高雄高等行政法院裁定
105年度訴字第238號原 告 黃朝輝訴訟代理人 林威融 律師
翁千惠 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 蔡瓊華
黃品翔上列當事人間地籍清理條例事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送臺灣嘉義地方法院。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。故當事人起訴所爭執之事項，必須為公法上之爭議，始得依法提起行政訴訟。又「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」亦經司法院釋字第466號解釋在案。準此，關於民事訴訟事件，並非公法上之爭議事件，應屬普通法院管轄，行政法院對之即無審判權限，依行政訴訟法第12條之2第2項前段：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」之規定，行政法院應依職權以裁定將該訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
二、再按，行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，亦經司法院釋字第448號解釋在案。又「標售物產為私權關係，屬於民法上買賣之性質，主管官署代表國家而為標售行為，與投標人同受私法之支配。若利害關係人認其有違背法令妨害其權益時，應向普通司法機關訴請審判。」亦有最高行政法院39年判字第7號判例可資參照。
三、本件坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○段000○號土地(下稱系爭土地)，屬地籍清理條例第26條規定「以神明會以外名義登記之土地，具有神明會之性質及事實」之土地，被告依地籍清理條例規定以民國97年9月17日府地籍字第0970134994號公告清查。因逾申請登記期間無權利人向地政事務所申請登記，被告遂以104年8月28日府地籍字第10401545521號公告代為標售。開標是日，因原告投標單所填標號與系爭土地公告清冊所列標號不一致，被告乃審核認定為不合格標，並以104年12月8日府地籍字第1040228393號公告(下稱系爭公告)代為標售結果，公告期間自104年12月8日至104年12月18日。原告不服，提起訴願，經訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。
四、原告起訴主張略以：
(一)依台中高等行政法院104年度訴字第128號判決、台北高等行政法院101年度訴字第787號判決之意旨可知，本件被告得將系爭土地予以標售，並非源自私權上之法律關係，而係行使地籍清理條例第11條規定所賦予之代為標售權限，其與投標人即原告間所生之法律效果，乃行政機關行使公權力之作用，自屬於公法上之爭議事件，則原告就被告標售系爭土地，因投標資格審核所生爭議，自應歸由行政法院審判，訴願決定雖援引台北高等行政法院103年度訴字第1443號裁定，惟該裁定見解並不拘束鈞院，且細繹該裁定之案件事實，係得標人辦竣所有權移轉登記後，復向行政機關申請撤銷土地之標售結果，經行政機關函復予以否准，遂而提起訴願及行政訴訟，與本案事實並不相同，尚難逕予援用。故本件訴願決定以本件核屬私法關係為由，不受理訴願，顯有違誤。
(二)被告雖以原告於投標資格單及總標單所填標號為第「000-00-000」標，土地標示為○○○鄉○○○段月眉小段145地號」；但標售公告土地清冊所列第「000-00-000」標號為○○○鄉○○○段○○○○號」，至於○○○鄉○○○段月眉小段145地號」則係第「000-00-000」標號，而認原告之標單違反投標須知之規定云云。惟查，標售公告所附之「代為標售土地清冊」中並無任何「標號」之記載，只有「編號」，故自無「標號不符」之情形。再者，原告於審查人員宣布其投標無效時，當場立即口頭表示異議，故被告於當日稍晚正式公告標售結果時，竟於開標土地清冊中修改為「標號」，更可見兩者本非相同，否則何須特意修改後再公告。則原告於投標資格單及總標單皆記載土地標示為○○○鄉○○○段月眉小段145地號」，已可確定所投標之標的土地，且與標售公告所附清冊記載之土地標示相符，顯無違反投標須知之規定甚明。本件原告之投標係屬有效，且原告之標價為新臺幣(下同)750萬8,000元，高於公告得標人即訴外人周林秋枝之得標金額638萬8,889元，為有效標單中之最高標價，依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第7條第4項及投標須知第10點第（三）項第1款規定，應由原告為系爭土地之得標人等情。並聲明求為判決(一)訴願決定及原處分(被告104年12月8日開標審查口頭宣布原告就被告代為標售104年度第1批地籍清理未能釐清權屬土地當中之「系爭土地」之投標無效及系爭公告關於「系爭土地由周林秋枝得標」之部分)均撤銷。(二)被告應作成原告就被告代為標售104年度第1批地籍清理未能釐清權屬土地中「系爭土地」之投標有效且原告為得標人之處分。
五、經查，「（第1項）第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。……（第3項）前2項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」地籍清理條例第11條定有明文。核其立法目的，係為徹底清理目前地籍登記已存在之權利內容不完整或與現行法令規定不符之土地，以健全地籍管理並促進土地利用，乃規定日據時期會社或組合土地、神明會土地、土地總登記時登記名義人姓名或住址記載不全或不符及非以自然人、法人或依法登記之募建寺廟名義登記之土地，經依地籍清理條例相關規定辦理仍未能釐清其權屬並完成登記者，得由直轄市或縣（市）政府代為標售。依上開司法院釋字第448號解釋意旨，行政機關代表國庫出售公有財產，非行政處分，而屬私法上契約行為，則舉重以明輕，行政機關依上開地籍清理條例第11條之規定，代為標售私人土地之行為，自亦屬於民法上買賣之性質（學者陳立夫亦採此見解，參見氏著土地法釋義(一)第78頁），並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上買賣契約行為，若利害關係人認行政機關辦理標售土地之程序有違背法令妨害其權益時，因屬私權爭執，應向普通司法機關訴請審判。茲查，本件原告係以其參與被告代為標售104年度第1批地籍清理未能釐清權屬土地之投標，因遭被告違法認定原告投標單所填標號與系爭土地公告清冊所列標號不一致，進而認定為不合格標，致原告喪失得標之機會。則本件既係因被告辦理代為標售土地程序上所生之爭議所致，當事人若對之爭執，應循民事訴訟程序謀求救濟，行政法院對之並無審判權。至原告援引台中高等行政法院104年度訴字第128號判決及台北高等行政法院101年度訴字第787號判決，係屬個案見解，並非判例，尚無拘束本院之效力。
六、綜上所述，本院並無受理本件訴訟之權限，原告誤向本院提起，應屬違誤，爰依行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，依職權將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之臺灣嘉義地方法院。
七、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。中 華 民 國 105 年 9 月 20 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 黃 堯 讚法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 105 年 9 月 20 日
書記官 洪 美 智