高雄高等行政法院判決
105年度訴字第358號民國106年6月20日辯論終結原 告 杜瑜庭訴訟代理人 文聞 律師
張永福 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮 部長訴訟代理人 張倩維
卓震宇輔助參加人 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 沈智鈺
陳維澤上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國105年6月16日院臺訴字第1050166571號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣輔助參加人為辦理石仔瀨排水應急工程（沉砂池）（下稱系爭工程），需用臺南市○○區○○段○○○○○區○○段○○○○○○號內土地（下稱系爭土地），面積0.2820公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經內政部以民國104年11月12日台內地字第1041309587號函（下稱原處分）核准徵收，並由輔助參加人以104年11月16日府地用字第0000000000A號公告（下稱輔助參加人104年11月16日公告），及以同日府地用字第0000000000F號函（下稱輔助參加人104年11月16日函）通知原告。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰㈠原處分係以避免石仔瀨排水淤塞而導致災害為徵收目的，然
真正發生排沙之石仔瀨排水上游鄰地若未疏濬或做好水土保持工程，即使徵收系爭土地設置沉砂池，仍無法達成其徵收目的：
1.設置沉沙池並非解決石仔瀨泥砂淤積之唯一最佳方法：以治水工程之角度而言，河道因上游泥砂淤積，通水斷面不足而導致淹積水之問題，並非以設置沉沙池為唯一解決手段，以臺南市三爺溪為例，同樣面臨上游河道淤積通水斷面不足問題，但輔助參加人係採取應急加高、抽水站及堤後排水工程，亦同步辦理三爺溪河道疏濬工作，並顯著於康芮颱風期間有效發揮功用。由前開事例可知，河道疏濬始為徹底有效改善河道淤塞之辦法，於系爭土地上設置沉沙池僅能治標無法治本，縱使本案依原處分及輔助參加人計劃於系爭土地上設置沉沙池，一時之間雖無淹水問題，但過了數年如遇風災仍會繼續發生石仔瀨排水不良、泥砂淤積所導致之淹水災情。換言之，系爭工程除採取剝奪人民財產權此種侵害最大手段外，更無助於目的之徹底達成，顯然違背憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則。
2.詳查泥砂淤積原因、做好水土保持方為治本之道：本件颱風時期石仔瀨排水上游流水所夾帶之大量泥砂均係來自於○○區○○段○○○○○○○○號、1933-37地號、1933-38地號等土地，依一般水土保持常識可知，輔助參加人理應就發生嚴重排沙問題之上游地區優先整治、做好水土保持工程，同時疏濬水道，方屬治本之法，然輔助參加人卻未詳查泥砂淤積原因、針對上開遇風雨即大量排砂之土地加以整治，僅挑選行政成本最低之沉砂池此種治標方法為之，因而強行徵收原告所有之系爭土地設置沉砂池。實則，系爭土地經原告耗費大量金錢時間勞力整地，如遇風雨並無排沙淤積情形，顯非造成淹水之源頭主因，益證輔助參加人在系爭土地設置沉砂池實無助於防洪目的之完成。退萬步言之，若以設置沉砂池為解決淤泥洪災之解決手段（原告否認之），為何只能以系爭土地做為沉砂池唯一設置地點？以沉砂效率而論，沉砂池之設置地點應選於山坡地而非平地，然原告所有之系爭土地係完全平坦之土地，沉砂效率不佳，並不適合設置沉砂池。不論訴願決定或原處分，均未調查或解釋一定要徵收系爭土地做為沉砂池設置地點之理由，顯有理由不備、未盡調查責任之違法。
3.原告向來配合治水之公益需求，但不能因此即草率徵收系爭土地：目前石仔瀨排水渠道係寬達4米、長近80米、兩側高達3米，顯屬現成之沉砂池，已可達實質沉砂功效，輔助參加人應就現有的石仔瀨排水渠道加以改良增進效能，實無須再行徵收系爭土地作為沉砂用途。訴願決定雖稱因石仔瀨排水多位於道路下方（屬加蓋狀況），清疏不便，因此亟需在上游（系爭土地）設沉砂池，避免石仔瀨排水淤塞云云。然系爭土地自原告取得所有權後，只要輔助參加人或區公所有使用、通過系爭土地之公益需求，原告素來配合並無二話，若輔助參加人真有必須使用系爭土地（含聯絡道路）對石仔瀨排水渠清疏之需求，原告一定配合辦理，何須為了對排水渠清淤方便而一定要徵收原告所有系爭土地之道理？
4.綜上，治水之道，必先瞭解水性，因勢利導，並且查明水患之源由方為正辦。就本案而言，河道疏濬、排砂地整治等水土保持（尤其先行調查泥砂來源）、就現有石仔瀨排水渠道施工改良或清淤作業，始為有效改善泥砂淤積淹水問題且對人民權益侵害最少之行政手段。詎輔助參加人不審此情，竟執意徵收系爭土地設置沉沙池，以此種便宜性、治標不治本之方法，做為解決石仔瀨上游泥砂淤積之方案，如此不僅造成原告之財產權被強制剝奪，且原告先前於系爭土地上耗費之心血轉眼付之一炬，卻無法徹底解決石仔瀨上游泥砂淤積、汛期水位過高而淹水之問題（上○○○區○○段○○○○○○○○號、1933-37地號、1933-38地號等土地遇到風雨仍會繼續排出大量泥砂樹葉，佐以河道未加以疏濬，時間一久仍會繼續產生淹水問題），足見本案徵收系爭土地並無法達成徵收目的，欠缺徵收必要性及適當性，徵收系爭土地設置沉砂池亦非最小侵害手段，原處分及訴願決定均明顯違反憲法第23條、行政程序法第7條規定之比例原則，至為明灼。
㈡原處分及訴願決定顯然有違土地徵收之最小侵害性，核與憲
法第23條、行政程序法第7條之比例原則牴觸，且有其他違法情事：
1.原處分違反比例原則：訴願程序中原告曾爭執系爭土地上蓋有擋土牆等設施，原處分依法應與系爭土地一併徵收，而輔助參加人則提出系爭土地係由大內區公所施作相關證據，並提出原告於100年10月12日出具同意「土地使用同意書」為憑，說明原告曾出具「土地使用同意書」，系爭土地徵收時毋須一併徵收擋土牆此一土地改良物。既然輔助參加人早於100年間即取得原告同意其無償使用系爭土地之同意書，並在系爭土地上施作擋土牆等防水工程，即代表輔助參加人根本毋須徵收系爭土地即可建設相關水利工程達成公益目的，既是如此，何以輔助參加人在104年間卻堅持一定要徵收系爭土地建設沉砂池？原告於徵收程序中一再表明，若輔助參加人或大內區公所有公益需求，原告願意隨時配合提供系爭土地做為公益使用，只要讓原告繼續保留系爭土地所有權即可，然輔助參加人明明可再與原告訂立土地使用契約、租賃契約或地上權契約等方式取得使用系爭土地之權利，卻捨此等較小侵害手段不為，強行徵收系爭土地，剝奪原告受憲法保障之財產權，明顯違反憲法第23條、行政程序法第7條之比例原則，訴願決定明知上情仍駁回原告訴願，亦屬違法。
2.輔助參加人在未將本件土地徵收案送交被告審核之前即先行違法發包系爭土地上之工程，另因系爭土地屬山坡地，輔助參加人依法應優先擬具水土保持計畫並取得主管機關核准後始能招標發包工程，迺輔助參加人捨此不為，被告又不察，即遽為原處分，實屬重大違法：
⑴依水土保持法第3條及第12條規定，以及監察院之相關糾正
案意旨（交通部公路總局辦理106乙線石碇至坪林段第三、四及五期拓寬改善工程，於水土保持計畫尚未委辦及取得主管機關核可，以及用地徵收及變更程序尚未辦竣情況下，即先行辦理招標發包工程，經監察院於91年10月15日通過糾正案），對照輔助參加人於103年9月間開始辦理系爭土地徵收案公聽會程序，至104年9月30日送件予被告審查是否准許徵收，據原告所悉，輔助參加人早於103年底左右即先對外招標發包系爭土地沉砂池施工工程，完全不顧原告及承包廠商權益（若被告審核結果為不允許徵收將導致承包廠商求償），輔助參加人在尚未取得被告徵收許可或解決用地糾紛之前，即草率對外發包沉砂池等相關工程，即有明顯疏失。
⑵參加人未先擬具水土保持計畫並取得主管機關核准，即發包系爭工程，實有重大違法：
①經查，系爭土地之登記用途為農地，且經輔助參加人公告為
水土保持法第3條之山坡地，依水土保持法第12條規定，參加人若於爭土地上進行整地開挖以作為沉砂之用，依法應先擬具水土保持計畫送交主管機關許可後方能開始招標發包。然輔助參加人於辦理系爭土地徵收案所召開之公聽會、協議價購會議、甚至訴願程序中與原告往來之書狀說明，輔助參加人從未提及曾依水土保持法第12條規定擬具水土保持計畫送交主管機關取得許可之事，足見輔助參加人未遵循水土保持法第12條規定便先行發包系爭土地上之沉砂池等工程。再者，輔助參加人於系爭土地設置沉砂池，依被告所述須開挖1,950平方公尺、深度4.6公尺，工程量體相當龐大，顯屬水土保持法第12條第1項第4款「堆積土石、或其他開挖整地」之行為，依同法第3項規定應先擬具水土保持計畫送交主管機關審查，且依同法第2項於審查通過前不得逕行核發開發或利用之許可，至為明確。
②進一步言，依水土保持技術規範第10、13、47、53、54、91
至93條規定，於山坡地農地設置沉砂池雖屬於防災（洪）設施，仍應受水土保持法及相關子法規範作好山坡地之水土保持，並於開挖動工前提交水土保持計畫送交主管機關審核，並不因沉砂池屬於防災（洪）設施或水利工程即當然排除水土保持法之適用。且除上開法令明白規定山坡地農地設置沉砂池應屬水土保持法規範範圍外，行政院農業委員會（下稱農委會）歷來對山坡地農地設置沉砂池應受水土保持法及其子法規範屬相當明確且一貫之見解，此有農委會出版之水土保持手冊關於「農地沉砂池」之相關規範（如施工方法、規格容量、作業程序及注意事項等）即可證明。
③被告雖引用農委會89年11月6日（89）農林字第000000000號
函釋（下稱農委會89年11月6日函釋）抗辯系爭工程無須提交水土保持計畫送審云云，惟該函釋並非直接指明「農地沉砂池無須依水土保持法第12條規定擬具水土保持計畫送核」，而係說明山坡地範圍內水利工程種類繁多，若非屬土地之開發利用，「宜」無須依水土保持法先擬具水土保持計畫送核，惟是否要適用水土保持法，仍依個案情形判斷處理。被告及輔助參加人斷章取義引用此函釋，主張本件在山坡地農地設置沉砂池無須先擬具水土保持計畫送交主管機關審核，顯與前開法令及主管機關行政院農委會之見解相悖，要無可採。
④另查被告與輔助參加人雖抗辯「依水土保持法第12條及水土
保持技術規範相關規定所規範之山坡地開發須先送交水保計劃予主管機關核准始能開發」不屬於土地徵收審查項目云云。然依土地徵收條例第13條第2項規定，被告自應審查「其他依法應為或得為審查之事項」，即水土保持法第12條、水土保持技術規範第10、13、47、53、54條等法令。若不如此解釋，將可能導致土地徵收處分與水土保持計畫審核結果發生衝突矛盾之窘境。以本案為例，輔助參加人於提交土地徵收說明書予被告之前（約於103年年底左右），在完全未經主管機關經濟部水利署（下稱水利署）核准水土保持計畫並取得施工許可下即已先行招標開工，實已違反水土保持法第12條規定。而被告竟不查此一違法缺失，也未察覺系爭土地及系爭工程依水土保持法第12條、水土保持技術規範相關規定屬於應送主管機關先行審核水保計劃之範疇，逕自核准系爭土地徵收處分，若允許輔助參加人於取得土地徵收處分後再向水利署提交水保計畫，假設水利署基於水保立場有反對開發、或不同意參加人施工內容等不同意見，豈不與系爭土地徵收處分互相矛盾衝突？若此矛盾發生將如何解決？難道水利署必須受制於系爭土地徵收處分及輔助參加人已先行施工之事實，一概核准輔助參加人之施工計畫不能有反對或不同意見？如此豈不架空水土保持法及相關子法之規範？由此可見，被告及輔助參加人忽視水土保持法相關規定，於審核系爭土地徵收案時未依法考量逕自核准徵收，實已違反土地徵收條例第13條之規定，違法之情至明。
3.證人即水利技師林尉霖之證詞足證被告徵收系爭土地作為沉砂池之處分至為草率，要無可維：
⑴輔助參加人未先依法擬具水土保持計畫，且執行該水保計畫
過程中就石仔瀨地區復未進行細部調查，藉以查出泥砂來源，實無法有效防制泥砂淤積：經查，證人即水利技師林尉霖自69年起擔任公職，曾至臺南市政府工務局、經濟部水資源統一規劃委員會、農委會水土保持局（含臺南分局）等單位服務，最高職稱為課長，每年所參與之水利工程業務高達500餘件，其證詞自足以作為原處分是否適法允洽之重要參考與依據。而林尉霖技師於106年4月18日作證時所提出之補充說明指陳：「自古治水方略，砂水不可分離，應調查確認砂水淤積來源與流向，既是水土保持，不可放任砂石流失，雖有沉砂池清淤，但上游結構改變，造成更嚴重崩壞而難以收拾，故沉砂池選點與與防水工法至為關鍵」；「該欲徵收土地作為沉砂池雖已針對大內區作先期調查，但對該徵收土地處崩塌土砂發生應先作細部調查，找出致災原因，如對土砂發生處即上游發生段作攔截措施（例作攔砂壩等）防止土石下移等手段，今於下游處徵收土地供作沉砂池，此乃不得已方法，建請主辦單位依水保法第8條對地區之治理或經營，使用行為應經過調查規劃審慎評估，採最適當工法兼顧農民生計為宜。」另依林技師所陳，輔助參加人未依水土保持法第12條第4款規定先擬具水土保持計畫，亦未就石仔瀨地區之土砂來源進行細部調查，實無法有效防制泥砂淤積，反有破壞山坡地水土保持、浪費公帑之虞。
⑵再者，林尉霖技師於106年4月18日作證時所提出之補充說明
又稱：「該大內區原有石仔瀨排水地下截流溝斷面約高×寬（2m×2m）上游匯流口設置沉砂池（即為徵收土地）經計算出口流量為45.45立方公尺/秒，該地下截流溝斷面不足以容納其流量，造成瓶頸段，故沉砂池無法達成防洪功效，若逢颱風豪雨恐宣洩不及造成該區域二次災害。」；「依水保法第10條『宜農、宜牧山坡地作農牧使用時，其水土保持之處理與維護，應配合集水區治理計畫或農牧發展之開發計畫，由其水土保持義務人實施之。』今於徵收土地處設置沉砂池，阻斷上游農民進出，更影響當地農作物運輸及農民生計之鉅，建請主辦單位考量當地農牧區發展，農民福祉為要。」。關此，依林尉霖技師作證時所言，輔助參加人決定治水計畫時，未先考量系爭土地周邊之農牧發展、農民生計，且所設計之地下截流溝斷面不足以容納其流量，將導致潰堤之危險。
4.參加人之治水方案，從頭到尾都在「應急」，頭痛醫頭、腳痛醫腳，且未考量可否採用植披、防砂壩等制砂方案，有失專業：
⑴經查，被告徵收系爭土地以進行「石仔瀨排水應急工程」。
實際上，在原處分作成之前，輔助參加人一開始係在系爭土地周邊建造疏洪道，當時就未確實評估泥砂來源，又未評估農牧發展狀況，更未在系爭土地之上游地區作好攔砂措施，任令上游砂土流失，才會造成近10年來，疏洪道完工後，隔年又必需製作鐵柵欄，鐵柵欄完工後，隔幾年又建造疏洪溝，疏洪溝完工後，隔年又打算建造沉砂池……。原告在系爭土地原種植300顆芭樂、芒果、蓮霧、荔枝等農作物，為配合輔助參加人所屬水利局（下稱水利局）要求，原告又容許將疏洪道前砂石、漂流木等雜物移至系爭土地，造成原告所種植之果樹毀於一旦！嗣後原告又配合輔助參加人建造疏洪溝。似此一再頭痛醫頭、腳痛醫腳之便宜方案，又以剝奪原告對系爭土地之所有權為代價，誠不知輔助參加人治水專業何在！⑵再者，依照證人林尉霖於106年4月18日作證之證詞，就土砂
之防治尚有相當多之水保工法，例如植披、防砂壩等，輔助參加人之水利單位均可儘早因地制宜，找出最適當之方法，甚至施工費用可能較設置沉砂池為低，自不能遽以「應急」為由，率然徵收系爭土地而犧牲原告之合法權益。
㈢系爭補償價額遠低於市場正常交易價格，違反土地徵收條例
第11條、第30條規定，且輔助參加人於協議價購階段並未與原告進行實質協商，僅以公權力高壓方式否決原告之意見，強迫原告接受輔助參加人所訂價購金額，致其協議價購程序及徵收補償價格均有違法：
1.經查，本件徵收過程中，需地機關輔助參加人於協議價購程序中除未以市場正常交易價格向原告價購系爭土地外（原告已提出103年間出售系爭土地予第三人張明輝先生時之買賣契約書為證），輔助參加人於協議價購程序中也未與原告進行實質價格協商，僅空言表示：「1.土地價格：本案協議價購土地之價格，依『土地徵收條例』、『不動產估價技術規則』、『臺南市政府評估協議價購價格及一併價購作業要點』等規定，委託客觀不動產估價師事務所查估市價，台端所有土地協議價購金額請參閱協議價購契約及地價表」，除此協議價格外再無其他選項供原告選擇，原告當場表明之意見也遭輔助參加人一一駁斥不採，仍是重複上開官方說詞，並於會議結論稱：「三、如台端拒絕參與協議或經協議未能成立……基於工程開闢時程需求，視為協議不能成立，為利工程順利進行，本府將依土地徵收條例規定申請徵收。」顯見輔助參加人根本無與原告協議價購之空間及意願，如此豈有雙方實質協議價購金額可言？僅是輔助參加人片面決定價購金額強迫原告接受而已。參酌最高行政法院102年度判字第371號判決及臺中高等行政法院96年度訴更一字第32號判決意旨，此種徒具會議形式而無實質協商內容之協議價購程序，與土地徵收條例第11條立法精神明顯不符，顯屬違法。
2.次查，於輔助參加人開始辦理系爭土地之徵收程序之前，原告與第三人張明輝早於103年7月20日即已簽訂系爭土地之買賣契約，雙方約定買賣價金為每坪新臺幣（下同）1萬3千元（即每平方公尺3,932.5元），其後不久輔助參加人即開始徵收系爭土地之程序，買方張明輝先生得知系爭土地即將被徵收，方前來與原告商量解除土地買賣契約，此有雙方簽立之解除土地買賣契約書可證，且此解除土地買賣契約書上更記載：「二、他日臺南市水利局如欲放棄徵收此塊土地，本人還是願意以每坪1萬3千元購買」，足證原告於協議價購程序中屢屢向輔助參加人表明系爭土地之交易市價為每平方公尺3,932.5元，確屬可信。輔助參加人未為任何調查，即於協議價購程序中草率否定原告此一買賣系爭土地事實存在，造成系爭土地價值評估時遭嚴重低估，導致原處分僅以每平方公尺539元之低價徵收系爭土地，因而嚴重侵害原告之權利，違反土地徵收條例第11條規定，至為明確。
3.綜上，不論是協議價購程序（被告未與原告實質協議購買價格）、徵收補償價格（輔助參加人補償價額遠低於市價），原處分均有明顯違反，原告於徵收程序、訴願程序中屢屢提及上開說明證據，請求被告應依法盡其調查責任，給與原告法律保障之程序權利，然被告未依法行政，訴願機關又未糾正其違法過失而逕自駁回原告訴願，兩者均有明顯違法，要無庸疑。
㈣退萬步言，如認原處分及訴願決定違法，但基於公益考量無
法判決撤銷，原告則依行政訴訟法第198條、第199條第1項請求被告賠償損失：經查，原處分及訴願決定有上開重大違法瑕疵，已如前述，惟若法院基於公益考量，認為撤銷原處分將對公益有重大損害而不能判准撤銷時，原告即依上開法令請求被告賠償原告損失，損失內容即為原告因違法之原處分所喪失之土地交易利益，蓋由原證6、7可明確得知，若非違法原處分之作成，原告即得以每坪1萬3千元（即每平方公尺3,932.5元）之交易價格出售面積為2,820平方公尺之系爭土地，故被告即應以此交易條件賠償11,089,650元及利息予原告（計算公式：2820平方公尺×3932.5元＝00000000元）等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應賠償原告11,089,650元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
三、被告則以︰㈠本案需地機關輔助參加人辦理系爭工程，申請徵收原告所有
系爭土地，面積0.2820公頃，依土地徵收條例第13條規定，擬具徵收土地計畫書，報請被告審議，案經104年10月28日被告土地徵收審議小組第94次會議決議：「准予徵收。」被告以原處分核准徵收，續經輔助參加人以104年11月16日公告徵收（公告期間：104年11月17日至104年12月16日止），並以104年11月16日函通知原告於104年12月28日發放補償費，因原告未領取，輔助參加人所屬地政局（下稱地政局）爰以105年1月8日南市地用字第0000000000A號函通知銀行，銀行於105年1月11日存入保管專戶完竣，地政局並以105年1月8日南市地用字第0000000000B號函通知原告，揆諸土地徵收條例相關規定，並無不合。又本件因大內區居民已飽受淹水之苦許久，為儘早完成系爭工程消緩大內區居民淹水之苦，輔助參加人遂同步辦理工程及用地取得作業。工程方面，水利局於103年9月24日決標，並於契約內容訂定「機關通知日10日內開工」；本案徵收於105年1月18日完成未受領補償費撥付土地徵收補償費保管專戶保管作業，水利局於105年1月21日始通知廠商開工進場施作，亦即係於用地取得作業完成後始通知廠商施作，並未損害原告之權益。
㈡原告所稱三爺溪採應急加高及疏濬等方式辦理整治，成效良
好，而本案設置沉砂池僅能治標無法治本乙節；經查，三爺溪因屬明渠，得以辦理加高，且疏濬較為方便。本案石仔瀨排水上游位於山區泥砂區域龐大，中游位於大內市區，且長達1.5公里屬地下箱涵形式，因此無空間可辦理應急加高整治。且因其屬地下箱涵，於汛期接二連三豪大雨狀況下，無法有效且即時辦理清淤作業。為攔截四面八方所挾大量泥沙，因此須於箱涵入口處（即系爭土地位置）設置沉砂池，並經顧問公司檢視需開挖1,950平方公尺、深度4.6公尺之沉砂池，始得發揮其沉砂功效，讓雨水挾帶泥砂於沉砂池先行沉澱，以避免流入箱涵造成箱涵淤塞，致大內市區淹水。另本沉砂池屬開放式，易於疏濬，輔助參加人將定期辦理疏濬作業，以確保維持其沉砂池功能，如此並無原告所述數年後仍會導致泥砂沉積造成淹水情形。又查，大內區公所於100年12月所辦理工程為沿原告土地邊界施作擋土牆避免土地流失，其擋土牆施作後原告土地仍維持原有使用功能。而石仔瀨排水於豪雨時上游水量及泥砂量龐大，經顧問公司檢視需開挖1,950平方公尺、深度4.6公尺沉砂池始得發揮其沉砂功效，因沉砂池為永久性使用，輔助參加人遂辦理本案土地用地取得作業。
㈢再查，本案協議價購金額係輔助參加人委託估價師事務所辦
理，並依「不動產估價技術規則」相關規定辦理市價查估。辦理市價查估時，需以同一地段土地特性相似之土地正常交易價格為查估參考。本案協議價購市價係針對勘估標的進行產權、一般因素、區域因素、個別因素、不動產市場現況、勘估標的最有效使用情況下之潛在收益綜合分析後估算。另依不動產估價技術規則第14條規定，不動產估價師應兼採二種以上估價方法推算勘估標的價格，然而系爭土地屬一般農用土地估價，客觀上無法正確求取其法定用途出租或營運之收入與費用，考量農牧用地土地之收益資訊不易取得且無法確實推估價格，且估價目的為協議價購，因此估價師斟酌估價目的及勘估標的之特性，並為保障所有權人權益，故以比較法作為後續勘估標的價格評估之方法。斟酌各宗地地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件等因素，將系爭土地與比較標的整體修正後，推算出系爭土地協議價購價格為560元/平方公尺，符合市場價格。另查本地段鄰近相似地自101年至105年之所有實際交易紀錄，價格區間位在309-700元/平方公尺間，水利局協議價購560元/平方公尺位於其區間，符合市場價格。至於原告提出之買賣契約書與解除土地買賣契約書，並未完成土地所有權移轉登記，非屬依法得蒐集之市場買賣實例。
㈣按本案設置沉砂池係屬治理石仔瀨排水之水利工程，非屬土
地開發之利用，無需先擬具水土保持計畫，水土保持法中央主管機關農委會89年11月6日函釋有案。因系爭工程無需先擬具水土保持計畫，自不生審查情事。次依本院93年度訴字第715號判決及最高行政法院95年度判字第852號判決意旨，水土保持之實施係用地開發、經營、使用時應處理事項，要與土地徵收處分之效力無涉，殆無疑義等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、輔助參加人則以：㈠訴外人黎明工程顧問股份有限公司（下稱黎明公司）係輔助
參加人於100年辦理「急水溪與曾文溪間市管區域排水應急整治工程委託測設」公開評選後之設計公司，具有工程技術顧問公司登記證，專業項目包含土木工程、水利工程、水土保持……等，內部成員包含水利工程、水土保持工程等專業技師，具有相當專業性及公正性。另水利署報告以其建議之沉砂池設置地點辦理設計，其集水面積達103公頃，並依水土保持技術規範第92、93條，據以規劃設計本次沉砂池工程。參以石仔瀨排水具有大內集水區域雨水排放重要功能，需時常維持其通水斷面，若因泥砂淤塞於水道造成其通水斷面減少，將造成集水區排水不及造成積淹水，且石仔瀨排水將有溢淹之風險。以105年梅姬颱風暴雨為例，於暴雨期間，水量龐大且挾帶泥砂眾多，石仔瀨排水泥砂淤塞，造成通水斷面減少，因而水位高漲，致產生大內區積淹之風險。故為維持排水路通水斷面，且攔截上游挾帶之大量泥砂，需於箱涵入水口處設置沉砂池，以達治水功效，是輔助參加人辦理系爭工程用地徵收實有其必要性。
㈡系爭工程係因石仔瀨排水進入大內市區○○區段位屬山坡地
範圍，土地多作農林耕作使用，如遇豪雨，其地表排水即會挾帶大量泥砂流入排水渠道。當水流遭遇轉折或阻礙時，流速降低即會使其挾帶泥砂能力降低，因此產生泥砂沉降淤積，如此將造成通水斷面減少，進而導致大內區積淹水情形。茲因石仔瀨排水屬區域排水，具有集水區域雨水排放之重要功能，必須時常維持其通水斷面，以正常且「迅速排放」集水區域雨水。沉砂池沉砂設計，係將渠道之水流轉引導入寬闊之池體，藉由「降低水流速度」，使所挾帶泥砂「沉降蓄積沉砂池」內，另再藉由連結渠道排除經沉降作用後較清之雨水。而「區域排水與沉砂池之性質迥異」，因此必須於石仔瀨排水旁另設一沉砂池，除可維持石仔瀨排水之通水斷面，亦可將泥砂沉積於沉砂池，避免淤塞於石仔瀨排水，造成大內區積淹水情形。另因山區雨水由四面八方而來，除石仔瀨排水收集之雨水區域範圍大，本案用地東北方亦有另一水路流入，爰此，需於地下箱涵入水口處設置本沉沙池（即系爭土地），以攔截由四面八方而來之雨水及泥砂。且石仔瀨排水上游所挾帶泥砂區域範圍廣大，除需耗費巨資且耗時，為即時解決大內區民眾淹水問題，避免大內區民眾於每年汛期期間常常遭受生命財產危險之苦，因此輔助參加人乃先行辦理系爭工程，以立即舒緩大內區民眾淹水之苦。如以原告所述，將石仔瀨排水做為沉砂池用，如此於豪大雨期間，大量泥砂淤塞於石仔瀨排水路上，將造成通水斷面減少。且泥砂亦淤塞於石仔瀨排水地下箱涵段，因地下箱涵清疏不便，且於汛期期間多日連續降雨情形，無法有效且即時辦理水路清疏，如此將造成石仔瀨排水水位高漲，造成大內市區積淹水及石仔瀨排水溢淹之風險。此觀105年梅姬颱風為例，24小時最大連續降雨量達320mm，於石仔瀨排水地下箱涵入水口處，因大量雨水及泥砂淤塞，造成石仔瀨排水水路高漲，險溢淹至大內市區。另98年莫拉克颱風，於臺南24小時最大連續降雨量達535mm，亦造成大內區嚴重淹水情形。綜上所述，為避免石仔瀨排水泥砂淤塞，且保持水路通水斷面，輔助參加人於系爭土地設置沉砂池確有其必要性。
㈢原告報告書所稱徵收面積11.04公頃（藍色面積部分），係
屬滯洪池，與本案沉砂池治理標的不同。茲以本案沉砂池設計容量，依水利署報告所示，石仔瀨截流點（即系爭土地位置處）集水面積為1.03平方公里，依水土保持技術規範第92、93條計算，本案沉砂池設置處沉砂池需設計容量為4,635立方公尺，而實際設計容量為5,114.54立方公尺，因此其設計容量足以發揮沉砂效果。且因開挖後原有土地將喪失其原有使用功能，因此需辦理徵收作業，以全面開挖及施作沉砂池。再者，原告報告書所指位置為石仔瀨排水匯入曾文溪之滯洪池，其治理標的為讓水蓄積於滯洪池，減緩石仔瀨排水下游匯入曾文溪處低窪地區積淹水情形。惟本案沉砂池設置於石仔瀨排水上游地下箱涵入水口處，治理標的為避免上游山區大量泥砂進入石仔瀨排水地下箱涵並沉積，造成通水斷面減少造成大內區積淹水及石仔瀨排水溢淹之風險，另水利署報告亦明確指明「截流溝入口應配置分流工暨沉砂池，設計時應予納入」，截流溝入口即為系爭土地位置。另原告所提三爺溪採應急加高及疏濬等方式辦理整治，係因三爺溪屬明渠，因此得以辦理加高，且疏潘較為方便。本案石仔瀨排水上游位於山區，中游位於大內市區，且長達1.5公里屬地下箱涵形式，因此無空間可辦理應急加高整治，且因其屬地下箱涵，於汛期接二連三之豪大雨狀況下，無法有效且即時的辦理清淤作業。因此須於箱涵入口處（即徵收地位置）設置一沉砂池，讓雨水挾帶之泥砂於沉砂池先行沉澱，以避免流入箱涵造成箱涵淤塞，進一步造成大內市區淹水情形。另本沉砂池屬開放式，易於疏濬，輔助參加人將定期辦理疏濬作業，以確保維持其沉砂池功能，如此並無原告所述數年後仍會導致泥砂沉積造成淹水情形。原告雖又稱大內區公所為整治石仔瀨排水於100年12月10日與原告簽具土地使用同意書，稱本案無須辦理徵收云云，惟大內區公所於100年12月所辦理之工程為沿原告土地邊界施作擋土牆避免土地流失，其擋土牆施作後原告土地仍維持原有使用功能，與系爭工程目的不同。
㈣本案協議價購金額係委託估價師事務所辦理，並依「不動產
估價技術規則」相關規定辦理市價查估。辦理市價查估時，需以同一地段土地特性相似之土地正常交易價格為查估參考。本案進行估價時，對本案勘估標的土地特性描述為「近似方形、單面臨街農路、地勢緩坡，其所在位置與學校、市場、公園、廣場、商場之接近程度均普通，無特別便利或不便之處」，依不動產估價技術規則規定調查實例，以蒐集市場買賣實例為主。經由內政部不動產交易實價查詢服務網收集成交實例並進行分析後，選取3組較具替代性買賣實例，分別○○○區○○段○○○○○號（單價549元/平方公尺）○○○區○○段456及456-5及456-6及456-7及456-8地號（單價520元/平方公尺）○○○區○○段○○○○○號（單價480元/平方公尺），其土地特性為近似方形、單面鄰街農路，其中大內段1347地號及1217地號地勢緩坡，大內段456等5筆地號地勢平坦，3組比較標的所在位置與學校、市場、商場之接近程度均猶劣，廣場之接近程度均普通。本案協議價購市價係針對勘估標的進行產權、一般因素、區域因素、個別因素、不動產市場現況、勘估標的最有效使用情況下之潛在收益，綜合分析後估算，另依不動產估價技術規則第14條規定，不動產估價師應兼採二種以上估價方法推算勘估標的價格，然而大內段1934地號乃屬一般農用土地估價，客觀上無法正確求取其法定用途出租或營運之收入與費用，考量農牧用地土地之收益資訊不易取得且無法確實推估價格，且估價目的為協議價購，因此估價師斟酌估價目的及勘估標的之特性，並為保障所有權人權益，故以比較法作為後續勘估標的價格評估之方法論。斟酌各宗地地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件等因素，將大內段1934地號與比較標的整體修正後，推算出大內段1934地號協議價購價格為560元/平方公尺，符合市場價格。另查本地段鄰近相似地自101年至105年之所有實際交易紀錄，價格區間位在309-700(元/平方公尺）間，水利局協議價購560元/平方公尺位於其區間，符合市場價格。至於原告所提之買賣契約書及解除土地買賣契約書，並未完成土地所有權移轉登記，非屬依法得蒐集之市場買賣實例。
㈤依農委會89年11月6日函釋意旨，於山坡地辨理開發性利用
，需先擬具水土保持計畫，如辦理水利工程等治理工程無須依水土保持法第12條先擬具水土保持計畫。本案沉砂池係為避免泥砂造成石仔瀨排水阻塞，為治理石仔瀨排水之水利工程，非屬土地開發之利用，因此無須先擬具水土保持計畫。又因大內區居民以飽受淹水之苦許久，為儘早完成系爭工程消緩大內區居民淹水之苦，輔助參加人遂同步辦理工程及用地取得作業。工程方面，水利局於103年9月24日決標，並於契約內容訂定「機關通知日10日內開工」，以確保廠商權利。本案徵收於105年1月18日完成未受領補償費撥付國庫保管作業，水利局於105年1月21日始通知廠商開工進場施作，亦即係於用地取得作業完成後始通知廠商施作，並未危害原告之權益。綜上所述，本案沉砂池與證人林尉霖技師所述之滯洪池並不相同，分屬規劃報告規劃之綜合治理工程內之不同方案，輔助參加人辦理之系爭工程係依水利署報告規劃內容辦理，並依水土保持技術規範規劃設計沉砂池容量，皆非原告報告書結論所述等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有系爭土地查詢資料（本院卷1第141頁）、原處分（訴願卷第22頁）、輔助參加人104年11月16日公告（訴願卷第18-19頁）、同日函（訴願卷第19頁背面-第20頁）及行政院訴願決定書（本院卷1第157-165頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠輔助參加人辦理系爭工程，是否應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得向被告申請徵收工程用地？㈡輔助參加人有無踐行實質協議價購之徵收先行程序？㈢原處分是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按土地徵收條例第3條第4款規定：「國家因公益需要，興辦
下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……四、水利事業。」第11條規定：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第3項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」第13條第1項、第2項規定：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」㈡經查，大內地區排水之集水區位於改制前臺南縣境內，排水
上游源自大山及內庄山之山壑，山坡地集水區約佔50%，坡降變化劇烈，排水區地勢由東側之丘陵向西端傾斜，各排水向西匯入曾文溪，集水面積713公頃，區內之區域排水有3條，由北而南分別為：石仔瀨排水（長度1,825公里）、大內排水（長度0.87公里）及內江排水（長度1.28公里）。集水區內地勢高度由最高點80公尺降至最低點8.9公尺，地形由東南向西北傾傾斜，上游山區之排水平均坡降約25分之1，中、下游段排水平均坡降約250分之1，平地與山地銜接段因坡度突然變緩加上受曾文溪外水頂托影響，洪水宣洩常不及，造成淹水災害。為能符合行政院95年5月核定「易淹水地區水患治理計畫」10年重現期距排水保護標準，以及為因應內江、大內及石仔瀨排水治理工程之需要，水利署水利規劃試驗所特依水利署指示納入97年度「易淹水地區水患治理計畫」第2階段實施計畫重新辦理評估及規劃檢討，研擬治水對策，有效減輕該地區之淹水災害，而依該治理計畫實施後，可以減少淹水面積107公頃，平均減少淹水深度0.3公尺。
輔助參加人遂依該治理計畫辦理系爭工程，沉砂池工程用地範圍包含原告所有之系爭土地，然因與原告未能達成協議且無法以其他方式取得，乃檢附徵收土地計畫書並附具相關資料，向被告申請徵收系爭土地（位於山坡地，為非都市土地之一般農業區農牧用地），經被告審查後予以核准等情，已據兩造及輔助參加人分別陳明在卷，且有系爭土地查詢資料（本院卷1第141頁）、臺南市包含山坡地範圍之地段明細表（本院卷1第147-149頁）、水利署「易淹水地區水患治理計畫」臺南縣管區域排水－內江、大內及石仔瀨等排水系統規劃報告（外放，參規劃報告摘1-摘2頁、摘-8頁）、系爭工程公聽會會議紀錄（訴願卷第6-11頁）、用地取得方式協議會議紀錄（本院卷1第109-119頁）、輔助參加人徵收土地計畫書（外放）、被告土地徵收審議小組第94次會議紀錄（訴願卷第23-27頁）及原處分（訴願卷第22頁）在卷足憑，堪以認定。
㈢原告雖主張輔助參加人於系爭土地設置沉砂池，須開挖1,95
0平方公尺、深度4.6公尺，係屬水土保持法第12條第1項第4款應先擬具水土保持計畫送交主管機關審查核可之行為，且為被告依土地徵收條例第13條第2項第7款應予審查事項，被告於輔助參加人未依水土保持法第12條規定辦理前，即遽予核准徵收系爭土地，顯已違法云云；然查：
1.按水土保持法第3條第1款至第4款規定：「本法專用名詞定義如下：一、水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。二、水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在1百公尺以上者。㈡標高未滿1百公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。四、集水區：係指溪流一定地點以上天然排水所匯集地區。」第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條規定：「（第1項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：一、集水區之治理。二、農、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。六、防止海岸、湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。七、沙漠、沙灘、沙丘地或風衝地帶之防風定砂及災害防護。八、都市計畫範圍內保護區之治理。九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。（第2項）前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」第12條規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。（第3項）第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。（第4項）第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」
2.揆諸水土保持法第3條專用名詞定義之規定，可知「水土保持之處理與維護」與「水土保持計畫」係屬二事，又稽之同法第8條規定應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護之行為態樣，與同法第12條所定應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之行為態樣，並非完全一致，準此可見，應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護之行為，未必當然即屬應擬具水土保持計畫送請主管機關核定之行為，而應視其行為態樣（治理行為、經營行為或使用行為）為不同之處理。衡諸集水區之治理，其行為本質及目的，係屬防免災害之整治行為，並非屬土地開發之經營或使用行為，是以水利主管機關於山坡地為集水區之治理時，根據水土保持法第8條之規定，只須經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護即可，並毋須踐行水土保持法第12條第1項所定事先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之程序。而農委會89年11月6日函釋：「山坡地範圍內水利工程或野溪整治工程，由於工程內容及態樣繁多，以水土保持主管機關辦理之野溪整治工程為例，其本質即屬水土保持處理與維護之一種，非屬土地之開發利用，宜無需依同法第12條或第13條規定先擬具水土保持計畫送核。至於水利主管機關興辦之水利工程，是否需先擬具水土保持計畫送核，請貴府本相同原則，就個案工程內容，逕為卓處。」之意旨，即係本於上揭法規原意所為之闡釋，被告及輔助參加人予以援用，並無不合。
3.是以，輔助參加人根據水利署規劃之「易淹水地區水患治理計畫」辦理系爭工程，考量大內區山區泥砂、雜物眾多，於豪大雨時泥砂、雜物易隨洪水挾帶進入石仔瀨排水箱涵段，造成石仔瀨排水阻塞減少通水斷面，進而造成大內區淹水，為紓緩大內區淹水情形，而於設計階段，依照水土保持技術規範第93條及第94條設計沉砂池及容量乙節，已據被告及輔助參加人陳述明確，且有水利署規劃報告、大內地區排水工程佈置圖及空照圖（本院卷1第396-410頁）、系爭工程設施水理計算表及工程圖說（本院卷1第322-330頁）在卷可考，核屬有據。準此，輔助參加人辦理系爭工程之性質，既屬集水區之治理行為，並非山坡地之土地開發利用行為，自無水土保持法第12條應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之適用。原告援引證人林尉霖證稱：「依照我從事水土保持的經驗，因為市政府屬於目的事業主管機關，做沉砂池有其目的，因有目的而對土地開挖者，必須受到水保法第12條第4款提送水保計畫審查，我覺得參加人的主張不用提送水保計畫係不正確。」之個人意見（本院卷2第75頁），而指摘輔助參加人辦理系爭工程，未事先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，被告即遽予核准徵收工程用地，顯已違法云云，難謂可採。
㈣原告雖又主張本件補償價額遠低於市場正常交易價格，且輔
助參加人於協議價購階段，未與原告進行實質協商，強迫原告接受其價購金額，違反土地徵收條例第11條及第30條等規定云云；然查：
1.稽之本件輔助參加人於申請徵收系爭土地前，於104年5月20日召開系爭工程用地取得方式協議會議，說明為解決汛期時，石仔瀨排水上游流水挾帶大量泥砂，造成石仔瀨排水淤塞，通水斷面不足，造成水患，需辦理系爭工程，並有取得工程用地之必要。而依該會議紀錄記載：「三、協議價購相關事項：㈠協議價購之價格：1.土地價格：本案協議價購土地之價格，依『土地徵收條例』、『不動產估價技術規則』、『臺南市政府評估協議價購價格及一併價購作業要點』等規定，委託客觀不動產估價師事務所查估市價，台端所有土地協議價購金額請詳閱協議價購契約及地價表。……。㈦以其他方式取得用地之方式：1.設定地上權：因本案工程係永久使用，為配合工程施工及整體管理需要，及依水利法第82、83條規定無法私有，因此本案工程所需土地不適用設定地上權方式取得。2.聯合開發：聯合開發方式雖係公私合作共同進行開發建設方式之一，惟涉及資金籌措等技術及時間問題，及依水利法第82、83條規定無法私有，因此本案工程所需土地不適用聯合開發方式取得。3.市○○○○區段徵收：本案工程因有整治之急迫性，所需土地如位於都市計畫之河川區，無法在流域綜合治理計畫核定期程104年內變更都市計畫土地分區，以市○○○○區段徵收方式取得。4.捐贈：私人捐贈雖係公有土地來源之一，仍視土地所有權人自願主動提出，本府樂觀其成，並願意配合完成相關手續。5.公私有土地交換（以地易地）：依臺南市市有財產管理自治條例第54條規定：『非公用不動產與私有不動產不得相互交換產權。但為調整界址便利完整使用，依地籍測量實施規則規定辦理者，不再此限。』因本案工程有整治之急迫性，在本府無法提供其他非公用不動產供易地情形下，本案工程所需土地不適用此方式取得。」等語（本院卷1第109-113頁），足認輔助參加人業已依法考量其他取得系爭土地方式，然因未能符合本件具體個案之實際需要而未採取，核其所述理由客觀合理，自可採憑。
2.次查，輔助參加人於前述系爭工程用地取得方式協議會議召開前，先行委託客觀不動產估價師事務所進行系爭工程用地之合理市場價值評估，經該事務所依「不動產估價技術規則」相關規定辦理市價查估，針對勘估標的進行產權、一般因素、區域因素、個別因素、不動產市場現況、勘估標的最有效使用情況下之潛在收益綜合分析，依比較法自實價登錄網站查得3件比較標的104年間之成交價，按區域因素（交通運輸、自然條件、土地改良、公共設施、特殊因素）及個別因素（土地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件、行政條件），進行比較、分析及調整，綜合評估系爭土地之合理市價為每平方公尺560元，此有客觀不動產估價師事務所估價報告書（本院卷1第284-318頁）在卷可參。則輔助參加人於申請徵收前，回歸市場交易機制，於該次協議會議，按該合理市價與原告及其他用地所有人進行買賣價格之磋商，足認已踐行合法之協議價購先行程序，且觀系爭工程用地其他土地所有人亦已與輔助參加人完成價購之協議程序（參輔助參加人徵收計畫書第175頁協議價購取得土地清冊），可徵輔助參加人依客觀不動產估價師事務所估價報告書所提出之價購金額應屬合理市價，自不因原告不同意該價格，致雙方未能達成協議，而反推輔助參加人未與原告進行實質協議價購程序。
3.又查，原告於被告作成徵收處分後，對於輔助參加人所為之系爭土地徵收補償處分不服，提出異議，嗣經臺南市地價及標準地價評議委員會105年第4次會議作成：「本案徵收補償市價業依法查估，並符合徵收當期市場正常交易價格，經全體出席委員決議，維持系爭土地104年土地徵收補償市價為每平方公尺539元。」之復議結果後，原告並未循序提起訴願，該徵收補償處分已告確定在案。原告雖未受領系爭土地之徵收補償費1,519,980元，然業經輔助參加人依法撥付國庫保管等節，為兩造所不爭執，且有輔助參加人105年5月18日府地價字第1050502785號函暨送達證書（本院卷1第270-274頁）及所屬地政局105年1月18日南市地用字第1050040459號函（本院卷1第556頁）附卷可稽，堪稱信實。
4.是以，原告雖不服系爭土地之協議價格及徵收補償價格，並提出其與訴外人張明輝之土地買賣合約書及解除土地買賣契約書（本院卷1第121-123頁）為憑；然查，輔助參加人於前述系爭工程用地取得方式協議會議，係依客觀不動產估價師事務所自實價登錄網站查得3件比較標的104年間之成交價，綜合分析評估系爭土地之合理市價，而與原告進行買賣價格之協商，業已踐行合法之協議價購程序，自不因原告所述其與訴外人張明輝之土地買賣及解除土地買賣乙節而異其認定。再者，原處分與徵收補償處分係屬兩個獨立不同之行政處分，徵收補償價格之高低，並不影響原處分之合法性，原告如對徵收補償價格不服，應另循法定程序對徵收補償處分提起行政救濟，始為正辦，要難執此指摘本件補償價額遠低於市場正常交易價格，而爭執原處分之適法性。又原告聲請訊問證人張明輝以明上開土地買賣合約書及解除土地買賣契約書之真實性及是否符合市場價格，依據前揭調查證據之結果及說明，核無必要。
5.綜上所述，輔助參加人於申請系爭工程用地徵收前，業以合理市價與土地所有人進行議價，且就取得需用土地無法以其他方式取得乙節，亦已為確實之評估，則其依此與擬徵收土地之所有人進行申請徵收前之協議價購先行程序，於法有據，並無不合。又輔助參加人於被告核准徵收後，所核發之徵收補償金額是否合理相當，應屬徵收補償處分合法與否之問題，亦與徵收處分之適法性無涉。從而，原告以前揭情詞指摘原處分有所違誤云云，委非有據。
㈤原告雖再主張輔助參加人未先調查釐清大內地區淹水之原因
，率爾施作系爭工程，並非治本方法，且系爭土地地勢平坦，不適合設置沉砂池。又石仔瀨排水渠道已具有沉砂功能，而另觀水利局對三爺溪係採取應急加高、抽水站、堤後排水工程及河道疏濬工作，即足達防洪目的，顯無徵收系爭土地設置沉砂池之必要，故原處分已違反比例原則云云；惟查：
1.按流域綜合治理特別條例第1條規定：「為加速推動流域整體治理，以國土規劃、綜合治水、立體防洪及流域治理等方式進行水患防治工作，保障人民生命財產安全，提升居民生活品質，並保育優質水環境，特制定本條例。」第2條規定：「（第1項）本條例之適用範圍，為行政院核定流域綜合治理計畫所明列之直轄市、縣（市）管河川及區域排水、農田排水、水產養殖排水、雨水下水道、上游坡地水土保持及治山防洪區域。（第2項）依本條例執行之直轄市、縣（市）管河川及區域排水治理工程所需用地，得逕行辦理工程用地徵收，不受水利法第82條規定之限制。」
2.經查，臺南市係行政院核定流域綜合治理計畫所明列之直轄市（參輔助參加人徵收計畫書第190-202頁水利局104年8月3日簽呈及附件、水利署104年5月7日經水地字第10453087730號函及中央補助經費調整明細表），依據輔助參加人徵收計畫書之綜合評估分析詳載：「本工程符合下列公益性、必要性、適當性及合法性，經評估應屬適當：1.公益性：大內區石仔瀨區域之前於大雨來時（如莫拉克等颱風），因石仔瀨排水上游未整治，有很多泥砂，大雨挾帶大量泥砂進入石仔瀨排水，泥砂淤塞造成石仔瀨排水通洪斷面不足造成溢淹，周遭居民房子遭洪水淹沒之外，還有大量泥砂造成傢俱電氣俱等損壞，造成巨大的損失。本工程施作完成後，可有效減少石仔瀨排水泥砂淤塞情形，改善該區淹水情況，達到保障人民生命財產安全之目標。另無淹水、泥砂等情事，除可減少災害損失，亦可提升土地利用價值，達到促進親水環境空間，改善環境景觀，提供居民活動空間，提升人民生活水之目標。2.必要性：因石仔瀨排水上游尚未整治，有很多泥砂，於颱風大雨來時，上游山區之水常挾帶大量泥砂，以致石仔瀨排水淤塞，影響排水功能，且石仔瀨排水多處皆位於道路下方（屬加蓋之狀況），清疏不便，造成災害發生前無法立即清疏，導致大內區石城里、石林里及石湖里容易有淹水情形。因此亟需於排水上游設置沉砂池，於上游先行讓泥砂沉至於沉砂池，防止水流挾帶泥砂至下游，避免造成石仔瀨排水淤塞造成通洪斷面不足，導致大內區淹水。為保障大內區石城里、石林里及石湖里等居民財產安全，確有實際之必要性。3.適當性：本案經蒐集地區降雨資料、集水範圍、地區高程及排水流向等，經評估沉砂池具規模、所需面積、進出道路等項，再進行工程規劃設計作業，經評估無法以徵收以外之方式取得用地以達成治理目的，案內使用特定農牧用地均為沈砂池需容納大小所必須，工程施工完成後可減少淹水情形、保障周邊人民生命安全及財產權，減少每年洪水氾濫造成農作損失之程度，其設計係為達到石仔瀨排水下游河道避免因泥砂淤塞邊造成斷面不足之沈砂池最小需容納量，已是對人民損害最少方案，長期而言可改善該地區周邊居民生活條件，亦有促進該地區觀光發展之效果，對社會整體環境之發展有益，故顯無損害與利益失衡之情況，本案應具有適當性。4.合法性：本工程依據土地徵收條例第3條第4款之規定辦理用地取得，相關公告及開會均通知地方及土地所有權人，用地徵收範圍係依據治理工程用地範圍線辦理。」等情（參輔助參加人徵收計畫書第35-36頁），稽之水利署規劃之「易淹水地區水患治理計畫」（外放）、石仔瀨排水空照圖（本院卷2第47頁）及照片（本院卷2第51頁）所示石仔瀨排水系統上、中、下游排水關聯性之具體狀況，可知輔助參加人為集水區之治理需要，擬興辦系爭工程，而向被告申請徵收系爭工程用地，要屬有據。
3.參諸被告土地徵收審議小組審查系爭土地徵收案，根據輔助參加人徵收計畫書相關資料，而以：「一、大內區石仔瀨區域因石仔瀨排水，泥砂淤塞造成通洪斷面不足而溢淹，除洪水淹沒、氾濫成災外，大量泥砂並沖毀破壞房舍及農作物，造成財物損失，威脅民眾生命安全。石仔瀨排水多處位於道路下方（屬加蓋之狀況），清疏不便，爰需於上游設置沉砂池，先行讓泥砂沉降，防止水流挾帶至下游，避免造成石仔瀨排水淤塞而導致災害。二、工程範圍內無已登錄之文化古蹟、遺址或歷史建築，對生態環境影響甚微。本工程經蒐集地區降雨資料、集水範圍、地區高程及排水流向等，評估沉砂池應備規模、所需面積、進出道路等項，再進行工程規劃設計作業，為達成沈砂功能所需最小容納量，徵收之私有土地已屬對民眾損害最小方案。工程完成後，可減少淹水情形，保障周邊人民生命安全及財產，有助於該地區土地適當且合理之利用。經依土地徵收條例第3條之2所定評估因素綜合評估及審查結果，符合徵收之公益性及必要性。……。四、案經依土地徵收條例第13條審查結果，符合相關法令規定，准予徵收。」之理由，作成准予徵收之決議，並經被告據以作成原處分，此亦有被告土地徵收審議小組第94次會議紀錄（訴願卷第23-27頁）及原處分（訴願卷第22頁）在卷可參。核其准予徵收之裁量決定，業已考量系爭工程係為保障大內區石城里、石林里及石湖里等地區居民之生命財產安全，方選擇於進入大內市區地下箱涵排水系統前之地段，以設置沉砂地之最小損害手段，發揮沉砂功能，避免泥砂淤塞通水斷面，而造成排水不及溢淹市區之結果，衡酌其手段與目的間並未顯失均衡，要難謂有違反比例原則之違法情事。
4.原告雖以證人林尉霖所提報告書（本院卷2第19-25頁）、補充說明（本院卷2第87-89頁）及證詞（本院卷2第70-83頁）為憑，爭執本件並無徵收系爭土地設置沉砂池之必要云云；然查：
⑴原告所提報告書雖載稱系爭工程用地面積僅有0.39公頃，遠
小於水利署規劃報告之11.04公頃，並無法發揮滯洪功能，且位置亦不相符云云，然析繹其所述徵收面積11.04公頃（藍色面積部分）（本院卷2第23頁），係屬石仔瀨排水下游匯入曾文溪之滯洪池規劃工程，並非石仔瀨排水上游之系爭工程（沉砂池）（本院卷2第61頁），二者之治理標的及功能不同，無從相提並論，是原告據此指稱原處分有違法情事云云，自非可採。其次，斟酌石仔瀨排水進入大內市區○○區段位屬山坡地範圍，土地多作農林耕作使用，如遇豪雨，其地表排水即會挾帶大量泥砂流入排水渠道。當水流遭遇轉折或阻礙時，流速降低即會使其挾帶泥砂能力降低，因此產生泥砂沉降淤積，如此將造成通水斷面減少，進而導致大內區積淹水，參諸石仔瀨排水截流點（即系爭土地所在位置）集水面積為1.03平方公里，依水土保持技術規範第92條、第93條計算，系爭工程所需沉砂池設計容量為4,635立方公尺，而其實際設計容量為5,114.54立方公尺（本院卷2第55-59頁），可見依其設計容量應足以發揮沉砂效果。況且，因石仔瀨排水上游所挾帶泥砂區域範圍廣大，為即時解決大內區居民淹水問題，於石仔瀨排水上游地下箱涵入水口處設置沉砂池（本院卷1第320頁），亦可避免上游山區大量泥砂進入石仔瀨排水地下箱涵並沉積，造成通水斷面減少，致生溢淹大內市區之危險。原告指稱系爭土地地勢平坦，不適合設置沉砂池，且石仔瀨排水渠道已具有沉砂功能，並無徵收系爭土地設置沉砂池之必要云云，亦非可採。
⑵又稽之證人林尉霖證述：「（問：證人到現場實地看過，並
認為徵收系爭土地作為沈砂池使用無必要性，預防大內地區淹水的目的，有更好的方法，能否具體說明何為更好的方法？）一、在山坡地大部分都是農民耕作，在作一些工法時，通常我的經驗會請顧問公司或專家詳細積極調查，作營建工程要顧慮當地農民農業發展以及發生的原因找出來，要對地方說明，不要為了作一些工程阻礙了當地農民的生計。這個滯洪池我在現場時有碰到農民埋怨滯洪池讓當地農民運輸無法進出到市區，必須走現有的渠道，那會造成農民的危險，所以，我覺得這個滯洪池做在那個地方，應該有許多方式，若有詳細細部調查的話，我相信有更好的方法，今天如果做這個滯洪池能夠一勞永逸解決問題那當然是最好，但不能說僅有防洪的功效。二、滯洪池作在地下排水箱涵的前端，臺南市政府提供的45.45米流量，箱涵僅有2米的孔徑，現階段箱涵還沒有改善，不足以容量這麼大的雨量，若颱風下雨時是不是滯洪池馬上就淤滿，恐怕會造成堰塞湖效應，如果潰堤的話，整個市區後果不堪設想，還是要請市政府審慎評估會不會產生後續的效果。」等語（本院卷2第72頁）及補充說明（本院卷2第87-89頁），核其所述，均僅泛稱系爭工程無必要性，並未具體陳明有何更有效可行之治理措施，尚難遽予推翻輔助參加人為即時解決大內區居民淹水問題，故有必要辦理系爭工程之事實認定。
5.原告雖又以其於100年10月12日曾出具土地使用同意書供大內區公所施作擋土牆設施，已可達成公益使用目的，且觀水利局對三爺溪係採取應急加高、抽水站、堤後排水工程及河道疏濬工作，即足達防洪目的，而爭執本件顯無徵收系爭土地設置沉砂池之必要云云；然查，輔助參加人辦理系爭工程，涉及集水區之治理，而與大內區公所於101年間依原告簽具之土地使用同意書，沿系爭土地邊界施設擋土牆（本院卷1第194頁），以避免土壤流失及流入排水渠道之目的，並不完全相同。又參酌105年梅姬颱風暴雨期間，石仔瀨排水水量龐大且挾帶眾多泥砂淤塞，造成通水斷面減少、水位高漲之情況（本院卷2第49-51頁照片），足見輔助參加人所述其為解決大內區居民淹水問題，而有辦理系爭工程之必要，確非子虛。另原告所提三爺溪之案例，雖係採應急加高及疏濬等方式辦理整治，惟因三爺溪係屬明渠形式，此為兩造及輔助參加人所不爭執，核其情形，亦與系爭工程係因石仔瀨排水上游位於山區，中游位於大內市區，且有長達1.5公里屬地下箱涵形式（本院卷1第192頁），並無空間可辦理應急加高整治工程，如遇汛期連續豪大雨狀況下，實無法即時有效進行清淤作業之具體情況有所不同，故亦難比附援引而為本件無施作系爭工程之必要之認定。因之，原告以前揭情詞爭執原處分之適法性云云，尚難採憑。
㈥復按「（第1項）行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決
定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。（第2項）前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」、「（第1項）行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。（第2項）原告未為前項聲明者，得於前條判決確定後1年內，向行政法院訴請賠償。」雖分別為行政訴訟法第198條及第199條所明定。惟查，本件被告核准徵收系爭土地之裁量決定，依據上開調查證據之結果，與法無違，核屬適法之行政處分，並無適用前揭情況判決規定之餘地。則原告依此訴請被告應予賠償，顯乏所據，不應准許。
六、綜上所述，原告主張，並無足採。被告以原處分核准徵收系爭土地，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。從而，原告起訴意旨，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應賠償原告11,089,650元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告聲請訊問證人張明輝，核無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 4 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 4 日
書記官 周 良 駿