高雄高等行政法院判決
105年度訴字第214號民國105年11月9日辯論終結原 告 姜燕華被 告 法務部行政執行署高雄分署代 表 人 黃彩秀訴訟代理人 黃吉祥
盧美娟上列當事人間有關行政執行事務事件，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣財政部高雄國稅局鳳山分局（下稱移送機關）以原告滯納特種貨物及勞務稅罰鍰新臺幣（下同）39萬元（下稱系爭罰鍰），於民國104年9月間移送被告執行。被告以104年10月13日雄執亥104年特種稅執專字第00000000號執行命令（下稱系爭命令1）扣押原告所有在第一金證券股份有限公司新興分公司(下稱第一金證券)之股票；另以104年10月14日雄執亥104稅專00000000字第0000000000A號執行命令（下稱系爭命令2）扣押原告對於第三人第一商業銀行股份有限公司（下稱第一銀行）等金融機構之存款債權。原告不服，於104年10月19日向被告聲明異議，經法務部行政執行署以104年12月1日104年度署聲議字第164號聲明異議決定書（下稱聲明異議決定）駁回異議。另因第一銀行等銀行函復扣押總金額已逾系爭罰鍰，被告即以104年10月30日雄執亥104稅專00000000字第0000000000A號執行命令（下稱系爭命令3）就系爭罰鍰範圍內，准許移送機關向第一銀行等3家銀行收取已扣押之存款，另對其餘扣押部分撤銷。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)依行政訴訟法第6條第1項後段規定，確認已執行而無回復原狀可能之行政處分，或已消滅之行政處分為違法，原告有即受確認判決之法律上利益者，得提起行政訴訟。本件經確認執行方法確有違法後，原告有提起國家賠償之利益。又行政執行法第14條規定：「行政執行處為辦理執行事件，得通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述。」被告誤認該條文之規定並未課以執行機關「應」通知義務人到場或自動清繳應納金額等之義務。惟該條文「得通知義務人」係指法律授權執行機關在通知義務人到場，或通知義務人自動清繳應納金額，或通知義務人報告其財產狀況或為其他必要之陳述等中，視案件需要選擇適當方式開始執行程序；並非指執行機關辦理執行事件有選擇「得不通知義務人」之裁量權。參據同法第7條第3項規定，可證執行機關為辦理執行事件時，當先以「傳繳通知書」合法送達義務人，通知其到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述，殆無疑義。
(二)行政執行法第3條所稱「以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度」，依同法施行細則第3條第2款規定係指於行政執行時有多種同樣能達成執行目的之執行方法時，應選擇對義務人損害最少之方法為之；行政執行法第3條所謂「達成執行目的之必要限度」者，參照強制執行法第50條規定，係指對義務人財產為執行，以其價格足清償強制執行之債權額及應負擔之費用者為限。查本件移送機關已於104年10月6日就原告所有之不動產，相當於應納罰鍰金額範圍，依稅捐稽徵法第24條第1項規定通知地政機關辦理禁止處分登記，此事實原告於聲明異議時已告知被告。是以，本件應受執行之債權額已有相當足額之財產擔保，被告無須擔心原告有隱匿財產、故不履行清償應納罰鍰情形。被告辦理本件執行事件，既不依法通知原告到場或限期履行清償義務、報告其財產狀況或為其他必要之陳述，復不調查欠稅人財產目錄，竟逕行以執行命令超額扣押原告對於第三人之全部存款債權及股票，且完全不顧及原告及共同生活之親屬日常生活所必須之現金支付，故被告辦理本件執行事件，顯未依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以不適當之方法為之，逾越達成執行目的之必要限度，有濫權違法情事。
(三)被告於104年10月19日受理原告之聲明異議後，遲至同年11月3日始加具意見送法務部行政執行署審理決定，逾越行政執行法第9條第2項規定之10日期限。又本件執行事件，被告在知悉移送機關已依法就原告之不動產為保全處分，且已扣押原告對第三人之全部存款債權及所有股票，應清償執行之罰鍰債權有超額之擔保情形下，實無急於同年10月30日終結執行程序之理由。事實上，被告得依行政執行法第9條第3項但書規定停止本件之執行，俟法務部行政執行署就聲明異議案為決定後再續行，亦不為過。
(四)依行政執行法施行細則第27條前段之規定，義務人申請核准分期繳納執行金額案件，執行機關依法應先徵詢移送機關意見後，始得准駁。惟本件申請核准分期繳納執行金額案件，被告並未先徵詢移送機關意見，逕自審核而以104年11月3日雄執亥104年特種稅執專字第00000000號函(下稱被告104年11月3日函)否准原告分期繳納罰鍰之申請，不符法律規定，顯有逾越權限等情。並聲明求為判決確認原處分(系爭命令1、系爭命令2、被告104年11月3日函及系爭命令3)違法。
三、被告則以︰
(一)按行政訴訟法所規定之確認訴訟，其種類依同法第6條第1項之規定，包含確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已執行完畢或其他事由而消滅之行政處分為違法等3種，除確認公法上法律關係成立或不成立並非以行政處分為確認標的外，確認行政處分無效、確認已執行完畢或其他事由而消滅之行政處分為違法皆以「行政處分」為確認標的。查系爭命令1、2、3及被告104年11月3日函固為行政處分，惟被告未依行政執行法第14條規定通知原告到場或自動清繳應納罰鍰金額、報告財產狀況或為其他必要陳述之執行方法，並非行政處分，原告請求確認此執行方法違法且無效，顯與確認行政處分違法或無效之訴訟要件不符。
(二)依行政訴訟法第4條第1項、第6條第3項之規定，確認行政處分違法訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。查原告不服被告104年度特種稅執專字第81065號行政執行事件之執行命令及執行方法，業以言詞聲明異議，經聲明異議決定駁回原告之異議，原告不服，提起訴願，經遭駁回後，原告如不服被告系爭執行命令1、2、3及104年11月3日函、聲明異議決定及訴願決定，應依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，其捨此救濟方式以規避行政訴訟法第106條第1項提起撤銷訴訟應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之規定，而提起確認行政處分違法訴訟，顯然違反確認訴訟補充性原則。
(三)行政執行法第14條第1項係規定執行分署「得」通知義務人自動清繳應納金額，並未課以分署「應」通知義務人自動清繳之義務，是以各執行分署得視案件金額、案件性質，職權決定是否於實施行政執行前通知義務人自動清繳應納金額。查本件原告滯欠金額為39萬元，並非小額案件，又原告雖曾於104年9月21日來電欲辦理分期，經承辦書記官告知應先行提出分期申請書送核，惟迄104年10月14日系爭命令1以電子交換發出之日止，原告並未檢送分期申請書，故被告未通知原告自動清繳，逕以系爭命令1、2、3扣押及收取原告對於第三人之存款債權，於法並無不合。
(四)復按「關於公法上金錢給付，該法定義務經通知等合法程序後，本即應自動給付，無待國家之強制，而此項公法上金錢給付之能否實現，攸關國家之財政暨社會、衛生、福利等措施之完善與否，社會秩序非僅據以維護，公共利益且賴以增進，所關極為重大。」（司法院釋字第588號解釋理由書參照）原告於收到移送機關寄發之繳款書後本應自動給付其公法上金錢給付義務，惟原告不僅未繳納，且未檢送分期申請書予被告審核，拖延案件之執行。移送機關雖已就原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○○號土地辦理禁止處分，然不動產之執行程序費時甚久，如系爭命令2已足額扣押原告之存款，則公法債權得以迅速受償，裨益公共利益之增進，被告豈能捨此方法，而遷就分期或執行不動產等無法迅速受償之執行程序。故原告主張移送機關之保全處分對罰款已足夠云云，顯係對於公法上金錢給付義務應迅速實現之要求有所誤解。
(五)依行政執行法第9條第3項之規定，分署就所受理之行政執行事件，應依法定程序執行，除法律另有規定外，不因義務人或利害關係人聲明異議而停止執行。至於分署是否因必要情形，依職權或申請停止執行，由分署就個案具體情形認定之。查本件被告認原告異議無理由，而原告亦未提出其他依法律規定應停止執行或有停止執行必要之相關事證，又被告依前揭扣押原告存款結果，認原告之經濟狀況並無「無法一次完納公法上金錢給付義務」之情形，遂以系爭命令3准許移送機關向第三人第一銀行等3家銀行收取已扣押之存款，並對其餘扣押部分撤銷，被告再以104年11月3日函駁回原告於104年10月19日到場所為分期之申請，尚與行政執行法施行細則第27條、行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點第2點相符。被告以系爭命令3，准許移送機關向第三人第一銀行等3家銀行收取已扣押之存款，各該第三人分別於104年11月6日、9日及11日開立票據以檢送扣押之款項共39萬522元(含執行必要費用522元)予移送機關，經移送機關於104年11月19日、23日及25日收取入庫，此有移送機關徵銷明細清單查詢資料可參，故本件之執行程序於104年11月25日因執行名義所載罰鍰金額全部受償始終結，原告陳稱被告不待法務部行政執行署為本件聲明異議之決定，即於104年10月30日終結執行程序，致損害原告之權益云云，顯係對於執行程序終結及停止執行要件有所誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有移送機關行政執行案件移送書、徵銷明細清單、被告執行案件繳款狀況單、系爭命令1、系爭命令2、系爭命令3、104年11月3日函附原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為原告請求確認原處分(系爭命令1、系爭命令2、被告104年11月3日函及系爭命令3)違法，有無確認利益？有無理由？茲分述如下：
(一)按「(第1項)義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。(第2項)前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」行政執行法第9條第1項、第2項定有明文。又「行政執行法第9條規定‧‧‧旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。」為最高行政法院97年12月第3次庭長法官聯席會議(三)決議在案。準此，對於行政執行法上具有行政處分性質之執行行為，義務人若有不服，得依行政執行法第9條之規定聲明異議，倘經該直接上級主管機關作成異議決定，義務人仍表不服，應循序依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟。
(二)次按「(第1項)確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第6條第1項、第7條所明定。經查，本件被告執行系爭罰鍰，分別以系爭命令1及系爭命令2扣押原告在第一金證券之股票及在第一銀行等金融機構之存款債權。原告不服，於104年10月19日向被告聲明異議，於聲明異議決定駁回異議前，被告即以系爭命令3就系爭罰鍰範圍內，准許移送機關向第一銀行、兆豐國際商業銀行股份有限公司、上海商業儲蓄銀行高雄分行等3家銀行收取已扣押之存款，並經上開3家銀行分別於104年11月6日、9日及11日開立票據檢送扣押之款項共39萬522元(含執行必要費用522元)予移送機關，移送機關並於104年11月19日、23日及25日收取入庫，另對其餘扣押部分撤銷等情，有被告系爭命令1、系爭命令2、系爭命令3、執行機關徵銷明細清單、聲明異議決定附本院卷第107-111、169頁可稽，且為兩造所不爭。故本件系爭罰鍰既於原告聲明異議後，提起訴願救濟前即因被告作成系爭命令3，使移送機關於104年11月25日因向第一銀行等3家銀行就系爭罰鍰範圍內金錢債權受償完畢，其執行程序已告終結，系爭命令3即因執行完畢且該金錢債權已經移送機關收取而無回復可能；而系爭命令1及系爭命令2(未經移送機關收取部分)亦因系爭命令3並對「已扣押金額超過本次收取金額」為撤銷而消滅。另被告104年11月3日否准原告分期繳納罰鍰函，亦因系爭罰鍰之執行程序終結已無分期繳納之可能而併予消滅，致均無從訴請撤銷，則原告就已執行而無回復原狀可能或已消滅之行政處分，若有必要確認處分是否違法，以利其請求損害賠償或其他財產上給付，即屬有訴訟上之確認利益，是原告向本院起訴請求確認該行政處分為違法之訴訟，程序上即無不合，應予准許。
(三)原告雖主張被告未依行政執行法第14條規定，先發傳繳通知，執行程序顯有違法云云。惟按，「行政執行處為辦理執行事件，得通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述。」為行政執行法第14條所明定。
法條既明文「得」而非「應」，即令執行機關得視案件金額、性質，有選擇之自由。是被告辦理本案執行事件，得依上開規定通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述，此與被告就原告對第三人之金錢債權核發扣押收取命令，均為執行方法之一種，被告自得依職權決定擇其一為之，亦可一併執行。另行政執行法第7條第3項係關於同條第1項所稱「已開始執行」情形之規定，與同法第14條係就執行機關辦理執行事件得採取之方式分屬不同面向之規定，自不得混為一談。且行政執行法第7條第3項關於行政執行已移送執行機關者，其「已開始執行」之情形，除第1款(即同第14條之規定)情形外，尚有第2款「已開始調查程序」，是以被告非必踐行第1款(即同第14條之規定)之要件，始謂已開始執行。是原告主張依行政執行法第7條第3項規定，被告未先以傳繳通知書送達原告，踐行同法第14條規定之任一先行程序，即作成系爭命令1、系爭命令2之扣押命令，執行方法顯屬違法云云，顯對法律之規定有所誤解，尚非可取。
(四)原告另稱移送機關已就原告不動產為保全處分，對罰款有足夠擔保，被告應就不動產部分執行，不應再以執行命令超額扣押原告對第三人之債權及股票云云。惟按，債務人之全部財產為債權之總擔保，債權人自得任意對之為強制執行（最高法院19年抗字第813號判例意旨參照），故債務人並無選擇執行標的之權利。是以，本件原告於收到移送機關寄發之繳款書後本應自動給付其公法上金錢給付義務，惟原告未予繳納，移送機關遂將系爭罰鍰移送被告執行，因原告之財產為系爭罰鍰之總擔保，被告基於不動產之執行程序費時甚久，且系爭命令2已足額扣押原告之存款，自可以就原告對第三人債權為執行。又「(第1項)納稅義務人欠繳應納稅捐者，稅捐稽徵機關得就納稅義務人相當於應繳稅捐數額之財產，通知有關機關，不得為移轉或設定他項權利；其為營利事業者，並得通知主管機關，限制其減資或註銷之登記。」「‧‧‧罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。‧‧‧。」為稅捐稽徵法第24條第1項及第49條所明定。按稅捐機關前開禁止財產處分係為防止納稅義務人藉由移轉財產規避稅捐債務所為之稅捐保全措施，與行政執行之目的在使納稅義務人履行其公法上之給付義務，二者目的並不相同。尚不因稅捐機關保全財產之程序，即限制執行機關執行時，其執行標的僅能就禁止處分之財產為執行。故執行機關嗣後另就納稅義務人之其他財產作成扣押命令並對之執行，難謂非屬必要且有違比例原則。故原告上開主張，亦不足採。又行政執行法第9條第2項規定：「前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」所稱「應於10日內」係屬訓示規定，縱有遲誤，亦不影響系爭命令3之效力，故原告以本件被告於104年10月19日受理原告聲明異議後，遲至同年11月3日始移送法務部行政執行署審理，遽認被告有違反行政執行法第9條第2項規定云云，亦不可採。
(五)再按「行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」行政執行法第9條第3項定有明文。是以被告就本件系爭罰鍰之行政執行事件，除法律另有規定外，不因原告聲明異議而停止執行，至是否有同項但書停止執行之必要，應屬被告之裁量權限，而原告並未提出其他依法律規定應停止執行或有停止執行必要之相關事證，故原告主張被告應依行政執行法第9條第3項但書規定停止本件之執行，俟法務部行政執行署就聲明異議案為決定後再續行云云，亦不可採。復按「義務人依其經濟狀況或因天災、事變致遭受重大財產損失，無法一次完納公法上金錢給付義務者，行政執行處於徵得移送機關同意後，得酌情核准其分期繳納。經核准分期繳納，而未依限繳納者，行政執行處得廢止之。」「義務人有下列情形之一者，法務部行政執行署各分署（以下簡稱分署）得依職權或依義務人之申請，於徵得移送機關同意後，酌情核准分期繳納執行金額：（一）義務人依其經濟狀況，無法一次完納公法上金錢給付義務者。（二）因天災、事變，致義務人遭受重大財產損失，無法一次完納公法上金錢給付義務者。」為行政執行法施行細則第27條、行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點第2點所明定。上開施行細則係依行政執行法第43條授權所訂定，又行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點則係法務部行政執行署為執行行政執行法施行細則第27條規定而訂定，其內容並未涉及限制人民權利或增加人民法律所無之義務等事項，而為細節性或技術性之規定，未逾越母法之限度及目的，並無違反法律保留原則，自得予以適用。而由上開規定可知，執行機關於核准分期繳納執行金額時，因會影響移送機關對公法債權之收取權益，自須徵得移送機關之同意始得核准分期繳納。惟本件被告既係否准原告分期繳納之申請，並無侵害移送機關之收取權，自無須於否准前先徵得移送機關之同意始得為之，故原告主張被告未依行政執行法施行細則第27條前段之規定，先徵詢移送機關意見，逕自審核否准原告之申請分期繳納罰鍰，不符法律規定，顯有逾越權限云云，亦對法律之規定有所誤解，亦不可採。
五、綜上所述，本件原告主張各節俱無足採，原告起訴意旨求為確認原處分(系爭命令1、系爭命令2、被告104年11月3日函及系爭命令3)違法，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 23 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 黃 堯 讚法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 11 月 23 日
書記官 洪 美 智