高雄高等行政法院判決
105年度訴字第207號105年12月15日辯論終結原 告 莊玉珠被 告 臺灣臺南地方法院檢察署代 表 人 張文政訴訟代理人 邊欣怡上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服法務部中華民國105年3月15日法訴字第10513500960號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分關於否准本判決主文第二項部分均撤銷。
被告應依原告之申請，作成准予原告影印被告104年度選偵字第8號違反公職人員選舉罷免法案件關於原告個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告起訴時，其訴之聲明第2項為被告應准原告付費影印104年度選偵字第8號案卷宗；嗣於民國105年8月18日減縮聲明為被告應准原告付費影印104年度選偵字第8號案卷宗有關原告部分之分案簽呈、調查局訊問筆錄、檢察官偵查筆錄暨監聽譯文；經本院受命法官於105年8月29日準備程序闡明分案簽呈部分可能涉及他人資料後，原告更正其訴之聲明為被告應依原告之申請准予影印關於原告部分之調查局訊問筆錄、檢察官偵查筆錄暨監聽譯文之處分。原告減縮訴之聲明，被告並無異議，且為本案之言詞辯論，核與行政訴訟法第111條第2項規定相符，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰原告係被告104年度選偵字第8號違反公職人員選舉罷免法案件（下稱系爭案件）之被告，該案經被告檢察官於104年11月5日為不起訴處分，經職權送臺灣高等法院臺南分院檢察署再議，復經駁回再議而確定。嗣原告於105年1月6日向被告申請閱覽系爭案件卷宗，經被告以105年1月13日南檢文法104選偵8字第02526號函復略以：「主旨：台端申請閱覽本署104年度選偵字第8號案件卷宗，認無法提供應用，所請礙難照准，……。說明：……二、按檔案法第18條規定：『檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：二、有關犯罪資料者。』又按政府資訊公開法第18條規定：『政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：
六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。』本件申請應用之上開檔案，為台端涉嫌違反公職人員選舉罷免法案件，且檔案內之資料，與他人之個人隱私有關，依前開……規定，本署依法應不予提供。」原告不服，提起訴願，經遭決定訴願不受理；遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)臺南市議會於103年12月25日選舉議長，民主進步黨（下稱民進黨）推出之候選人賴美惠落選，被告於同年月31日赴臺南市議會查封票櫃，民進黨中央評議委員會於同年月31日以原告選舉正副議長時，未依臺南市議會民進黨團一致性投票決議投票為由，裁決將原告予以除名，原告擬以系爭案件筆錄為證物，向民進黨申請復權，故向被告申請閱覽卷宗，原告並無「訴追犯罪」或「要求更正偵查筆錄或不起訴處分書所記載理由」之目的存在，依最高行政法院105年5月份第2次及6月份第1次庭長法官聯席會議決議，本院自有審判權。
(二)政府資訊公開法第18條第2項規定，政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。法務部95年3月16日法律決字第0950009957號函釋，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。系爭案件已於104年11月5日不起訴確定在案，且被告104年11月6日新聞稿表示，對103年臺南市議會議長選舉全部被告已偵查完畢，均不起訴或簽結，是原告請求影印系爭案件卷宗內原告個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文，並無妨害被告之偵查秘密，被告辯稱原告請求之文件有檔案法第18條第2款之情形，委無可採。況司法院已作出釋字第737號解釋，認為對羈押程序中的律師和被告限制閱卷權已違憲，原告已獲不起訴處分，反而不能閱卷，顯違前開解釋意旨甚明等情，並聲明求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告應准予原告影印被告104年度選偵字第8號案件關於原告部分之法務部訊問筆錄、檢察官偵查筆錄及監聽譯文。
四、被告則以︰
(一)原告申請閱覽系爭案件卷宗，係屬刑事案件卷宗資料之一部分，被告對於其申請為准否之決定，係屬廣義司法權之行使，並非行政程序法及訴願法所規範之行政處分，最高行政法院103年度裁字第1561號裁定可資參照。又檔案法第18條第2款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：二、有關犯罪資料者。」政府資訊公開法第18條第1項第6款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。」原告申請閱覽系爭案件卷宗，為被告之檢察官偵辦原告等人涉嫌違反公職人員選舉罷免法案件時，偵查所得之相關資料，自屬檔案法第18條所規定之「有關犯罪資料」，與有無起訴原告或其他被告投票行賄罪無涉，亦與原告申請閱覽之時間是否在偵查終結後無關。且系爭案件卷宗內其他涉及他人之資料，與他人之個人隱私有關，依前開檔案法與政府資訊公開法之規定，被告依法應不予提供。至司法院釋字第737號解釋，係針對偵查中羈押審查程序被告律師之卷證資訊獲知權，此涉及憲法保障之人身自由及訴訟權，相較於原告業經不起訴處分確定，且申請閱覽卷宗時並無相關訴訟在進行中，則與上開憲法保障之人身自由及訴訟權並無關聯性，原告加以比附援引，顯無依據。
(二)檔案法第18條第2款所稱「有關犯罪資料者」，係指涉嫌刑事犯罪情事之資料而言，此種資料通常牽涉他人名譽、隱私，影響及於公共秩序、社會治安，而兼有同條第7款「維護公共利益或第三人正當權益」所必要情形。又檢察官之偵查作為，係為提起公訴至實行公訴所進行調查犯罪嫌疑人之活動，以搜集犯罪證據為中心，偵查卷宗則係檢察官就偵查過程中製作及搜集取得之文書紀錄或非文書資料（包括檢察官據以發動偵查之告訴或告發狀、警察機關之調查報告、機關間往來函文、發動傳喚、拘提、通緝、逮補、羈押、搜索、扣押等強制處分之紀錄或筆錄、被告警詢或偵訊筆錄、證人訊問筆錄、其他書證、物證等證據資料）。是以，不起訴處分卷宗檔案之性質具有高度秘密性，且大部分攸關個人隱私秘密，如對外提供或公開，將有礙犯罪之偵查、追訴。又卷宗檔案內之證據資料，係在偵查不公開下取得，因未達起訴階段，而不能提出於法庭進行公開審判程序以供詰問澄清，如對外提供揭露，將有害及不起訴嫌疑人之名譽、隱私。此外，不起訴卷宗檔案之提供，亦將導致相關連犯罪事件案情之揭露，協助偵查犯罪之關係人亦可能因唯恐身分暴露而猶豫，對於後續犯罪之搜查、公共安全及社會秩序之維護，將有所妨礙。至於原告所稱申請閱覽系爭案件卷宗之目的，係為申請回復民進黨黨籍，惟原告是否可能假藉上開事由訴請閱覽卷宗，事後卻將卷宗之資料作為其他用途，而侵害他人權益及公共利益，尚屬有疑。況且，檔案法第18條規定有該條各款情形者，機關「得」拒絕申請，依法條文義解釋，在符合檔案法第18條各款情形下，仍賦與檔案管理機關拒絕與否之裁量權。原告雖為系爭案件之被告，然系爭案件卷宗涉及同案被告資金往來、金融帳戶等資料，係具高度秘密性之偵查資料，符合檔案法第18條第2款及第7款情形，有不公開藉以維護第三人權利及公共利益之必要性，被告衡量結果，更甚於原告請求閱覽權利之保護。從而，被告就系爭案件卷宗全部內容，拒絕原告申請閱覽之裁量處分，並無逾越權限或濫用權力之違法等語，資為抗辯，並聲明判決：駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告檢察官104年度選偵字第8號不起訴處分書（本院卷第109頁）、原告105年1月6日申請書（訴願卷第3頁）、被告105年1月13日南檢文法104選偵8字第02526號函（本院卷第17頁）可稽。本件之爭點為：原告提起本件課予義務訴訟，訴請被告應准予原告影印系爭案件卷宗內關於原告個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文，是否有據？本院判斷如下：
(一)按被告在不起訴處分確定後，向檢察機關申請閱覽、抄錄該刑事案件卷宗，而遭否准，致生公法上爭議時，如其係以告訴、告發或自訴犯罪為目的，或作為要求更正偵查筆錄或不起訴處分書所記載理由之用，且未引用政府資訊公開法或檔案法等行政法規為其申請之依據，此等公法爭議本質上屬廣義之刑事司法事務，應循刑事訴訟法相關規定為救濟，高等行政法院無審判權限。但其申請案中如無前述「訴追犯罪」或「要求更正偵查筆錄或不起訴處分書所記載理由」之目的存在，或逕引用政府資訊公開法或檔案法等行政法規作為其申請之依據者，因為現行法律對其爭議救濟程序無特別規定，依行政訴訟法第2條規定，此公法上爭議應依循一般行政爭訟程序解決，且高等行政法院對之有審判權限，業經最高行政法院105年5月份第2次及6月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。本件原告向被告申請影印系爭案件卷宗內關於原告個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文，係為向民進黨申請復權，並無「訴追犯罪」或「要求更正偵查筆錄或不起訴處分書所記載理由」之目的存在，業經原告陳明在卷，被告予以否准，此公法上爭議應依循一般行政爭訟程序解決，原告循序提起行政訴訟，本院對之自有審判權限，合先敘明。
(二)次按檔案法第1條、第17條、第18條第2款及第7款分別規定：「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……二、有關犯罪資料者。……七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者」。前開檔案法第18條之立法理由：「依規定申請閱覽、抄錄或複製檔案，各機關原則應予准許，惟基於國家安全等正當理由，則得拒絕。本條明定各機關得不允檔案申請閱覽、抄錄或複製之事由，以免各機關無故拒絕，損及人民權益。」該條第2款有關犯罪資料得拒絕提供閱覽之規範意旨，係恐該檔案如予公開或提供，影響犯罪之偵查、追訴或影響社會治安，故此等檔案自得拒絕提供。又政府資訊公開法第1條、第7條、第18條第1項第2款、第6款及第2項規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開……。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」上揭政府資訊公開法第18條第1項第2款之立法理由：「與犯罪之偵查、追訴、執行有關之政府資訊如予公開或提供，勢必影響犯罪之偵查、追訴、執行，甚或使犯罪者逍遙法外，影響社會治安甚鉅，故此等資訊自應限制公開或不予提供；又政府資訊之公開或提供，足以妨害刑事被告受公正之裁判者，亦應限制公開或不予提供；另政府資訊之公開或提供，有危害他人生命、身體、自由或財產者，為保護該個人之權益計，亦不應將此等資訊加以公開或提供，爰為第1項第2款之規定。」第6款之立法理由：「政府資訊之公開或提供有侵害個人隱私、執業中所獲得之秘密或著作權人之公開發表權時，為保護當事人之權益，該等政府資訊自應限制公開或不予提供；惟對公益有必要或或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意公開或提供者，自不在限制範圍之列，爰為第1項第6款之規定。」又個人資料保護法第2條、第16條分別規定：「本法用詞，定義如下：一、個人資料：指自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。．．．。五、利用：指將蒐集之個人資料為處理以外之使用。．．．。」「公務機關對個人資料之利用，除第6條第1項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。……七、經當事人書面同意。」是人民申請閱覽、抄錄或複製政府資訊，除應視其是否為檔案，分別適用檔案法或政府資訊公開法規定外，倘該政府資訊包含個人資料保護法第2條第1款所指「個人資料」者，則尚應適用個人資料保護法規定。
(三)又刑事案件偵查中、不起訴處分未確定前之聲請交付審判程序中、審判中，刑事訴訟法已分別定有閱覽卷證之具體規定，關於各該階段閱卷申請之准駁，應依刑事訴訟法規定辦理，應屬檔案法、政府資訊公開法之特別規定，並無適用檔案法、政府資訊公開法資訊公開制度之餘地。至於在刑事判決確定或不起訴確定後，關於訴訟卷宗之閱覽揭露，現行之刑事訴訟法並無特別規定，自應回歸檔案法或政府資訊公開法之適用。又依上揭規定觀之，政府資訊以公開為原則，限制公開為例外，且限制公開須有法令為依據始足。又人民申請閱覽、抄錄或複製政府資訊，除應視其是否為檔案，分別適用檔案法或政府資訊公開法規定外，倘該政府資訊包含政府資訊公開法第2條第1款所指「個人資料」者，則尚應適用個人資料保護法之規定。而上開政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則屬檔案法規範之範疇，應優先適用檔案法之規定處理之。又參照檔案法第1條第2項規定「本法未規定者，適用其他法令規定」，是以，政府機關除得依檔案法第18條規定拒絕提供政府資訊檔案外，倘有其他法律依據，亦即「檔案」於符合其他法律限制之要件時，例如政府資訊公開法第18條所列各款規定情形之一者，亦得據以限制公開。從而，就人民閱覽具有檔案性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案法第18條、政府資訊公開法第18條第1項各款情形，如審查結果並無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供之；倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項者，若可將該部分予以區隔，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，即應就該其他部分公開或提供之。
(四)經查，本件原告於系爭案件受不起訴處分確定後，基於恢復黨籍之目的，向被告申請影印系爭案件卷宗內關於原告個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文，其聲請目的尚屬正當。次查，原告於系爭案件受不起訴處分已屬確定，且被告已於104年11月6日新聞稿表示，對103年臺南市議會議長選舉賄選案件，全部已偵查終結，認無具體犯罪事證，均予不起訴處分或簽結（詳見本院卷第102頁以下），被告亦未曾主張另有系爭案件之相關聯案件偵查、追訴中，是准予原告影印系爭案件卷宗內關於原告個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文，尚不生有礙犯罪偵查、追訴或影響社會治安之情事，故亦不合於檔案法第18條第2款或政府資訊公開法第18條第1項第2款得拒絕提供之情形。又原告起訴係請求被告應准予影印系爭案件卷宗內關於原告個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文，系爭案件卷宗內雖有另一名被告及其他犯罪偵查資料，惟技術上將系爭案件卷宗內另一名被告之人別訊問資料及其他檢察官之犯罪偵查資料予以遮蔽隔離，僅提供原告個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文供原告影印，具有事實上可行性，則於遮蔽不公開部分之犯罪偵查資料後，剩餘部分即純屬原告個人之詢答內容及監聽譯文，而無他人之犯罪偵查資料，自無違反個人資料保護法規定之疑慮，依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，即應就該部分提供之。從而，原告訴請影印系爭案件卷宗內關於原告個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文，並無檔案法第18條得拒絕申請或政府資訊公開法第18條第1項應不予提供之情形，亦無違反個人資料保護法規定之疑慮，被告依法自應予准許，是被告所為否准原告申請之原處分，於法不合，洵有違誤。
(五)綜上所述，原告申請影印如主文第2項所示之檔案資料，並不該當檔案法第18條或政府資訊公開法第18條第1項各款情事，亦無違個人資料保護法之規定，被告予以否准，於法洵有違誤，訴願決定未予糾正，自有未合，原告訴請判決撤銷訴願決定及原處分，並請求判決如聲明所示，為有理由，應予准許。又本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
書記官 楊 曜 嘉