高雄高等行政法院判決
105年度訴字第366號民國105年11月30日辯論終結原 告 蕭戴割
戴石祥訴訟代理人 何永福 律師複 代理人 陳奕璇 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 鄭倩如
張倩維上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國105年6月22日院臺訴字第1050163920號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：㈠按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他
訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。
㈡本件原告起訴時，其訴之聲明僅為：「訴願決定及原處分均
撤銷」，嗣於本院民國105年11月30日言詞辯論時追加訴之聲明2即「被告應依原告等2人104年6月30日及104年10月12日之聲請，就坐落合併前嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）作成准予收回之行政處分。」被告未表示異議，且為本案之言詞辯論，有原告起訴狀及本院言詞辯論筆錄附本院卷可稽，揆諸前揭法律規定，其訴之聲明之追加，依法核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣嘉義縣民雄鄉公所（下稱民雄鄉公所）為運動場闢建工程（下稱系爭工程），報經臺灣省政府77年7月9日七七府地四字第151442號函核准徵收嘉義縣○○鄉○○段○○○○號等40筆土地，交由嘉義縣政府以77年7月22日七七府地權字第57880號公告，公告期間自77年7月23日起30天。臺灣省政府78年5月8日七八府地四字第150190號函核准一併徵收上開土地之土地改良物，交由嘉義縣政府以78年12月7日七八府地權字第93367號公告，公告期間自78年12月11日起30天。嗣原告先後持104年6月30日、104年10月12日聲請書，以渠等所有系爭土地，迄今未依徵收計畫使用為由，依土地法第219條及都市計畫法第83條規定，向嘉義縣政府提出聲請收回系爭土地。案經嘉義縣政府報經內政部105年1月13日土地徵收審議小組第100次會議，以本件已逾法定得聲請收回期限，決議不予受理，內政部並以105年1月29日台內地字第1051301300號函復（下稱原處分）嘉義縣政府，嘉義縣政府據以105年2月16日府地權字第1050029123號函知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠原告聲請收回收系爭土地及土地改良物，原處分以系爭土地
係依都市計畫法規定辦理徵收，而系爭工程計畫進度為「77年12月開工，90年9月完工」，則本件得請求收回系爭土地之聲請期限應自使用期限屆滿之次日起算5年，即本件得聲請收回被徵收土地之聲請期限應至95年9月30日止。然原告於104年6月30日方聲請照原徵收補償價額收回系爭土地，被告原處分以原告聲請已逾法定期限為由，決議不予受理。原告不服，循序提起本件行政爭訟。
㈡經查，本件被告依都市計畫法辦理系爭土地徵收，而都市計
畫法第83條第2項就「原土地所有權人照原徵收價額收回其土地」之規定，並無時效之限制，原處分援引被告84年9月26日台(84)內地字第0000000號函釋（下稱被告84年9月26日函，見原處分卷第65頁），認本件應適用5年之時效，係增加法所無之限制，顯與法有違。退步言之，一般百姓根本不知悉系爭工程計畫進度為「77年12月開工，90年9月完工」，是本件得請求收回土地之聲請期限之時點，亦應自人民知悉系爭工程計畫，始得起算。又若「適用」普通法(土地法)，則整個法條是徵收屆滿5年，非「都市計畫」工程期限計畫的期限，所以時效無從開始。
㈢次查，系爭土地上之建物，因被告尚未履行補償程序(其中
包括應辦妥提存)，則徵收程序未完成，造成建物所有人無從行使買回權，則無論5年或到90年9月，都無從進行時效計算，益證被告駁回原告之請求實有違誤。
㈣又本件被告之「徵收土地計畫書」公告程序未完備，致原告
無法知悉得以請求收回之期限：查，本件被告係依都市計畫法辦理系爭土地之徵收，然被告未按都市計畫法第23條第5項及都市計畫法臺灣省施行細則（按：89年12月29日訂定版本）第6條規定：「本法第19條規定之公開展覽，應在各該縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所所在地為之，縣（市）政府應將公開展覽日期、地點連同舉辦說明會之日期、地點刊登當地新聞紙3日、政府公報及網際網路，並在有關村（里）辦公處張貼公告。」則被告未於村（里）辦公室張貼公告，使人民知悉系爭「徵收土地計畫書」已處於得以公開閱覽之狀態，以致原告無法得知本件徵收計晝所載內容，更何況是知悉本件徵收計畫於「90年9月完工」並得以為聲請收回徵收土地之時點，故本件原告自無從行使「買回權」以收回系爭土地。再者，原告於84年間聲請買回系爭土地時，民雄鄉公所亦未闡明並告知原告得以聲請買回系爭土地之時點為「90年9月」。
㈤本件原告得請求買回之時效，應類推適用民法一般時效之規
定為15年：按都市計畫法第83條未明文規定得聲請收回土地之期限，自應類推民法第125條一般時效之規定，以15年為本件得以請求收回土地之時效。是查，本件徵收計畫書於「90年9月完工」，而原告於104年6月30日已向嘉義縣政府及民雄鄉公所請求聲請買回系爭土地及其上建物，並未逾15年時效期限等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應作成准許原告蕭戴割、戴石祥照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分。
四、被告則以︰㈠系爭工程係臺灣省政府分別於77年7月9日及78年5月8日核准
徵收土地及土地改良物（見原處分卷第47頁、第50頁），嘉義縣政府77年7月22日及78年12月7日公告徵收（見原處分卷第48頁、第51頁），則依土地徵收條例第61條規定，應以土地徵收條例施行前土地法之相關規定辦理，即按行為時土地法第227條、土地法施行法第55條規定，嘉義縣政府以77年7月22日77府地權字第057880號函（本院卷第111頁）通知案內土地所有權人在案，顯已依規定完成法定公告程序，於法並無違誤。至於原告主張未依都市計畫法相關規定於村（里）鄰辦公處張貼公告1節，查，本件為核准徵收土地案，相關公告應依行為時土地法相關規定為之，並非係規範「都市計畫」公開展覽之公告程序之都市計畫法相關規定，故原告所述應係對適用法令有所誤解，併予陳明。
㈡另依被告83年5月3日台（83）內地字第0000000號函釋（見
原處分卷第64頁）略以：「收回權發生之原因事由，係發生於土地法78年12月29日修正公布施行前者，依行政法規不溯既往原則，自應適用修正前之土地法第219條規定。」查，本件系爭土地係依都市計畫法規定辦理徵收，計畫進度：「預定77年12月開工，90年9月完工。」有民雄鄉公所徵收土地計畫書可稽（見原處分卷第67頁）。執此，核准計畫期限屆滿日（即聲請收回土地之原因事由發生日）係在78年12月31日土地法第219條修正生效日之後，自應適用修正後之土地法第219條規定。
㈢復依被告84年9月26日函釋略以：「依都市計畫法徵收之公
共設施保留地，不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地之聲請期限，自該使用期限屆滿之次日起算5年。」據上，本件得聲請收回土地之期限應自使用期限屆滿（即90年9月30日）之次日起算5年，故本件得收回被徵收土地之聲請期限應至95年9月30日止；惟本件原告遲至104年6月30日始提出申請書（見原處分卷第43頁），顯已逾法定聲請期限。另參酌臺中高等行政法院95年度訴字第641號判決理由：「……查行為時土地法第219條第1項規定私有土地經徵收後，有徵收補償發給完竣屆滿1年，需用土地人未依徵收計畫開始使用或未依核准徵收原定興辦事業使用之情形者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地。而都市計畫法第83條則規定『依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』足徵都市計畫法第83條與土地法第219條間有特別法與普通法之關係，依特別法與普通法適用之法理，特別法規定之部分，應優先適用特別法之規定，而特別法未規定之部分，則仍應適用普通法之規定，此為學理上一致之見解。公共設施保留地徵收後，需用土地人不依照核准計畫期限使用，都市計畫法第83條既未規定原土地所有權人收回其土地之聲請期限，依上說明，即應適用土地法第219條之規定，亦即應自該使用期限屆滿之次日起算5年內提出聲請。內政部上開解釋，核與特別法及普通法間之優先性及互補性之法理並無不合，按內政部乃係土地法及都市計畫法所定之主管機關，其本於主管機關之權責，就法律規定之意涵為補充解釋，既不違反該法條規定之精神，被告自得予以適用……。」則原告陳述被告援引84年9月26日函釋認本件應適用5年之時效，增加法所無之限制，顯與法有違一節，應屬誤解。
㈣至原告訴稱系爭土地上之建物，補償程序尚未完備（其中包
括應辦妥提存）一節，係屬另一事件，與本件聲請收回無涉。依嘉義縣政府105年9月5日府地權字第1050167175號函說明略以（見附件1第1頁），土地地價補償費業於78年12月7日分別以78年度存字第803號及第804號提存書（見原處分卷第53頁-第54頁）提存於臺灣嘉義地方法院提存所。而土地改良物補償費及更正之地價差額，亦於95年1月11日存入「嘉義縣政府－土地徵收補償費301專戶」，嘉義縣政府並於104年10月15日府地權字第1040188313號函通知原告在案（見原處分卷第60頁），併予說明。
㈤綜上論結，本件原告聲請收回系爭土地，已逾土地法第219
條及都市計畫法第83條規定得聲請收回之期限，原處分以不予受理駁回，於法尚無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明於卷，並有臺灣省政府分別於77年7月9日及78年5月8日核准徵收土地及土地改良物，嘉義縣政府77年7月22日及78年12月7日徵收公告、原告104年6月30日、104年10月12日聲請書，原處分、嘉義縣政府105年2月16日府地權字第1050029123號函等影本分別附訴願卷及原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為原告請求照原徵收價額收回系爭被徵收土地，有無理由？茲分述如下：
㈠按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障
之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因此，土地徵收之程序必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。本此意旨，都市計畫法、土地法及土地徵收條例對完成徵收後，需用土地人未依核准計劃使用，或徵收完畢後一定期間之經過，仍未為使用，而欠缺徵收必要性者，均有原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之規定（最高行政法院103年度判字第482號判決意旨參照）。惟依土地徵收條例第61條：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」規定，於土地徵收條例89年2月2日公布施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍應依該條例施行前土地法第219條或都市計畫法第83條之規定辦理。次按「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地法第219條第1項、都市計畫法第83條分別定有明文，其中系爭土地雖於77年間核准及公告徵收，然而系爭土地既經依都市計畫法第48條規定徵收，依徵收核准計畫使用期限為90年9月，其後始有收回可言，故本件應就都市計畫法第83條及89年1月26日修正之土地法第219條規定為比較適用，先予敘明。
㈡查都市計畫法第83條與土地法第219條第1項之關係，乃屬特
別法與普通法之關係，則於土地徵收條例89年2月2日制定施行後，關於該條例施行前依都市計畫法規定公告徵收土地之聲請收回，應適用都市計畫法第83條規定。都市計畫法第83條規定，徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，原土地所有權人必須於需地機關不依照核准計畫期限使用者，始得照原徵收價額收回其土地，不受土地法第219條規定，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用即請求照原徵收價額收回其土地之限制，就此部分都市計畫法第83條規定，係屬特別法，應優先於土地法第219條第1項規定適用，土地所有權人請求按原徵收價格收回被徵收之土地時，自須以需地機關未依照其呈經核准之計畫期限辦理者，始得聲請收回。至於土地所有權人於需地機關未依照其呈經核准之計畫期限辦理，請求按徵收價格收回被徵收之土地，都市計畫法第83條並未有特別規定其請求之期限，而同法第83條第1項僅就使用期限排除土地法第219條之限制，未就收回期間併予排除適用，依特別法與普通法關係之法理，特別法未特別規定部分，應依普通法之規定辦理，此即學理上所稱之「普通法之補充性」，自應適用土地法第219條第1項之規定，即收回期間應為5年；其期間之計算，依都市計畫法第83條第2項文義之當然解釋，應自核准之計畫期限屆滿次日起算。是被告84年9月26日函釋所稱：「查都市計畫法第83條規定：『依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所稱『呈經核准之計畫期限使用』，依本部71年10月22日臺內營字第110884號函釋，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。至不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人收回其土地之期限，該法條未規定，仍適用土地法第219條之規定。準此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內敘明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地，其聲請期限，依照土地法第219條規定，自該使用期限屆滿之次日起算5年。」等語，符合上開都市計畫法第83條與土地法第219條第1項規定依法理所為之解釋原則，自得予以適用，亦與中央法規標準法第5條第2款之規定無違。是原告主張都市計畫法第83條既明文規定使用期限不受土地法第219條之限制，則被告引用84年9月26日函釋認收回其徵收土地之期間仍應適用土地法第219條之5年期間限制，係增加法所無之限制云云，並不可採。
㈢次查，本件原告雖係於土地徵收條例89年2月2日公布施行後
聲請收回系爭土地，惟因系爭土地係77年7月間即土地徵收條例施行前公告徵收之土地，依前揭土地徵收條例第61條規定，即應適用土地徵收條例施行前之規定即土地法之相關規定辦理，並無土地徵收條例規定之適用。再者，系爭土地其徵收之法令根據為都市計畫法第48條，係為公共設施保留地經依都市計畫法徵收，其興辦事業計畫進度自77年12月開工至90年9月完工乙節，此有民雄鄉公所徵收土地計畫書附於原處分卷可稽。依上述說明，原告如以不依照核准計畫期限使用為原因，聲請收回系爭土地，必須於核准之計畫期限屆滿後5年內為之，即應於90年10月1日起算之5年內（即95年9月30日前)提出聲請。惟本件原告於104年6月30日、同年7月27日、同年10月12日始先後向嘉義縣政府提出聲請，經嘉義縣政府審查結果，認本件已逾法定聲請收回土地期限，與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，遂以104年8月12日府地權字第1040147116號函報請被告核定，經被告決議以「不予受理」，嘉義縣政府即以105年2月16日府地權字第1050029123號函復原告等情，亦有原告申請書、被告原處分及嘉義縣政府104年8月12日府地權字第1040147116號函、105年2月16日府地權字第1050029123號函分別附訴願卷及原處分卷可憑。是原告以需地機關未依徵收計畫使用為由，聲請收回被徵收之土地，顯已逾5年之期限，核與土地法第219條第1項及都市計畫法第83條第2項之規定不符。此外依前揭徵收土地計畫書所載內容，本件徵收土地之原因為闢建民雄鄉公所運動場使用，而本件用地業已完成溜冰場、游泳池、籃球場、網球場、親子遊樂場、射箭場等相關設施，有系爭土地關係位置圖（空照圖，見原處分卷第38頁、第73頁）、民雄鄉公所104年10月16日嘉民鄉建字第1040019805號函（見原處分卷第71頁）在卷可參。足見系爭土地確有於計畫期限內，依照核准計畫實行使用之事實，亦不發生原土地所有權人得聲請照原徵收價格收回其土地之問題。從而，被告以原處分「不予受理」而否准原告之聲請，核與上開法律之規定，並無不合。
㈣原告另主張：一般百姓根本不知系爭工程計畫進度為「77年
12月開工，90年9月完工」，本件得請求收回土地之聲請期限之時點，應以人民知悉上開工程計畫始得起算。然查，「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」「（第1項）依土地法第227條所為公告，應載明左列事項：一、需用土地人之名稱。二、興辦事業之種類。三、徵收土地之詳明區域。四、被徵收土地應補償之費額。（第2項）前項公告，應附同徵收土地圖，公布於該管市縣地政機關門首及被徵收土地所在地。」行為時（35年4月29日公布）土地法第227條、土地法施行法第55條各定有明文，是「徵收土地計畫書」（附件2第10頁至第13頁）並非行為時土地法所規定應公告及通知被徵收土地所有權人之事項，是以嘉義縣政府經臺灣省政府核准徵收系爭土地後，縱未將徵收計畫之77年12月至90年9月使用期限公告及通知土地所有權人，原告以需地機關嘉義縣政府有無依徵收計畫開始使用，自可向徵收核准及執行機關查詢徵收計畫使用期限，如未依期使用，得於法定期間向徵收核准或執行機關聲請買回，自不得謂嘉義縣政府未將徵收計畫之使用期限公告及通知原告，原告於104年6月30日、同年7月27日、同年10月12日始先後向嘉義縣政府聲請收回系爭土地，並未逾行為時土地法第219條及都市計畫法第83條所規定之照徵收價額收回土地之期限。另原告主張系爭土地上之建物，補償程序尚未完備（其中包括應辦妥提存）一節，係屬另一事件，與本件聲請收回系爭土地無涉；況且本件土地改良物補償費及更正之地價差額，亦於95年1月11日存入「嘉義縣政府－土地徵收補償費301專戶」，有嘉義縣政府於104年10月15日府地權字第1040188313號函通知原告在案（見原處分卷第60頁）。是原告以系爭土地上之建物，尚未履行補償，徵收程序未完成，造成建物所有權人無法行使買回權云云，亦無足採。
㈤末按「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前
，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「（第1項）本法第19條規定之公開展覽，主管機關應於公開展覽期間內舉辦說明會，於公開展覽期滿30日內召開都市計畫委員會審議，並應於審議完竣後45日內將審議結果、計畫書圖及有關文件一併報本府核定或轉報內政部核定。（第2項）前項之公開展覽應在各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所所在地為之，主管機關應將公開展覽日期、地點連同舉辦說明會之日期、地點登報周知，並在有關村(里)辦公處張貼公告。」都市計畫法第19條第1項及已廢止（按65年2月16日訂定，91年1月1日廢止）都市計畫法臺灣省施行細則第7條分別定有明文。則依上開規定內容觀之，所謂應於村里辦公處所公告之標的係指「都市計畫」本身而言，與土地徵收之公告無涉，是原告主張本件徵收土地計畫書未於村（里）辦公處張貼公告與法定程序不合云云，亦無理由。
六、綜上所述，被告以原告請求收回被徵收之系爭土地，已逾都市計畫法第83條及土地法第219條規定得聲請收回之期限，而以原處分為「不予受理」，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求被告應作成准許原告照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 12 月 13 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 13 日
書記官 江 如 青