高雄高等行政法院判決
105年度訴字第347號民國106年1月4日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司石化事業部代 表 人 黃順發訴訟代理人 張宗琦 律師
梁志偉 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 李惠森
李俊儒上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告代表人於起訴時原為林金柱，於本件訴訟審理中變更為吳清陽，其後又變更為黃順發，已聲明承受訴訟，核無不合，先此敘明。
二、事實概要︰緣原告於高雄市○○區○○○路○號從事輕油裂解程序（製程編號：M04；下稱系爭製程），案經民眾陳情，被告於民國105年2月23日19時許派員至高雄市○○區○○○路○號稽查時，於原告廠區外（判定位置：高雄市○○區○○○路石化三橋上，原告東南側；風向：北北西風）發現南區廢氣燃燒塔（編號：A201；下稱系爭燃燒塔）燃燒產生明顯火焰，嗣進入廠內查察，發現係輕油裂解程序（編號：M04）滑油泵（編號：P1217X）低壓力跳機，輔助滑油泵自行啟動，惟啟動不及，致裂解氣體壓縮機（編號：C-1201）跳車，製程內氣體輸送至系爭燃燒塔以燃燒處理後排放，因燃燒不完全，且未裝置惡臭氣體收集及處理設備，造成廢氣燃燒過程產生刺鼻惡臭，散布於空氣中，造成污染，被告派員稽查後，核認原告違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，經通知原告陳述意見後，被告審查原告違規事實，依空氣污染防制法第60條第1項及環境教育法第23條第2款規定，裁處原告新臺幣60萬元罰鍰及環境講習4小時，並以105年3月23日高市環局稽字第10532450500號函送105年3月19日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書予原告，原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）被告徒以嗅覺判定本件事故發生時產生之氣味屬惡臭，未善盡舉證責任，更有違反採證法則之違法：
1、按「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」(最高行政法院75年判字第309號判例參照)。而基於維持法律秩序之安定及尊重公權力措施之表徵，雖認行政處分應受有效之推定，但已不復受合法之推定，一旦處分之相對人或利害關係人指摘行政處分有無效或得撤銷之事由而提出爭訟，被告機關應對其作成處分係符合法定要件之事實，負舉證之責(參吳庚，行政爭訟法論，103年9月第7版，第240頁)。
2、次按「『在各級防制區內，不得有下列行為：……四、使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭。』『違反第29條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善……。』空氣污染防制法第29條第1項第4款及第54條固分別定有明文。惟空氣污染防制法施行細則第28條規定：『本法第29條第1項第3款至第5款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。』，是防制區內之工廠，其所使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質所產生之惡臭，足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味者，方得依空氣污染防制法第54條之規定罰之。反之，縱產生臭味，然未達足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味，則尚難以該法條論處。……雖空氣污染防制法施行細則第33條第1項第2款第2目規定：『惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定』，然查本件檢查人員亦未具有聞嗅師之資格，已據被告訴訟代理人丁○○陳述屬實，則其主觀之判斷，即顯難具客觀之標準，從而其檢查之結果是否確具客觀之標準，即仍得斟酌。」臺北高等行政法院90年度訴字第5210號判決參照。另臺北高等行政法院91年度簡字第109號判決同認檢查人員未具有聞嗅師之資格，逕以其主觀嗅覺直接之判定，未具一定客觀標準，而撤銷原處分。
3、經查，被告就本件事故發生後，乃由其指派到場稽查之人員以嗅覺進行氣味判定，於稽查紀錄單上記載稽查人員判定臭味發生源之相關位置，說明現場聞到之氣味屬惡臭，並未提出能明確判定惡臭之相關客觀佐證資料，以證明該氣味足以引起厭惡或其他不良情緒反應，僅憑稽查人員之主觀聞嗅判斷，即認定本件事故導致惡臭產生，因而對原告裁處本件行政罰，顯未盡舉證責任。況且，被告指派到場稽查之人員，並未出示其具有聞嗅師之資格，揆諸上開司法實務見解之意旨，該稽查人員主觀之判斷，即難具客觀之標準，從而其檢查之結果是否確具客觀之標準，殊值懷疑，據此足認被告已有違反採證法則之違法。
（二）原告信賴系爭許可證之內容，於本件事故發生時進行廢氣緊急排放，主觀上並無違反空氣污染防制法之故意或過失：
1、按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政罰法第7條第1項及行政程序法第8條分別定有明文。而行政程序法第8條前段將誠信原則具體規定於實證法中，將其運用在行政行為上，有不應「出爾反爾」、「強人所難」、違反常理的「出其不意」、隱匿實情或無理由違反行政先例等情形。次按「對既有之行政處分，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分之『構成要件效力』。」(臺北高等行政法院102年度訴字第1374號判決參照)。準此，行政處分之構成要件效力，乃基於行政一體與誠信原則之具體落實，人民因而對行政處分之存在產生合理之信賴。倘人民本於對行政處分之信賴而有所作為，進而違反其他行政法上之義務時，難認其主觀上具有故意或過失。
2、被告所核發之高市環局空操許證字第E0700-03號高雄市固定污染源操作許可證（下稱系爭許可證）之性質乃授益處分(行政程序法第123條參照)，於該許可證未經撤銷、廢止或其他事由而失效前，其效力仍繼續存在(行政程序法第110條第3項參照)，且對於廢氣排放管道之許可事項亦發生構成要件效力。原告系爭製程輕油裂解程序於104年5月25日因C-120 1裂解氣體跳車，為因應緊急狀況，設備系統遂自動將殘餘廢氣自系爭燃燒塔P012排放管道排放致發生本件事故。觀諸系爭許可證之內容，係將P012排放口列為「排放管道」，原告基於信賴被告所核發系爭許可證之授益處分內容，因而循系爭許可證所載P012排放管道進行廢氣緊急排放，即係本於信賴系爭許可證之內容有所作為，實難預見其緊急排放廢氣之舉有違反空氣污染防制法之可能，故而原告主觀上並無違反空氣污染防制法第31條第1項第4款之故意或過失，被告對主觀上無故意或過失之原告作成本件裁罰之原處分，已有處分構成要件不該當之違法，尚非合法。
（三）縱認原告排放廢氣形式上符合行政罰之要件，然原告透過系爭燃燒塔進行廢氣排放構成緊急避難，自得減輕或免除處罰：
1、按「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰」行政罰法第13條定有明文。
次按「所謂緊急避難行為，應以自己或他人之生命、身體、自由、名譽、財產存在現在的危險，且此等危險只能藉由合致違反行政法上義務之行為加以排除。」(臺北高等行政法院101年度訴更一字第31號判決參照)。
2、本件事故乃因發生突發緊急事件，由製程之安全設計，製程中之製程氣體如乙烯、丙烯、丁二烯，因皆為高壓氣體，若由其他排放管道排放，因該等排放管道非為密閉式，可能導致高壓氣體直接外洩，引發工廠爆炸之危險，故設備系統僅能引導至系爭燃燒塔燃燒後排放。從而，原告為避免排放高壓氣體至其他排放管道恐有發生工廠爆炸之虞，導致廠區週遭不特定多數人之生命、身體安全發生緊急危難，遂由系爭燃燒塔進行廢氣排放，此不得已之緊急排放行為，符合行政罰法第13條緊急避難之阻卻違法事由，自得減輕或免除處罰，被告未察此情，仍對原告作成本件裁罰，自屬違法。
（四）原告經由系爭燃燒塔進行緊急排放，係不可預見且無法避免之設施故障所致，得依空氣污染防制法第77條規定免除處罰：
1、按「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。二、故障發生後24小時內修復或停止操作。三、故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告」、「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」空氣污染防制法第77條及同法施行細則第41條分別定有明文。次按「公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。前項必要性操作包含下列情形之一：一、燃料氣系統壓力暫時性超出安全設定範圍。二、因釋壓閥故障造成洩漏。三、因廢氣熱值不足，補充之氫氣、天然氣或液化石油氣產生之排放。四、設備元件間歇性少量排放。五、因反應器、蒸餾塔或製程設施操作壓力高於釋壓裝置設定壓力，或操作溫度高於最大設定溫度之情形。六、觸媒或吸附劑之再生或活化，且經冷凝循環回收或燒處理後之排放。七、其他因安全考量之排放。」、「緊急狀況：因突發事故、無法預期且不可抗力之事件，導致公私場所產生安全危害之虞，需立即採取緊急處理行動，以回復正常安全操作之狀況。」揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（下稱管制及排放標準）第4條及第58條分別定有明文。觀諸前揭空氣污染防制法第77條及同法施行細則第41條規定，係以「固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效」作為免予處罰之要件，其規範意義核與管制及排放標準第58條所明定「因突發事故、無法預期且不可抗力之事件」之狀況而利用廢氣燃燒塔合法進行廢氣緊急排放相當。是以，如遭遇緊急狀況依管制及排放標準第4條第1項但書規定利用廢氣燃燒塔排放廢氣，屬於因突發事故、無法預期且不可抗力之事件，於事故發生後依法按空氣汙染防制法第77條各款規定處理者，即得依法免予處罰。
2、原告進行緊急排放所使用系爭燃燒塔之使用計畫書，業經被告審查通過，核准系爭燃燒塔之使用情形為緊急狀況、開停車／歲修及必要操作。而本件事故係因原告於廠區內進行輕油裂解程序時，因滑油泵(編號：P1217X)低壓力跳機，引發輔助滑油泵自行啟動，因啟動不及，致裂解氣體壓縮機(編號：C-1201)跳車，透過電腦系統自動判定異常狀況後，經由P012廢氣燃燒塔進行廢氣緊急排放，並非人為操作不當所致，乃不可預見且無法避免之故障情事，更係管制及排放標準第58條所明定無法預期且不可抗力之事件，符合管制及排放標準第4條所定遇有緊急狀況得進行緊急排放之要件，且未違反被告核准系爭燃燒塔之使用計畫。從而，原告因C-1201裂解氣體壓縮機故障致須利用系爭燃燒塔進行廢氣緊急排放，事後已依法向被告報備且派員立即查核檢修，並於故障發生後15日內向主管機關提出書面報告，踐行空氣污染防制法第77條所規範之法定程序，自得予免除處罰，然被告仍對原告加以裁罰，即屬違法。
（五）原告以系爭燃燒塔進行廢氣緊急排放，為經排放管道之合法排放，並未違反空氣污染防制法第31條規定，然被告卻對原告作成原處分加以裁罰，已有處分構成要件不該當之違法：
1、參諸鈞院104年度簡上字第37號判決之意旨略以：「依據被上訴人核定之系爭許可證內容，其第3頁記載防制設備編號A202名稱為高（架）燃燒塔，排放口編號P016（不須設監測設施）；第5頁製程說明與流程之製程流程圖示，M33正常製程流程係由編號P061-P068排放口排放廢氣，又設備C-1501（丙烯冷媒壓縮機）、C-1201（裂解氣體壓縮機）不在E201至E208之範圍內，而係設置於E212及E225之間；第14頁記載，E209-E214、E217、E225、E226、E228、E230、E231、E233-E235污染源設備之污染物係採密閉收集方式，如須緊急排放，則由A202高架燃燒塔之處理方式緊急排放，排放形態為P016；第18頁記載排放口編號P016之其他條件限制為廢氣燃燒塔排放管道（緊急排放）等情（原處分卷第225-242頁），足認被上訴人核定之系爭許可證，參照前揭規定，業已核可上開設備有緊急排放廢氣之情形時，得使用A202高架燃燒塔處理廢氣之排放，故斯時該廢氣燃燒塔即兼具有污染防制設備及排放管道（P016）之性質。」另參鈞院104年度簡上字第38號判決之意旨略以：「依據被上訴人核定之系爭許可證內容，第3頁記載防制設備編號A202，名稱為高（架）燃燒塔，排放口編號P016，不需設監測設施；第5頁製程流程圖與說明之製程流程圖示，M33正常製程流程係由編號P061-P068排放口排放廢氣，又設備C-1501（丙烯冷媒壓縮機）、C-1201（裂解氣體壓縮機）不在E201至E208之範圍內，而係設置於E212及E225之間；第14頁記載E209-E214、E217、E225、E226、E228、E230、E231、E233-E235污染源設備之污染物係採密閉收集方式，如須緊急排放，則由A202高架燃燒塔之處理方式緊急排放，排放形態為P016；第18頁記載排放口編號P016之其他條件限制為『廢氣燃燒塔排放管道（緊急排放）』等情（原處分卷第90-108頁），足認被上訴人核定之系爭許可證，業已核可上開設備於符合緊急排放廢氣之限制情形時，得使用A202高架燃燒塔（P016排放口）作為燃燒廢氣之排放管道，則該廢氣燃燒塔於因應緊急情況下，即兼具污染防制設備及排放管道性質。」
2、據上開判決意旨可知，原告廠區之A202高架燃燒塔，於遇有緊急排放廢氣之情況時，即兼具有污染防制設備及排放管道之性質，則本件事故發生時原告用以進行廢氣緊急排放之系爭燃燒塔，同為合法之排放管道，自難以系爭燃燒塔未經主管機關核定免設置採樣孔及採樣設施，不符空氣污染防制法施行細則第28條規定為由，逕行否認高架燃燒塔具有作為合法排放管道之特性。基此，本件事故乃因發生突發緊急事件，由原告廠區系爭製程之安全設計，製程中之製程氣體如乙烯、丙烯、丁二烯，因皆為高壓氣體，若由其他排放管道排放，因該等排放管道非為密閉式，可能導致高壓氣體直接外洩，引發工場爆炸之危險，故設備系統僅能引導至系爭燃燒塔燃燒後排放。從而，原告以系爭燃燒塔進行廢氣緊急排放，乃經由排放管道排放廢氣之行為，並非空氣污染防制法第31條第1項所明定之空氣污染行為，是被告逕以原告違反空氣污染防制法第31條規定，進而按空氣污染防制法第60條規定對原告進行裁罰，已有處分構成要件不該當之違法。
（六）原告以系爭燃燒塔之排放管道進行廢氣緊急排放，符合管制及排放標準第4條第1項之排放要件，亦屬行政罰法第13條明定之緊急避難，不應遭裁罰：
1、按「本標準專有名詞及符號定義如下：……五、污染防制設備：指處理廢氣之熱焚化爐、觸媒焚化爐、鍋爐或加熱爐等密閉式焚化設施、冷凝器、吸附裝置、吸收塔、因應緊急狀況使用之廢氣燃燒塔或其他經主管機關認定者。……九、廢氣燃燒塔：指開放式燃燒裝置，該裝置包括具支撐結構之塔身、燃燒嘴、母火裝置、空氣或蒸氣輔助系統、滅燄器、水封槽、氣液分離設備、集氣管、點火裝置及其他附屬設施。可分為高架廢氣燃燒塔及地面廢氣燃燒塔。」、「公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。」管制及排放標準第2條第5款、第9款及同法第4條第1項分別定有明文。復按「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰」行政罰法第13條定有明文。
準此以解，基於文義及體系解釋可知，管制及排放標準第4條所明定「緊急狀況」之「緊急」概念，其意涵與行政罰法第13條所明定「緊急避難」之「緊急」意義相當，均係以客觀情狀作為判斷準據。
2、原告廠區內系爭製程設置之滑油泵（編號：P1217X），於本件事故發生前分別於105年1月27日、2月19日分別進行保養震動量測，系爭滑油泵之震動量測值均符合標準值之範圍，足徵原告對於系爭製程之維護及操作已善盡注意義務，尚難逕認原告對於本件事故之發生具有可歸責性。本件事故發生時，因系爭製程設置之系爭滑油泵低壓力跳機，進而導致裂解氣體壓縮機（編號：C-1201）跳車，而有排放系統內廢氣之需求，否則將造成原告廠區公安之危害，形成緊急狀況之結果。是以，此時製程內氣體輸送至系爭燃燒塔，以燃燒處理後經P012排放管道進行廢氣緊急排放，實係為因應「緊急」狀況及避免「緊急」危難所為之處置，客觀上已該當管制及排放標準第4條所明定「緊急狀況」及行政罰法第13條所明定之「緊急避難」等要件，實屬合法之廢氣排放行為，不應遭裁處本件行政罰等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
（一）原告主張「被告徒以嗅覺判定本件事故發生時產生之氣味屬惡臭，未善盡舉證責任，更有違反採證法則之違法」乙節，被告稽查人員於系爭時間派員稽查，稽查當時於廠區周界外下風處明顯可聞燃燒後刺鼻惡臭，經查係因廢氣燃燒塔燃燒不完全，逕排於大氣中，惟未裝置惡臭氣體收集及處理設備，致產生『明顯可聞燃燒後』刺鼻惡臭，散布於空氣中，造成污染。被告稽查人員依據空氣污染行為管制執行準則之規定，於系爭地址廠區周界外查察以『明顯可聞燃燒後』刺鼻惡臭具以描述現場聞到之氣味，並判定該氣味足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味，為首揭施行細則第26條及第33條所揭明，其意旨自明，並繪製及記錄判定臭味發生源之相關位置並做成稽查紀錄，且有錄影影片可稽。被告按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」並斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，核認原告違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，予以舉發，續以同法第60條第1項裁處，並無違誤。再空氣污染防制法第31條係行為法，有該條所列行為即應處罰；原告主張被告指派到場稽查之人員，並未出示其具有聞嗅師資格，惟環境保護相關法規，並無『聞嗅師』資格相關規定，縱依環檢所公告檢測方法『異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法（NIEA A201.1.1A）』，亦無須具有『聞嗅師』資格，再查空氣污染防制法第31條及相關規定並無『聞嗅師』到場始能做成處分之規定，原告之主張顯係對法規認知不足，為規避違反空氣污染防制法之處分，意圖明顯，其主張洵不足採。
（二）原告主張「原告信賴系爭許可證之內容，於本件事故發生時進行廢氣緊急排放，主觀上並無違反空氣污染防制法之故意或過失」乙節，為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作，為空氣污染防制法第1條暨第23條第1項所明定。再各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查或鑑定公私場所空氣污染物排放狀況暨公私場所排放管道應設置便於各級主管機關檢查及鑑定，其空氣污染物排放狀況之安全採樣設施防制設施，排放管道包括煙道、煙囪及排氣管線。採樣設施包括採樣孔、安全採樣平台、扶梯及足供使用之水電設施及其他必要器材。採樣孔應設於造成擾流（如管道彎曲、收縮或放大處）下游大於管道直徑8倍處，該孔位置應距下一擾流至少2倍於管道直徑距離。倘無法在前款條件設置適當採樣孔時，採樣孔位置得設於造成擾流下游大於管道直徑1.5倍處，該孔位置應距下一擾流至少0.5倍於管道直徑距離處。依本款設置採樣孔前應提書面資料說明，經主管機關認可。污染源倘因故未能依本規範設置採樣設施時，應參考中央主管機關公告之相關空氣污染物標準檢測方法規定，並提書面資料說明，經主管機關認可。上開檢查或鑑定暨採樣設施規範為空氣污染防制法第43條第1項、第4項暨行政院環境保護署（下稱環保署）98年1月5日環署空字第0970104297號公告：『檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範』所明訂。依系爭製程原告之系爭許可證登載內容，系爭燃燒塔（A201）於許可證第3頁載明為「防制設備」，而非「排放管道」，並對應編號P012排放口，又高架廢氣燃燒塔之污染防制功能（以明火燃燒之燃燒裝置）設於塔頂，依佐證影片可明顯辨識大火於塔頂燃燒（符合管制及排放標準第2條第5款定義，是為開放式燃燒裝置），系爭污染物（惡臭）產生於火焰末端後即散布於空氣中，未經排放管道排放，甚是明顯，無容爭議，且系爭燃燒塔未經主管機關同意免設採樣孔及採樣設施，自非空氣污染防制法施行細則第28條第1項所稱之「排放管道」。是以，系爭燃燒塔因燃燒不完全產生惡臭情形是為空氣污染防制法施行細則第28條第2項規定，未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放之情形，為空氣污染防制法第31條第2項所稱未經排放管道排放之空氣污染行為，洵堪認定，系爭事件被告核以違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，據以舉發，續以同法第60條第1項裁處，於法並無不合。原告主張系爭許可證指出系爭燃燒塔即屬P012排放管道，顯對本案事實認定及法令之適用有所誤解，洵不足採。
（三）原告主張「縱認原告排放廢氣形式上符合行政罰之要件，然原告透過系爭燃燒塔進行廢氣排放構成緊急避難，自得減輕或免除處罰」乙節。縣市合併前後，高雄地區均為環保署視土地用途對於空氣品質之需求或空氣品質狀況所劃定之第二及第三級防制區，依空氣污染防制法第6條規定，新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，暨環保署105年5月12日環署空字第1050036151號公告修正公告：『固定污染源最佳可行控制技術』，廢氣燃燒塔屬熱焚化技術，容無爭議，所謂『最佳可行控制技術』乃是製程排放管道採破壞性處理方式，排放濃度不大於100ppm或排放削減率大於或等於95％，意即燃燒處理過程排放削減率大於或等於95％，則可稱是為『燃燒完全』，再查廢氣燃燒塔之使用為因應工安緊急狀況，其原始設計已納入工安事件需大量排放製程氣體之安全需求，且有排放濃度不大於100ppm或排放削減率大於或等於95％之設計規範，意即在一定流量及流速內（即設計流量與流速），廢氣燃燒塔燃燒不會產生污染。惟查依原告廢氣燃燒塔使用事件報告書第27項，發生廢氣燃燒塔使用事件時，原告可適時開啟廢氣回收壓縮機回收廢氣，減少廢氣排放量及減緩排氣流速，以符合上開設計規範，惟原告未適時開啟廢氣回收壓縮機，致原告以系爭燃燒塔處理系爭製程廢氣，發生燃燒不完全產生明顯燃燒惡臭物，顯係因系爭燃燒塔設計不當（排放削減率未大於或等於95％）及人為操作不當（未適時開啟廢氣回收壓縮機），致燃燒不完全產生明顯燃燒惡臭，散布於空氣中，造成污染，核非屬如天災、無預警停電等外力或『不可預見』因素所造成之污染情事。綜上，就工安角度而言，原告使用廢氣燃燒塔處理製程內易燃性氣體，洵屬合理，然就環境保護立場，仍應維持廢氣燃燒塔正常操作使用狀態，不得免除因燃燒不完全排放惡臭於空氣中，造成空氣污染之行政處分，是原告自不得主張符合行政罰法第13條，以緊急避難為由，即可規避空氣污染防制法所課予原告之義務，冀求系爭事件之免罰。
（四）原告主張「原告經由系爭燃燒塔進行緊急排放，係不可預見且無法避免之設施故障所致，得依空氣污染防制法第77條免除處罰」乙節：
1.系爭事件係輕油裂解程序（編號：M04）滑油泵（編號：P1217X）低壓力跳機，輔助滑油泵自行啟動，惟啟動不及，致裂解氣體壓縮機（編號：C-1201）跳車，製程內氣體輸送至系爭燃燒塔以燃燒處理後排放，因燃燒不完全，且未裝置惡臭氣體收集及處理設備，造成廢氣燃燒過程產生刺鼻惡臭，散布於空氣中，造成污染。工廠依據工業安全相關規定，就其使用中設備定訂有定期安全巡檢及點檢等相關規定，且查系爭製程剛完成歲修，所有設備應處於正常且適用狀態，系爭事件因輔助滑油泵應自行啟動，惟啟動不及，其『啟動不及』原因，顯係人為操作不當、歲修不實所肇致，可判定為原告管理缺失所致，縱非原告故意，亦有應注意而未注意之過失。
2.依據原告所提經被告審查通過之『廢氣燃燒塔使用計畫書』（核准函文號：103年5月8日高市環局空字第10334865400號函；下稱使用計畫書），緊急狀況使用廢氣燃燒塔時機為（1）停電、火災、地震、颱風等因素造成緊急停爐時系統內氣體之安全排放。（2）設備安全閥緊急跳脫，相關聯設備間有故障，導致設備壓力上升到安全閥跳脫壓力：儀電設備故障導致反應器壓力上升、局部停電致空氣冷卻器故障使分餾塔頂部壓力過高等，是以，滑油泵（編號：P1217X）低壓力跳機，輔助滑油泵自行啟動，惟啟動不及，致裂解氣體壓縮機（編號：C-1201）跳車，不符合使用計畫書所稱『緊急狀況』。綜上，系爭事件非為管制及排放標準第4條第1項法定緊急狀況，系爭燃燒塔自不符合法定得緊急排放廢氣之情形，洵堪認定。
3.按管制及排放標準第4條第2項規定，公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。依上開使用計畫書（頁28/32），所謂必要操作使用情況為：（1）燃料氣體暫時性失衡。（2）因故障而造成釋壓閥洩漏。（3）廢氣熱值不足。（4）間斷式小量排放。（5）操作壓力高於釋壓裝置或操作溫度高於最大設定溫度。再所謂『必要操作』係製程安全控制系統於第一階段警示（一般為二階段警示；高警示(high alarm）及高高警示（high high alarm）），備用（或輔助）設備已啟動尚未達穩定前，利用廢氣燃燒塔調節製程操作，調節過程部分製程氣體排放至廢氣燃燒塔處理進行降溫，以維持系統正常運轉，意即緊急應變處置程序，使相關維修人員有充足時間查修異常原因，供管理人員判定後續處理（立即修復或停爐操作），而非如系爭事件，任由製程操作壓力超過安全系統最低設定（第二階段警示）而導致製程跳機。然查系爭事件因滑油泵（編號：P1217X）低壓力跳機，輔助滑油泵自行啟動，惟啟動不及，致裂解氣體壓縮機（編號：C-1201）跳車，不符合使用計畫書所稱『必要操作』，本案原告之排放行為不符合管制及排放標準第4條第1項但書及第2項規定之要件，洵堪認定。
4.至原告主張事後已依法向被告報備且派員立即查核檢修，並於故障發生後15日內向主管機關提出書面報告，踐行空氣污染防制法第77條所規範之法定程序一節。按空氣污染防制法第32條乃在於要求公私場所負責人於固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，應即時（1小時內）向主管機關通報，違反者，依同法第61條規定，得裁處10萬元以上100萬元以下之罰鍰，如情節重大者，將面臨停工或停業之處分，且必要時，並得由主管機關廢止其操作許可證或勒令歇業。該條係規範公私場所負責人行政法上之義務，俾主管機關立即採取應變措施，避免損害擴大，影響公共安全。此節核與本案從事M04製程，因設備維護、操作不良，產生明顯異味污染物（燃燒惡臭）散布於空氣中造成空氣污染，致違反同法第31條第1項第4款規定，而受同法第60條第1項規定裁處之情事，二者之立法目的，容有不同。另同法第77條固規定，固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採行因應措施，並於故障發生後1小時內，向當地主管機關報備、故障發生後24小時內修復或停止操作及故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告者，得免依本法處罰；惟該條所稱之故障，依同法施行細則第41條規定，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效始足當之，倘因設計不當或操作、維護不良者，則不適用。經查系爭事件產生之燃燒惡臭，乃係人為維護、操作不良所致，如前揭所述，非屬不可預見且無法避免之功能失效，縱原告於事故發生後立即採取因應措施，並依空氣污染防制法第77條規定處理，然觀其發生之原因，依同法施行細則第41條規定，即非為同法第77條所定「故障」之情形而得主張免罰。
（五）被告依空氣污染防制法第60條第1項、同法第75條及「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」第3條規定，經檢視佐證影片，系爭廢氣燃燒塔105年3月23日廢氣燃燒塔使用事件報告書，登載發生時間為自23日18時36分起至23時59分及24日1時34分起至23時59分止，排放時間更高達27小時48分，廢氣流量高達348,622立方公尺/日（Nm3/日），且空氣污染物排放量氮氧化物（NOX）高達378,237.45公斤/日（kg/日），揮發性有機化合物（VOCS）為327,394.15kg/日，已嚴重影響當地環境空氣品質，洵堪認定，並造成民眾聚集於原告大門前關切，有媒體報導及錄影影片足資參照，按「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」，污染程度因子(A)裁定為2；再查系爭事件無發生毒性污染物污染，危害程度因子(B)裁定為1；另本次違反空氣污染防制法第31條第1項第4款發生日（含）前1年內已有違反同一法令紀錄（違反日期分別為104年12月10日、105年1月31日及2月1日），本次為第3次，污染特性(C)裁定為3，依上開附表應處罰鍰計算方式(新臺幣)=污染程度因子(A)×危害程度因子
(B)×污染特性(C)×10萬=2×1×3×10萬=60萬元，再依環境教育法第23條第2款處環境教育講習4小時，用促其踐行改善之義務，亦屬合法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告公害案件稽查記錄工作單、現場照片、被告105年3月23日高市環局稽字第10532450500號函、105年3月19日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書及原告105年3月16日石化林環發字第10510147100號函等附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為（一）系爭燃燒塔除為污染防制設備外，是否同時兼具法定之「排放管道」。（二）原告有無可據以免罰之事由及被告以原告違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，依同法第60條第1項及環境教育法第23條第2款等規定，裁處60萬元罰鍰及環境講習4小時，是否違法，茲分述如下：
（一）按「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：……四、使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體。（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。（第3項）第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」「（第1項）公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於1小時內通知當地主管機關。（第2項）前項情形，主管機關除命其採取必要措施外，並得命其停止該固定污染源之操作。」「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。（第2項）前項裁罰準則，由中央主管機關定之」「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。二、故障發生後24小時內修復或停止操作。三、故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」分別為空氣污染防制第1條、第20條第1項、第31條第1項第4款、第2項、第3項、第32條、第60條第1項、第75條及第77條所規定。次按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第23條第2款亦定有明文。
（二）次按空氣污染防制法施行細則第28條規定：「（第1項）本法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：
一、依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。二、依規定得免設置採樣設施者。（第2項）本法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」另管制及排放標準第4條第1項明定：「公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。」依此，符合「依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可」或「依規定得免設置採樣設施者」之條件，而將廢氣導引至大氣排放者，即屬排放管道。廢氣燃燒塔，具有將有機廢氣以連續方式注入煙道，並在煙道口燃燒形成火焰，之後再排放至大氣之功能，且依管制及排放標準第4條第1項但書之規定，公私場所遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放。是以，廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，實可兼具污染防制設備及排放管道之功能，且此兩項功能並非互斥而不能併存。又參諸空氣污染防制法之中央主管機關行政院環境保護署103年7月30日環署空字第1030058182號函釋意旨亦載：「關於廢氣燃燒塔是否屬排放管道，應依空氣污染防制法第31條第2項及同法施行細則第28條規定判定，若固定污染源操作許可證已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則無法適用同法第31條第1項第1款之規定。」等語，同認廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，係兼具有污染防制設備及排放管道之功能及性質。查依原處分卷附之高雄市固定污染源操作許可證（原處分卷第147頁），記載防制設備編號A201名稱為廢氣燃燒塔，排放口編號P002至P012（不須設監測設施）；另製程流程圖載：「設備異常緊急排放至A201廢氣燃燒塔由P012排放」（原處分卷第149頁）及「貳、許可條件……（三）2.乙烯成品儲槽（T001～T004）於設備發生異常，緊急排放至高燃燒塔A201處理後由P012排放。
」（原處分卷第153頁）；「P012採樣孔0個（廢氣燃燒塔之緊急排放口）」（原處分卷第159頁），足認被告核定之系爭許可證及操作許可條件，業已核可編號A201廢氣燃燒塔至P012排放，毋須設置採樣設施，於符合緊急狀況、開停車/歲修或前揭必要操作等情況下，得使用編號A201廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，是編號A201由P012排出廢氣兼具有污染防制設備及排放管道之功能及性質，且於符合被告核可之操作許可條件下，自屬空氣污染防制法施行細則第28條所指依規定得免設置採樣設施者，並無疑義。被告以編號A2 01廢氣燃燒塔僅得為污染防制設備，而不得為排放管道云云，此部分尚屬無據，惟原告使用編號A201排出廢氣，自應符合緊急狀況等法定前提條件，亦屬無疑。
（三）本件被告於105年2月23日19時許派員至高雄市○○區○○○路○號稽查時，於原告廠區外（判定位置：高雄市○○區○○○路石化三橋上，原告東南側；風向：北北西風）發現南區廢氣燃燒塔（編號：A201）燃燒產生明顯火焰，嗣進入廠內查察，發現係輕油裂解程序（編號：M04）滑油泵（編號：P1217X）低壓力跳機，輔助滑油泵自行啟動，惟啟動不及，致裂解氣體壓縮機（編號：C-1201）跳車，製程內氣體（C1-C5）輸送至系爭燃燒塔以燃燒處理後排放，因燃燒不完全，且未裝置惡臭氣體收集及處理設備，造成廢氣燃燒過程產生刺鼻惡臭，散布於空氣中，造成污染，有前開稽查紀錄工作單可憑，並為原告所是認，系爭廢氣燃燒塔105年2月23日廢氣燃燒塔使用事件報告書（原處分卷第170頁），登載發生時間為自23日18時36分起至23時59分及24日1時34分起至23時59分止，排放時間更高達27小時48分，廢氣流量高達348,622立方公尺/日（Nm3/日）（即267370.28＋81251.87立方公尺/日），空氣污染物排放量氮氧化物（NOX）高達378,238.45公斤/日（kg/日）（即338535.64＋39702.81公斤/日），揮發性有機化合物（VOCS）為327,394.15kg/日（即301746.46＋2564
7.69公斤/日），確已嚴重影響當地環境空氣品質，洵堪認定，從而，被告以原告違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，依空氣污染防制法第60條第1項及環境教育法第23條第2款規定，裁處原告60萬元罰鍰及環境講習4小時，並非無據。
（四）原告雖主張「被告徒以不具聞嗅師資格之稽查人員嗅覺判定本件事故發生時產生之氣味屬惡臭，未善盡舉證責任，有違採證法則之違法」云云。然查，依100年11月10日環署檢字第1000098375號公告之「異味污物官能測定法」未明定須具聞嗅師資格始能判定惡臭。並依空氣污染防制法施行細則第33條第1項規定：「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：一、儀器檢查：指使用儀器，依中央主管機關規定之方法進行檢查。二、官能檢查：(一)目視及目測：目視，指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。(二)惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。」第35條規定：「使用儀器檢查與目測公私場所及交通工具排放之空氣污染物，由經訓練合格並領有證書之人員為之。」前揭空氣污染防制法施行細則第35條僅就使用儀器檢查與使用目測方法之人員資格限制由訓練合格並領有證書之人員為之，至「惡臭測定」並無相關限制，足認由稽查人員以嗅覺進行判定，亦屬適法。即機關如能證明行為人有在各級防制區及總量管制區內，使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體情事，而違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，即得依同法第60條第1項裁罰。查本件稽查人員於前揭時間稽查時，於廠區周界外下風處明顯可聞燃燒後刺鼻惡臭，且稽查得知係因廢氣燃燒塔燃燒不完全，逕排於大氣中，惟未裝置惡臭氣體收集及處理設備，致產生『明顯可聞燃燒後』刺鼻惡臭，散布於空氣中，造成污染。被告稽查人員於廠區周界外以嗅覺進行氣味之判定，並製作稽查記錄工作單、照片及錄影影片為憑，就原告違章行為，已盡舉證責擔。
（五）原告另爭執：縱認原告排放廢氣形式上符合行政罰之要件，然原告透過系爭燃燒塔進行廢氣排放構成行政罰法第13條規定之緊急避難，自得減輕或免除處罰云云。然依被告前開稽查紀錄及原告陳述意見書（原處分卷第20頁）所載，本件違章行為，係因原告M04輕油裂解程序，滑油泵（編號：P1217X）低壓力跳機，輔助滑油泵自行啟動，惟啟動不及，致裂解氣體壓縮機（編號：C-1201）跳車，製程內氣體輸送至編號A201燃燒塔以燃燒處理後排放，由於燃燒不完全且未裝置惡臭氣體收集及處理設備，造成廢氣燃燒過程產生刺鼻惡臭，散布於空氣中。並依原告廢氣燃燒塔使用事件報告書（原處分卷第169~177頁）第27項（原處分卷宗第170頁），發生廢氣燃燒塔使用事件時，原告原可適時開啟廢氣回收壓縮機回收廢氣，減少廢氣排放量及減緩排氣流速，避免發生燃燒不完全產生明顯燃燒惡臭散布空氣中，造成污染，足認本件係因輔助滑油泵啟動不及之設計不當及未適時開啟廢氣回收壓縮機之人為操作不當所致。另原告前於105年1月31日亦因「輕油裂解程序（編號M04）裂解壓縮機（編號：C-1201）第一級密封油低壓，致製程跳車，製程內氣體輸送至南區廢氣燃燒塔（編號A201）以燃燒處理後排放，因燃燒不完全且未裝置惡臭氣體收集及處理設備，造成廢氣燃燒過程產生刺鼻惡臭，散布於空氣中，造成污染。」之相同違章事實，經被告以105年3月1日高市環局空處字第00-000-000000號裁處罰鍰及環境教育講習，有該裁處書足憑（原處分卷第213頁），未及1個月即發生本件相同違規行為，足認本件確屬可歸責於原告事由，且此事由可預先防範，則原告自不得以其原因自由行為所致之危難結果，另行主張緊急避難而阻卻違法。
（六）原告又執「原告經由系爭燃燒塔進行緊急排放，係不可預見且無法避免之設施故障所致，得依空氣污染防制法第77條免除處罰」云云。惟按空氣污染防制法第77條規定：「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：……。」同法施行細則第41條規定：「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」承上所述，本件係因輔助滑油泵啟動不及之設計不當及未適時開啟廢氣回收壓縮機之人為操作不當所致，且可歸責於原告，顯非同法施行細則第41條前段所定之「相關設施不可預見且無法避免之功能失效」之故障情形，屬該條後段「因設計不當或操作、維護不良」情事，尚不得依前揭空氣污染防制法第77條規定免除處罰。
（七）本件被告按「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」，污染程度因子(A)判定為2；無發生毒性污染物污染，危害程度因子(B)判定為1；另本次違反空氣污染防制法第31條第1項第4款發生日（含）前1年內已有違反相同規定紀錄（違反日期分別為104年12月10日、105年1月31日及2月1日），本次為第3次（原處分卷第212~214頁），污染特性(C)判定為3，依上開附表應處罰鍰計算方式：污染程度因子(A)×危害程度因子(B)×污染特性(C)×10萬=2×1×3×10萬=60萬元，並依環境教育法第23條第2款處環境教育講習4小時，尚無違誤。
六、綜上所述，原告主張俱無可採，且本件違規事實洵屬明確，則被告因原告違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，依同法第60條第1項及環境教育法第23條第2款規定，裁處原告60萬元罰鍰及命環境講習4小時，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 18 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 李 協 明法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 18 日
書記官 凃 明 鵑