高雄高等行政法院判決
105年度訴字第236號民國105年9月1日辯論終結原 告 中華郵政股份有限公司代 表 人 翁文祺訴訟代理人 蔡鴻杰 律師
吳幸怡 律師被 告 高雄市政府勞工局代 表 人 李煥熏 局長訴訟代理人 羅永新
于增晧許偉政上列當事人間勞動基準法事件，原告不服高雄市政府中華民00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國104年7月21日、7月22日及7月28日派員對原告所屬大社郵局（下稱大社郵局）實施勞動檢查時，發現原告所僱勞工丙○○（下稱王員）104年6月份(被告誤載為4至6月份，業據被告訴訟代理人於本院審理時更正)出勤簽到為
06：00~10：00、15：30~19：30及07：30~16：00、06：00~14：30、13：30~22：00之記載，均為整點抑或30分鐘，依經驗及論理法則，並無詳實記載勞工實際出勤情形，被告乃於104年8月12日予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告雖於同年8月20日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反行為時勞動基準法（下稱勞基法）第30條第5項規定事實明確，爰依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定裁處新臺幣(下同)8萬元罰鍰並公布名稱。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)大社郵局已依勞基法置備勞工簽到簿，置於管理人處，由員工依其值勤時間覈實簽到及簽退，並記載其簽到退時間至「分鐘」止，無違法情形，王員104年6月份簽到簿記載其出勤時間為整點或30分鐘，係因王員習慣固定時間上、下班之故，業據王員出具報告並到庭證述其情，足證大社郵局並無未詳實記載勞工每日出退勤時間之情形。被告於本件勞動檢查（104年7月21日、7月22日及7月28日於大社郵局）前，亦曾於104年4月13日及15日派員就大社郵局所屬勞工104年1-2月出勤紀錄暨薪資明細表進行勞動檢查，其檢查結果「尚未發現明確違反事證」。原告之出勤紀錄方式並未改變，何以被告於104年4月之勞動檢查認為並無違反事證，而於本件勞動檢查卻認違法？足認被告之認事用法流於恣意，而有違禁止恣意原則。
(二)王員雖為勞基法第84條之適用勞基法人員，惟其亦係經交通事業郵政人員考試及格之人員，亦有公務員服務法之適用，而公務員服務法第11條規定，公務員辦公，應依法定時間，不得遲到早退，王員有準時上下班義務，其依法準時上下班，並按時記載其出勤時間，係遵守其法定義務所為，並無不實。再按勞基法第30條第5項之立法意旨，係為使勞工之正常工作時間及延長工作時間紀錄明確化，以作為勞資爭議之佐證，惟王員對其工作時間並無爭議，並證稱原告對其不薄等語，反而被告以行政主管機關角色介入，質疑勞工簽到之真實性，反使勞工對其如何記載出勤時間無所適從，而使和諧之勞資雙方被逼入緊張關係，絕非勞基法立法原意。被告未有任何證據證明原告簽到簿所載有何不實，僅憑臆測認原告未詳實記載勞工每日出退勤時間，有認定事實未憑證據之違法。
(三)退步言之，縱原告有違反勞基法第30條第5項規定之情形（原告仍否認之），依勞動檢查法第22條第2項及第25條第1項規定，勞工主管機關辦理勞動檢查及處分有其一定之法定程序，即於實施勞動檢查後，除應「告知事業單位違反法規事項及提供雇主勞工遵守勞動法令之意見」外，如認事業有違反勞動法令規定事項者，並「應於10日內以書面通知事業單位立即改正或限期改善，並副知直轄市、縣（市）主管機關督促改善」，即主管機關於裁罰前應先盡通知改善之義務。本件被告於104年7月21日、7月22日及7月28日派員對大社郵局實施勞動檢查後，並未依上開規定通知原告是否有「違反法規事項」，亦未以書面通知原告改善，嗣遲至104年8月12日始通知原告違反勞基法第30條第5項規定陳述意見，並於104年9月15日對原告裁罰，是以被告未踐行前揭勞動檢查法所定程序，而逕予裁罰，其程序即有瑕疵而應予撤銷。再退步言之，今原告已置備簽到簿，王員亦於上、下班時記載其上、下班時間，縱其記載為整點或30分鐘，至多僅其上、下班時間有數分鐘之些微誤差而已（原告對此仍否認之），對於法規範目的之影響甚為輕微，亦不影響原告與勞工間對於工資及工時之計算，而被告竟裁處原告8萬元罰鍰並公布姓名，顯屬過重，而有違比例原則，應予撤銷。
(四)臺中高等行政法院100年度簡字第96號判決係以該案受處分人未記載出勤紀錄之時間「至分鐘」為其判決基礎。惟本件之出勤紀錄係記載至分鐘，自與上開判決之基礎事實不同。鈞院103年度簡上字第33號判決係針對雇主未給付加班費之裁罰事件，並非就出勤紀錄記載之爭議，本件原告與員工間就工時及加班費並無任何爭議，與鈞院前揭判決之基礎事實全然不同，上開判決自無足為本件之參考。
(五)被告答辯狀引用原告陳述意見書及訴願書內容，稱原告並未使所屬勞工確實依出勤時間登載，而係依簽到簿管理人員所登載之時間向後記載云云，均非事實，且有惡意曲解原告陳述意見書及訴願書內容之意，原告均否認之。實則大社郵局員工王員，係由其「本人」依其「實際出勤時間」記載於簽到簿上，原告並無未使所屬勞工確實依出勤時間登載之情形，且觀王員之簽到簿記載，其上並無「簽到簿管理人員所登載之時間」，則被告所稱「依簽到簿管理人員所登載之時間向後記載」云云顯係憑空杜撰，並無依據等情。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
(一)勞基法所稱之工作時間，是基於勞動契約之約定，雇主得指揮命令勞工從事工作之時間，勞工於所約定之工作時間內付出勞動力，藉以獲得工資維持生活所需，而由於工作時間與工資具有函數關係，故工作時間愈長，其對價之工資自然隨之增加。但是勞工畢竟不是機器，如何在體力許可之時間範圍內為雇主提供最佳勞動力，對勞資雙方而言皆為重要之勞動條件，因此工作時間與工資、職務內容等，可以說是構成勞動契約之重要要素。而所謂工作時間，係指勞工於雇主指揮命令下「受拘束之時間」。此定義最主要在於說明勞工雖處於雇主指揮命令下但未實際服勞務之「待命時間」亦應包含於工作時間之範圍內，至於勞工於雇主指揮命令下實際有提供勞務之時間，通稱之為「實際工作時間」，並不包括休息時間在內。因此計算工作時間之內涵，可以說是實際工作時間與待命工作時間之合計。基此，工作時間是勞工本於勞動契約，為雇主提供勞動義務之時間（參照民法第482條），因此勞工在工作時間中必須保持隨時得提供勞務之狀態，此種提供勞務給付狀態之成立時點即為工作時間之起算點，而提供勞務給付狀態消滅之時點即為工作時間之終了點。
(二)勞基法之制定，係為顧及勞資關係中，勞工往往處於弱勢地位，為平衡雙方之斡旋能力及保障勞工勞動條件之最低標準，落實此項社會政策性之立法，賦以資方應嚴格遵守勞基法之義務。而同法第30條第5項規定雇主應置備勞工簽到簿或出勤卡，逐日記載勞工出勤情形，係鑑於勞雇雙方對於工時、工資、休息及休假等認定上易生爭議，致損及勞雇關係和諧，為使勞工之正常工時及延長工時紀錄明確化，以資為勞資爭議之佐證及依據，此乃法律強制課予雇主應遵循之作為義務。至該條項所稱「置備」係指該等簽到簿或出勤卡，使其處於得隨時供檢視及利用之狀態。另依勞基法施行細則第21條規定，雇主依上述規定記載勞工出勤情形之時間，應記至分鐘為止，以求較精確之工時數據，有臺中高等行政法院100年度簡字第96號判決可資參照。又按考勤表所記載倘有未實，即屬上訴人所置備之勞工簽到簿或出勤卡有與勞工實際工作時間不符之情事，即有違反勞基法第30條第5項規定之虞，亦有鈞院103年度簡上字第33號判決可資參照。
(三)被告於104年7月21日、7月22日及7月28日派員對大社郵局實施勞動檢查時，發現王員104年6月份出勤簽到為06：00~10：00、15：30~19：30及07：30~16：00、06：00~14：30、1
3：30~22：00之記載，均為整點抑或30分鐘。原告104年8月20日所提具之陳述意見報告及於訴願理由中所載「因王員居住於郵局附近，上班所需路程時間易於掌控，且習慣固定時間出門上班簽到，並依局方規定時間下班簽退。是以，王員簽到、退時間依值勤時間為整點或30分鐘，並無違反詳實記載勞工每日出退勤時間之情事。又勞動基準法尚無勞工不得依值班時間記載出勤紀錄之規定。」「渠因居住於大社郵局附近，上班所需路程時間易於掌控，且每天習慣固定時間出門上班，到局後並簽到，又退勤依局方規定時間下班並簽退，並無不實。據此，勞工王員上下班時間覈實簽到退且記載至分鐘為止，並無違反勞基法相關規定情形。」等語，亦足見原告並未使所屬勞工確實依出勤時間登載，而係依簽到簿管理人員所登載之時間向後記載，此稽王員104年6月份出勤簽到為06：00~10：00、15：30~19：30及07：30~16：00、0
6：00~14：30、13：30~22：00之記載，均為整點抑或30分鐘自明，顯見原告之出勤時間非依實記載，而係藉由郵務稽查之機制以收「上行下效」之出勤模式；另行政機關本諸職權調查證據並認定事實，且對當事人有利不利之事項應一律注意，此為行政程序法第36條所明定，然經被告比對資料後發現，上開出勤資料僅能證明該等勞工當日確已出勤，並無足呈現員工之實際出勤時間。綜上，依經驗及論理法則，應可推論王員之出勤紀錄所載之上下班時間紀錄係為其每日表定出勤時間紀錄，要非勞工實際工作之上下班時間，核有未詳實記載其實際到勤及退勤之時間，足見原告未踐行上開勞基法所定雇主應置備勞工簽到簿或出勤卡，且記載詳實勞工出勤時間至分鐘為止之作為義務。是被告並非僅以原告所提供王員104年6月份差勤紀錄即斷然認定原告違法，而係綜合原告全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，據以裁罰，於法自屬有據。
(四)原告主張依勞動檢查法第22條第2項及第25條規定，主管機關於裁罰前應先盡通知改善之義務，惟查本件被告非屬勞基法第72條第1項前段及勞動檢查法第3條規定，為辦理勞動檢查業務所設置之專責檢查機構，被告派員對原告實施勞動檢查，係依勞基法第72條第1項後段規定辦理，故本件勞動檢查尚無勞動檢查法第22條第2項及第25條規定之適用，原告此項主張尚難採憑等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造分別陳明在卷，並有大社郵局104年6月份簽到簿、被告104年8月12日高市勞條字第10433791300號函、原告陳述意見書、原處分及訴願決定書附卷（訴願卷第92-114、70-71、64頁、本院卷第25-41頁），及被告訴訟代理人於本院105年8月2日準備程序之更正陳述(本院卷第104頁)可稽，應堪認定。本件兩造爭點為：
被告以原告違反勞基法第30條第5項規定，裁處原告8萬元罰鍰並公布名稱之處分，是否適法？
五、本院判斷如下：
(一)按「雇主應置備勞工簽到簿或出勤卡，逐日記載勞工出勤情形。此項簿卡應保存1年。」「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反……第30條……規定。」「(第1項)違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。(第2項)主管機關裁處罰鍰，得審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額，為量罰輕重之標準。」行為時勞基法第30條第5項、第79條第1項第1款及第80條之1所明定。而對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨（司法院釋字第394號、第402號、第619號解釋參照）。行為時勞基法第79條第1項第1款對於違反同法第30條第5項所定之行政法上義務之雇主，固可處以行政罰，惟勞基法第30條第5項課予雇主之行政法上義務為「置備勞工簽到簿或出勤卡，逐日記載勞工出勤情形，並保存1年」，並未課予其記載勞工出勤情形應記至分鐘為止之義務。雖行為時勞基法施行細則第21條規定：
「雇主依本法第30條第5項規定記載勞工出勤情形之時間，記至分鐘為止。」然此僅係主管機關為協助雇主執行設置簽到簿或出勤卡之細節性規定，並非勞基法第79條第1項第1款及第30條第5項裁罰性法律之構成要件，是雇主置備勞工簽到簿或出勤卡若有未記至分鐘情事，僅為不符主管機關行政上之要求，若以雇主違反此要求而對之處以行為時勞基法第79條第1項第1款及第80條之1之處罰，顯以法規命令增加裁罰性法律所未規定之處罰，且無法律明確之授權，即與法律保留原則之意旨不符。至於104年6月3日修正公布，自105年1月1日施行之勞基法，將行為時勞基法施行細則第21條規定出勤紀錄應記載至分鐘為止之內容列入勞基法第30條第6項而以法律明文規定為雇主之行政法上義務，同時修正同法第79條第1項第1款，處罰違反此項義務之雇主，然其並無溯及處罰之效力，故在105年1月1日修正施行勞基法第30條第6項規定前，雇主縱有違反主管機關依行為時勞基法施行細則第21條要求雇主設置出勤卡記載至分鐘為止之情事，亦不得依行為時勞基法第79條第1項第1款及第80條之1規定處罰。
(二)經查，本件被告處罰原告之理由，係以：被告104年7月21日、22日及28日實施勞動檢查時，發現大社郵局勞工王員104年6月份之出勤簽到時間均為整點之00分或30分，佐以原告陳述意見書及訴願書之陳述，依經驗法則及論理法則，應可推論該出勤紀錄所載上下班時間係每日表定出勤時間紀錄，應非勞工實際工作之上下班時間，有違行為時勞基法施行細則第21條雇主置備之勞工簽到簿或出勤卡應記載至分鐘為止之詳實記載義務，構成違反行為時勞基法第30條第5項規定之事由，應依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定處罰原告等語，為其論據。惟查：
１、本件被告認定並處罰原告設置之勞工出勤簽到簿未記載至分鐘為止之時間為104年6月份(見本院卷第104頁準備程序筆錄)，惟此係在105年1月1日修正施行勞基法第30條第6項規定前之行為，揆諸上開說明，被告以原告違反行為時勞基法施行細則第21條規定，依行為時勞基法第30條第5項、第79條第1項第1款及第80條之1之規定，處罰原告，即有未依法律規定之構成要件處罰，違反法律保留之違法。
２、再者「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項應一律注意。」行政程序法第36條亦有明文。故行政機關認定事實應依證據，無證據不得以擬制方式推測事實，否則其依推測之事實據以處罰，其裁罰處分即有認定事實未依證據之違法。
３、查王員於本院審理時對其親簽之簽到退簿及書寫之報告書證稱：「（問：你所寫的報告還要給股長、課長蓋章，這是否是你自己自願寫的，有無受到逼迫或壓力？）是我自願寫的，沒有受到逼迫。」「（問：你為什麼自願寫這張？）事實陳述。」「（問：為何你每天簽到退時間都是剛好整點的時間？你簽到退時間都是寫整點或是幾點半，例如：簽6：00或17：30，你有照實記錄嗎？）我都是上班時就簽到，下班時間一到我就離開，因為我是內勤的工作，不是跑外面的。所以我都是這樣按照上下班時間去登記，這是公司規定的時間。」「（你有無受到壓迫要這樣簽？）沒有，這是我們上下班的時間，我們內勤的時間就是這樣，我們上下班都有按照規定時間。」「（問：所以你這樣簽是自願的，公司也沒有為難你？）對，公司規定的時間就是這樣，也沒有為難我，我就是按照上下班的時間簽，我上下班就是配合公司規定的時間。」「（問：你的報告寫到騎機車時間是3分鐘？）我家離郵局很近。」「（問：車程大概是要3分鐘還是4分鐘？因為郵局提供給勞工局的Google map資料顯示車程大概要4分鐘。）還不到3分鐘，差不多3分鐘以內，因為我從我家出來都是騎巷道就直接到公司，沒有紅綠燈。」「（問：報告是你自願寫的，為何還會有長官蓋章？）我也不知道，因為勞工局來檢查說我的簽到有問題，但是我確實就是按照上下班的時間簽的，所以我就照實寫報告，為什麼報告下面會有長官蓋章，我也不清楚。我是自願寫報告的，我都有按照公司規定的時間上下班。」「（問：證人說簽到都是依照公司規定的時間，所以我們想要問證人如果他提早到有沒有照實寫，還是也都是簽公司規定的時間？）我大部分都是時間到才上班，如果提早2分鐘到也不一定就會馬上去簽到。」「（問：是否是公司規定要簽到的時間？）公司是說實際幾點來上班就簽到，我是認為時間到了再簽到就好了。」「(問：證人在郵局服務多少年？)還不到30年。我不是擔任主管，郵局對我不薄，讓我得以成家立業，養家活口。」（本院卷第120-122頁），核與原告104年8月19日陳述意見書及王員報告書所載：「……本人丙○○為大社郵局投遞單位內勤人員，每天值勤時間（扣除休息時間）固定8小時。又居住於局所附近，機車車程約3分鐘，每天習慣固定時間出門上班，依局方規定時間下班並簽退，所以每天簽到退時間固定……。」「……因渠居住於郵局附近，上班所需路程時間易於掌控，且習慣固定時間出門上班簽到，並依局方規定時間下班簽退。是以，王員簽到、退時間依值勤時間為整點或30分鐘，並無違反詳實記載勞工每日出退勤時間之情事……。」（原處分卷第92-93頁）相符。依上可知，王員係從事郵局內勤工作，每日工作時間固定8小時，因住居所距離上班地點大社郵局騎機車僅3至4分鐘車程且途中無需停等交通號誌，故抵達公司上班之時間易於掌控，則王員配合公司表定上班時間，於固定時間（整點或30分）上班簽到，依常情判斷並非毫無可能；況且證人亦證稱縱使提早到公司，其亦會等到上班時間到才實際上班簽到，下班時間一到即離開公司，亦即王員實際上班時間固定為原告表定之上班時間，則其依實際出勤時間簽到執行勤務並準時下班離開公司，難認其有何未詳實記載實際到勤及退勤時間之情事。況證人王員業已證稱其報告書（本院卷第34頁）係自願書寫且為事實陳述，未受原告逼迫，其亦不知道為何報告會有長官蓋章等語甚詳，是該主管蓋章充其量僅能顯示王員提交之報告書內容曾經長官檢視而已。王員既已到庭證述其上班簽到時間及報告書內容均屬真實，若認王員仍不得記載簽到退時間為00分整點或30分，莫非強迫其以00分整點或30分以外之時間簽到退而要求王員為不實記載？此應非原告所得強制王員配合，徒增加勞資關係緊張。則被告仍以王員報告書上有長官蓋章難以相信其真實性，且王員在報告書上記載其住處至大社郵局機車車程約3分鐘，亦與原告提出之google地圖顯示車程約4分鐘(原處分卷第79頁)不符等節，推測王員於原告設置之出勤簽到簿記載之簽到退時間均為00分整點或30分，應屬未記載至分鐘為止之非實際上班時間云云，即無可採。再觀之原告簽到簿，原告所屬其餘勞工尚查無有與王員相同均以公司表定出勤時間簽到之情形，亦難認原告有被告所述藉由郵政稽查之機制以收上行下效之出勤模式，要求所屬勞工必須按照表定時間，而非實際出勤時間紀錄上下班時間之違法情事，否則不會只有王員係以整點或30分方式填寫出勤紀錄。綜上可知，本件被告除查得王員固定於00分整點或30分簽到之出勤紀錄，均查無原告有違反行為時勞基法第30條第5項所規定應置備勞工簽到簿或出勤卡，逐日記載勞工出勤情形之積極證據，則其逕行推論王員出勤紀錄非其實際出勤之狀況，認定原告未詳實記載勞工出勤時間至分鐘為止，而有違反行為時勞基法施行細則第21條規定記載至分鐘為止之義務，亦有認定事實未依證據之違法，洵堪認定。
４、至被告所舉臺中高等行政法院100年度簡字第96號判決，並非判例，無拘束本件之效力；另所舉本院103年度簡上字第33號判決則係針對雇主未給付加班費之裁罰事件，同無拘束本院之效力。被告援引為其處分合法之基礎，亦無可採。
六、綜上所述，被告認定原告未依行為時勞基法施行細則第21條規定就勞工出勤簽到簿記載至分鐘為止之詳實記載義務，構成行為時勞基法第30條第5項規定之義務違反，而依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定裁處原告8萬元罰鍰，並公布名稱，揆諸前說明，即有裁處未依據法律及認定事實未依證據之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述主張，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
書記官 蔡 玫 芳