高雄高等行政法院判決
105年度訴字第22號民國105年6月14日辯論終結原 告 毛進百被 告 臺南市麻豆地政事務所代 表 人 柯素秋訴訟代理人 鄭至哲上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服臺南市政府中華民國104年11月25日府法濟字第1041016323號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣臺南市○○區○○○段○○○○號土地原為原告與第三人許寶桂、王許妙虹各持有2分之1、4分之1、4分之1；同段241地號土地為原告與許寶桂所共有，前經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）102年度訴字第653號判決分割確定，由原告取得分割增加之同段240-4及241-1地號土地（下併稱系爭土地），面積分為881平方公尺及4,151平方公尺。嗣原告於民國103年5月1日向被告申請分割複丈，被告於103年6月3日複丈完成，乃發予其系爭土地複丈成果圖，並辦竣共有物分割登記為其所有。復原告認系爭土地複丈後之實地形狀、面積與被告所發之「土地複丈成果圖」有差異，乃於103年12月2日申請鑑界，被告於104年1月29日實地測量鑑界，原告遂向被告申請提供臺南地院102年度訴字第653號判決基礎之臺南市○○區○○○段240A（標的1）、240B（標的2）、000000000000000000000000號土地之複丈原圖及其土地面積資料表及宗地資料表、同段240地號土地103年6月3日分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表（標的5）、同段240-4地號土地分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表（標的6）、同段241地號土地分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表（標的7）、同段241-1地號土地分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表（標的8）、同段240-4地號土地104年1月29日鑑界複丈之土地面積計算表及宗地資料表（標的9），共計18件政府資訊（下稱系爭資訊），被告則以104年4月7日所測量字第1040031234號函否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）系爭資訊「標的1至標的4」係臺南地院102年度訴字第653號判決基礎複丈成果圖之「土地面積計算表」及「宗地資料表」，然該複丈係依土地分割裁判辦理，其分割複丈方案係依原告意願，再由被告繪製成果圖，法院僅就兩造所提分割方案，審酌其最適當方案採為判決基礎，爰此分割，複丈方案既依原告意願辦理，當原告對土地面積計算有質疑，並無不可讓原告知悉系爭資訊之理。又被告依據地籍測量實施規則第222條第1項規定，以政府資訊公開法第18條第1項第1款規定否准提供系爭資訊，但地籍測量實施規則第222條第1項須以「法院所囑託之複丈案件」為前提要件，惟系爭「標的5至標的8」資訊係原告申請複丈，非法院囑託複丈，並無地籍測量實施規則第222條第1項規定之適用。況原告係申請土地面積計算表及宗地資料表，並非申請複丈成果圖，系爭資訊與複丈成果圖完全可以分離，且複丈成果圖早已成為公開之資料（臺南地院採為判決基礎），原告既已持有複丈成果圖，系爭資訊何以成為依法令規定應秘密之事項，並未經被告舉證說明。縱使原告係申請法院採為判決基礎之複丈成果圖，參照貴院96年度訴字第946號判決，被告援引地籍測量實施規則第222條第1項規定否准提供，顯非適法。
（二）按政府資訊公開法第18條第1項係規定「得」不為公開，機關應為利益衡量，以決定是否公開所請資訊。亦即，機關僅於合理預期公開將會損害豁免規定所保護之利益時，方得限制公開（最高行政法院104年度判字第204號判決意旨參照）。被告雖具有一定裁量空間以決定是否公開所請資訊，然被告未具體說明開放系爭資訊將會造成損害之理由，被告開放資訊既然沒有造成損害，參照上開最高法院判決意旨系爭資訊不得拒絕公開。原告土地分割案，被告已作成新增地號並完成登記，由於政策已確定，縱使有豁免公開事由，然可能引起外界干擾等限制該當資訊公開之事由已消滅，基於政府說明責任，應無理由再限制系爭資訊之公開。
（三）意思決定之基礎事實或參考資訊文件，仍應公開：
1、按政府資訊公開法第18條第1項第3款其立法目的在於保護公務員「思辯過程」（最高行政法院104年度判字第204號判決意旨參照），是依本項豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且此必須非決策所依據之事實，蓋決策基礎事實公開並不影響機關意思形成，且有助於民眾檢視政府之決定是否合理，故應公開（最高行政法院99年度判字579號判決意旨參照）。
2、地政機關複丈前內部準備文件，未必是構成否准提供資訊之理由，如地籍測量實施規則第206條規定：「（第1項）登記機關應備下列文件，辦理複丈：……五、土地複丈地籍調查表。六、土地複丈圖……。九、土地複丈成果圖……。」除第9款「土地複丈成果圖」依該規則第215條第1項規定應發給申請人外，其中「土地複丈地籍調查表。」及「土地複丈圖」，參照貴院96年度訴字第946號判決略以「土地複丈圖及地籍調查表等資訊，並無政府資訊公開法第18條第1項各款所列不得提供情事……。」故並非地政機關測量前內部準備文件，即當然屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，仍應依個案為事實之認定。
3、又系爭資訊均係土地面積之計算，參照地籍測量實施規則第239條第1項第2款規定（被告所作成土地複丈圖須與地籍圖核對無誤後，始得辦理測量）、內政部國土測繪中心於臺中高等行政法院98年度訴字第149號案所主張「鑑界複丈係以地籍圖所標示之界址辦理，並非以面積辦理鑑界」及最高法院69年度台上字第308號、77年度台上字第1674號判決意旨（土地之面積係依據地籍圖之界址而確定），準此，不論土地位於圖解數化區或數值區，地政機關僅能依地籍圖所標示界址為面積計算，被告並無裁量權。而原告申請之「土地面積計算表」係依據地籍圖所標示界址為面積之計算式，而「宗地資料表」主要係記載被告從地籍圖各界址點間已完成坐標數值，均為客觀具體事實之資訊，除有技術上計算錯誤外，並不會因不同公務員之作成，而有不同資訊。爰此，系爭資訊皆與上開最高行政法院判決意旨所能豁免公開事由要件之「思辯過程」及「作成決定前之意見溝通或文件」無涉，並無政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之適用。
4、再者，政府資訊公開法之相關規定以公開為原則，不公開為例外，系爭資訊為確認現狀或記載事實之資料，僅是被告作成意思決定所據之基礎事實或參考資訊文件，本於例外解釋從嚴之原則（最高行政法院102年度判字第147號判決參照），非屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定內部單位之擬稿或其他準備作業，被告不得豁免其公開義務，應予提供，原處分及訴願決定認定系爭資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，然其作成意思決定之「思辯過程」有關資訊為何？被告未作任何具體說明，僅列舉依據條款作為交代，顯已不當擴張「內部單位之擬稿或其他準備作業」之範圍，與前揭最高行政法院判決意旨相悖，委不足採。至被告所引據內政部92年11月28日台內地字第0920016400號函暨「辦理土地複丈與建物測量補充規定」第18點規定只限制「土地複丈分割原圖可不對外印發」，並無限制不得閱覽，又當事人可依法令規定申請地籍圖閱覽（貴院97年度訴字第348號判決，土地法79條之2第1項第2款及土地登記規則第14條第1項第8款參照），被告否准原告申請閱覽，顯屬恣意行使職權。況原告並非申請複丈原圖，系爭資訊與複丈原圖完全可以分離，並非等同複丈原圖，因被告可以利用電腦繪圖或地籍圖謄本代替原圖，與系爭資訊一起發給，被告以系爭資訊屬複丈原圖內容之一部為由否准提供，顯屬無稽。
5、系爭資訊無論是計算土地面積或鑑界複丈，皆是依據地籍圖所標示之界址辦理，均為客觀具體事實之資訊，僅是被告作成意思決定之基礎事實或參考之資訊文件，上開最高行政法院判決即指出「準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件」，並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，於受請求時，仍應公開。由此可知，行政機關不能任意將所有蒐集或參考之資訊文件均歸納為「機關內部之擬稿或其他準備作業」，被告認定系爭資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，顯已不當擴張「內部單位之擬稿或其他準備作業」之範圍，與前揭最高行政法院判決意旨相悖委不足採。
（四）原告申請宗地資料表僅是要瞭解土地之長度與寬度，由於被告僅能依地籍圖所標示界址為面積計算，實無不可讓原告知其計算數據之理。被告雖主張「宗地資料表界址的坐標不是等同於界址點現場實際坐標」、「圖解數化坐標未經公告」及「圖解法沒有控制點（即沒有基準點）」，並以此認為系爭資訊應屬地政機關內部尚未成熟的繪測意見而否准提供資訊，然被告所主張事項與實地測量所要取得之土地位置點有關，但原告並非請求提供實地測量位置點資訊，原告所請求提供宗地資料表僅係記載被告從地籍圖各界址點間已完成坐標數值，即實地位置點與系爭資訊並無關連，也就是所要測量土地不管有沒有控制點或坐標是否經過公告，皆不會使該土地地籍圖之邊長因此變長或變短，被告援引不相關事實而否准提供，實有利用其專業而企圖誤導之嫌。
（五）系爭資訊係土地分割後面積之分配資料，被告執行情形應受監督：
1、公開政府資訊本身即具有公益性，而公開政府資訊公益性之大小，恆以該政府資訊涉及公益程度，及其應受人民監督必要性之高低有關（最高行政法院102年度判字第147號判決意旨參照）。土地為人民重要之財產，其地界、面積等攸關人民財產利益，所以土地分割複丈後分配面積不公平會造成人民權益之變動，因此原告依規定申請土地複丈，並繳納複丈費用，自應有權知悉複丈土地面積之政府資訊，被告應準備相關資料，以供原告查證所用。
2、原告就臺南地院102年度訴字第653號判決基礎「複丈成果圖」之系爭土地圖形經與分割後地籍圖比對，皆不相符，尤以暫編地號240A（分割後為240-4地號）之面積不足最為明顯，但暫編地號240B（分割後為240地號）其圖形經與分割後地籍圖比對卻相符，準此，被告受法院囑託所繪製複丈成果圖之暫編地號240A與暫編地號240B兩塊土地面積並不相同，被告於「複丈成果圖」上註記240A地號及240B地號土地面積皆為881平方公尺顯與事實不符。又被告103年6月3日、104年1月29日於系爭240-4地號土地實地分割複丈、鑑界複丈後之圖形，經與其所繪製臺南地院102年度訴字第653號判決基礎之「複丈成果圖」、103年6月5日所發給分割土地複丈成果圖比對，均不相同，本件係土地分割後面積之分配，因此被告土地複丈不但求其正確性，尚須公平性，然被告執行土地複丈後面積之分配情形，顯有不公平之疑慮。爰此，若土地分割分配之面積計算相關資料係屬不得公開之資訊，則土地共有人無法得知被告執行土地分配面積有無公平性，故被告執行複丈土地面積分配情形，有必要揭露供全體土地共有人知悉並監督，本件資訊公開乃對公益有必要，揆諸最高行政法院102年度判字第147號判決意旨，亦應公開。
3、被告改變地籍圖圖形執行原告土地複丈，形成「圖」與「地」面積不一致情形，致原告土地呈不規則形狀、系爭240-4地號土地所種植芒果樹造成越界而須砍伐芒果樹，原告財產蒙受重大損害，因此被告執行本件複丈已非僅屬事實行為，而係直接影響人民權利義務關係之變動，而具行政處分之性質，爰此，被告係受人民所託執行複丈，有必要揭露其相關土地之面積資訊，以取得人民的信任。
（六）政府資訊有無應限制公開或不予提供之例外情事，係依政府資訊公開法第18條第1項之規定決定，而非依所涉及法人或團體之內部規定決定（最高行政法院102年度判字第147號判決參照），政府資訊公開法第18條第1項所列各款豁免公開義務事由，乃係列舉規定，主管機關所訂之作業慣例並未定於得豁免於公開義務之列。準此，被告依內政部104年6月24曰台內地字第1041305287號函意旨，以原告申請核發之標的1至9資料所在區域位屬圖解區範圍，被告雖應免費核發複丈成果圖，惟不包含核發土地面積計算表及宗地資料表為由，否准原告申請提供資訊，顯與上開最高行政法院判決意旨相悖，委不足採。
（七）依據內政部所訂「辦理土地複丈與建物測量補充規定」第16點及81年9月23日台（81）內地字第0000000號函規定內容可知，無論是採圖解法複丈或數值法複丈，內政部對土地複丈面積資訊均要求各地政事務所應主動公開。系爭土地雖地籍圖及土地複丈（衛星定位測量）採數值法辦理，但屬圖解區範圍，雖不必於複丈成果圖註明土地界址坐標，然依上開規定測量人員應於現場實量邊長，惟被告測量人員於103年6月3日實地分割複丈時，並未實量邊長，且104年1月29日辦理鑑界時，原告要求被告測量人員應實地測量邊長，卻遭拒絕，原告請求被告應實量邊長與宗地資料表所記載土地邊長是相同資訊，故原告請求提供系爭宗地資料表，參照「辦理土地複丈與建物測量補充規定」第16點第2項規定，被告辦理測量時本係應主動公開之資訊，被告提供系爭資訊並不會侵害豁免規定所保護之利益。又內政部國土測繪中心於98年間提供土地面積計算表（地積計算表）、地籍原圖及地籍藍晒圖等資訊，供土地所有人閱覽、影印（臺中高等行政法院98年度訴字第149號判決參照），由此可見地政機關提供系爭土地面積計算表並無侵害豁免規定所保護利益之虞。是以，原告申請之「資訊公開權」較被告所主張「排除公開之利益」更值得保護，依據最高行政法院104年度判字第204號判決意旨，被告不得限制公開資訊。至貴院97年度訴字第575號判決之地籍圖係圖解重測辦理以手工繪製而成、申請資訊標的為「再鑑界展點套繪圖資料」，而本件地籍圖已數化，申請資訊標的為「土地面積計算表及宗地資料表」，故兩件申請提供資訊標的不同，不能比附援引。
（八）所謂配賦（即分配），規定於地籍測量實施規則第243條第1項第1款，系爭240地號土地分割前面積為1,762平方公尺，假設地籍圖面積經計算僅1,734平方公尺，即有28平方公尺之誤差，因於法定公差以下，則地政機關依據地籍測量實施規則第243條第1項第1款規定按各土地共有人持分比例分配其差數，因原告應有部分1/2，應分配14平方公尺，則分割後240-4地號地籍圖面積應為867平方公尺，但誤差值為法定公差以下，不修正登記面積，登記面積仍為881平方公尺。從此可知，土地面積計算表，被告僅就地籍圖所標示界址計算面積，所謂「配賦」，也僅依規定就土地共有人應有部分比例分配其差數，皆與公務員思辨過程無涉。
（九）被告104年1月29日執行鑑界測量時，原告發現其未依地籍圖之圖形、面積執行複丈，經原告輔佐人現場向測量人員質疑，該測量人員因此執行至放樣第3個界址點後就停止辦理，原告為比對104年1月29日鑑界測量之系爭「標的9」資訊與103年3月19日判決基礎之系爭「標的1」資訊、103年6月3日分割測量系爭「標的6」資訊是否有差異，並為瞭解被告執行土地分割後面積分配是否公平性，爰一併申請提供系爭「標的1至標的9」資訊，為免續辦鑑界測量時兩造再度於現場爭執，該鑑界未完成部分爰於104年5月18日向被告申請延期。被告原先不否認有系爭「標的9」資訊，嗣後卻主張無該資訊，然被告於104年1月29日實地鑑界測量係利用「衛星定位」辦理，若無系爭資訊，被告如何辦理測量，地政機關會在沒有土地複丈圖及土地面積資訊情況下去辦理鑑界嗎？被告主張實有違經驗法則。又依地籍測量實施規則第206條第1項第7款規定，土地面積算表，為辦理測量前應具備文件，「圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業手冊第3章外業前之作業準備」即明確規定，系爭「標的9」資訊屬被告辦理測量作業前應準備之資料。且被告於訴願答辯書已主張系爭「標的9」資訊屬於104年1月29日鑑界複丈原圖內容之一部分，又參照地籍測量實施規則第239條第2款規定，被告所作成土地複丈圖須與地籍圖核對無誤後，始得辦理測量，準此，被告於104年1月29日辦理實地測量，即表示已完成土地複丈圖並與地籍圖核對無誤，為何無土地複丈圖及系爭資訊，被告之主張實前、後矛盾等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告104年4月7日所測量字第1040031234號函）均撤銷；被告應就原告104年3月27日之申請書，作成准予提供申請書所示標的1至標的9土地面積計算表及宗地資料表之行政處分。
三、被告則以︰
（一）按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。前揭豁免公開規定之立法目的係考量政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，而有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，即應限制公開或不予提供，並不因機關作成意思決定前後而有別，惟對公益有必要者，則不在限制範圍之列（最高行政法院101年度判字第171號判決意旨參照）。又前揭規定所稱之「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；然機關內部之擬稿或其他準備作業，常以事實行為，並以敘述事實之方式呈現，構成思辯過程中之溝通意見及討論文件，是某項資訊是否為政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，應就個別事件整體觀察，難謂凡屬事實敘述者，即與思辯過程無涉，而屬作成意思決定之基礎事實部分（法務部103年3月4日法律字第10303500500號函釋參照）。
（二）次按土地法第47條及地籍測量實施規則第215條第1項，複丈人員於實施複丈前，應先核對申請人、關係人之身分。複丈完竣後發給申請人土地複丈成果圖或他項權利位置圖。又按內政部81年9月23日台內地字第0000000號函意旨，申請地籍測量之區域如屬圖解法辦理者，所核發之土地複丈成果圖應編列界址號數，並註明界標名稱關係位置及實量邊長；如屬數值法辦理者，其成果圖除應編列界址號數、註明界標名稱及關係位置外，另加註土地界址坐標。是採圖解法測量核發予土地權利人之土地複丈成果圖所應載明之資訊並不包含土地界址坐標，可勘認定。
（三）再按地籍測量實施規則第165條、第166條及臺南市各地政機關辦理圖解複丈數值作業及成果管理注意事項第9點、第16點規定、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業手冊第3章「外業前之準備作業」規定，臺南市地政機關實施土地複丈外業前之準備作業時，須先至電腦資料庫查詢宗地資料、面積計算表等資訊調製土地複丈圖，並執此判別實測後計算之面積與登記面積比較結果是否超出誤差範圍，以為測量人員辦理實地複丈程序使用。又於實地複丈程序後，併同複丈申請書、實地複丈之地號界址及界址坐標等資料呈核歸檔，並將實地複丈成果（含地號界址之點號、坐標、界標種類）電子檔儲存至資料庫管制。如申請人不服地政事務所所為鑑界及再鑑界結果時，地政事務所應將土地複丈申請書、複丈圖影本（註明異議界標；含界址點號、坐標）及該地段之複丈數值成果電子檔等相關資料一併函送本府地政局核辦。職此，上開界址坐標資訊係屬地政機關辦理圖解法測量地區土地複丈作業之內部作業文件資料，亦可認定。
（四）原告向被告申請提供標的1至標的9部分，因其上載有圖解法測量地區之土地界址坐標資訊，核其性質係屬行政機關內部作業文件資料，惟上開資料是否核屬與思辯過程無涉，而為作成意思決定之基礎事實部分，或之於公益有必要公開情形，茲說明如下：
1、按現有地政機關內所存之地籍圖可分為數值法地籍圖與圖解法地籍圖2種。數值法地籍圖與圖解法地籍圖繪製方法有別，其主要差別在於數值法測量是利用已知控制點之坐標來測定宗地之已知界址點坐標的測量方法，而圖解法測量則是隨意假設坐標之補點測量實地鄰近相關之參考點（界樁、房屋、田埂、道路、水溝……）後再與圖解地籍圖進行套疊後，提供測量人員判別界址之所在。然未數值化前之圖解法地籍圖原係將宗地坵形以人工方式測繪於紙圖上，復為避免因圖紙伸縮、破損影響人民權益，乃利用數位板、坐標讀取儀將圖解地籍圖上之各界址點位置予以數值化，而求得之坐標值，其目的在於便於電腦管理及維護測量精度。是以，上開係利用測量儀器將各界址點位置轉化之坐標數值，僅係供地政機關套繪分析參考，並非等同該土地實際坐標資料，核與數值法測量地區之土地界址坐標經法定程序公告，具一定法定效力之性質有別，自不得據此坐標數值推算土地實際面積。
2、準此，原告申請之標的1至9資料所載之界址坐標資料雖係事實敘述土地複丈原圖控制點數值化之結果，惟此坐標資料並非等同界址點現場實際坐標，面積計算表所載土地面積資訊，亦僅係供地政機關查核數值化面積與登記面積之誤差是否已逾標準誤差之參考（地籍測量實施規則第243條、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知第8點及圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業手冊第3章「外業前之準備作業」參照），核其性質應屬地政機關內部尚未成熟的繪測意見，係屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業而為土地複丈原圖之一部（鈞院97年度訴字第575號判決參照），並非僅係與思辯過程無涉，而為作成意思決定之基礎事實部分。又原告申請標的1至9之政府資訊，主要目的係為爭執土地複丈成果是否有誤之用，所請事項顯非屬對於公益有必要提供之情形，故無政府資訊公開法第18條第1項第3款但書規定情形，故被告否准其所請，於法尚無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告104年3月27日申請書、臺南地院102年度訴字第653號判決、複丈成果圖、被告104年4月7日所測量字第1040031234號函等附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為原告請求被告提供申請書所示標的1至標的9之資訊，是否有據？本院查：
（一）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」政府資訊公開法第1條、第2條、第18條第1項第1款、第3款及第2項定有明文。由是觀之，政府資訊公開法係屬「一般性之資訊公開」，只要其他法規有限制公開之規定，即不得適用此等一般性之資訊公開規定。且依政府資訊公開法申請政府機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除其具有前揭政府資訊公開法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府機關均應斟酌公開技術之可行性，選擇適當之方式適時主動公開；或應人民申請時按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品、或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其中政府資訊公開法第18條第1項第1款規定係再次宣示同法第2條規範意旨；另同法第18條第1項第3款規定之限制公開或不予提供，乃因政府內部單位的擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等政府機關內部作業等文件而言；倘屬關於政府機關意思決定作成之基礎事實、或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1項所定各款情形之一者，應限制公開或不予提供；又該資訊若涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體表示意見），以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。再參酌上揭政府資訊公開法之立法說明：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐……」，已載明機關內部意見等資訊之公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供或公開，始符法意（最高行政法院105年度判字第225號判決要旨參照）。
（二）次按「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地法第47條定有明文。而地籍測量實施規則第1條規定：「本規則依土地法第47條規定訂定之。」第4條：「本規則之測量，應依國土測繪法之中央主管機關公告之測量基準及參考系統實施。」第68條第2項：「地面測量以數值法為主，並得視實際情形採圖解法為之。」第151條：「（第1項）計算面積之方法如下：一、數值法測量者：以界址點坐標計算之。二、圖解法測量者：以實量距離、圖上量距、坐標讀取儀或電子求積儀測算之。（第2項）前項以實量距離及圖上量距計算面積，至少應由二人分別計算，並取其平均值。」第165條：「（第1項）圖解法地籍圖得數值化為之。（第2項）圖解法地籍圖數值化之步驟如下：一、圖籍資料清理及整飾。二、數值化建檔。三、面積計算。四、成果檢核。五、成果管理。（第3項）前項第五款成果，因原地籍圖破損、折皺或圖紙伸縮，致圖幅接合有困難者，得實施圖幅整合。（第4項）圖幅整合之步驟如下：一、加密控制測量。二、圖根測量。三、現況測量。四、套圖分析。五、坐標轉換。六、成果檢核。七、成果管理。（第5項）前項第五款之坐標轉換，得依第四條規定之測量基準辦理。」第166條：「圖解法地籍圖數值化及圖幅整合方式，依中央主管機關所定之作業手冊為之。」第219條第1、2項：「（第1項）採圖解法複丈者，應依第90條至第94條之規定辦理。（第2項）採數值法複丈者，應依第98條、第99條、第101條及第102條之規定辦理。」第221條第1項第2、3款：「二、申請人對於鑑界結果有異議時，得再填具土地複丈申請書敘明理由，向登記機關繳納土地複丈費申請再鑑界，原登記機關應即送請直轄市或縣（市）主管機關派員辦理後，將再鑑界結果送交原登記機關，通知申請人及關係人。三、申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴請處理，登記機關不得受理其第三次鑑界之申請。」第222條第1項：「司法機關囑託之複丈案件，應依司法機關所囑託事項辦理，對土地所有權人不得發給土地複丈成果圖。」又內政部依據前揭規則第166條規定於92年9月17日台內地字第0920072926號令訂定「圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知」，其第2點規定：「圖解地籍圖已完成數化之地區，其土地複丈作業除依地籍測量實施規則（以下簡稱規則）、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項（以下簡稱注意事項）及其他有關規定外，應依本須知規定辦理。」第4點：「調製土地複丈圖時，發現原數值化成果錯誤或異動資料遺漏修正時，應即查對原地籍圖籍或異動資料辦理修檔後，再據以辦理複丈作業。」第5點：「實地複丈時，發現原有圖根點不敷使用或可靠界址點太少時，得視實際需要補建圖根點，並依規則、注意事項及地籍測量圖根點補建作業手冊等有關規定辦理。」；至內政部於93年7月19日修訂之辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第17點規定：「以圖解導線測量者，如圖上之點位與實地不符時，得以透明紙謄繪實地施測之圖解導線（補助）點及界址點後，移動透明紙，使其套合於複丈圖以檢核其相應位置，再於圖解導線（補助）點上整置儀器，檢測有關界址點或基點無誤後，始得鑑測。」第18點：
「複丈土地位於地籍圖摺縐或破損之處者，經檢測界址點後，應依其實際狀況一次或分別與複丈圖套合，予以修正圖解導線（補助）點。如複丈土地跨越二幅地籍圖者，其處理方法亦同。」第20點：「實地測定所需鑑定之界址點，應參考實地附近及相關已經鑑定確定之界址點間之距離與圖上距離及面積。」
（三）故由前揭規定觀察，地籍測量實施規則性質為授權命令，屬廣義之法律（含立法院三讀通過之法律及授權命令在內），則該規則第222條第1項即屬政府資訊公開法第18條第1項第1款所指「其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」，此與司法機關囑託複丈之緣由究係依當事人聲請或依職權為之，並無任何關係。其次，由前揭地籍測量實施規則第68、151、165、219條、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知及辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項等規定可知，地籍測量可大分為數值法及圖解法二種，地面測量係以經重測後有確定公告界址點之數值法為主，未經重測之土地方以圖解法予以測量。至於二者主要差別在於數值法測量是利用已知控制點之坐標來測定宗地之已知界址點坐標的測量方法，而圖解法測量則是隨意假設坐標之補點測量實地鄰近相關之參考點（界樁、房屋、田埂、道路、水溝……）後再與圖解地籍圖進行套疊後，提供測量人員判別界址之所在。然未數值化前之圖解法地籍圖原係將宗地坵形以人工方式測繪於紙圖上，復為避免因圖紙伸縮、破損影響人民權益，乃利用數位板、坐標讀取儀將圖解地籍圖上之各界址點位置予以數值化，而求得之坐標值，其目的在於便於電腦管理及維護測量經度。換言之，圖解法數值化之坐標點，純係為防止原本即未經精確測量舊圖更加破損滅失，且為與業經重測後之已知界址點相結合而便利管理，遂就尚未經重測之土地暫時假設擬制，依此，圖解法數值化之區域因有擬制坐標點之存在，也就有因應該坐標點而於電腦資料管理上衍生之擬制宗地資料表及土地面積計算表等相關資訊。然揆諸前揭規則、作業須知及注意事項等規定說明，圖解區之土地因未經重測，欠缺已知之界址點，地籍測量人員辦理土地複丈及鑑界需要參考之資料相當龐雜，並不限於前揭圖解法數值化之坐標資料，還包括實地勘測、找尋附近及相關之已知界址點、土地關係人之指界、採取與數值法不同之測算作業及二人以上之鑑測等是；甚且，前揭法規亦容認圖解法數值化成果可能發生錯誤或與實地測定之界址點不符之情況產生，並指示地籍測量人員得以增補圖根點或修正前揭圖解法數值化之圖檔資料等方式予以調整；再者，圖解區鑑界時因繪測之土地內不存在業經重測確認之已知界址點，複丈成果圖之調製又非完全依憑擬制之坐標點，則圖解區之土地複丈成果圖自無需如數值區土地複丈模式標示界址坐標之必要（參見辦理土地複丈與建物測量補充規定第16點），由是益證圖解區數值化之界址坐標純屬地籍測量初期擬制之繪測意見，並容許其調整或修正之可能，自無從與數值區業經公告確認之界址坐標等同評價。故綜前觀察，圖解法數值化之坐標資料僅是地籍測量人員就圖解區土地作成土地複丈成果圖前尚未成熟之繪測參考文件，自屬地政機關意思決定前，作為其參考之內部擬稿、意見，揆諸前揭政府資訊公開法第18條第1項第3款規定自應限制公開或不予提供，以避免地政機關作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因該內部擬稿意見之披露，而作為攻訐地政機關最終決定妥當及合法性之理由，並損及地政機關地籍測量之公信度。故不論地政機關是否已作成最終之土地複丈成果圖，前揭圖解法數值化之坐標資料均不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解，乃至衍生爭議與困擾。
（四）經查，系爭土地尚未經重測，均位處圖解區內，區內無業經公告確認之界址點，但有圖解法數值化之坐標資料，且原告所請求之系爭資訊，均屬前揭界址坐標圖檔經由電腦整理得出之宗地資料查詢單及土地面積計算表乙節，為兩造所是認，並有被告提出部分系爭資訊書圖在卷可證（見本院卷第148、161至171頁）。而原告係因認被告就臺南地院102年度訴字第653號判決附件之系爭土地複丈成果圖及103年6月3日複丈成果圖有錯誤測量情事，遂於103年12月間申請鑑界，經被告於104年1月29日實地鑑界複丈，但因原告質疑被告未依地籍原圖測量，乃於鑑界程序中另向被告申請提供系爭資訊，以為瞭解系爭土地地籍原圖之界址坐標、面積與圖形等情，復經原告起訴時敘明在卷（見本院卷第13至14頁）。然查，系爭資訊之標的1至4係屬臺南地院102年度訴字第653號民事事件法院囑託之土地複丈之繪測參考文件，依政府資訊公開法第18條第1項第1款、地籍測量實施規則第222條第1項規定，該等囑託測量之土地複丈果圖尚且不得發給土地所有權人，則該土地複丈成果圖作成前之參考文件更屬限制公開之列，此與臺南地院前揭囑託測量事項係因原告所提分割方案且由原告繳納複丈規費所致之事由無關，亦無足解免標的1至4之資訊可單獨對特定申請人公開；至系爭資訊標的5至9則屬地政機關作成最終系爭土地複丈成果圖後（或前）尚未成熟之內部繪測擬稿文件，揆諸前揭說明，該等文件亦屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定應限制公開之文件，而原告申請該等資訊既係為爭執其受分割系爭土地之界址而來，即欠缺公開該等資訊之公益必要性，縱使原告對被告系爭土地界址鑑界複丈有所爭議，理應循地籍測量實施規則第221條規定辦理及對界址爭議訴請司法機關處理，是該等資訊亦不該當政府資訊公開法第18條第1項第3款但書得例外公開之情事。從而，被告原處分以系爭資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第1款規定應限制公開之資訊而否准提供，嗣於訴願程序復追補政府資訊公開法第18條第1項第3款事由而拒絕原告之申請，自屬於法有據。雖原告主張系爭資訊標的1至4之複丈方案既依原告意願辦理，當原告對土地面積計算有質疑，並無不可讓原告知悉系爭資訊之理；又不論土地位於圖解數化區或數值區，地政機關僅能依地籍圖所標示界址為面積計算，被告並無裁量權。而原告申請之「土地面積計算表」係依據地籍圖所標示界址為面積之計算式，而「宗地資料表」主要係記載被告從地籍圖各界址點間已完成坐標數值，均為客觀具體事實之資訊，除有技術上計算錯誤外，並不會因不同公務員之作成，而有不同資訊，今圖解區既已數值化，被告即應與數值區之宗地資料表及土地面積計算表為相同之處理而一併公開，且該資料更與被告思辯過程無涉，被告並無拒絕公開之理云云，均屬無據，不應准許。
五、綜上所述，原告前揭主張並不可採，則被告否准原告提供系爭資訊之請求，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。
原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應就原告104年3月27日之申請書，作成准予提供申請書所示系爭資訊之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 28 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 28 日
書記官 謝 廉 縈