高雄高等行政法院判決
105年度訴字第283號民國105年10月11日辯論終結原 告 吳耀進被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 邱鈺婷
簡鈺倢上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年4月25日台內訴字第1050016270號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣臺南市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）為非都市土地特定農業區農牧用地，因內政部營建署（下稱營建署）以民國101年8月29日營署綜字第1012919708號函（下稱營建署101年8月29日函）表示系爭土地為臺南市嚴重地層下陷地區，並查有疑似違規使用之魚塭；被告所屬地政局（下稱地政局）遂以102年9月24日南市地用字第1020862284號函（下稱地政局102年9月24日函）請臺南市學甲區公所（下稱學甲區公所）依法查報，經該所以103年5月14日所民字第1030315065號函（下稱學甲區公所103年5月14日函）附違規查報表，查復系爭土地為特定農業區農牧用地，現況為魚塭；被告所屬農業局（下稱農業局）以104年11月6日南市農漁字第1041112489號函（下稱農業局104年11月6日函）邀集相關機關及系爭土地所有權人、原告等於104月11月24日至系爭土地現勘，並以104年12月1日南市農漁字第1041195831號函（下稱農業局104年12月1日函）附會勘紀錄，確認系爭土地現況作為1口魚塭使用，養殖虱目魚，土地使用人為原告。被告爰以104年12月15日府地用字第1041245407號函（下稱被告104年12月15日函）請原告陳述意見後，案經被告審認原告於系爭土地有違反區域計畫法第15條第1項規定之使用行為，且違規面積在5,000平方公尺以下，乃依據同法第21條第1項、臺南市政府處理區域計畫法第21條罰鍰事件裁量基準（下稱裁量基準）第2點及附表規定，以105年1月5日府地用字第1041265772號處分書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並命立即停止一切非法開發、使用行為，暨限期於處分書送達之次日起3個月內恢復至農牧用地容許使用項目使用。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰㈠系爭土地於87年間遭原地主盜賣土方，原告向改制前臺南縣
政府檢舉，未見相關單位出面制止，任其挖深6公尺之土方盜賣，已嚴重危及鄰近土地崩潰，原告於102年引進一定水位至該地以防潰堤擴大，並於該地野放300條虱目魚消遣，地主亦不聞不問。被告於104年現場勘查，發現該地號違反區域計畫法，應書面通知土地所有權人限期恢復原狀，或通知管理人禁止養殖，卻直接裁罰原告6萬元，原告甚為不服，被告應處罰土方盜賣者或所有權人，原告係無辜者。
㈡內政部規範確有瑕疵，行為人係盜賣土方罪魁禍首，嚴重造
成地層下陷者，應予重罰，原告係維護鄰近土地崩潰擴大才引進一定水平，否則鄰近土地崩潰更為嚴重，被裁處罰款，確實無辜與不服，乃依法提起行政訴訟。又類似案件，罰則不一，可謂亂槍打鳥，懇請法院判決被告罰原告無效，應處罰盜賣土方行為人或現所有權人，以示公允等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰㈠系爭土地使用編定為特定農業區農牧用地，為營建署101年8
月29日函提供臺南市嚴重地層下陷地區查有疑似違規魚塭案，系爭土地為其中1筆，地政局以102年9月24日函請學甲區公所依法查報，經該所以103年5月14日函附違規查報表查復系爭土地為特定農業區農牧用地，現況設置魚塭，農業局以104年11月6日函邀集相關單位及土地所有權人於104月11月24日現勘，並以104年12月1日函附會勘紀錄確認系爭土地現況作為1口室外養殖魚塭使用，該魚塭飼養虱目魚，土地使用人為原告，並經原告簽章確認無誤。故原告確實為系爭土地室外養殖魚塭之實際行為人，已違反區域計畫法第15條規定，被告爰以104年12月15日函請原告於文到7日內向被告陳述意見，倘所陳述意見無礙違規事實或逾期未陳述意見，視為放棄陳述意見機會，將續依區域計畫法第21條、第22條規定處罰，原告於104年12月20日陳述意見，陳述內容中承認其於系爭土地引進水源及野放300條虱目魚，並提供鄰近土地者撈食，因違規事證明確，故被告以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限期於繳款書送達之次日起3個月內恢復原狀至農牧用地容許使用項目使用在案。
㈡系爭土地上經查現況為室外養殖設施使用，且未依法向農業
機關申請室內循環水養殖設施使用，經農業局邀集相關單位及土地所有權人於104月11月24日現勘，現況設置魚塭，有104年11月24日稽查時現場照片可稽，且經原告簽章確認，違規事證明確。至原告所稱應處罰土方盜賣者或所有權人部分，因系爭土地是否遭原地主違法開挖、與現地主間之買賣程序是否有瑕疵，均不影響上述原告將系爭土地違規作魚塭使用之事實。而本案違規使用面積在5,000平方公尺以下，被告爰依據裁罰基準規定，對原告處以第1次裁罰6萬元罰鍰，並限期於處分書送達之次日起3個月內恢復至農牧用地容許使用項目使用，自屬依法有據，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有系爭土地地籍資料（本院卷第63頁）、航照圖（本院卷第65頁）、營建署101年8月29日函（本院卷第67頁）、地政局102年9月24日函（本院卷第69頁）、學甲區公所103年5月14日函附違規查報表（本院卷第79-83頁）、農業局104年11月6日函（本院卷第85-87頁）、104年12月1日函附會勘紀錄表及照片（本院卷第89-94頁）、被告104年12月15日函（本院卷第95-96頁）、原告陳述書（本院卷第97-99頁）、原處分（本院卷第105頁）及訴願決定書（本院卷第21-24頁）附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：被告以原告違規使用系爭土地，而以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並命立即停止一切非法開發、使用行為，暨限期於處分書送達之次日起3個月內恢復至農牧用地容許使用項目使用，是否適法？茲將本院之判斷論述如下：
㈠按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項、第3項規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；……。」第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：農牧用地容許使用項目包括：1.農作使用（包括牧草），……，5.水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者，不在此限）……等19項。裁量基準第2點規定：「依本法第21條第1項規定處罰鍰者，按違規面積處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，其罰鍰裁量基準如附表。……。」附表：「違反使用面積5千平方公尺以下……裁處對象：行為人或管理人……裁處標準（第1次裁罰）：6萬元。……。」準此可知，非都市土地特定農業區農牧用地原則上係禁止作為水產養殖設施使用，但如屬室內循環水養殖設施，並經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者，始例外許可使用。倘若使用土地之行為人違反前揭非都市土地使用管制規定者，主管機關依區域計畫法第21條第1項之規定，應裁處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
㈡經查，系爭土地係非都市土地特定農業區農牧用地，面積為
2,731平方公尺。農業局於104月11月24日邀集地政局、學甲區公所、佳里地政事務所等相關機關及原告等至系爭土地現勘（系爭土地所有權人未到）結果，確認系爭土地現況為1口魚塭並養殖虱目魚，而原告於會勘紀錄表內表示其使用系爭土地養殖虱目魚已10多年，與地主不相識，且於會勘紀錄表內簽名確認無誤。又依現場會勘照片清楚顯示，系爭土地上有室外魚塭、飼料桶、餵料器及打氣機等水產養殖設施。嗣被告以104年12月15日函請原告陳述意見，原告於104年12月20日陳述書內，亦陳明因系爭土地所有權人於系爭土地挖土深6公尺，原告為防鄰土崩潰，而由鹽源大排引水，系爭土地所有權人同意該土地供鄰近土地者作為儲水池，原告20多年來每年野放300條虱目魚，供鄰近土地者任由撈食等情，已據兩造分別陳明在卷，且有系爭土地地籍資料（本院卷第63頁）、航照圖（本院卷第65頁）、農業局104年12月1日函附會勘紀錄表及照片（本院卷第89-94頁）、被告104年12月15日函（本院卷第95-96頁）及原告陳述書（本院卷第97-99頁）在卷可憑，足認原告使用系爭土地設置室外水產養殖設施，從事養殖虱目魚之事實，至為明確。則被告審認原告有違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項及第3項規定之行為，爰依區域計畫法第21條第1項規定，裁處原告罰鍰6萬元，並命立即停止一切非法開發、使用行為，暨限期於處分書送達之次日起3個月內恢復至農牧用地容許使用項目使用，並無違誤。
㈢原告雖主張本案起因係緣於系爭土地原所有權人盜賣土方所
致，故被告應處罰地主，而非原告。且被告理應先通知原告限期改善或禁止養殖，不應直接裁罰原告6萬元，而予以爭執原處分之適法性云云；然查：
1.按區域計畫法第21條第1項已明定違反同法第15條第1項之管制使用土地者，為行政罰之處罰對象。又行政罰法第3條亦明定該法所稱之行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。是以，本件原處分之違章事實，業已載明原告遭裁罰之原因事實，係因原告於系爭土地上以1口室外養殖魚塭從事飼養虱目魚之違規使用行為，尚與原告爭執之系爭土地係遭原土地所有權人擅自變更地形、地貌之行為無涉。因之，縱認系爭土地原所有權人有開挖外運土方，違反非都市土地使用管制規定之行為，惟此乃該原所有權人是否應負相關法律責任之問題，尚無得據此卸免原告因違規使用系爭土地，而有該當違反行政法上義務之構成要件行為，故應依區域計畫法第21條第1項規定，負擔違反行政法上義務之行政責任。再者，揆諸前引區域計畫法第21條第1項之規定，並未課予被告於裁罰前應先限期令原告改善，若原告不為改善，被告始得加以處罰之先行行為義務。是故，被告基於主管機關之職權，審認原告有違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地之行為，爰依區域計畫法第21條第1項規定予以裁罰，亦屬有據。復衡諸被告對於原告之違章行為，係於法定罰鍰範圍內裁處原告最低額罰鍰6萬元，亦可徵該罰鍰處分並無逾越裁量或濫用裁量之違法情事。
2.原告雖又以被告另案以105年5月18日府地用字第0000000000B號函，對訴外人陳冠霖所○○○區○○段○○○○號土地編定為特定農業區農牧用地內，現況為魚塭作養殖使用，違反區域計畫法第15、21、22條之規定，僅命陳冠霖於文到次日起3個月內，將上揭土地恢復至農牧用地容許使用項目，並未裁處罰鍰云云，而據以爭執本件為類似案件，故不應裁處原告6萬元罰鍰，並提出上開函文（本院卷第17-18頁）為憑；惟按所謂平等原則，係要求行政機關對於事物本質上相同之事件，原則上應作相同處理，非有正當理由，不得為差別待遇，乃形成行政自我拘束。茲觀諸原告所提上開函文內容可知，被告係基於上揭土地乃陳冠霖於104年12月23日分割繼承移轉取得，陳冠霖並非設置使用魚塭之行為人，而係因繼受該土地，負有拆除地上物恢復原狀之義務之原因事實，故命陳冠霖應於文到次日起3個月內，將上揭土地恢復至農牧用地容許使用項目使用。是故，上開函文處分之違章事實，顯與本件原告係違規利用系爭土地從事陸上魚塭養殖使用之行為人有所不同，自難比附援引而為有利於原告之認定。從而，原告以前揭情詞爭執原處分之適法性云云，委難憑採。㈣綜上所述，原告主張，並非可採。被告認定原告有違規使用
系爭土地之違反行政法上義務行為，而依區域計畫法第21條第1項規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並命立即停止一切非法開發、使用行為，暨限期於處分書送達之次日起3個月內恢復至農牧用地容許使用項目使用，核無不合；訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 25 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 李 協 明法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 25 日
書記官 周 良 駿