高雄高等行政法院判決
105年度訴字第286號民國105年11月2日辯論終結原 告 黃垤樹被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 李秋燕上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年4月25日台內訴字第1050028574號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」經查原告於起訴時原係聲明：「訴願決定及原處分均撤銷，被告因重劃行政作業違背法令，造成原告所有坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○段○0000○號農地（下稱系爭土地）無水灌溉，責令依法補救，賠償損失。」（本院卷第13頁）嗣於民國105年11月1日具狀變更聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷，被告因重劃行政作業違背法令，造成原告所有系爭土地無水灌溉，興建之植物環控栽培設施（植物工廠）無法使用，被告認定違反區域計畫法開單處罰，違反區域計畫法第21條必須違反第15條第1項之管制使用土地者才有處罰的條件規定，請依法撤銷處分，並責令依法補救，賠償損失。」（本院卷第217頁）復於105年11月2日言詞辯論時變更聲明：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告因重劃行政作業違背法令，造成原告所有系爭土地無水灌溉，應賠償原告損失新臺幣（下同）10萬元。」（本院卷第259頁至第260頁）本院認原告訴之聲明變更前後其請求基礎事實不變，被告亦為本案之言詞辯論，爰依前揭規定予以准許，先予敘明。
二、事實概要︰緣原告所有系爭土地為特定農業區農牧用地，前因原告擅自興建鐵皮建物，經被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，以102年4月8日高市府地用字第10230803100號裁處書處原告6萬元罰鍰，立即停止使用並限於102年8月31日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。嗣高雄市湖內區公所（下稱湖內區公所）於104年12月29日派員勘查，發現前揭違規情形仍未改善，乃以104年12月29日高市○區00000000000000號函檢附非都市土地違規使用案件處理查報表予被告所屬地政局（下稱地政局）。被告所屬農業局（下稱農業局）則以104年12月28日高市農務字第10433783600號函通知地政局等有關單位，系爭土地現況存有鐵皮建物、鐵製大門、鐵皮圍籬、鋪設水泥地面及水泥圍牆，非作農業使用，請依權責辦理。被告遂以105年1月5日高市府地用字第10433738200號函請原告陳述意見，原告於105年1月8日提出陳述書。嗣被告審認原告未經申請核准於系爭土地鋪設水泥地面及興建大型鐵皮建物，違反區域計畫法第15條第1項規定，爰依同法第21條第1項規定，以105年1月27日高市府地用字第10530220000號裁處書（下稱原處分）處原告6萬元罰鍰，立即停止使用並限於105年5月14日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。原告不服，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)依高雄縣湖內農地重劃土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊所載，原土地所有權人坐落圍子內段土地共有5筆，重劃後土地重分配在不同位置、有相當距離之3處，共有6筆土地，面積共1.4202公頃，農路、水路用地負擔面積為0.0898公頃。獨立坵塊分配為2筆，乃系爭土地及圍子內段3501地號土地，當時若遵守重劃分配集中原則予以條件分割、分配，系爭土地可面臨水路，即無欠缺灌溉水源問題。系爭土地既於重劃時與前揭其他筆土地負擔農路、水路用地面積
0.0898公頃，當然同樣有要求提供灌溉水之權利。然系爭土地因重劃時遭地政局土地開發處違法分割、分配不當，造成系爭土地無灌溉水源，農業使用困難，地政局土地開發處雖認為可灌排共用，但請地政局土地開發處要求供水單位提供灌溉用水，竟遭拒絕。地政局土地開發處為被告所屬單位，該等相互關連之行政行為均應由被告承擔。因此本件涉及之各種行政行為因素，應一併考量，始符合行政程序法第1條公平正義原則。農民既負擔農水路用地，就有權利要求供水灌溉，既然確定重劃時違反重劃法令規定，被告就有義務補救解決，不是拒絕補救，又開單處罰。
(二)原告於系爭土地興建植物環控栽培設施（即植物工廠）並未違反區域計畫法，說明如下：
1、依區域計畫法第15條及第21條之規定，違反區域計畫法第21條之條件為有違反同法第15條第1項之管制使用土地，對於未違反管制使用土地，但未取得合法證明文件，區域計畫法未規定罰則。依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第13條及附表一之相關規定，「溫室及植物環控栽培設施」係符合管制使用，未違反區域計畫法。區域計畫法第21條第2項規定之「限期變更使用」係指不符合各類設施之許可使用細目之管制使用規定，才有變更的問題，只要變更符合各類設施之許可使用細目之管制使用，就不被裁罰。此觀諸行政院農業委員會（下稱農委會）農企字第0980160625號函、第0000000000號函，均為同旨。因此系爭土地興建植物環控栽培設施，係符合各類設施之許可使用細目之管制使用，故不違反區域計畫法。至於該設施未申請取得合法證明文件，係屬程序上未申請之問題，並非違反管制使用規定之事實問題，審查辦法亦未規定違反申請規則之罰則。
2、系爭土地興建植物環控栽培設施已依規定向農業局提出申請，然申請3次經被退件，第3次退件係依據高雄市申請農業設施興建高度及樓層審查自治條例第4條第1項第3目規定，以該設施高度超過5公尺為由，予以退件。按審查辦法第8條規定，未規定高度之農業設施，其高度不得超過14公尺，該規定係「應」而非「得」，且查無授權條文。依地方制度法第30條規定，高雄市申請農業設施興建高度及樓層審查自治條例，因與審查辦法規定抵觸而無效，故系爭土地興建植物環控栽培設施並無違法。再者，只要未違反區域計畫法之管制使用，就算超過規定高度不予核准，因而未核准，區域計畫法並未有罰則規定。況且系爭土地興建植物環控栽培設施已提出申請，該申請高度為14公尺以下，農業局援引與上級法律抵觸無效之地方自治規定予以駁回，該錯誤非可歸責原告，原告未違反法令規定，原處分應予撤銷。
3、農委會最近提出不適耕作農地改善計畫，原告遂向農委會提出植物工廠申請，農委會農糧署以105年3月9日農糧企字第1050705870號函准予申請。但無水也枉然，因此原告向農業局提出申請時，同時要求提供用水，致遭農業局105年5月10日高市農務字第10531279800號函及105年6月7日高市農務字第10531555500號函知須違規情節排除後再申請。植物工廠是農業設施一環，被告竟無視農委會歷來容許已興建有固定基礎之農業設施，可補辦農業設施容許使用之解釋，不承認植物工廠為農業生產設施，作成原處分處罰，行政行為反覆不定，且未輔導原告補辦程序，有違行政程序法第7條比例原則。
(三)又被告行政行為違反行政程序法第6條平等原則，地政局無依法執行法令之真意。地政局105年5月13日高市地政用字第10531308000號函說明二略以：「查旨揭1393、1385地號等2筆土地業依行政程序法第39條規定請行為人陳述意見中，……。」然空照圖上高雄市○○區○○段○○○○○段00000000000號等2筆土地面積約2,650平方公尺，建築物面積約4,600平方公尺，占用高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地甚明，圍牆內包括物流作業迴旋空間共有約6,300平方公尺土地違反區域計畫法之土地使用管制規定。足見違反區域計畫法之土地使用管制規定之土地非僅為高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○號等2筆土地。且該等違規行為自101年發生，5月7日前早就有人檢舉，被告卻未列管追蹤依法執行，導致違規行為人繼續擴大違法使用。益證被告並非真正依法執行，其對原告作成原處分之差別待遇，有違行政程序法第6條規定之平等原則等情。並聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被告應賠償原告損失10萬元。
四、被告則以︰
(一)原告於系爭土地鋪設水泥地面及興建大型鐵皮建物，未作農業使用，前經地政局依區域計畫法第15條第1項及第21條第1項等規定，裁處原告6萬元罰鍰，並令立即停止使用及限期恢復原狀或作依法容許項目之使用在案。嗣湖內區公所於104年12月29日勘查發現，系爭土地上仍存有鐵皮建物、鐵製大門、鐵皮圍籬、鋪設水泥地面及水泥圍牆，仍有未作農業使用之情事，此有湖內區公所104年12月29日高市○區00000000000000號函、高雄市非都市土地違規使用案件處理查報表與現況照片、農業局104年12月28日高市農務字第10433783600號函等資料影本附卷可稽，堪稱信實。故地政局核認原告之使用行為仍與農牧用地之容許使用管制項目不符，且前經地政局於102年4月8日以同一違規事由，裁處6萬元罰鍰並勒令停止使用及限期改善，惟屆期原告仍未履行系爭土地停止違規使用之改善義務，爰依區域計畫法第21條第2項規定按次處罰，裁處6萬元罰鍰，並限期於105年5月14日恢復原狀或作依法容許項目之使用，於法並無不合。
(二)原告主張其因系爭土地無灌溉水源，乃以一部分蓋鐵皮屋作植物工廠，被告不處理輔導合法，以致無法取得建照，爰請撤銷原處分云云。惟系爭土地為特定農業區之農牧用地，原告本應依容許使用項目合法使用，原告固曾領有農業設施容許使用同意書，然該使用同意書業經湖內區公所以102年3月25日高市○區00000000000000號函予以廢止，且迄今查無系爭土地上建物領有相關合法證明文件，此分別有地籍圖資查詢系統資料及農業局105年1月19日高市農務字第10530145500號函等影本可稽。則原告依非都市土地使用管制規則第6條附表一等規定，於依建築法、審查辦法規定，先向農業機關申請同意使用前，自不得於系爭土地從事非作農業使用之行為。是原告主張系爭土地無灌溉水源云云，要難執為免罰之論據。至原告請求主管機關輔導植物工廠合法化云云，縱於日後取得相關許可證，核屬事後改善行為，仍不影響系爭違規事實之認定，是原告之主張，容屬其個人主觀見解，誠難採憑等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告102年4月8日高市府地用字第10230803100號函暨裁處書（訴願卷第92頁至第95頁）、湖內區公所104年12月29日高市○區00000000000000號函附非都市土地違規使用案件處理查報表（原處分卷第99頁至第101頁）、現況照片（原處分卷第105頁）、農業局104年12月28日高市農務字第10433783600號函（訴願卷第120頁）、被告105年1月5日高市府地用字第10433738200號函（原處分卷第93頁至第94頁）、原告105年1月8日陳訴書（原處分卷第61頁至第77頁）、原處分及訴願決定附卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為：被告以原處分依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項予以裁處原告罰鍰6萬元，及立即停止使用，並限期於105年5月14日變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，是否適法？經查：
(一)按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第15條第1項及第21條第1項、第2項分別定有明文。次按「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」為農業發展條例第8條之1第2項所明定。又依區域計畫法第15條第1項授權訂定之非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條規定：
「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。……。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：五、農牧用地。容許使用項目：……（三）農業作產銷設施（工業區、河川區除外）。附帶條件：一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。二、上開審查辦法規定之堆肥舍（場）許可使用細目，不得位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區。」申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法附表一則規定：「設施種類：農作產銷設施。類別：
農業生產設施。許可使用細目：溫室及植物環控栽培設施。……。」準此可知，在非都市土地特定農業區農牧用地上興建農作產銷設施，應先依上揭審查辦法申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照，分別經直轄市或縣（市）農業主管機關及建築主管機關核准者，始得為農牧用地適法之土地使用。倘興建農作產銷設施，違反上述農業發展條例第8條之1第2項及「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定者，即屬違反區域計畫法第15條第1項之規定，主管機關依同法第21條第1項之規定加以處罰及限期令其停止使用並恢復原狀，甚為明確。
(二)經查，系爭土地使用分區劃定為特定農業區，使用地類別編定為農牧用地，而原告於系爭土地鋪設水泥地面及興建大型鐵皮建物，前經農業局認定非作農業使用，並經湖內區公所派員查報，被告遂函請原告文到10內提出意見陳述，原告並於105年1月8日提出陳述書等情，此為兩造所不爭執，並有農業局104年12月28日高市農務字第10433783600號函（訴願卷第120頁）、湖內區公所104年12月29日高市○區00000000000000號函附非都市土地違規使用案件處理查報表（原處分卷第99頁至第101頁）、現況照片（原處分卷第105頁）、被告105年1月5日高市府地用字第10433738200號函（原處分卷第93頁至第94頁）、原告105年1月8日陳訴書（原處分卷第61頁至第77頁）可佐。又系爭土地之大型鐵皮建物經原告105年11月1日行政訴訟辯論狀自承：「……（三）坐○○○區○○○段○○○○○號農地興建植物環控栽培設施（植物工廠）已依規定向農業局提出申請，申請3次均被退件……。」等語（本院卷第220頁），足認系爭土地上大型鐵皮建物，屬農作產銷設施之功能，迄今未取得農業局就農業設施容許使用之合法許可，則該鐵皮建物既未取得主管機關農業設施之容許使用許可，亦未依建築法規定申請建築執照，非為農牧用地適法之管制使用，即屬違反區域計畫法第15條第1項規定。原告雖主張農作產銷設施未申請取得合法證明文件，僅屬程序上未申請之問題，並非違反管制使用規定之事實問題，審查辦法亦未規定違反申請規則之罰則云云，然依前揭農業發展條例第8條之1第2項及非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」使用地類別五、(三)農作產銷設施之附帶條件之規定，農牧用地雖可興建性質屬農作產銷設施之植物環控栽培設施，仍須先經有關機關之許可始為適法，故原告此部分主張，應屬無據。又系爭土地鋪設之水泥地面，原為合法曬場，惟因原告未依湖內區公所核發之農業用地作農業設施容許使用同意書內容使用，業經該所102年3月25日高市○區00000000000000號函予以廢止，此有高雄市政府000000000市0000000000000000號函（訴願卷第92頁）可證。準此，原告使用系爭土地鋪設水泥地面、興建大型鐵皮建物均未取得合法農業設施容許使用許可之事實，至為明確。被告審認原告有違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項規定之行為，依同法第21條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並限期命其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，於法並無違誤。
(三)原告復主張其曾向農業局提出申請並要求提供用水，卻遭農業局函知須排除違規情節後再申請，並稱被告無視農委會歷來容許已興建有固定基礎之農業設施，可補辦農業設施容許使用之解釋，不承認植物工廠為農業生產設施，且未輔導原告補辦程序，有違行政程序法第7條比例原則云云。惟查，原告曾否因系爭土地無法取得灌溉水源，而向被告所屬農業局申請用水，核與本件原告使用系爭土地鋪設水泥地面、興建大型鐵皮建物未取得合法農業設施容許使用許可乙事無涉。再者，原告雖分別於105年2月26日向農委會、105年5月5日向農業局、105年5月25日向湖內區公所提出之植物及環控栽培設施即植物工廠之申請，固有農委會農糧署105年3月9日農糧企字第1050705870號函（本院卷第85頁）、農業局105年5月10日高市農務字第10531279800號函（本院卷第89頁）、同年6月7日高市農務字第10531555500號函（本院卷第93頁）可稽。然上開農業設施容許使用之申請行為，為被告作成原處分（105年1月27日）後新發生之事實。按撤銷訴訟之標的為原告主張被告機關之處分違法，致損害其權利或法律上利益，故行政法院之權責乃在審查行政處分作成時之事實及法律狀態為據，並憑此判斷該行政處分有無違法及損害原告之權益。從而原處分作成後之事實或法律狀態變更，既非被告作成處分時所能斟酌，自不能以其後發生之事實或法律狀態據以認定原處分違法。原告於原處分作成後向農業局提出農業設施容許使用之申請，核屬事後改善行為，並不影響本件違規事實之成立，原告據此主張免責，顯無理由。至原告所舉農委會歷來函釋（本院卷第69頁至第76頁），核其內容乃針對於「申請核發作農業使用證明書時」，已興建有固定基礎之農業設施，可比照審查辦法規定補辦農業設施容許使用之解釋，此與原告違反區域計畫法後之改善行為，兩者情節尚屬有別，自難逕予比附援引。再者，前揭區域計畫法第21條第1項之規定，並未課予被告於裁罰前應先限期令原告改善，始得加以處罰之先行行為義務。是故，被告基於主管機關之職權，審認原告有違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地之行為，爰依區域計畫法第21條第1項規定予以裁罰，即屬有據。復衡諸被告對於原告之違章行為，係於法定罰鍰範圍內裁處原告最低額罰鍰6萬元，益徵該罰鍰處分並無逾越裁量或違反比例原則之違法情事。
(四)原告另主張劉家段1393、1385、1392、1386地號土地有違反區域計畫法之土地使用管制規定情事，被告卻未依法執行，致前揭土地違法使用繼續擴大，被告作成原處分有違行政程序法第6條平等原則云云。按行政程序法第6條規定所謂平等原則，係要求行政機關對於事物本質上相同之事件，原則上應作相同處理，非有正當理由，不得為差別待遇，乃形成行政自我拘束。然行政機關若行使職權時未依法為之，致誤授與人民依法原不應授與之利益，或就個案違法狀態未予排除而使人民獲得利益，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照各該案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」（最高行政法院92年度判字第684號判決參照）。依此，被告因具體個案實際情形不同而有不同之處理結果，原告不得據以主張不法之平等，縱然被告未予以相同處理，亦未違反平等原則。況查，湖內區公所經原告檢舉劉家段1393、1385、1392、1386地號土地有違規使用情事，已函送地政局處理，並派員至現場勘查（本院卷第251頁）；地政局亦已函請劉家段1393、1385行為人陳述意見中，劉家段1392、1386、1387地號土地則由湖內區公所依規定查報中（本院卷第253頁），並無原告所稱怠於執法之情事。故原告上開主張，應無理由。
(五)又原告另指摘系爭土地因重劃分割及分配錯誤，導致無灌溉渠道而無法為耕地使用，原告屢向地政局土地開發處請求提供灌溉水源，均未獲改善，主張被告及其所屬機關、單位所為相關行政行為應一併考量，始符合行政程序法第1條公平正義原則云云。然按區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」此外，同法第15條第1項及第21條第1項則明定，區域計畫公告實施後，非都市土地應由有關主管機關按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。違反同法第15條第1項之管制使用土地者，則予以裁罰。準此，非都市土地係以區域計畫法作為土地利用之上位規範予以行政管制，經主管機關遵循非都市土地分區使用計畫，依其職權製定非都市土地使用分區及編定各種使用地後，亦即建構非都市土地適當合理規劃及永續發展利用之客觀法秩序。從而，於非都市土地之使用分區或使用地編定未經變更以前，應依其使用分區、使用地類別所定土地使用方式予以管制。依此，系爭土地有不利農耕、欠缺灌溉用水情事縱然屬實，原告負有按農牧用地之管制規定為適法使用之行政法上義務，仍不因此卸免，猶應依循「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」列舉之農牧用地各項使用項目，就系爭土地實際狀況擇為適法使用，否則無法達成非都市土地合理規劃及永續發展之目的。故原告以前揭情詞爭執原處分之適法性，委難憑採。
(六)關於原告訴之聲明第2項「被告因重劃行政作業違背法令造成原告所有系爭土地無水灌溉，應賠償原告損失10萬元」部分：
1、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的訴的利益之欠缺，核與行政訴訟法第107條第1項各款廣義之訴的利益要件，性質上尚有不同。此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。是以欠缺權利保護必要之要件，應以判決駁回之。查本件原告於行言詞辯論時，訴之聲明第2項之形式屬行政訴訟法第8條一般給付訴訟，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。從而，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。若捨上開合法救濟途徑不為，逕行向高等行政法院提起一般給付之訴者，其訴即欠缺權利保護之必要。又原告即便有請求賠償之請求權基礎，仍應先由原告申請由主管機關審查及核定，而後再由主管機關作成准否賠償之處分；如原告對該處分不服，應循訴願程序及課予義務訴訟程序尋求救濟，非得逕行依行政訴訟法第8條之規定向行政法院提起一般給付訴訟（最高行政法院103年度判字第215號判決參照），且原告並未說明其有何請求權得據以請求系爭土地無水灌溉之補償。依前揭說明，原告此部分起訴欠缺權利保護要件，且法律上為顯無理由，應以判決駁回之。
2、退步言之，縱原告非提起一般給付訴訟，而係依行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」併為請求，惟查此規定之立法意旨，在於此等損害賠償或其他財產上給付請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之繁而予以規範。故依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。故當事人所提起之行政訴訟，倘經行政法院審理結果，並無理由，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺合併請求之依據而失所依附，應一併駁回。本件原告主張原處分違法而提起之撤銷訴訟，經本院審理結果，為無理由，應予駁回，則原告合併請求被告應賠償10萬元即失所附麗，亦應併予駁回。
六、綜上所述，原告主張，並不可採。本件被告認定原告有違規使用系爭土地之違反行政法上義務行為，而依區域計畫法第21條第1項規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並命其立即停止使用，限於105年5月14日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，核無不合；訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由；另原告請求損害賠償部分，亦因久缺權利保護要件或失所附麗，應併予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 15 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 11 月 15 日
書記官 陳 嬿 如