高雄高等行政法院判決
105年度訴字第235號民國106年1月24日辯論終結原 告 杜佩芬即杜牙醫診所被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕 局長訴訟代理人 林文章
朱婉菁被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中 局長訴訟代理人 巫靜宜
張瓊文被 告 衛生福利部代 表 人 林奏延 部長訴訟代理人 賴貞蘭
劉玉菁上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告衛生福利部（下稱被告衛福部）代表人原為蔣丙煌
，嗣於本件訴訟繫屬中變更為林奏延，並由其具狀聲明承受訴訟（本院卷第121、123頁），核無不合，應予准許。
㈡次按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加
他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者在此限。……。（第3項）有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。經查，本件原告起訴時，原訴之聲明為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告對原告之事業廢棄物應作成決定予以回收之行政處分。其內容為⑴被告與原告直接簽訂清運契約，並向原告收取必要之費用。⑵被告對原告自民國103年5月1日迄今累積之事業廢棄物，作成單次清運之暫時處分，並向原告收取必要之費用。3.被告應作成給付廢棄物清除賠償金予原告之行政處分。賠償金應包含：⑴原告從104年11月9日停業至行政訴訟程序終結為止，每月平均執業所得新臺幣（下同）52,000元。⑵增加添購冷藏冷凍設備之費用39,500元。⑶律師委任費用80,000元。」嗣於訴狀送達後，除前開訴之聲明第1項維持不變外，變更追加其餘訴之聲明為：「2.被告衛福部、高雄市政府環境保護局（下稱環保局）、高雄市政府衛生局（下稱衛生局）應依廢棄物清理法第33、34、35條規定，與原告簽訂事業廢棄物清運契約，並將原告自103年5月1日累積迄今之事業廢棄物單次清運至適當處理處所，並向原告收取相關必要費用。3.被告衛福部、環保局、衛生局應連帶賠償原告3,239,500元（月平均執業所得總計3,120,000元、冷藏冷凍設備39,500元、律師委任費用80,000元），及自105年1月1日起至本件事業廢棄物被清除日為止，每月按8千元計算之補償金。」被告對於原告所為訴之變更追加雖表示異議，但稽之原告主張之基礎事實相同，均係緣於原告與原締約之生物醫療廢棄物委託清除、處理廠商高雄醫療廢棄物處理股份有限公司（下稱高醫公司）發生私法上履約爭議後，致原告產生之生物醫療廢棄物未能清運，而衍生本件公法上之爭議事件，揆諸前開規定，原告所為訴之變更追加，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰緣原告於高雄市○○區○○○路○○○號開設從事牙醫診療業務之牙醫診所，係屬廢棄物清理法對事業定義之醫療機構。被告環保局於104年7月9日派員前往該診所稽查貯存生物醫療廢棄物方法及設施時，發現原告產生之廢尖銳器具貯存超過1年；貯存感染性廢棄物之冰箱損壞，未依規定冷藏貯存，貯存於常溫；貯存容器及塑膠袋未依規定於最外層明顯處標示廢棄物名稱、產出廢棄物之事業名稱、貯存日期、重量等情事，乃於同年9月24日予以舉發，並給予原告陳述意見之機會。原告雖於同年10月13日提出書面意見，惟經被告環保局審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反廢棄物清理法第36條第1項、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱事業廢棄物貯存標準）第8條第1項第1款、第2款及第2項等規定之事實明確，爰依廢棄物清理法第53條第2款、高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）及環境教育法第23條第2款等規定，裁處原告罰鍰6萬元及環境講習2小時。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，乃向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提起行政訴訟，經該院以105年4月27日105年度簡字第43號行政訴訟裁定移送本院審理。
三、本件原告主張︰㈠原告自103年5月1日起，因休診要變更清運時間，遭締約之
事業廢棄物清除廠商高醫公司惡意拒收。根據事業廢棄物貯存標準第8條第1、2項，原告事業廢棄物最久之保存期限係1個月，超過期限會觸犯廢棄物清理法第52、53條，不僅被處以重罰，並按日連續處罰與勒令停業。原告恐懼多年辛苦經營診所面臨關閉危機，求助所屬牙醫師公會代尋其他清除廠，但公會告知：「整個大高雄地區只有一家清除廠。」原告不信，於103年5月26日親自造訪被告衛生局與被告環保局，反應因締約廠商違約，事業廢棄物無法清運問題，須被告環保局協助找尋新的清除廠商。當時被告環保局提供http://wastel.epa.com.tw//Grant/GS-UC60/QryGrantData.aspx這個網站給原告，做為找尋合格清除廠商資料。但原告根據該網站所列廠商名單一一電話探訪結果，沒有一家廠商可供委託。103年6月5日原告二度造訪被告環保局，這次被告環保局提供二組電話示意原告聯絡，其一是高雄市廢棄物清除處理商業同業公會（00-0000000），另一係高雄縣廢棄物清除處理商業同業公會（00-0000000），其中00-0000000電話於103年6月6日打通時，有位孫先生表示可以居中協調，敦促高醫公司前來清運，但原告自103年6月7日苦等至103年6月27日，該公司仍未來清運。
㈡原告於103年6月28日以行文方式，向被告衛生局與環保局陳
情，被告環保局於103年7月3日以公文告知原告：「已責成高醫公司與原告協商清運事宜。」未料103年7月18日，卻收到該公司要終止契約之存證信函。原告又於103年7月21日緊急發出陳情函，通知被告環保局、衛生局與衛福部：「該公司違約，請協助找尋新的清除廠。」但令原告失望的是被告環保局以103年8月6日高市環局廢字第10338813100號函（下稱被告環保局103年8月6日函）中以「基於市場機制與區域性」為由，拒絕協助原告找尋新的廠商。原告為了診所能繼續存在，於103年8月18日對包含雲林縣以南至屏東縣12個清除廠商，發出邀請函表明願意以比高醫公司更高的清運費要約，104年9月16日再次發邀請函，104年9月間根據http://w
m.epa.gov.tw/mdicalwaste/index3.html此網站，對雲林縣以北至桃園縣8個清除廠商一一電話拜訪，他們皆以「路途遙遠」、「有區域性」、「業務不符」等原因婉拒。從103年7月至104年9月期間，多次向多位民意代表請求協助找尋清除廠商。
㈢自103年6月28日至105年1月15日期間，原告陸續不斷向3位
被告陳情與請願，渠等卻以公文旅行方式，將原告以人球方式對待，只在彼此之間互相推諉、卸責，無一肯真正解決原告問題。即使原告於103年10月1日委請尤挹華律師，向高雄地院對高醫公司提出履約之民事訴訟，3位被告態度與立場非常偏袒高醫公司，既不尊重更無視於法院審判權，強行逼迫原告與該公司進行協調會，對真正問題（原告事業廢棄物日益累積）卻瀆職不予以協助處理，先是被告衛生局於104年5月21日函示原告，原告委託律師未出席103年10月22日協調會，要施予處罰，對廢棄物清除一事隻字未提，對違約又無理要提高清運費用之高醫公司完全無譴責之意。被告環保局於104年7月9日，在未協同具專業衛生標準認定之稽查人員與攜帶任何度量衡之檢測儀器以供測量之情況下，逕行進入原告診所稽查，自行認定是有害事業廢棄物（適用廢棄物清理法第53條），而非一般事業廢棄物（適用廢棄物清理法第52條），且未使用儀器進行檢測下，就誣指廢棄物是貯存於常溫下，又將原告自103年6月28日以來多次之陳情文，作為貯存超過1年之自白證據，顯見被告環保局蓄意課予原告無法也無能達成之義務，意圖剝奪原告工作權、生存權與財產權。
㈣原告於104年11月9日被迫停業之後，苦等近2個月仍無廠商
前來締約，且因無經濟來源，無法負擔聘請員工與場地租金等龐大開銷，須永久關閉，分別於104年12月10日、24日、30日寄陳情文予被告衛福部，告知：1.被告環保局未依衛部醫字第1040135399號函辦理原告與其他廠商（非高醫公司、國鉅環保公司集團）締約。2.因高醫公司集團犯罪行為，業經原告在臺灣高雄地方法院檢察署舉發與高雄地院民事庭起訴在案，原告不能與該集團合作，否則原告即成為共犯。3.被告衛生局承辦人楊博順於104年12月28日來電施壓，逼迫原告與高醫公司（子公司）、國鉅環保公司（母公司）集團協調。被告衛福部竟於105年1月11日以衛部醫字第1051660135號函示原告：因原告拒絕和高醫公司（子公司）、國鉅環保公司（母公司）集團協調，即代表原告不肯依規定清除，建請行政院環境保護署（下稱環保署）依廢棄物清理法第71條處置原告等情，誣陷原告「不肯依規定清除」。
㈤被告等分別為原告診所之地方與中央主管機關，只因原告不
願與高醫公司、國鉅環保公司集團協商，竟聯合以強大行政權力與資源剝奪原告工作權、生存權與財產權。被告衛生局威脅要處罰原告，被告環保局對原告祭出重罰以關閉診所，被告衛福部誣陷原告，推卸其行政責任，意圖讓原告或其他無自行處理廢棄物能力之人處於困境，進而造成日後環境二度污染。原告為解決近18個月累積之事業廢棄物，於105年1月11、15日兩度行文予被告衛福部，先是105年1月11日要求其作成暫時處分，並提供兩個方式以供參考，但被告衛福部對於原告此份陳情文未給予任何回覆。又於105年1月15日向被告衛福部提出訴願狀，文示：1.請求作成廢棄物清運之處分。2.請求撤銷建請環保署依廢棄物清理法第71條下命處分。3.請求積極輔導原告與被告衛生局協商之作成。然被告衛福部以無行政處分及行政救濟為由，不受理原告訴願，並送交行政院與被告衛福部法規會辦理。被告衛福部未負起該有之行政責任協助原告，反而以誣陷原告方式，把責任嫁禍於原告身上。
㈥兩年來原告因不熟悉法律，在四處尋求行政救濟無門之下，
受盡3位被告行政濫權之苦，隨時處在被剝奪工作權、生存權與財產權危機當中。於104年9月期間經朋友告知原告可引用廢棄物清理法第33、34、35條，對應作為而不作為或不當作為之行政機關課予義務，此是環保法基本精神。為讓土地永續存在，不受污染，原告不會為了個人生存，和破壞環境之犯罪集團妥協或合作，而成為共犯。為了遏止某些團體利用職權，圖謀少數人利益不惜污染環境不法行為，請協助原告以符合國家環保法令之方式來清運，課予被告在管轄清運事業廢棄物事項上，應承擔之行政責任。根據廢棄物清理法第33、34、35條，事業無法自行處理其所產生之事業廢棄物，亦無事業廢棄物處理機構可供委託時，必要時，目的事業主管機關得向事業收取費用自行或輔導設置事業廢棄物處理設施處理或暫時貯存之。故原告請求被告衛利部、環保局、衛生局應依廢棄物清理法第33、34、35條規定，與原告簽訂事業廢棄物清運契約，並將原告自103年5月1日累積迄今之事業廢棄物單次清運至適當處理處所，並向原告收取相關必要費用。
㈦被告環保局堅持104年11月4日對原告處以6萬元罰鍰之原處
分是正確無誤，並自行認定被告衛福部104年11月24日衛部醫字第1040135399號函（下稱衛福部104年11月24日函）是無效的。荒謬的是：為什麼被告環保局對原告處以行政罰鍰一事有裁罰、管轄權，在協助輔導原告清除事業廢棄物一事上，裁罰、管轄權就不存在了？若參照衛福部104年11月24日函文中明確指出：原告目的事業主管機關在地方為被告衛生局；在中央為被告衛福部。該是由被告衛生局對原告作出裁處，後再由被告環保局執行，怎會由被告環保局逕行逾權裁罰處分？這個行政處分的正當性、合理性與法源依據，實是令人質疑。且稽查當時原告助理邱玟俊同時在場，對渠等故意「入人於罪」之酷吏行為，深感不滿。原告不服被告環保局作成之原處分，提起訴願，但遭105年2月4日高雄市政府法訴字第10530103900號函文堅持駁回，原告為此請求訴願決定及原處分均撤銷。
㈧原告自103年5月1日起，因高醫公司惡意拒收，事業廢棄物
無法清運一事，面臨事業廢棄物累積，需花費39,500元增加添購冷藏冷凍設備。接著於103年10月1、2日，需花費80,000元委任尤挹華律師，分別向高雄地院提出民事訴訟與向行政院公平交易委員會發出檢舉函，最後於104年11月9日，又因被告環保局違法行政處分被迫關閉診所，最少損失執業所得總計3,120,000元〔52,000元×60個月=3,120,000元〈預估行政訴訟程序需歷時5年〉〕。另原告因事業廢棄物存放問題，而須給付給屋主場地占用補償金每月8,000元，至事業廢棄物被清除為止。綜上所述，不論三位被告是應作為而不作為或是不當作為，所產生之無效行政處分、違法行政處分或不當的行政處分，原告因事業廢棄物無法清運一事，造成在工作權、生存權與財產權之損失，根據行政訴訟法第7條，原告在此一併提起損害賠償請求等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分（被告環保局104年11月4日高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書）均撤銷。2.被告衛利部、環保局、衛生局應依廢棄物清理法第33、34、35條規定，與原告簽訂事業廢棄物清運契約，並將原告自103年5月1日累積迄今之事業廢棄物單次清運至適當處理處所，並向原告收取相關必要費用。3.被告衛福部、環保局、衛生局應連帶賠償原告3,239,500元（月平均執業所得總計3,120,000元、冷藏冷凍設備39,500元、律師委任費用80,000元），及自105年1月1日起至本件事業廢棄物被清除日為止，每月按8千元計算之補償金。
四、被告則以︰㈠被告環保局部分：
1.被告環保局於104年7月9日派員前往原告診所稽查貯存生物醫療廢棄物方法及設施時，發現原告有：⑴產生之廢尖銳器具貯存超過1年；⑵貯存感染性廢棄物之冰箱損壞，未依規定冷藏貯存，貯存於常溫；⑶貯存容器及塑膠袋，未依規定於最外層明顯處標示廢棄物名稱、產出貯存日期、重量等違規情事，顯然已違反廢棄物清理法第36條第1項、事業廢棄物貯存標準第8條第1項第1款、第2款及第2項等規定之事實明確，經予原告陳述意見之機會，原告雖於同年10月13日提出書面意見，惟原告對於其違規之事實並未提出異議，僅表示已將冷藏設備送修並添購新的冷藏設備，且已經按照指示於塑膠袋外層標示，至於貯存超過1年乙節，僅請求延長貯存期限至被告環保局予以回收為止（參見原告104年10月13日杜牙字第000000000號函），其陳述意見均係對於違章事實之改善所為陳述，惟就已違法之事實並無異議，故經被告環保局審酌調查事實證據及陳述意見後，認定原告違規事實明確，爰依廢棄物清理法第53條第2款、裁罰基準及環境教育法第23條第2款等規定，裁處原告6萬元罰鍰及環境講習2小時，依法並無不合。
2.原告有違規行為，且有故意過失情事：⑴原告自承自103年5月5日做最後一次醫療廢棄物清運後，所
產生之生物醫療廢棄物均貯存於其診所內，則至被告環保局於104年7月9日派員前往該診所稽查時，貯存期間業已超過1年，其違章事實顯屬明確。且依原告陳述意見業已表示冷藏設備已送修且添購新的冷藏設備，足證被告於稽查當時，其冷藏設備確實損壞。又貯存條件超過攝氏5度即已非屬冷藏，而原告就其冷藏設備損壞乙節並無異議，僅辯稱並非常溫云云，仍無解於違反上開規定之事實。此外，就未標示部分，原告於陳述意見時亦無異議，僅表示已經按照指示於塑膠袋外層明顯處標示廢棄物名稱、產生廢棄物之事業名稱、貯存日期、重量等標示，然而，此一行為均為事後改善行為，並不因此而得以免予裁罰。
⑵原告提起本件訴訟主要理由仍在陳述其與清運業者因清運期
日產生糾紛而無法清運為由，對於其違反廢棄物清理法第36條第1項、事業廢棄物貯存標準第8條第1項第1款、第2款及第2項等規定之事實，並無提出積極之證據證明其無過失，依據行政罰法第7條第1項規定及司法院釋字第275號解釋意旨，原告仍應就其違規行為受處罰。
3.原告主張被告環保局非主管機關不得對其裁罰云云，尤屬曲解法令。蓋廢棄物清理法第4條、第5條第1項明定有關於廢棄物清理事項，被告環保局乃屬有稽查管理及處分之權責機關。本件被告環保局依據廢棄物清理法第36條第1項、事業廢棄物貯存標準第8條第1項第1款、第2款及第2項等規定，予以裁罰，自無違誤。再查，原告主張被告環保局必須作成清運之處分，亦屬無據，蓋原告與事業廢棄物清除廠商，係因休診日爭議而未能清除，並非無事業廢棄物處理機構可供委託處理，且廢棄物清理法第33條此一條文所稱「目的事業主管機關」，並非廢棄物清理法之主管機關。原告主張被告環保局須為清運，實無理由。
4.又合法貯存、清理廢棄物本即為原告之義務，原處分係對於原告違章行為予以裁罰，並未勒令原告停業，原告自行停業當與被告環保局原處分無關。原告主張其停業損失須由被告環保局賠償，顯屬無據，委無足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
㈡被告衛生局部分：
原告與高醫公司間醫療廢棄物清運合約爭議，被告衛生局基於目的事業主管機關立場，分別於103年10月22日及105年1月13日召開協調會議，惟原告皆未出席。是以，本案係因原告未積極配合協調輔導，並非法定無事業廢棄物處理機構可供委託處理之情形。按事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以自行、委託或共同清除處理等方式擇一為之，並由事業廢棄物之產生者，負妥善管理之責，原告尚不得以與其處理機構間之私權爭執事項，作為不履行行政法上義務之理由，原告對於自身執業所產出之醫療廢棄物應負完全責任，其與高醫公司間私經濟行為所生糾紛，被告衛生局適度介入協調輔導，已善盡目的事業主管機關權責，難謂有何違失之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
㈢被告衛福部部分：
1.原告因診所門診時間變動，於103年4月向委託清理生物醫療廢棄物之廠商高醫公司提出更改清理時間，惟經雙方多次溝通後仍未達成共識。103年7月18日高醫公司寄發存證信函要求與原告終止合約，原告遂向法院起訴該公司違反契約規定，之後即衍生廢棄物至今無法處理之爭議。被告衛福部為維護環境衛生及避免衍生二次污染，發文建議環保署依廢棄物清理法第71條規定，命原告限期清除處理，屆期不為清除處理時，則代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。原告對被告衛福部主張損害賠償部分，顯無理由。
2.被告衛福部基於輔導目的事業機關立場，於103年9月22日函請被告衛生局協助調處，但原告缺席未參與。被告衛生局又於105年1月13日再次召開協調會，原告仍未出席，已善盡衛生主管機關協助協調之職責。另依據環保署104年10月8日環署廢字第1040078056號函釋略以，事業廢棄物之清理，依廢棄物清理法第28條規定，事業應以自行、委託或共同清除處理等方式擇一為之，並應由事業廢棄物之產生者，負妥善管理之責任。因此，原告要求被告衛福部與其直接簽訂清運契約乙節，於法無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有高雄地院105年度簡字第43號行政訴訟裁定（本院卷第15-18頁）、被告環保局事業機構事業廢棄物稽查紀錄表（本院卷第197頁）、稽查照片（本院卷第199-201頁）、原告104年10月13日杜牙字第000000000號函（本院卷第153頁）、原處分（本院卷第157頁）及訴願決定書（本院卷第137-148頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠被告環保局是否有作成原處分之事務管轄權限？原處分是否適法？㈡原告依廢棄物清理法第33條至第35條規定，請求被告與原告簽訂事業廢棄物清運契約，並將原告自103年5月1日累積迄今之事業廢棄物單次清運至適當處理處所，有無理由？㈢原告依行政訴訟法第7條之規定，合併請求被告應連帶賠償3,239,500元，及自105年1月1日起至本件事業廢棄物被清除日為止，每月按8千元計算之補償金，是否有據？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按行為時廢棄物清理法第2條第1項第2款、第2項及第4項規
定：「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列二種：……二、事業廢棄物：㈠有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。㈡一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。（第2項）前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。……。（第4項）第1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；……。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、……。」第28條第1項規定：「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處理：……。四、其他經中央主管機關許可之方式。」第33條規定：「事業無法自行處理其所產生之事業廢棄物，亦無事業廢棄物處理機構可供委託處理時，事業應妥善貯存其所產生之事業廢棄物。必要時，目的事業主管機關得向事業收取費用，自行或輔導設置事業廢棄物處理設施處理或暫時貯存之。」第34條規定：「事業無法自行清理其所產生之事業廢棄物，亦無事業廢棄物處理機構可供委託處理時，中央目的事業主管機關得會商中央主管機關，指定公告特定地區之事業，應將其事業廢棄物，送至中央目的事業主管機關自行或輔導設置之事業廢棄物處理設施處理。」第35條規定：「（第1項）中央主管機關，對於需經特殊技術處理之有害事業廢棄物，得會同中央目的事業主管機關，設置適當設施，代為貯存、清除或處理，並收取必要費用。（第2項）前項有害事業廢棄物，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關公告之。」第36條規定：「（第1項）事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。（第2項）前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」第53條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：……二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第36條第1項規定。」第63條規定：「本法所定行政罰，由執行機關處罰之；……。」第76條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」次按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」㈡又按環保署依廢棄物清理法第76條規定之授權，訂定發布廢
棄物清理法施行細則（下稱施行細則），施行細則第4條第1款第6目規定：「本法所定執行機關之執行事項如下：一、直轄市政府環境保護局：……㈥直轄市廢棄物之稽查及處分。」另依廢棄物清理法第36條第2項規定之授權，訂定發布事業廢棄物貯存標準，該標準第8條規定：「（第1項）生物醫療廢棄物之廢尖銳器具及感染性廢棄物之貯存方法，除中央主管機關另有規定外，應符合下列規定：一、廢尖銳器具：應與其他廢棄物分類貯存，並以不易穿透之堅固容器密封盛裝，貯存以1年為限。二、感染性廢棄物：應與其他廢棄物分類貯存；以熱處理法處理者，應以防漏、不易破之紅色塑膠袋或紅色可燃容器密封盛裝；以滅菌法處理者，應以防漏、不易破之黃色塑膠袋或黃色容器密封貯存。貯存條件應符合下列規定：㈠廢棄物產出機構：於攝氏5度以上貯存者，以1日為限；於攝氏5度以下至零度以上冷藏者，以7日為限；於攝氏零度以下冷凍者，以30日為限。……。（第2項）前項貯存容器及塑膠袋，除應於最外層明顯處標示廢棄物名稱、產生廢棄物之事業名稱、貯存日期、重量、清除處理機構名稱及區別有害事業廢棄物特性之標誌外，感染性廢棄物另應標示貯存溫度。……。（第5項）事業有特殊情形無法符合第1項第2款規定者，得檢具相關文件報請地方主管機關同意後，延長貯存期限。其同意文件須註明申請延長貯存之廢棄物種類、原因及許可延長貯存之期限，並副知中央主管機關。」復依廢棄物清理法第2條第2項規定之授權，訂定發布有害事業廢棄物認定標準，該標準第3條第3款規定：「列表之有害事業廢棄物種類如下：……三、生物醫療廢棄物：指醫療機構、……產生附表三所列之廢棄物。」其附表三生物醫療廢棄物：「項目二、廢尖銳器具之成分與說明為指對人體會造成刺傷或切割傷之廢棄物品，包括注射針頭、與針頭相連之注射筒及輸液導管、針灸針、手術縫合針、手術刀、載玻片、蓋玻片或破裂之玻璃器皿等。」、「項目三、感染性廢棄物之㈦透析廢棄物之成分與說明為指進行血液透析時與病人血液接觸之廢棄物，包括拋棄式導管、濾器、手巾、床單、手套、拋棄式隔離衣、實驗衣等。」㈢經查，原告係從事牙醫診療業務之醫療機構，屬廢棄物清理
法第2條第4項所規定之事業，其所產生之廢棄物，係屬同條第1項第2款所稱之事業廢棄物，應依廢棄物清理法之規定，予以貯存、清除或處理。惟被告環保局於104年7月9日派員前往原告診所稽查貯存生物醫療廢棄物方法及設施時，發現原告產生之廢尖銳器具貯存超過1年；貯存感染性廢棄物之冰箱損壞，感染性廢棄物未依規定冷藏貯存，貯存於常溫；貯存容器及塑膠袋，未依規定於最外層明顯處標示廢棄物名稱、產出廢棄物之事業名稱、貯存日期、重量等情事，已據被告環保局陳明在卷，且有被告環保局104年7月9日稽查紀錄表（本院卷第197頁）、稽查照片（本院卷第200-201頁）、原告104年5月11日杜牙字第000000000號函（本院卷第198頁）及104年10月13日杜牙字第000000000號函（本院卷第205頁）等影本在卷足憑，堪信為真實。
㈣原告雖主張其係因締約清除廠商高醫公司違約及找不到清除
之廠商，原告多次請求協助，被告推諉責任，未協助處理問題。被告環保局於104年7月9日稽查時，未協同專業衛生標準認定之稽查人員及攜帶任何度量衡檢測儀器，即進行稽查，自行認定係有害事業廢棄物，貯存於常溫下，將原告多次陳情文作為自白證據，課予原告無法達成之義務，意圖偏袒高醫公司，且其並無裁罰權，而予以爭執原處分之適法性云云；惟查：
1.參諸高雄市政府組織自治條例第2條第1項、第2項規定：「（第1項）高雄市政府（以下簡稱本府）辦理本市自治事項，並執行中央政府委辦事項。（第2項）本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」第6條第1項第17款、第2項規定：「（第1項）本府設下列各局、處、委員會：……
十七、環境保護局。……。（第2項）各局、處、委員會之組織規程，由本府另定之。」次依高雄市政府環境保護局組織規程第1條規定：「本規程依高雄市政府組織自治條例第6條規定訂定之。」第3條第6款規定：「本局設下列各科、廠、室，分別掌理各有關事項：……六、環境稽查科：空氣、噪音、水、廢棄物之污染及飲用水水質、環境衛生等稽查、取締、告發等事項。」又依廢棄物清理法第5條第1項、第63條前段及施行細則第4條第1款第6目之規定，被告環保局係廢棄物清理法之執行機關，辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作，並有直轄市廢棄物之稽查及處分（包括廢棄物清理法所定行政罰之處罰）之法定職權。是本件原告從事牙醫診療業務所產生之生物醫療廢棄物，係屬有害事業廢棄物認定標準第3條第3款所定之有害事業廢棄物，惟被告環保局於104年7月9日派員前往原告診所稽查貯存生物醫療廢棄物方法及設施時，發現原告未依事業廢棄物貯存標準第8條第1項、第2項規定之貯存方法為貯存，已如前述。
則被告環保局基於前揭組織法及作用法之授權規定，依廢棄物清理法第36條第1項、第53條第2款及環境教育法第23條第2款等規定，以原處分裁處原告最低罰鍰額度6萬元及環境講習2小時，並無欠缺事務管轄權限之情形。
2.次查，有害事業廢棄物認定標準第3條第3款已明文規定醫療機構產生附表三所列之生物醫療廢棄物為有害事業廢棄物，而被告環保局係廢棄物清理法之執行機關，其所屬人員係歷經國家考試任用或聘用之公務人員，自具有承辦業務本職之專業知能。再者，依原告104年5月11日杜牙字第000000000號函所載內容略以：其自103年5月5日做最後一次醫療廢棄物清運之後，至今已累積將近9個月的醫療廢棄物，問題一直無法解決等語（本院卷第198頁）；又被告環保局為原處分前請原告陳述意見，原告所回覆之104年10月13日杜牙字第000000000號函亦略稱：其已於104年7月10曰送修舊的冷藏設備並添購新的冷藏設備，並按照指示已於塑膠袋外層明顯處標示廢棄物名稱、產生廢棄物之事業名稱、貯存日期、重量等，請被告環保局再擇日派員稽查其診所；原告診所尖銳器具貯存超過1年，這正是其診所1年多所遭受之苦，該診所締約之高醫公司無故拒收，自103年5月5日起即面臨醫療廢棄物無法處理的困境等語（本院卷第205頁）；衡酌原告所陳上情，顯與被告環保局於104年7月9日至原告診所稽查時，其稽查紀錄表概述：「1.本日係依該診所104年5月11日杜牙字第000000000號函。2.經現場稽查該診所貯存生物醫療廢棄物方式及設施，其中廢尖銳器具貯存超過1年，另感染性廢棄物貯存之冰箱損壞，貯存於常溫之下，且其貯存容器及塑膠袋未依規定標示產出之日期、重量、廢棄物名稱等。」之稽查情形互核相符，並經原告於該紀錄表上簽名確認無誤（本院卷第197頁），則被告環保局認定原告有就廢尖銳器具貯存超過1年，另感染性廢棄物貯存之冰箱損壞，貯存於常溫之下，且貯存容器及塑膠袋未依規定標示廢棄物名稱、產出廢棄物之事業名稱、貯存日期、重量等違規行為，且至少係出於過失，於法並無不合。原告徒以前揭情詞指稱被告環保局之稽查程序有所違失云云，顯非可採。
3.又查，原告於101年12月3日與高醫公司簽訂生物醫療廢棄物委託清除、處理契約書（下稱系爭清理契約），由原告委託高醫公司清理醫療廢棄物，約定自簽約日起至104年12月13日止，依約高醫公司每週至原告合約所載地址即高雄市○○區○○○路○○○號清運一次，每月委託清潔費用基本費1,100元。而原告與高醫公司簽約後，原約定高醫公司於每週一門診時間至原告營業處清運，高醫公司亦依約自簽約後至103年5月5日均於每週一至原告營業處清運，然因原告自103年5月份起，取消星期一門診時間，乃於103年4月底要求高醫公司於週二至週六選一天清運，並自103年5月起拒絕高醫公司星期一前來收取生物醫療廢棄物。高醫公司因原告片面更改廢棄物清運時間，基於清運時間及路線變更須另外派車之考量，遂向原告表示需重新簽訂契約，並提高清理費用，但雙方未能達成合意，而發生履約爭議，高醫公司嗣並於103年7月18日以原告尚積欠103年4月份之清理款項，爰依系爭清理契約第3條及第8條規定終止契約。嗣經原告陳情，被告衛生局為協助處理原告與高醫公司間之履約糾紛，分別於103年10月22日及105年1月13日召開協調會，然經原告以第1次協調會重點，係因調整清運時間就要調高原告所給付之清運費用，第2次協調會係因原告已向高雄地院提起民事訴訟，故均未出席而致協調不成等情，已據原告陳明在卷（本院卷第240-241頁）及於另案高雄地院104年度雄簡字第814號履行契約等民事事件104年7月7日言詞辯論期日當庭陳述綦詳（外放民事卷宗），並經證人凌里鳳（高雄牙醫師公會總幹事）、邱玟俊（95年至104年10月任職原告診所人員）及鍾政良（高醫公司人員）於上開民事事件105年3月9日言詞辯論期日證述明確（外放民事卷宗），且有系爭清理契約（本院卷第385、387頁）、高醫公司存證信函（本院卷第345頁）、2次協調會議紀錄（本院卷第101、105頁）、被告衛生局104年4月23日高市衛醫字第10432842100號函（本院卷第331-332頁）及高雄地院104年度雄簡字第814號民事判決（本院卷第287-295頁）等影本在卷可參，堪予認定。
4.準此，原告與高醫公司間之私權糾紛，實係出於原告片面更改生物醫療廢棄物清理時間，又不同意高醫公司基於清運時間及路線變更致成本增加之考量，擬調高清理費用所生之私法上履約爭議事件。而稽之被告衛生局基於醫療機構地方主管機關之職權，本於契約自由為私法自治之基礎，為尊重當事人紛爭解決機制，業已召開協調會，協助處理原告與高醫公司間之履約糾紛，但原告立於自身利益之考量，並未出席該協調會，由此可認本件客觀上並無原告窮盡其事實上或法律上之努力，而仍不可得其生物醫療廢棄物獲得清理之情形存在。故原告指摘被告環保局於104年7月9日稽查時，係蓄意課予原告無法達成之義務云云，難謂可採。至原告另訴稱本件仍在行政訴訟程序中，高雄市政府竟違法以105年0000000市0000000000000000號函（本院卷第371頁）送達至原告已停業之診所，並指定原告親自參加講習云云；惟查，本件原告所撤銷之原處分，係被告環保局於104年11月4日所作成之行政處分，而上開函文僅係通知原告有關環境講習之時間，且該函文說明五亦已載明受處分人如已提起行政訴訟，於行政救濟程序終結前，暫不予環境講習，是該通知環境講習時間之函文並不影響原處分之合法性，附此敘明。
5.綜上所述，本件原告從事牙醫診療業務所產生之生物醫療廢棄物，係屬有害事業廢棄物認定標準第3條第3款所定之有害事業廢棄物。惟被告環保局於104年7月9日派員前往原告診所稽查貯存生物醫療廢棄物方法及設施時，發現原告未依事業廢棄物貯存標準第8條第1項、第2項規定之貯存方法為貯存，遂依廢棄物清理法第36條第1項、第53條第2款及環境教育法第23條第2款等規定，作成裁處原告最低罰鍰額度6萬元及環境講習2小時之原處分，應屬適法之行政處分。
㈤原告雖又主張依廢棄物清理法第33條至第35條之規定，被告
應與原告簽訂事業廢棄物清運契約，並將原告自103年5月1日累積迄今之事業廢棄物單次清運至適當處理處所，並向原告收取相關必要費用云云；然查：
1.按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本件原告訴請被告應依廢棄物清理法第
33、34、35條規定，與原告簽訂事業廢棄物清運契約，並將原告自103年5月1日累積迄今之事業廢棄物單次清運至適當處理處所，並向原告收取相關必要費用。核其訴之聲明之內容，乃請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上之給付，性質上即屬上開規定之一般給付訴訟類型，故無訴願前置程序之要求，先予敘明。
2.次按法律是否賦予人民公法上請求之公權利，或僅享有反射利益，應探求實體法規範保障之目的，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予其向主管機關為一定作為之請求權者，其規範目的自在於保障個人權益。揆諸廢棄物清理法第1條明文揭櫫為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定該法為規範依據之立法宗旨。又該法第33條至第35條並規定事業如無法自行處理其所產生之事業廢棄物，亦無事業廢棄物處理機構可供委託處理時，或有害事業廢棄物需經特殊技術處理時，則課予中央主管機關或目的事業主管機關一定協助處理之職責。綜此可認廢棄物清理法第33條至第35條之規定，除具有維護環境及國民健康之公共利益外，亦兼有保護事業於特殊情況下可妥適處理其事業廢棄物之個人利益之意旨，應屬保護規範，固可為公法上之請求權基礎。惟參諸廢棄物清理法第28條第1項及第33條至第35條之規定可知，事業就其執行業務所產生之事業廢棄物，負有自行清理、共同清理或委託清理之公法上義務，亦即事業依法應負第一線之自己行為責任，而國家基於財政資源有限性及整體通盤規劃合理配置之綜合考量，僅例外於廢棄物清理法第33條至第35條所定之特殊情況下，為維護公益之必要，方有依所設定之條件介入私經濟領域，而代為履行事業廢棄物之貯存、清除或處理之補充性責任，以兼顧國家管制及私法自治之平衡。
3.經查，原告於101年12月3日與高醫公司簽訂系爭清理契約，由原告委託高醫公司清理生物醫療廢棄物，約定自簽約日起至104年12月13日止，依約高醫公司每週一至原告診所清運一次，嗣因原告自103年5月份起，取消星期一門診時間，而片面更改清運時間，卻又不願調高清運費用，致生履約爭議。被告衛生局雖分別於103年10月22日及105年1月13日召開協調會，惟因原告均未出席致協調不成等情，已如前述。又原告雖曾依主管機關提供之其他事業廢棄物清理機構名單徵求合作廠商清運處理醫療廢棄物，但未有任何一家廠商回函表示願意接受原告之委託（本院卷第337-341頁），固為兩造所不爭執。惟衡諸原告自承其係自104年11月9日停業乙情（地行卷第8頁），而另案高雄地院104年度雄簡字第814號履行契約等民事事件承審法官對於原告與高醫公司間之履約爭議，衡酌公共衛生及該案兩造利益，本於職權提出和解方案（參酌該案兩造原簽訂之系爭清理契約），勸諭高醫公司就原告於103年5月1日起至104年8月31日所生之醫療廢棄物以專案方式辦理清運，原告則給付高醫公司前揭專案清運費用17,600元（上揭醫療廢棄物如逾96公斤，超過部分每公斤加收42元），而建議該案兩造和解，但仍為原告所拒絕，此有該案104年8月26日及同年9月30日言詞辯論筆錄（外放民事卷宗）在卷可考。準此而言，本件原告未能清理其生物醫療廢棄物之緣由，客觀上尚難認係發生廢棄物清理法第33條至第35條所定無事業廢棄物處理機構可供其委託處理，或有害事業廢棄物需經特殊技術處理之特殊情況，而必須由目的事業主管機關或中央主管機關介入代為清理之情形。此外，揆諸廢棄物清理法第4條之規定，其中央主管機關為行政院環境保護署；而該法第33條至第35條所稱之目的事業主管機關，依據醫療法第11條之規定，在中央應為行政院衛生署（自102年7月23日起改由「衛生福利部」管轄），在直轄市則為直轄市政府。故被告環保局雖為廢棄物清理法之執行機關，但尚非廢棄物清理法第33條至第35條所規範之法定義務人。因之，原告依前揭規定請求被告環保局應為一定行政行為，亦非有據。
4.綜合上述，本件原告雖與訴外人高醫公司發生履約爭議之私權糾紛，但客觀上尚難認已該當廢棄物清理法第33條至第35條所定之構成要件；再者，被告環保局亦非前揭規定之權責機關。則原告依據廢棄物清理法第33條至第35條之規定，請求被告應與原告簽訂事業廢棄物清運契約，並將原告自103年5月1日累積迄今之事業廢棄物單次清運至適當處理處所，及向原告收取相關必要費用，於法未合，難謂有理由。
㈥又按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償
或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定。然若原告提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合或無理由，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而為無理由。揆諸本件原告請求被告應連帶賠償原告3,239,500元（月平均執業所得總計3,120,000元、冷藏冷凍設備39,500元、律師委任費用80,000元），及自105年1月1日起至本件事業廢棄物被清除日為止，每月按8千元計算之補償金之原因事實，無非係主張被告應作為而不作為，或係不當作為，致原告產生之事業廢棄物無法清運，造成其工作權、生存權與財產權之損失，乃依行政訴訟法第7條之規定，合併請求損害賠償云云。惟觀之本件原告提起之撤銷訴訟及一般給付訴訟部分，均為無理由，已如上述，則其據此合併請求被告應連帶賠償原告3,239,500元，及自105年1月1日起至本件事業廢棄物被清除日為止，每月按8千元計算之補償金部分，即因失所附麗，而應併予駁回。
㈦綜上所述，原告前開主張，均非可採。被告環保局所為之原
處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由；又原告依廢棄物清理法第33條至第35條之規定，請求被告應與其簽訂事業廢物清運契約，並將原告自103年5月1日累積迄今之事業廢棄物單次清運至適當處理處所，及向原告收取相關必要費用部分，核與法定要件不合，亦為無理由；均應予駁回。至原告依行政訴訟法第7條規定合併請求被告應連帶給付3,239,500元，及自105年1月1日起至本件事業廢棄物被清除日為止，每月按8千元計算之補償金部分，則因前揭原告之訴為無理由而應予以駁回，致失所依附，故應併予駁回。另本件事證已臻明確，原告請求謝文宣作證（待證事項：高醫公司惡意拒收）及請被告環保局提供8、9年前有害事業廢棄物廠外紀錄遞送6聯單之主管機關保存聯，核其聲請調查事項，或屬私權糾紛，或與本件公法上爭議無涉，應無調查之必要；又兩造其餘主張及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 7 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 2 月 7 日
書記官 周 良 駿