高雄高等行政法院判決
105年度訴字第376號民國106年3月8日辯論終結原 告 黃胤鴒訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師蕭偉松 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 鍾啟南上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年6月23日台內訴字第1040083787號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰㈠原告所有坐落高雄市○○區○○段（下稱大林段）0000000
000000000000000000號等5筆特定農業區農牧用地（重○○○區○○段655-5、655-15、655-16、655-17、655-18地號，下合稱系爭5筆土地），曾經盜濫採土石遺留坑洞而遭被告列管，經被告以其違反區域計畫法第15條第1項及行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，而依區域計畫法第21條第1項，以民國102年9月18日高市府地用字第10232665700號裁處書（下稱A處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於同年12月31日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，因原告未提起行政爭訟而確定在案。嗣因原告未依A處分所定期限改善，被告除認原告涉犯區域計畫法第22條之罪嫌而函送臺灣高雄地方法院檢察署偵辦（嗣經臺灣高雄地方法院104年5月13日104年度簡字第1580號刑事簡易判決處有期徒刑3月確定）外，另依同法第21條第2項按次處罰之規定，以103年11月27日高市府地用字第10333730700號裁處書（下稱B處分）處原告30萬元罰鍰，並限期於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料。原告就B處分循序提起行政訴訟，經本院104年度訴字第237號及最高行政法院105年度判字第321號判決以違反一事不二罰原則為由，撤銷罰鍰部分之處分；惟限期改善部分，則經駁回原告之上訴而告確定。嗣B處分所定改善期間屆滿，原告仍未依限改善，被告遂依區域計畫法第21條第2項按次處罰之規定，以104年1月19日高市府地用字第10430094600號裁處書（下稱C處分）處原告罰鍰30萬元，並限期於104年4月30日前移除回填之轉爐石級配料，惟原告因未依限移除系爭5筆土地回填之轉爐石級配料，被告復依區域計畫法第21條第2項按次處罰規定，以104年5月27日高市府地用字第10431447100號裁處書罰原告30萬元罰鍰，並限期於104年9月5日前移除回填之轉爐石級配料（下稱D處分），原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回。嗣D處分移除期限屆至，高雄市旗山區公所（下稱旗山區公所）於104年9月11日派員複勘後，以104年9月15日高市○區00000000000000號函檢送複勘照片，查報系爭5筆土地複勘情形，被告審認原告未依限移除系爭5筆土地回填之轉爐石級配料，違反區域計畫法第15條規定，遂依同法第21條第2項按次處罰規定，以104年9月21日高市府地用字第10432632100號（下稱甲處分，即本件訟爭標的）裁處原告30萬元罰鍰，並限期於104年10月26日前移除回填之轉爐石級配料。惟甲處分期限屆滿後，經旗山區公所於104年11月3日派員複勘後，並以104年11月4日高市○區00000000000000號函檢送複勘照片，查報系爭5筆土地複勘情形，被告審認原告仍未依限移除系爭5筆土地回填之轉爐石級配料，違反區域計畫法第15條規定，遂依同法第21條第2項按次處罰規定，再以104年11月9日高市府地用字第10433121400號（下稱丙處分）裁處原告30萬元罰鍰，並限期於104年12月15日前移除回填之轉爐石級配料。嗣丙處分期限屆滿後，經旗山區公所於104年12月17日派員複勘後，並以104年12月18日高市○區00000000000000號函檢送複勘照片，查報系爭5筆土地複勘情形，被告審認原告仍未依限移除系爭5筆土地回填之轉爐石級配料，已違反區域計畫法第15條規定，遂依同法第21條第2項按次處罰規定，再以104年12月28日高市府地用字第10433615900號（下稱戊處分）裁處原告30萬元罰鍰，並限期於105年1月31日前移除回填之轉爐石級配料。
㈡另原告所有坐落大林段1048、1066、1067、1068地號等4筆
土地（重測前為圓潭子段655、655-6、655-7、655-10地號，下合稱系爭4筆土地），亦因遭盜濫採土石遺留坑洞而遭被告列管。原告為回填坑洞而在系爭土地堆置轉爐石級配料，前經高雄市政府農業局會同臺灣高雄地方法院檢察署於102年11月20日現地會勘後，以102年11月22日高市農務字第10233237100號函請高雄市政府地政局就系爭4筆土地回填堆置與農業經營無關之轉爐石級配料部分依權責卓處。嗣旗山區公所於102年12月2日赴現地勘查後，向被告函報系爭土地上堆置回填轉爐石級配料等情，被告審認原告於系爭土地回填轉爐石級配料，非屬農牧用地之容許使用項目，違反區域計畫法第15條第1項規定，遂依同法第21條第1項規定，以103年12月9日高市府地用字第10333845200號違反區域計畫法案件裁處書（下稱E處分）裁處原告30萬元罰鍰，並限期於104年3月20日前移除回填之轉爐石級配料（原告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院104年度訴字第197號判決訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷，上訴後，經最高行政法院105年度判字第573號判決駁回兩造之上訴而告確定)。惟原告仍未依E處分期限移除系爭4筆土地回填之轉爐石級配料，被告乃依同法第21條第2項按次處罰規定，以104年5月18日高市府地用字第10431382000號裁處書（下稱F處分）裁罰原告30萬元罰鍰，並限期於104年8月31日前移除回填之轉爐石級配料。F處分移除期限屆至後，經旗山區公所於104年9月11日派員複勘後，以104年9月15日高市○區00000000000000號函檢送複勘照片，查報系爭4筆土地複勘情形，被告審認原告未依限移除系爭4筆土地回填之轉爐石級配料，已違反區域計畫法第15條規定，遂依同法第21條第2項按次處罰規定，以104年9月21日高市府地用字第10432644100號（下稱乙處分，即本件訟爭標的）裁處原告30萬元罰鍰，並限期於104年10月26日前移除回填之轉爐石級配料。
乙處分期限屆滿後，經旗山區公所於104年11月3日派員複勘後，並以104年11月5日高市旗區民字第00000000000函檢送複勘照片，查報系爭4筆土地複勘情形，被告審認原告仍未依限移除系爭4筆土地回填之轉爐石級配料，違反區域計畫法第15條規定，遂依同法第21條第2項按次處罰規定，再以104年11月9日高市府地用字第10433125600號裁處書（下稱丁處分）裁處原告30萬元罰鍰，並限期於104年12月15日前移除回填之轉爐石級配料。嗣丁處分移除期限屆滿後，經旗山區公所於104年12月17日派員複勘後，並以104年12月21日高市○區00000000000000號函檢送系爭4筆土地複勘照片查報複勘情形，被告審認原告仍未依限移除系爭4筆土地回填之轉爐石級配料，違反區域計畫法第15條規定，遂依同法第21條第2項按次處罰規定，再以104年12月28日高市府地用字第10433627800號（下稱己處分）裁處原告30萬元罰鍰，並限期於105年1月31日前移除回填之轉爐石級配料。
㈢系爭土地歷次受裁罰及限期移除之處分如附圖所示，原告不
服上揭甲、乙、丙、丁、戊、己處分，均提起訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，而本件訟爭之標的為甲處分及乙處分。
二、本件原告主張︰㈠原告填埋轉爐石之行為係為填平農地因盜濫採砂石所遺留面
積過鉅、深度過深之巨型坑洞，目的恰係為使農地回復農業使用，諒屬農業使用之前階段行為，惟甲、乙、丙、丁、戊、己處分及訴願決定誤解農業使用之規範意義，故其認定本件因有違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則之情形，並繼以區域計畫法第21條第2項規定再課予原告限期改善與按次連續處罰之處分，顯存在認事用法之違誤：
⒈甲、乙處分及訴願決定認定系爭5筆土地及系爭4筆土地（
下合稱系爭農地），堆置回填轉爐石之行為，係違反區域計畫法第15條第1項規定授權訂定之「非都市土地使用管制規則」第6條第3項中「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」─使用地類別五、農牧用地下，容許使用項目㈠農業使用或再生能源相關設施，許可使用細目限於「農作使用」及「再生能源發電設施」之情形，而認原告以轉爐石填埋盜濫採土石遺留坑洞之行為係違反上開規定，更續以原告未依限移除轉爐石課以區域計畫法第21條第2項之按次連續處罰之處分並命限期改善。
⒉惟查，原告以轉爐石填埋坑洞，係因系爭農地自95年始，
已十年餘，皆因遭人盜濫採砂石而遺留巨型坑洞於其上，導致系爭農地難以為任何之使用而完全喪失土地價值，此有改制前高雄縣政府97年11月為「第1屆政府服務品質獎000000000000○○○鎮○○○段○○○○○號土地遭盜挖案」之案例說明中可稽（本院卷1第120頁）。另檢附系爭農地場址歷年地貌變化照片，足徵系爭農地自83年始至93年發生盜濫採土石，及至目前經以轉爐石填埋坑洞後之情形（本院卷1第121頁-第130頁）。
⒊原告因系爭農地盜採砂石之遺留坑洞面積過鉅、深度過深
，而政府機關（改制前高雄縣政府）原應允將協助原告尋找適合回填土方的承諾，遲遲無法實現（參改制前高雄縣政府97年11月第1屆政府服務品質獎參獎申請書內容所述），故惟有自力救濟將坑洞予以回填，才能使系爭農地重新恢復既往，而圖將能作符合目的之農業使用。又因原告輾轉得知日本長期使用轉爐石用以改變農地土質（本院卷1第131頁-第141頁），因此購買轉爐石用以作為坑洞之深層回填之用。原告原規劃轉爐石之上，尚將覆有200公分之優質土壤，此由原告102年4月3日已取得農委會林務局屏東林管處核定，得辦理清運高雄市○○區○○段台糖土地之土石方清運工程（本院卷1第143頁-第157頁）使200公分之優質土壤確實得有來源可證。綜上可知，原告以轉爐石回填系爭農地坑洞，係藉由轉爐石之特性以使系爭農地先予初步填平回復地利，而屬農業使用之前階段行為。且原告既已覓得優良土石方，亦可見原告確實係朝向回復農地利用之目標執行整地計畫。目前系爭農地經原告以轉爐石回填後並經於其上覆蓋優質土壤，現地已有自然生長之野生香蕉樹及其他自然植物（本院卷1第159頁-第175頁），足證原告所述係利用轉爐石之特性，使系爭農地初步填平以回復地利一事，並非虛言。原告回填轉爐石之行為恰係為作農業使用，更完全無訴願決定所指原告不符農地農用規定之情形。詎訴願決定卻對上開情節未予審酌，逕謂原告所為違反區域計畫法，對於不應適用之違反區域計畫法第15條第1項、第21條、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段與第3項規定積極的誤為適用，並據以認定原處分並未違法，其認事用法之不當，灼然甚明。
㈡訴願決定逕以本件之前行政處分（即針對系爭5筆土地之A處
分、B處分、C處分、D處分；系爭4筆土地之E處分、F處分）為本件甲處分、乙處分（屬後行政處分）之法定構成要件，而以前行政處分未經撤銷前，其構成要件效力因繼續存在，即未予審查前行政處分，更未審查足以動搖甲、乙處分存在之實質合法性所植基之各自第1次處分（即A處分及E處分），而逕論甲、乙處分（即後行政處分）並無違誤云云，然查：
⒈關於一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，為他
行政處分（後行政處分）之前提要件，而成為審查他行政處分合法性之行政訴訟之先決問題時，受訴法院得否逕以先前行政處分並非訴訟對象為由，而謂法院不能審查其合法性之問題，最高行政法院103年度判字第259號判決曾有明確闡釋：「都市計畫法第79條第1項後段所指『得按次罰鍰』，觀諸89年1月26日該條修正之立法理由『連續違規使用且不依限改善者，施以連續性之罰鍰』之意旨，係對於已依該條第1項前段規定『勒令停止使用』者，於受處罰人未依限改善時，由主管機關按次課以行政罰，目的在強迫改善義務人依法改善。是經主管機關依該規定『勒令停止使用』後，於得為改善之相當期間經過後，有證據足認受處罰人未依命為改善時，始得依同條第1項後段規定按次罰鍰，以督促違章行為人改善。故主管機關依該條第1項前段規定處罰後，受處分人未提起救濟而確定下，主管機關再依該條第1項後段為處分，該處分是否違法之審查，應以主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定所為之第一次處分是否合法，及受處分人是否無正當理由未依限停止使用或恢復原狀之事實，加以判斷。」「原告是否主張原處分係依都市計畫法第79條第1項後段規定，所為之『按次處罰』，訴願決定對此攸關原處分合法性審查之重要事實，未為認定，已有應調查認定之事實，未依證據認定之違誤。」⒉復按100年度高等行政法院法律座談會提案第12號，亦曾
就相同問題進行探討：案例事實係關於農業發展條例第3條第10款所核發之「農業用地作農業使用證明書」，依同條例第37條第1項之規定，可執以向稽徵機關逕行申請不課徵土地增值稅。倘農地所有人今將農業用地出售與他人，而有未作農業使用之情形。稽徵機關、行政法院可否就該筆土地未作農業使用之情形進行實質審查，進而否准原農地所有人不課徵土地增值稅之申請？或僅得以「農業用地作農業使用證明書」為構成要件效力，給予免徵土地增值稅之處分？研討結論認為：「稽徵機關於受理農業發展條例第37條第1項不課徵土地增值稅案件時，申請人雖已提出農業用地作農業使用證明書，然因發現移轉之農業用地，有不合『作農業使用』之情形，稽徵機關於尚未經主管機關撤銷『農業用地作農業使用證明書』前，即否准申請人不課徵土地增值稅之申請，申請人對否准之處分提起撤銷訴訟時，高等行政法院得就系爭土地是否合於作農業使用為實體審查，且高等行政法院應命『農業用地作農業使用證明書』發給之機關參加訴訟，實質審理系爭農地是否於移轉時作農業使用，並進而認定稽徵機關所為否准之處分是否違法。」益徵，當先前之行政處分成為後行政處分之先決問題時，而該先前行政處分之適法性產生疑義，後行政處分之適法性亦將產生相同疑義而無從維持。是以就此情形，行政法院於審認後行政處分之合法性亦須一併就前行政處分之合法性加以審查，而無自限審查對象僅有後行政處分，而就前行政處分之效力逕以作為構成要件事實不予審理之餘地。
⒊再按行政處分之構成要件效力並非絕對，學理上即有「違
法性承繼理論」而為行政處分構成要件效力之例外。即言之，當先行處分與後行處分屬於一個連貫性之手續，且均以發生一定法律效果為其目的，即先行處分僅屬後行處分之準備行為時，先行處分之違法性為後行處分所承繼，在後行處分之撤銷訴訟上，法院得以先行處分之違法，進而否認其效力，而得作為行政處分構成要件效力之例外。上開理論業經最高法院98年度判字第509號判決、臺北高等行政法院93年度訴字第2755號判決所採。而上開兩判決所表示之見解，顯示司法實務上亦採取學說之「違法性承繼理論」，而認受訴法院即令僅有後行政處分涉訟，亦必須審酌先行政處分之適法性。
⒋準此，原告前經被告A、E處分以原告違反區域計畫法第15
條第1項、第21條第1項之規定，處以第1次處分；嗣被告續以前行政處分為依據，復依同法第21條第2項後段規定，於系爭5筆土地之部分於104年5月27日、9月21日、11月9日、系爭4筆土地之部分於104年5月18日、9月21日、11月9日各再處原告30萬元罰鍰。其後，則再以皆未於限期內移除轉爐石為由，對系爭5筆土地為甲處分、丙處分、戊處分；對系爭4筆土地為乙處分、丁處分、己處分。因系爭農地上述之處分間顯然具有連貫手續性上之關係，且俱以回復依法容許使用項目為目的，則上開前行政處分顯為後行政處分之先決性要件，而依「違法性承繼理論」，自得為行政法院審查之對象。本件之第1次行政處分即A處分、E處分因適法性顯存在重大疑義，而令後行政處分之適法性將有相當大比例將同受影響，受訴法院原應將A處分、E處分與牽連之處分一併審查。從而，非可逕謂前行政處分之合法性已非後訴法院審究標的為由可逕不予審酌，否則不啻將使行政處分之構成要件效力與既判力無異，更顯然過度限制憲法第16條及行政爭訟救濟之訴訟權、忽略行政法院之獨立審判性，進而違反「違法性承繼」之法理，是對第1次處分之適法性問題，顯有判決應調查認定之事實，未依證據認定之違誤。
⒌本件因填埋轉爐石遭被告認定有違反區域計畫法第15條之
規定，受A處分後，因前行政院長江宜樺於103年8月14日作出裁示，認為行政機關在欠缺科學證據支持下判定轉爐石不得填埋於農地之結論並不適當，指示行政機關必須進行實驗檢測，再以客觀之結果作為決策依據後，而原告亦提出多份根據該裁示所具體進行之科學實驗結論，證實轉爐石填埋於農地不會造成農作物與環境之損害，已使被告處分所依據之客觀要件事實狀態事後發生重大變更，而足以影響第1次行政處分與原處分作為後續連續處罰之合法性。依行政訴訟法第125條第1項及第133條之規定與法理上具持續效力行政處分進行撤銷訴訟時，違法判斷基準時點應為最後言詞辯論終結時點之看法，鈞院自有就被告為處分後事實狀態之嗣後變更於裁判上予以斟酌並進一步查明事實之必要，而原處分顯因事實變更而違法應予撤銷：⑴按最高行政法院100年度判字第2245號判決意旨可知，
行政法院為判決時，必須將適用個案之事實與法律加以澄清至足以判決之程度始得為之，倘個案事實因事實變更而導致仍有不足時，法院有依職權調查事實、澄清事實之法定義務。復按針對行政處分作成後至法院裁判時此段期間內，行政處分所依據之事實或法規有發生變更，而造成行政處分原屬合法事後變成違法，或原屬違法事後變成合法之情形，此時受理撤銷訴訟之行政法院是否應廢棄原處分即所謂「撤銷訴訟中判斷行政處分合法性之基準時點」之問題。依學者陳愛娥之見解，德國學界認為，撤銷訴訟之違法判斷基準時點，必須先將作為爭執對象之行政處分，區分為「一時性」行政處分（僅有一次性規制效力之行政處分，例如租稅核課處分）、有「持續效力」之行政處分（例如發給營業執照、對於違禁品之沒收保管措施、給予月退休金）兩種類型。對於「一時性」行政處分，原則上固然以行政機關最後作成決定時之時點，作為違法判斷基準時點。但若係屬於「持續效力」之行政處分者，原則上該行政處分建立起一個持續存在的法律關係，在此一法律關係存在與延續之時期中，該處分所必須具備之要件必須自始至終都具備，因此，其合法性必須自每一個時點都重新加以判斷，事後之事實或法律狀態是否變更，故「應以最後言詞辯論終結之時點，作為其違法判斷基準時點」。固然目前司法實務不區分處分類型一律採「行政處分作成時說」惟對此，學者陳淑芳特為文表示：「㈠在撤銷訴訟中，司法對於行政之監督並非在於審查行政機關之涵攝結果（處分過程）是否合法，而是在審查行政機關之處分內容是否違反依法行政原則而違法侵害人民權益。當行政處分事後違法而行政機關有廢棄原處分之義務而不自行廢棄時，行政機關已違法侵害人民權益，此時法院廢棄原處分是因為行政機關已違背其廢棄原處分之義務而行使監督權。㈡當行政機關在撤銷訴訟之訴訟繫屬中發現先前所作成之行政處分事後違法時，行政機關仍可依職權自行廢棄原處分，終結訴訟程序，行政機關原仍可保有第一次決定權，行政法院係因行政機關不自行廢棄原處分，不得已須以監督者之身分，廢棄原處分，並無侵犯行政機關之第一次決定權。且考量行政法院於課予義務訴訟時，亦係因行政機關有作成行政處分或特定內容之行政處分之義務而不作成，而由法院作成該行政處分或命行政機關作成行政處分，於此情形，既然都不認為法院有僭越行政機關權限之嫌，何以當事實發生變更行政機關有廢棄行政處分之義務而不廢棄時，法院之廢棄即有僭越行政機關之嫌？因此依照憲法第16條保障訴訟權及有效權利保護之意旨，法治國家權力分立原則下以司法監督行政藉以保障人民權益的宗旨，當行政處分作成後，行政處分所依據之事實與法規作有利於當事人之變更後，法院最終須依照裁判當時法令考量維持原處分是否已違反侵害當事人之權益。……我國司法實務對於撤銷訴訟之裁判基準時點之判斷，顯然過於僵化與老舊。」學者陳清秀亦認為：「依處分說之見解，將使得一個案件，無法一次解決，而必須對於新事實或法律狀態之變更，另案處理並另案尋求救濟，比較不符合一次紛爭、一次解決的訴訟經濟要求。也因為一個爭訟案件必須分成二階段二個救濟途徑解決，因此比較不符合有效的權利救濟目標。」是關於撤銷訴訟中判斷「持續性處分」合法性之基準時點自應以「判決時」為準。另因所謂行政處分作成後所發生之「事實變更」，除指已作成之行政處分所依據之客觀要件事實，於事後有所改變而言外，學者李惠宗認為事實變更亦包括科學知識上客觀認知的改變，而該科學知識在解釋上係作成行政處分之要件者，或對於既有的事實，在學術上有新的評價亦屬事實變更。
⑵經查，原告於102年9月18日首次接獲被告就系爭5筆土
地認定有違反區域計畫法第15條第1項及第21條第1項規定不符合農業使用之裁處書後，陸續即因現狀持續而遭被告認定未依限期回復原狀接獲數次連續處分。另系爭4筆土地之第1次處分則於103年12月9日始作成，連續處分情形與前述相同。惟前開A處分認定以轉爐石回填農地係屬違反區域計畫法，無非係根據經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函（下稱經濟部102年4月15日函）為處分當時所根據之事實狀態。惟該事實狀態嗣經前行政院長江宜樺於103年8月14日具體指摘經濟部102年4月15日函釋所作成之結論欠缺科學實證之支持，須另以科學實驗檢測再進行決策時，已使本件A處分作成後維持該處分合法性之基礎發生事實上之變更。再者，於經行政院長之指示後，行政院相關部門即與工商團體展開研討，作成由臺灣鋼鐵工業同業公會研擬於人工可控制場址及條件之回填試驗計畫送經濟部工業局，再由經濟部工業局邀集相關政府單位共同研商回填試驗計畫之可行性及完備性之結論【此有經濟部103年8月29日「煉鋼爐渣多元化利用」研商會議會議紀錄討論事項2之結論、經濟部103年9月12日召開之「轉爐石及脫硫渣回填陸上盜濫採土石坑洞試驗計畫事宜研商會議」會議紀錄結論、104年1月6日臺灣鋼鐵工業同業公會檢送有關「轉爐石及脫硫渣回填陸上盜濫採土石坑洞試驗計畫」之「可控制場址回填試驗計畫書」予經濟部工業局的函文，及經濟部104年8月10日召開之「可控制場址回填試驗計畫（草案）審查會議」會議紀錄可稽】，惟由臺灣鋼鐵工業同業公會所研擬之「轉爐石及脫硫渣回填陸上盜濫採土石坑洞試驗計畫」，遲未獲主管機關積極回應，中聯資源股份有限公司不得已且同時為欲早日瞭解轉爐石在回填於陸地上的坑洞並在其上有深層覆土時，對所接觸之土壤pH值及農作物之影響，遂參考臺灣鋼鐵工業同業公會與行政院相關部門所討論之實驗計畫內容進行下列研究：①委請大仁科技大學環安系李芳胤教授擔任研究計畫主持人，並邀集環安、森林及農化等方面之專家學者共同參與進行「以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生之影響」研究，於進行8個月的實驗後，期末報告之研究結論證實轉爐石回填不影響植物生長以及對上層覆土之pH值及重金屬含量並無影響；②此外更復有大仁科技大學及屏東科技大學研究團隊於系爭場址現地種植蔬菜出具之「轉爐石復育土石坑場址作物栽培試驗期末報告」，其檢測數值以比對鄰近未回填轉爐石之農地（對照組）所種植之栽種結果，數據亦支持前開「以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生之影響」研究；③另針對系爭農地周遭居民是否會因回填轉爐石，而造成健康風險問題，業已由成功大學公共工程研究中心、成功大學工業衛生學科暨環境醫學研究所作成之「轉爐石級配料作為填方材料復育盜濫採土石坑洞之工程應用與健康風險評估期末報告」證實所回填轉爐石農地對於場址內工作人員、場址內居民乃至場址外居民均無致癌之健康風險之虞。④位於系爭農地現場所天然生長之野生香蕉樹、105年所栽種之蔬菜：空心菜、油菜、白菜、莧菜、青江菜等葉菜類，幾經送往第三方檢驗機構檢驗，結果均證實所種植之作物未殘留重金屬，足以證實上開報告之結論正確性。
⑶綜上可知，本件A處分所據之事實狀態，嗣後已因科學
實驗之緣故，於學術上對既有事實產生新的評價、亦因科學知識造成事實認知的改變，導致足以影響原處分繼續成立之合法性。且因A處分所認回填轉爐石為非做農業使用堆置土方之行為，後續只要不改變原狀即會被認定為違法狀態之持續。換言之，A處分之效力之合法性仍透過每次連續處分不斷加以確認並執行，性質屬「具持續效力之行政處分」無疑。依前開最高行政法院判決要旨與前述「持續性處分應以最後言詞辯論終結之時點，作為撤銷訴訟違法判斷基準時點」之法理，本件原告所提出之諸多科學上證據自得採為鈞院裁判之基礎。從而，本件因無論就低地下水位或高地下水位的環境，與轉爐石接觸之土壤，重金屬含量仍遠低於根據「土壤及地下水污染整治法」授權訂定之「土壤污染管制標準」，更低於同法授權制定之「土壤污染監測標準」內的食用作物農地監測標準值，顯示並無「重金屬總量高，則在自然環境下，仍有再度溶出之可能」之情形、且經轉爐石上覆土種植植物，仍適合植物根系生長，種植植物更無毒無害，亦無「深僅130cm處之pH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系之生長」之情形，故A處分、E處分與附隨之連續處分（即本件甲、乙處分）應考量其所據之事實狀態已發生變更，處分之合法性已無以繼續維持，自應皆予撤銷。
㈢原告由系爭農地之行政爭訟過程中得知，被告所持認定本件
轉爐石不適於回填於農地，故回填非屬作農作使用之推論，無非基於未有任何科學證據基礎支持之經濟部102年4月15日函，惟該函具有事實上與法律上之重大瑕疵，復對原告所提出可證實回填轉爐石可適於農地使用之諸多科學證據未依職權調查事證，卻又稱該科學實驗未經行政機關認定不足採納，除顯有行政怠惰之情形外，被告更迴避其應有之舉證責任：
⒈經濟部102年4月15日函釋具有事實上之重大瑕疵：
⑴細繹經濟部102年4月15日函釋之作成經過如下：
①緣高雄市○○區○○段地主OOO於102年2月20日向被告
申請擬以中聯公司的轉爐石回填盜濫採土石遺留坑洞，再於上方回填土壤150公分，並檢附台宇環境科技股份有限公司針對轉爐石之樣品檢驗報告及成功大學研究發展基金會對於轉爐石長期穩定性研究之報告節本。經被告經濟發展局102年3月18日函請經濟部礦務局提供意見。
②經濟部礦務局102年3月19日轉請農委會就成功大學研
究發展基金會針對轉爐石長期穩定性所作研究中有關底土pH值是否適於回填農牧用地的坑洞表示意見，經濟部礦務局並先於函中明確表示轉爐石為產品，非屬廢棄物清理法第2條之廢棄物以及轉爐石級配料經重金屬長期環境溶出特性試驗，顯示無金屬溶出之虞（本院卷1第247頁）。
③農委會將經濟部礦務局來函交予農糧署，而農糧署又
將經濟部礦物局來函轉給農林試驗所，然農林試驗所於102年4月9日覆函農糧署（本院卷1第251頁），其在無其他新的佐證資料下，逕稱：
A.「來函所附溶出試驗結果雖未達溶出標準，但未檢附轉爐石級配料所含重金屬總量資料，若所含重金屬總量高，則在自然環境下，仍有再度溶出之可能性」。
B.「轉爐石級配料之pH值高達12.4，即使是半動態反應平衡實驗，亦顯示土層之pH值雖隨土層深度逐漸降低，但在深僅130cm處之pH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系生長」。
C.「不宜將轉爐石級配料用於一般農業區農牧用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物」。
④農委會繼而將農林試驗所上開內容照抄，於102年4月
11日回覆經濟部礦務局（本院卷1第253頁）。最後，由經濟部整合上開單位意見，並採取農委會源自農林試驗所之意見而作成經濟部102年4月15日函釋。
⑵農林試驗所之意見，並無任何科學證據，且與成功大學研究發展基金會研究報告結論不符：
①由農林試驗所於102年4月9日覆函農糧署清楚可知，
其有關在自然環境下，重金屬仍有再度溶出之可能性等語之意見，純係農林試驗所的臆測，事實上並無根據，且其內容與經濟部礦務局102年3月19日「轉爐石級配料經重金屬長期環境溶出特性試驗，顯示無金屬溶出之虞」的意見相左，更與成大研究發展基金會執行之「中龍公司轉爐石長期環境溶出特性之研究」的報告結論（本院卷1第255頁-第328頁）：
A.「驗後可發現重金屬含量大致略為上升，此因耐候試驗後轉爐石重量略微減少所致。轉爐石經耐候試驗前後毒性特性溶出程序（toxicity characteris
tic leaching procedure，TCLP）試驗之重金屬溶出濃度皆低於偵測極限，亦遠低於有害認定標準，顯示轉爐石於耐候試驗過程其重金屬溶出並未增加。」
B.「管柱溶出試驗結果換算為百年環境釋入量（immission）可知，在無阻隔措施（第一類建築材料）的情況下，轉爐石之Ba百年環境釋入量為2885mg/m2/100yr；而在有阻隔措施（第二類建築材料）的情況下，Ba百年環境釋入量則為508mg/m2/100yr。
另將桶槽溶出試驗結果依據擴散模式計算可得轉爐石之Ba有效擴散係數（De）為7.61×10-21m2/s，推算其百年環境釋入量僅0.19mg/m2/100yr。對照荷蘭『建築材料指令』（Building Materials Decree，BMD）所規範之Ba百年環境釋入量限值（6300mg/m2/100yr）可知，細粒徑（< 4mm，適用於管柱溶出試驗）或塊狀（> 40mm，適用於桶槽溶出試驗）轉爐石之Ba溶出皆低於BMD限值，因此判斷對於環境應無顯著影響。」並不相符。
②農林試驗所同一函文中有關半動態反應平衡實驗顯示
土層之pH值雖隨土層深度逐漸降低，但在深僅130cm處之pH值仍高達9.2，全土層均不適合植物根系生長等語，則是任意擷取轉爐石長期環境溶出特性之研究而為錯誤之詮釋。蓋該報告固然記載在半動態反應平衡試驗方面，以去離子水作為萃取液，土柱深度在120-130公分時之土壤pH值為9.222，然此試驗係因當時中龍公司擬於彰濱工業區購買土地設置倉儲區，擬以轉爐石取代海砂作為填築材料，為釐清中龍公司利用轉爐石進行填海造地時，其重金屬長期穩定性及pH值對環境影響之疑慮，而委託成大研究發展基金會進行試驗，該試驗之目的及方式均與本件回填農地不同，而不應逕將該研究結論適用於本案，更遑論該半動態反應平衡試驗之反應平衡時間僅有24小時，而現地要達到反應平衡所需的時間非常長，故無從以此份研究報告中該半動態反應實驗推論以轉爐石回填的坑洞其上覆蓋土層仍不適合植物根系生長；更何況，此研究進行之土柱模擬試驗發現轉爐石對於下層土壤之影響，在深度70公分以上之土壤，幾乎未受到轉爐石層滲出液之影響，pH值變化幅度不大，維持在7.5至8.2間波動。由此可見，農林試驗所前開意見顯已曲解成大研究發展基金會報告內容。
⑶前行政院長江宜樺於103年8月14日即已指示，本件應由
專家判斷，先做定點實驗，用以瞭解爐渣等對農作物及環境有無危害：
①由於經濟部102年4月15日函釋所示意見欠缺科學實證
之支持。前行政院長江宜樺於103年8月14日「工業團體負責人與政府首長座談會」即指示本件應由專家判斷，先做定點實驗，用以瞭解爐渣等對農作物及環境有無危害，再進一步討論。
②後續亦有多次行政院相關部門及工商團體的研討會，
作成由臺灣鋼鐵工業同業公會研擬於人工可控制場址及條件之回填試驗計畫送經濟部工業局，再由經濟部工業局邀集相關政府單位共同研商回填試驗計畫之可行性及完備性之結論，此有經濟部103年8月29日「煉鋼爐渣（石）多元化再利用」研商會議討論事項2結論之會議紀錄、經濟部103年9月12日召開之「轉爐石及脫硫渣回填陸上盜濫採土石坑洞試驗計畫事宜研商會議」會議紀錄結論、104年1月6日臺灣鋼鐵工業同業公會檢送有關「轉爐石及脫硫渣回填陸上盜濫採土石坑洞試驗計畫」之「可控制場址回填試驗計畫書」予經濟部工業局的函文及經濟部104年8月10日召開之「可控制場址回填試驗計畫（草案）審查會議」會議紀錄可稽（本院卷1第355頁-第365頁）。
⑷中聯公司參考臺灣鋼鐵工業同業公會與行政院相關部門
所討論之實驗計畫內容，委請大仁科技大學環安系李芳胤教授，並邀集環安、森林及農化等方面之專家學者共同進行「以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生之影響」之研究（本院卷1第367頁-第436頁），其研究結論證實轉爐石上覆土種植植物，不僅與一般砂土無異，仍適合植物根系之生長、且所種植之作物並未殘留重金屬，更可符合「蔬果植物類重金屬限量標準」，且轉爐石對於其上覆土之pH值及重金屬含量亦無影響，謹將研究結論摘錄如下：
①謹先說明系爭實驗計畫之規劃原則如下：為研究轉爐
石回填土石坑對植物生長及土壤環境之影響，實驗設計模擬轉爐石回填如現址之應用方式，採下層鋪以轉爐石、上層覆蓋土壤之方式進行，作為實驗之處理組，再以土壤全為砂土作為對照組。分為栽種淺根系與深根系之植物，且為兼顧計畫之代表性與完整性，再將淺根系植物分為食用性與非食用性兩類，前者又再細分為葉菜、根莖菜與果菜三類作物，非食用者為花卉；深根系植物亦分為食用性果樹與非食用性林木兩類，以分別了解轉爐石上覆土栽種對不同品種之植物是否構成不同影響。至於對種植之植物進行的調查及分析項目有：A.「生育調查」：藉定期量測各植體高度瞭解發育情形。B.「生理試驗」：對木本植物進行2次以上之A.光合作用率及B.葉綠素螢光暗適應後的最大光化學效益(maximal photochemical yield,Fv/Fm)之測定。C.「植體分析」：為本件至關重要之研究數據，以瞭解植體是否有吸收累積轉爐石或脫硫渣所含之重金屬之情形。系爭實驗將使淺根系植物，逐一比對農政單位對一般蔬菜檢測所得之平均含量、農委會「蔬菜植物類重金屬限量標準」為據；在深根系植物部分，則將處理組與種植於正常砂土之對照組互相比對重金屬數值作為驗證。
②就轉爐石對其上覆土之土壤環境影響的檢驗方式：
A.轉爐石對土壤環境影響的試驗方式是將轉爐石上方覆土，模擬於高、低地下水位環境，探討轉爐石所含鹼性物質及重金屬藉由擴散、流質等機制向上流動而影響上層土壤之可能性。
B.淺根系植物培育試驗及深根系植物培育試驗栽培期間澆水或遇到下雨試驗桶中的土壤皆維持於不飽和狀態，於種植物之試驗桶採集土樣進行pH值與重金屬分析，屬於低水位狀態下轉爐石對上層土壤影響之依據；模擬高地下水位環境則是將裝填土壤與轉爐石之容器以持續浸水的方式，觀察鹼性物質與重金屬向上移動情形。
C.實驗方式則是採集對照組及處理組之土樣進行分析，以土壤與轉爐石之介面為基準，向上採集0~10、10~36、36~62公分的土壤為樣品，檢驗土壤之pH值、氧化還原電位及全量重金屬。
③對種植之作物有無影響的實驗結果：
A.植物之「生育調查」結果顯示，植物種植於轉爐石上的覆土，對植物生長情形無影響：淺根系植物於播種後定期量測，最後一次測值進行處理組與對照組之統計差異分析，轉爐石處理組對比對照組，並無顯著差異。「顯示試驗統底層所填埋的轉爐石或脫硫渣在試驗期間並未造成作物生長之影響。」（參照期末報告第22頁「淺根系作物生育調查」部分結論）；深根系植物系爭實驗研究結果發現，大葉桃花心木、臭娘子、檸檬及檬果，栽植於轉爐石的植株與栽植在砂土中的對照組植株比較，其高生長、冠幅生長及地徑生長在統計上均不具顯著差異，「顯示栽植於轉爐石……的植株的形態生長並沒有
受到該……填料介質的負面影響」（參照期末報告第34頁深根系「供試樹種在各試驗組的生長情形」部分結論）。
B.植物之「生理試驗」結果顯示，植物種植於轉爐石上的覆土，對植物之生理活動不生影響：實驗分別於期中及期末對試驗植物進行2次光合作用率及葉綠素螢光Fv/Fm值之測定。淺根系植物由系爭實驗報告中表3.9、3.10之數據得知，所有試驗作物之處理組與對照組間皆無顯著差異。由此生理試驗結果顯示，「在此試驗條件下，轉爐石或脫硫渣並未對植物生理產生影響。」（參照期末報告第23頁「淺根系作物生理試驗」部分結論）；深根系植物供試樹種於試驗期間各月份測定之淨光合作用率、葉綠素螢光Fv/Fm值與對照組的數值在統計上均不具顯著差異，且葉綠素螢光Fv/Fm值平均值都高於0.75，「顯示處理組植株在生理上一直都未遇受來自轉爐石或脫硫渣填料的化學性傷害。」（參照期末報告第50頁深根系「供試樹種在各試驗組的生理表現」部分結論）。此外，系爭實驗尚發現深根系植物之根系主根可深入轉爐石介面中數公分深，並不會在接觸轉爐石表面後就轉向。具吸收水分及養分功能的白嫩細根在轉爐石或脫硫渣介質縫隙中健康的生長，均未出現褐色或黑色焦枯的受傷徵狀(參照期末報告第47頁圖3.13、3.14)。更足以顯示經濟部102年4月15日函中所謂「在深僅130cm處之pH值高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系之生長」之結論並非事實。
C.植物之「植體重金屬含量」分析結果，顯示無論淺根系或深根系試驗，處理區與對照區所植栽之各項試驗植物，其重金屬含量無異常現象：淺根系植物部分：「植體經烘乾、粉碎後亦分析其重金屬含量，其結果列於表3.13。各類植體之重金屬分析結果顯示，鋅之含量最高，銅次之，此乃常見之現象，其原因為此二元素屬植物之必要養分，故有較高之吸收累積量，其餘重金屬則多低於方法偵測極限。
而無論何種元素，本試驗之分析值若與農政單位對一般蔬菜檢測所得之平均含量(林浩潭等，1992；陳瑤瓊等，2013)相較，並無偏高現象(表3.14)。
此外，若與我國農委會於2011年所制訂之『蔬果植物類重金屬限量標準』比較，試驗作物之鎘與鉛含量亦合於標準。」（參照期末報告第25頁「淺根系作物採收後植體生質量及重金屬含量」部分結論）。
④轉爐石對上方覆土的pH值及重金屬有無影響之實驗結
果：實驗結果證實無論是低地下水位或高地下水位的環境，將轉爐石上方覆土之各土層樣品採集分析後，所得結果均顯示土壤重金屬含量遠低於根據「土壤及地下水污染整治法」授權訂定之「土壤污染管制標準」的土壤重金屬含量管制標準及低於同法授權制定之「土壤污染監測標準」內的食用作物農地監測標準值，且與全為砂土之對照組相比，處理組與對照組之pH值與重金屬無顯著差異（參期末報告第28-30、52-54、54-58頁）。是可知並無證據顯示使用轉爐石會提高其上覆土的pH值或重金屬含量，亦即轉爐石之重金屬並無釋出之可能，經濟部102年4月15日函於毫無根據的情形下所述之「原函所附溶出試驗結果雖未達溶出標準，但因未檢附轉爐石級配料所含重金屬總量資料，若所含重金屬總量高，則在自然環境下，仍有再度溶出之可能性」，委無足採。
⑸綜合上述系爭實驗結論，足以證明轉爐石上覆土種植植
物，不僅與一般砂土無異，仍適合植物根系之生長、且所種植之作物並未殘留重金屬，更可符合「蔬果植物類重金屬限量標準」，且轉爐石對於其上覆土之pH值及重金屬含量亦無影響。可知經濟部102年4月15日函作為認定農地不得回填轉爐石之依據，其事實認定顯有違誤。
⒉此外，經濟部102年4月15日函釋欠缺合法之依據，亦顯具有法律上之重大瑕疵：
⑴經濟部102年4月15日函釋係針對「陸上盜濫採土石坑洞
善後處理計畫」所為之解釋，惟查該「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」是否足資作為適法依據，已非無疑：
①「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」其名為「計畫
」，加以規範方式特殊，採分列各條標題於首，而與目前法條立法方式不同。行政實務上亦不乏類此乃對於政府之施政方針、個別指示以及事實行為，所存在以落實執行活動為目的之「計畫」。學者陳敏指出，其並非一種獨立之國家行為方式，在沒有相關之法律依據可將之分類時，則應依計畫之個別狀況加以判定為計畫之性質。
②綜觀該計畫之內容，除就回填情形的督導考核單位及
方式有所規定外，主要是在規範有義務回復坑洞原狀之人民，要求其於期限內應具備回填計畫書圖向行政機關申請取得回填許可，亦規範回填物之來源及種類、作業方式及繳交保證金等，同時並規範人民未依限恢復原狀回填之法律效果，因而屬於以外部人民為相對人之作用法規範。
③而該計畫中第參條雖亦載有「適用法規」事項，並以
土石採取法公布實施前後區分法律適用依據，惟無論由該條所列土石採取法實行前之區域計畫法、都市計畫法、行政執行法、廢棄物清理法皆未有明確關於可訂定本計畫之授權依據；或是土石採取法本身，亦僅針對土石之採取進行管制，而對於採取後之坑洞如何進行回填並無規範。故上開「適用法規」尚不足以作為本計畫之授權依據。此外，該計畫第壹條「依據」事項之記載，已明載係依行政院會議（行政院94年7月、103年7月），經跨部會商討所共同制訂，故該計劃自屬行政機關為達事權集中處理效果，在未經法律授權下所逕行訂定之職權命令。
⑵「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」作為職權命令因違反法律保留原則而違憲：
①人民營業之自由為憲法第15條工作權及財產權應予保
障之一項內涵。基於憲法上工作權之保障，人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，而對於從事營業之地點及方式享有自由；另基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動之自由，例如對其利用既有之資產從事生產、或事實上處分均得自由為之。
②「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」要求農地所有
權人須於回填時取得許可、須遵守回填物來源、種類與作業方式及違反義務應受之制裁等之規定，係對其選擇如何利用農地之營業自由形成一定限制，侵害其受憲法第15條所保障之財產權及其與工作權內涵之營業自由。對上開權利加以限制，須以法律定之或經立法機關具體明確授權行政機關以命令訂定，始無違於憲法第23條之法律保留原則（司法院釋字第443號、第488號解釋參照）。
③行政機關為執行法律，基於職權所發布之命令，固有
其實際上之需要。惟對於職權命令之存在，仍須以不涉及與人民權利義務有關之實質規範條文為底線，因源自權力分立架構之「法律保留原則」，要求凡係涉及人民權利義務時，僅具有謹慎公開立法程序之立法者方屬功能最適之決定機關，故應依「法律」或經立法者作有限度的授權所訂定的「法規命令」方能加以規範，行政機關不得單獨恣意地訂定職權命令，藉以侵害人民權利。因此，行政機關無論是本於組織法上的職權或是基於執行法律的需要，都不能作為訂定對外拘束之「職權命令」的正當性基礎，否則不啻承認行政機關有廣泛的「立法權」，而違背憲法上權力分立或依法行政的基本原則。
④「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」之訂定並無法
律之明文授權，自非「法規命令」，而其內容以規範外部的人民權利義務為主要內容，卻以職權命令之形式所訂定發布，因違反了「法律保留原則」而構成違憲。
⑶系爭函釋係依據違憲之「陸上盜濫採土石坑洞善後處理
計畫」所作成之解釋性行政規則，故於效力上亦同屬違憲：
①經濟部102年4月15日函釋是主管機關解釋的通案規範
，在定性上屬於「解釋性之行政規則」：經濟部102年4月15日函釋之結論除用於本件外，經濟部亦用以處理嗣後他案屏東縣政府之函詢；兼以經濟部於發布系爭函釋時，尚同時副知其他縣市政府，可知經濟部在主觀上有意以該函釋中之抽象性法律意見形成具有普遍性的效力，希望各級縣市政府於面對相類似案件時，能依照統一之標準處理，且並得反覆引用作為處理具體個案依據之意圖，使經濟部原係針對本件之「個案函覆」質變為「通案函釋」。依我國司法釋憲實務（司法院釋字第173、217及711號解釋）與學者陳敏之看法，普遍將其定義為行政程序法第159條第2項第2款規定所稱「解釋性行政規則」。
②承上，「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」因以職
權命令的方式，改變了原來應以法律規定或至少由法律授權之法規命令所規定之事項，而違反法律保留原則。從而，經濟部102年4月15日函釋係對違憲之職權命令再作成解釋，尤其是經濟部102年4月15日函釋限制土地所有人如何使用其持有之土地，關係到土地所有人之財產權，甚至工作權，在該計畫未補足授權前，經濟部102年4月15日函釋亦屬違憲。
⒊綜上言之，經濟部102年4月15日函釋存在事實上及法律上
雙重之重大瑕疵，因此經濟部102年4月15日函釋，不足以認定原告回填轉爐石級配料已使系爭土地不適於農業生產環境、復據以論結系爭土地顯非作農業使用，而有違反區域計畫法第15條第1項所授權之子法所規範之農牧用地使用管制規定，甚為顯明。
⒋另查，經濟部102年4月15日函該等意見無非係擷取財團法
人成大研究發展基金會「中龍公司轉爐石長期環境溶出特性之研究」報告，為評估轉爐石得否取代抽砂作為填海造陸的材料，其中所進行之半動態反應平衡試驗，是將轉爐石磨碎浸泡在模擬酸雨的萃取液中，觀察轉爐石之鹼性物質穿過土層時，對不同深度土壤pH值之影響，與本件轉爐石是回填於陸地上的坑洞其上有深層覆土、並非浸泡於酸性溶液中的情形並無關聯。更何況此研究之結論為「轉爐石經耐候試驗前後毒性特性溶出程序（toxicity characteristic leaching procedure，TCLP）試驗之重金屬溶出濃度皆低於偵測極限，亦遠低於有害認定標準，顯示轉爐石於耐候試驗過程其重金屬溶出並未增加。」「對照荷蘭『建築材料指令』（Building Materials Decree，BMD）所規範之Ba百年環境釋入量限值（6300mg/m2/100yr）可知，細粒徑（< 4mm，適用於管柱溶出試驗）或塊狀（>40mm，適用於桶槽溶出試驗）轉爐石之Ba溶出皆低於BMD限值，因此判斷對於環境應無顯著影響。」是前開經濟部102年4月15日函文所述內容，顯然欠缺科學根據，委無足採。
㈣況且，被告根本自始至終從未提出系爭農地有重金屬溶出之
檢驗不合格數據或任何使植物不適於系爭農地之任何事證，於此情形下，被告如仍主張原告本件有違規事實者，揆諸上開規定與說明，其自應負舉證責任，自不得將行政機關應為之調查與舉證責任推諉予原告，使人民須證明自己無違法事實，基此，A處分及甲、乙處分之作成顯與前揭行政程序法第9條、第36條及第43條所規定之調查證據法則不合、亦與前開行政法院判例意旨所稱行政機關作成人民負擔之處分時，仍應本於調查所得自為認定之行政法理原則相悖，自難謂為合法。
㈤尤有甚者，被告對於原告所提出為數眾多足以影響行政處分
合法性之事實迄至本補充理由狀提出之日止，仍未打算就該等研究結果作出任何處分，猶言：「雖原告有提出研究結果，但研究歸研究，也是沒有經過主管機關認同，若中央認同研究，被告並無意見。」（參本件105年11月8日準備程序筆錄）足見被告於原處分作成時後，即使已明知轉爐石回填土地是否適於農作物生長已有科學上的新證據與發現，足以證明處分前之事實狀態之存否真偽，使A處分、E處分及甲處分、乙處分是否得以繼續維持存有爭議，然卻仍未為實質之調查，本件被告實亦有未依職權調查相關事證之行政怠惰情事，而顯未盡其本應依職權調查證據以證明違法事實存在之義務。是此，本件原處分自應予以撤銷，俾使被告本於其職權調查釐清相關事實問題後，再為適法之處理，方符法制。
⒈轉爐石作為系爭農地坑洞底層之回填材料，對農作物及環
境究竟有無危害，事實上可透過科學方法進行驗證之客觀問題，由以下數份研究資料，均可證明轉爐石作為底層回填材料，並不會對農作物或環境造成不良影響：
⑴關於以轉爐石填埋後之土地栽種農作物是否有毒之疑慮：①系爭農地經以轉爐石回填農地並覆以土石後，現況已
回復正常土地樣貌可為利用（本院卷1第159頁-第175頁），系爭農地未經任何人為因素、僅因種子散於現地所天然生長之野生香蕉樹，經正修科技大學超微量研究科技中心105年7月19日採樣檢測，野生香蕉之重金屬含量，所檢測數值均無超標情形，完全合乎「蔬果植物類重金屬限量標準」（本院卷1第459頁-第487頁）。
②系爭農地更於今（105）年經栽種蔬菜，包含：空心
菜、油菜、白菜、莧菜、青江菜等葉菜類。其中5月間所種植之蔬菜經送衛生福利部食品檢驗機構認證之臺灣檢驗科技股份有限公司，已於105年6月16日作成檢驗報告（本院卷2第47頁-第62頁），以及7月間所種植之蔬菜經送正修科技大學超微量研究科技中心檢測，該中心亦已於105年8月9日出具報告（本院卷2第63頁-第80頁），兩份檢驗結果均顯示該等作物之重金屬完全符合蔬果植物類重金屬限量標準。
③另針對105年8月3日至8月30日所栽種之現地蔬菜，係
經大仁科技大學及屏東科技大學研究團隊所設計之實驗方法所種植，並以比對系爭農地（處理組）及鄰近未回填轉爐石之農地（對照組）所種植之蔬菜栽種結果統計，出具「轉爐石復育土石坑場址作物栽培試驗期末報告」（本院卷2第81頁-第102頁）：
A.該項試驗係將系爭農地分為3塊試驗場址作為處理組(代號分別為A、B、C，見期末報告第4頁)，種植常見季節性作物，包括空心菜、紅莧菜、皇宮菜、地瓜葉及芥菜等5種蔬菜，並另擇場址外未填築轉爐石之區塊設置試驗區（代號為D○○○區○○段○○○○號），比較處理組與對照組在生育調查、生理試驗之數值，並分別採樣各區塊表土（0-15公分）、裡土（15-30公分）之土壤，分析土壤中所含砷(As)、汞(Hg)、鉻(Cr)、鎘(Cd)、銅(Cu)、鎳(Ni)、鉛(Pb)、鋅(Zn)等8項重金屬成分對比「土壤污染管制標準」，更採集系爭土地所種植之作物，分析作物中所含之重金屬，對比「蔬果植物類重金屬限量標準」。
B.根據報告結果顯示：生育調查、生理試驗之數值，處理組、對照組並無差異，亦即回填轉爐石並未影響覆土層種植作物之生長及生理作用（見期末報告第16頁）。土壤重金屬之分析結果顯示：砷、汞、鉻、鎘、銅、鎳、鉛、鋅等8項重金屬之測值皆符合我國環保署所制訂的「土壤污染管制標準」，並遠低於該標準，顯示轉爐石並未影響上方覆土層之重金屬含量。作物重金屬分析結果則顯示，作物中鎘及鉛測值皆遠低於衛生署所制訂的「蔬果植物類重金屬限量標準」，甚至大部分皆低於方法偵測極限無法偵測，顯示系爭農地所培育之作物並無任何重金屬超標之情形。
④綜上所述，系爭農地現地生長之野生香蕉樹、現地栽
種蔬菜，經送往第三方檢驗機構檢驗，結果均證實所種植之作物未殘留重金屬，且經大仁科技大學及屏東科技大學研究團隊以嚴謹之實驗方法所作成之「轉爐石復育土石坑場址作物栽培試驗期末報告」，亦與「以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生之影響」期末報告中砂箱實驗之植生報告結論一致，均足以證實經轉爐石上覆土種植植物，不僅仍適合植物根系生長，種植植物更無毒無害，原處分與訴願決定中植基於對轉爐石填埋土地「恐有污染環境之虞」之想像，顯非事實。
⑵關於轉爐石之pH值偏鹼的疑慮：臺灣農業使用現實狀況
，多有利用pH值偏酸或偏鹼之農藥或肥料，促進植物生長，故轉爐石之pH值並未對土壤及植生造成影響：①臺灣農業土壤多有因母岩形態、高溫及大量淋洗、或
因施用化學肥料(如硫酸銨累積硫酸離子於土壤中)而導致土壤累積過多陰離子，而使土壤之pH酸鹼值本身就普遍偏低之問題。
②酸性土壤使土壤有利微生物而受損，使病源菌大量滋
生，使作物易於發生病害，使能被作物吸收利用部分大打折扣。因此，農業常態上使用高鹼質肥料去改良酸性土壤所在多有，例如鎂鈣肥即經常為農民使用作為土壤之改良資材，其pH值即達到9.08，非屬中性。
③農民經常使用之農藥及肥料如益達銨、百利普芬、陶
斯寧、普硫松、陶斯松、大足快、嘉賜銅、鋅錳乃浦、豐田5號，其pH值亦多僅為4-5間之酸性。然就目前之農業，並無以該等農藥或化學肥料之pH值過酸之問題質疑農藥或肥料之使用，或認為使用農藥、肥料之行為會造成土壤或栽種出來之作物存留有毒、有害物質。
④根據「以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生之影響」
期末報告（本院卷1第367頁-第436頁）研究中，更特別針對與轉爐石接觸之覆土土壤進行採集分析，所得結果亦顯示，無論是低地下水位或高地下水位的環境，與轉爐石接觸之土壤，重金屬含量仍遠低於根據「土壤及地下水污染整治法」授權訂定之「土壤污染管制標準」，更低於同法授權制定之「土壤污染監測標準」內的食用作物農地監測標準值，且與全為砂土之對照組相比，處理組與對照組之pH值與重金屬根本無顯著差異（參期末報告第28-30、52-54、54-58頁），足見系爭函釋或其他假定轉爐石級配料因所含重金屬總量高，於自然環境下有再度溶出之可能性、或全土層不適合植物根系生長之看法，根本無法經過科學實驗數據之驗證。
⑤因此，針對「轉爐石填埋農地將產生有毒、有害物質
」僅是未有任何根據之猜測，以轉爐石作為回填坑洞之基底，實已有諸多科學證據證實，確實不會傷害系爭農地之農業使用目的，系爭農地確實可供作農業之使用。
⑶系爭農地之地下水及土壤未有任何超標問題：系爭農地
縱經高雄市環保局高密度之監測，從未檢驗出地下水及土壤有任何超標問題，足證轉爐石之pH值確實不會對土壤或地下水造成不良影響：
①依高雄市環保局所進行「高雄市○○區○○段（原圓
潭子段）爐石回填區及周邊農地土壤及地下水環境品質監測執行情形」（本院卷2第105頁-第117頁）報告中所示，高雄市環保局自102年11月26日、103年8月19日、103年10月6日、103年12月24日、104年3月30日，對系爭農地場址民井及標準監測井之資料，結果均符合第二類地下水污染管制標準。
②土壤部分，則由高雄市環保局自103年10月16日起對
回填區周邊土地以50mX50m之密集間距進行採樣監測，報告顯示及至104年3月30日止，亦未發現有土壤污染情形。
③由高雄市環保局所進行之監測報告，更能再次驗證前
述之實驗結果所證明轉爐石確實不會對環境造成危害之結論係屬正確。
㈥針對系爭農地周遭居民是否會因回填轉爐石，而造成健康風
險問題，已經由成功大學公共工程研究中心、成功大學工業衛生學科暨環境醫學研究所作成之「轉爐石級配料作為填方材料復育盜濫採土石坑洞之工程應用與健康風險評估期末報告」（本院卷2第119頁-第245頁，下稱「成大風險評估報告」）證實所回填轉爐石農地對於場址內工作人員、場址內居民乃至場址外居民均無致癌之健康風險之虞，謹就該份研究報告中對於所進行之詳盡分析，節錄重點如下：
⒈成大風險評估報告分為兩大部分，第一部分係整合國際間
現有針對轉爐石應用之研究資料，進行系爭農地以轉爐石填方之合宜性評估；第二部分則結合目前已有對於系爭農地之環境監測資料，並以健康風險評估方法、RBCA健康風險評估模式（即Standard Guide for Risk-Based Corrective Action at Petroleum Release Site, RBCA）等雙重評估機制，分析轉爐石對人體是否會造成健康風險。
⒉針對第一部分─系爭農地應用轉爐石之合宜性評估：
⑴歐洲國家，在轉爐碴灰農業利用方面，轉爐石具有水溶
性矽酸鹽高之特性可改善土壤特性、提高磷酸鹽的利用率，並且有益於植物的健康。在使用轉爐碴灰後，大麥（barley）、甜菜（beets）、黑麥（rye）、玉蜀黍（corn maize）、馬鈴薯（potatoes）、油菜（rape）、燕麥（oat）等農作物之產量皆獲得非常顯著的提升。
於德國三地分別於農牧用地上施用含有轉爐碴的肥料進行測試，最久可由1954年持續至今（St.Peter，早期使用托馬斯磷肥），最短者也已超過20年(T.Annunziat aBranca et al., 2014)。實驗內容包含施用組與空白組，施用組則包括使用轉爐碴及一般碳酸鈣磷肥……。結果顯示施用轉爐碴後作物產率（噸/公頃/年）約為施用一般磷肥的1.1-1.2倍，更為空白組的1.1-1.6倍；土壤pH方面，施用組維持在6.0-6.5範圍內，而空白組則已酸化至5.4或更低（參成大風險評估報告第5頁至第6頁）。
⑵美國亦有National Slag Association (NSA)出版「Gui
de for the Use of」手冊，文中討論美國煉鋼爐碴應用於農業用途及酸化土地復育。轉爐碴等煉鋼爐碴可成功取代石灰石用於中和土壤酸性，其效果甚至優於石灰石。相關研究指出，煉鋼爐碴可提高玉米、小麥、燕麥、蕎麥、黃豆等穀物的產量，其效果甚至更優於石灰石肥料。此外，煉鋼爐碴可提供植物生長所需的P、S、Mn、Fe及Mo等微量養分，其所含的Si更可大幅增加玉米、稻米、甘蔗等作物的產量，並且提高對病蟲害的抵抗能力（參成大風險評估報告第7頁）。
⑶對於旗山場址應用轉爐石之合宜性評估結論認為，該研究顯示轉爐石作為取代天然砂石在適用性上並無疑慮：
「在中鋼轉爐石材料化學性質方面，根據成功大學永續試驗所(2014)的研究顯示，……在轉爐石環境特性方面，因煉鋼過程高溫，使得轉爐石材料的成分中幾乎不含有機物質，故不須擔心戴奧辛等有機物之污染；另一方面，轉爐石之陽離子交換能力強，不但本身所含極微量之重金屬難溶出，還能吸附環境中其他有害重金屬。轉爐石材料在符合環境特性與工程材料特性方面的要求下，作為回填材料是具有相當的可行性，……因此，在作為取代天然砂石的適用性上，是沒有疑慮。」（參成大風險評估報告第33頁、第34頁）。
⒊針對第二部分─轉爐石應用之健康風險評估：
⑴成大風險評估報告利用健康風險評估方法，評估填埋轉
爐石事件可能對人體健康造成的負面影響，係以4個主要步驟來執行，其流程如圖2.2-1(參成大風險評估報告第二部分第9頁)。分別是①危害鑑定(Hazard Identification)、②劑量反應評估(Dose-Response Assessment)、③暴露評估(Exposure Assessment)與④風險特徵描述(Risk Characterization)。另亦採用RBCA健康風險評估模式以雙重評估現地污染物風險和危害指數。
⑵針對系爭農地依「健康風險評估方法」分析結果：
①危害鑑定(Hazard Identification)階段：成功大學
於2014年2月至2016年2月長達兩年間，針對場址周界進行環境監測，分別採集地下水、地表水、土壤及食用作物樣品，並分析其所含污染物濃度。根據監測數據顯示，系爭農地在地下水（監測數據參成大風險評估報告第二部分第34-36頁表4.1-3~表4.1-5）、地表水（監測數據參成大風險評估報告第二部分第37-38頁表4.1-6及表4.1-7）、土壤（監測數據參成大風險評估報告第二部分第39頁表4.1-8及表4.1-9）、食用作物（監測數據參成大風險評估報告第二部分第40頁表4.1-10）、周圍農作物（監測數據參成大風險評估報告第二部分第41頁表4.1-11、4.1-12及4.1-13）及周界大氣（監測數據參成大風險評估報告第二部分第42-43頁表4.1-14及表4.1-15）方面，皆無測得任何污染物超標現象，顯見旗山場址截至目前皆未有任何環境介質或所生長之食用作物果實有受到污染之現象（參成大風險評估報告第二部分第79頁）。
②系爭農地根據劑量反應評估(Dose-Response Assessm
ent)、暴露評估(Exposure Assessment)所產生之風險特徵描述(Risk Characterization)，認為無論對於場址內工作人員、場址內居民乃至場址外居民均無致癌之健康風險之虞：
A.針對以工作25年、每年工作250天之場址內工作人員為對象：針對旗山場址所關切之污染物三價鉻及六價鉻，在考量其經暴露介質空氣、土壤、地下水，再經由口服、吸入、皮膚接觸等途徑，計算對系爭農地之工作人員可能接觸之最大劑量，評估結果顯示，總致癌風險推估值為3.2E-10，遠小於一般公認之可忽略風險值(1E-06)，顯見本場址不具致癌風險疑慮（參下表4.4-1及成大風險評估報告第二部分第61、79頁）。另在非致癌風險方面，其推估結果為7.0E-02，亦遠小於一般公認可忽略之非致癌危害商數，亦顯見本場址不具非致癌風險性（參成大風險評估報告第二部分第61、79頁）。
B.針對以成人（成人加孩童期6年共居住30年）之場址內居民為對象：風險推估結果顯示，場址內住宅區居民之致癌風險為7.4E-10，非致癌風險為0.15，此二風險值分別遠小於一般可忽略之致癌風險值(1E-06)及非致癌風險值（參成大風險評估報告第二部分第66、80頁），顯見即使場址內為住宅用途仍無風險之虞，藉此結果亦可推論場址外周界民宅之居民應無風險之虞。
⑶針對系爭農地依「RBCA評估模式」分析：本研究中更進
一步依據「RBCA評估模式」(Risk-based Correcti veAction，即風險評估整治標準)，計算地下水和土壤三價鉻、六價鉻的健康風險和危害指數，結果顯示其致癌及非致癌風險分別為3.2E-10及2.9E-01，與前述結果雙重確認，二風險值均小於一般可忽略之致癌風險值(1E-06)及非致癌危害指數值，兩模式均顯示旗山場址無風險疑慮（參成大風險評估報告第二部分第78、79頁）。
⑷最終轉爐石應用健康風險評估方面結論：報告認為旗山
場址內及周界鄰近環境監測及補充調查結果皆未顯示任何污染跡象。在經考慮六價鉻及三價鉻之風險暴露途徑，包含：土壤誤食、土壤皮膚接觸、土壤揚塵吸入、飲用地下水及使用地下水作為淋浴及日常清洗用途等，並以同時以使用現況及較場址現況使用更嚴格之住宅區情形進行健康風險評估，結果顯示場址內工作人員、場址內居民之致癌及非致癌風險值均分別遠小於一般可忽略之致癌風險值(1E-06)及非致癌危害指數值，報告最終結論認為場址外周界民宅之居民應更無風險之虞（參成大風險評估報告第79-80頁）。
㈦遭盜濫採土石遺留坑洞之填埋回覆土石確實有現實難以尋覓
天然土石而必須尋求土石以外之物質的考量，此外，倘轉爐石確實係可供解決坑洞填埋物質之合法方案，而強令挖除反將使當地居民再受10萬車次之侵擾而不利環保：
⒈查原告於取得系爭農地後，雖曾想過利用系爭農地上之坑
洞水池養魚（原告原本即有經營養魚事業），然因系爭農地經測量後發現坑洞過深，實無法作為養魚之用；另原告於99年雖亦曾依再生能源發電設備認定辦法，向經濟部申請第三型再生能源發電設備，並受核准在案，惟因當時回填系爭農地上坑洞所需經費需過鉅（高達數億元），因而無法進行該項計畫。
⒉姑不論現地移除轉爐石及以天然砂石回填有其事實上無法
執行之困難（按此正為全台有一、兩百處之盜濫採土石坑洞為何至今仍遲遲無法回填之原因），如本件要移除轉爐石及其上砂石者，其將約需再5萬車次之大型卡車載運，若另再將坑洞予以砂石回填亦將需再有5萬車次，該再次挖運回填，恐將反而造成當地環境不良之影響：
⑴系爭農地原遺留坑洞填滿約需150萬噸砂石，而目前以1
噸砂石300元計，必須花費4億5千萬，則此天價較諸原告當初購得土地僅3,840,000元，已有120倍之價差，原告根本無法負擔。
⑵另當初填埋轉爐石與其上覆蓋之土石，轉爐石部分即達
約4萬車次、向林務局購買之土石亦高達近1萬車次，兩者加總則約為5萬車次。若將目前填埋之轉爐石及土石全數移除後，無異須重複前填埋之5萬車次，以回復坑洞之原貌，而其後若需再以其他物質填埋，亦須相同車次5萬輛，則往復之間總計則達10萬車次。該10萬車次之砂石車次奔走系爭農地與聯外道路之本身，對當地生態與環境更無異屬另一次傷害！⒊基上所述，原告已提出有關轉爐石可以作為回填農地之材
料相關試驗報告及文獻等證據，以及被告於當地所作之相關環境監測顯示事實上並無任何污染情事之發生等事證，且本件轉爐石進行坑洞填埋正係為使系爭農地回復農用之過程，實未有原處分所認定違反區域計畫法之情形，而在轉爐石對環境並無弊害之情形下，若仍強行移除並再填埋，當地居民勢將額外再受10萬車次砂石車往返之侵擾，是原處分與訴願決定實非最能減少環境衝擊之適切作法，為此懇請鈞院鑒察系爭轉爐石於科學論證上究竟是否可作為回填材料，以及原告回填之目的是否係為使系爭農地恢復至可作為農業使用之狀態等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰本件原告對其於系爭農地回填轉爐石級配料之事實並不爭執，先予說明。經查，系爭農地為農牧用地，並未經變更編定為其他適當之用地類別，按行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，仍應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。原告主張「轉爐石級配料」非事業廢棄物，不會對環境與地下水造成污染，亦非9種不得回填農地之填地材料，運至系爭土地使用並無違法之處。查農委會102年10月9日農牧字第1020730893號函（本院卷1第49頁）說明四略以，「轉爐石級配料」是否屬經濟部公告用途限制為「非農業用地之工程填地材料」之9種公告可再利用事業廢棄物之一，請逕洽經濟部。次依經濟部102年4月15日函（本院卷1第75頁-第76頁）說明略以：「三、……㈠一般農業區農牧用地遭盜採土石，其回填物宜應為原用地相近性質之土壤……。四、……為確保永續農業生產環境，……，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物。」可知，遭盜採土石之農牧用地，仍宜以原用地相近性質之土壤回填，且不得以轉爐石級配料作為回填物，故原告所述轉爐石級配料得回填農地之填地材料，不可採信。另其主張回填轉爐石級配料，係為恢復土地使用，實屬農業使用之前階段行為，並非事實，是原告此部分主張，尚難採為有利之論據。至於原告主張系爭農地回填轉爐石級配料，除曾因違反區域計畫法第22條而受刑法處罰外，亦有觸犯廢棄物清理法而再度受刑法處罰，因此連續遭行政裁處，不僅無法達成行政目的，亦有違反比例原則云云，然查原告前因未依期限移除回填之轉爐石級配料，經貴院104年度訴字第237號判決意旨略以：「……違反非都市土地其編定使用地類別之使用管制規定者，主管機關得依區域計畫法第21條第1項規定對違反土地管制之使用人，裁處『罰鍰』，並得命『限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀』之限期改善處分。
……倘處分相對人於所定期限屆滿，仍未遵從處分所課於之義務者，主管機關得依區域計畫法第21條第2項規定，得按次裁處罰鍰外，非不得針對後續之違反行為，再依區域計畫法第21條第1項後段規定，作成命限期改善之預防性不利處分。」其法規範目的在於透過不斷的多次罰鍰制裁及採用直接強制方法之壓力，促使行為人在一定期限內自動履行其公法上義務，足見限期改善處分之所定期限，係法律賦與主管機關之行政裁量權，就個案具體情形，審酌違規使用狀況、義務人之改善意願、改善能力及屆期實現改善內容之可能性，綜合衡量其改善所需之合理時間，即與授權裁量之立法意旨無違。又系爭5筆土地自被告以A處分發函通知原告，應於102年12月31日前恢復原狀或依法作容許項目之使用，經多次裁處並限期移除轉爐石級配料，因原告均未有移除行為，經被告再次依區域計畫法第21條第2項規定，分別以甲、丙、戊裁處書及乙、丁、己裁處書為之，原告不服，提起訴願，經內政部駁回，提出行政訴訟，分別由貴院審理中。則前處分迄未經撤銷，其效力仍繼續存在，原告仍負有於期限內移除轉爐石級配料以恢復原狀作容許使用項目之義務。是以，被告審酌本件行為所生危害情節，有盡速移除轉爐石級配料以保護農地環境之必要，惟原告並無積極改善之意願，被告依法按次裁處並限期移除轉爐石級配料，難謂有違反比例原則。原告之主張，誠難採憑。從而，本件違規事證明確，被告所為之處分並無違法或不當之處，應予維持等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有系爭4筆土地土地登記第二類謄本（見原處分卷2第107頁至第113頁）、A處分裁處書、旗山區公所104年9月11日查報紀錄及現況照片（原處分卷1第9頁至第13頁、原處分卷2第153頁至第157頁）、甲處分書、乙處分書、訴願決定附原處分卷及本院卷可稽，且為兩造不爭執，可認定屬實，本件之爭點厥為被告對原告之所為之裁處是否有據？：
㈠如事實摘要欄所示甲處分、乙處分、丙處分、丁處分、戊處分、己處分性質之說明：
⒈按「區域計畫公告實施後，不屬於第11條之非都市土地，
應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」「直轄市或縣(市)政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；……五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、第2項及區域計畫法施行細則第11條第1款、第13條第1項第5款分別定有明文。又內政部依區域計畫法第15條第1項授權而訂定之行為時非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」第6條規定：「(第1項)非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……(第3項)各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」⒉綜上規定可知，非都市土地經劃定為特定農業區並編定為
農牧用地者，乃須特別保護之優良農地，僅得供農牧生產及其設施使用，由直轄市或縣(市)政府依非都市土地使用管制規則第6條附表一(即各種使用地容許使用項目及許可使用細目表)之規定，管制其使用；逾越上開容許使用範圍即屬違反土地使用管制之規定，該管直轄市、縣(市)政府得依區域計畫法第21條第1項規定，對違反土地管制之使用人，裁處「罰鍰」，並得為「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之限期改善處分。其中區域計畫法第21條第1項前段規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」所稱罰鍰係指行政罰；至同項後段規定：「並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」係命除去違法狀態或停止違法行為，非屬裁罰性之不利處分，當屬「預防性不利處分」；至同條第2項前段規定：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰」，係指違反上述第1項之預防性不利處分所課予之義務，依該項規定得按次處罰，當係指「按次罰鍰」，其屬行政罰並無疑義；至第2項中段：「並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」，則屬行政上強制執行之方法，不是行政罰（參見學者林錫堯著，行政罰法，2103年最新版，第23頁）。又「按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨。」亦經最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。由上可知，持續之違規事實因行政機關管制行為介入而區隔為1次違規行為，則區域計畫法第21條第2項前段之「按次處罰」係以行為人連續違規使用之狀態持續存在，在行為人停止違法使用並依令改善以前，其不作為之違章行為事實持續進行，該持續之違規事實一旦經主管機關處罰，即切斷該違規行為之單一性，亦即主管機關每處罰一次各別構成一次違規行為，在處罰之後之違規事實係屬另一新違規行為。故處分相對人於所定期限屆滿，仍未遵從處分所課予之義務者，主管機關依區域計畫法第21條第2項規定，得按次裁處罰鍰外，非不得針對後續之違反行為，再依區域計畫法第21條第1項後段規定，作成命限期改善之預防性不利處分。蓋基於秩序行政之功能特性，行政法上之禁止規定本身即同時蘊含有授權主管機關命停止該禁止行為之權能，在秩序行政之法制下，法律一方面禁止人民為一定之行為，他方面卻不授予行政機關禁止該行為繼續之權能，殊難想像（最高行政法院102年度判字第701號判決意旨參照）。
⒊本件被告就系爭5筆土地，先後作成甲處分、丙處分、戊
處分，係因原告未依D處分為限期改善；被告就系爭4筆土地，先後作成乙處分、丁處分、己處分，亦係因原告未依F處分為限期改善，則對於原告未依期限改善之行為，違反區域計畫法第21條第1項後段之「預防性不利處分」所課予之義務，被告自得分別為調查事實審認後，依區域計畫法第21條第2項對其違反行為按次處罰，亦即「按次罰鍰」，並再限期令其改善，藉由各次之處罰，切斷違規行為之單一性，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。
㈡本件審查標的之說明：
⒈按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起
；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」為行政程序法第110條第1項、第3項所明定。是行政處分於生效後，即產生規制作用，並非以行政處分確定為前提。一般而言，行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力，故該行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力則繼續存在。另對既有之行政處分，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關或法院作成裁決時，對於先前行政處分所確認或形成的法律關係，原則上應加以尊重及承認，以該既定的法律關係，作為本次行政處分或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分之構成要件效力。故行政法院於撤銷訴訟雖有權對行政處分為適法性審查，惟審查對象僅限於作為本次撤銷訴訟程序標的之行政處分，若其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，則基於上述構成要件效力，仍不能逕行否定該行政處分之效力。
⒉本件系爭5筆土地及系爭4筆土地為特定農業區農牧用地，
前因原告未依限移除回填之轉爐石級配料，已違反農牧用地使用管制規定，經被告依區域計畫法第21條第2項規定，以D處分、F處分書各處原告30萬元罰鍰，並限期系爭5筆土地於104年9月5日前移除回填之轉爐石級配料、系爭4筆土地於104年8月31日前移除回填之轉爐石級配料，原告就D處分、F處分提起訴願，均為訴願駁回之決定，原告未續行提起行政訴訟，是D、F處分均已確定，而具有存續力、構成要件效力，從而當事人（受處分人、原處分機關）及處分機關以外之國家機關（包括法院），除非係有權撤銷機關，否則於審理程序外，原則上應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎而受其拘束，有最高行政法院105年度判字第631號判決意旨可參。則本件甲處分、乙處分、丙處分、丁處分、戊處分、己處分，關於限期移除轉爐石配料部分之處分，皆係植基於被告上開D處分及F處分，依上開說明，D、F處分即不得再為爭執，亦非本件審查之標的，先此敘明。
⒊至原告主張當先前之行政處分成為後行政處分之先決問題
時，該先前行政處分之適法性產生疑義，後行政處分之適法性亦將產生相同疑義而無從維持，認系爭5筆土地及系爭4筆土地首次認定轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填材料A處分、E處分，因合法性仍有疑義，且基於「違法性承繼理論」及據原告提出多份報告證實轉爐石填埋於農地不會造成農作物與環境之損害，已使被告處分所依據之客觀要件事實狀態事後發生重大變更，自足以影響以A處分、E處分事實為基礎，而作成之本件
甲、乙處分，是本件原告仍得就A處分、E處分之合法再為爭執，法院亦應再就此審視A、E處分之合法性。惟查：⑴關於A處分固係首次課予原告限期移除轉爐石配料之行
政法上義務，然原告就A處分並未提起訴願及行政救濟訴請撤銷，為原告所不爭執，依首開說明，因已確定，具有存續力、構成要件效力。而A處分亦非本件訴訟之程序標的，本院自不能審查A處分之合法性。
⑵次按對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷
訴訟標的之內容，如撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力（既判力），該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效。本件E處分，前經本院104年度訴字第197號判決「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。」經兩造上訴後，均經最高行政法院105年度判字第573號判決駁回上訴在案，是E處分關於「課予原告限期移除轉爐石配料之行政法上義務」之合法性已有實質確定力（既判力），該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，原告主張應再就E處分之合法性，進一步審查，並非可採。
㈢本件適用之法規及函釋：
⒈按農牧用地指供農牧生產及其設施使用者，為區域計畫法
施行細則第13條第1項第5款之規定，則區域計畫法第21條所稱「恢復原狀」，自係指回復作為農牧用地使用之適合狀態而言。換言之，以回填作為農牧用地「恢復原狀」之手段時，並非用以回填之物未達污染之管制標準，不發生「土壤污染」「地下水污染」為已足，尚須「恢復原狀」之結果，能使該農牧用地能回復至與違反管制行為發生前相近之狀態，始為相當。因此，縱轉爐石埋藏於地下毒性溶出實驗結果，重金屬溶出濃度低於有害認定標準，而未達土壤污染管制標準，及地下水污染管制標準時，僅生回填轉爐石級配料之行為人、土地管理人及其所有權人無須負土壤及地下水污染整治法所課之義務與責任，尚難即認以轉爐石級配料回填農業用地之盜濫採土石遺留坑洞，為合法且適當之「恢復原狀」行為。
⒉次按經濟部102年4月15日函釋，略以：一般農業區農牧用
地遭盜採土石，其回填物宜應為原用地相近性質之土壤，以避免環境之污染與破壞，轉爐石級配料之PH值高達12.4，即使是半動態反應平衡試驗，亦顯示土層之PH值雖隨土深度逐漸降低，但在深僅130cm處之PH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系之生長，為確保永續農業生產環境，避免地下水或鄰近土層土壤遭受污染，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物。該函係經濟部對於轉爐石級配料是否得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物，為協助下級機關認定事實，依職權所作成，核其內容，與依區域計畫法第15條第1項規定對農牧用地所為之管制，及同法第21條所稱「恢復原狀」之規範意旨，並無牴觸，亦無違於一般法律解釋方法，且符合各區域計畫法之立法目的，自得援引作為於農牧用地是否得以轉爐石級配料回填之依據。原告以「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」要求農地所有權人須於回填時取得許可、須遵守回填物來源、種類與作業方式及違反義務應受之制裁，係對其選擇如何利用農地之營業自由形成一定限制，未以法律或法律授權之法規命令訂定，已屬違憲，系爭函釋係依據違憲之「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」所作成之解釋性行政規則，故於效力上亦同屬違憲，認上開函釋不能適用，尚無足採。
㈣原告違反限期改善事實之認定：
⒈查系爭農地乃非都市土地，業經劃定為特定農業區並編定
為農牧用地，而系爭農地曾經遭盜濫採土石而遺留坑洞，經被告以其違反區域計畫法第15條第1項及行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，就系爭5筆土地，以D處分限期移除回填之轉爐石級配料，另系爭4筆土地部分，以F處分限期移除回填之轉爐石級配料，惟原告均未依期限移除，有旗山區公所管制複勘照片及上開處分書在卷可參。是以，原告自應依D處分、F處分所定改善限期，分別於104年9月5日、104年8月31日前移除回填之轉爐石級配料，以回復系爭農地之原狀，始合乎行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項之使用管制規定，嗣旗山區公所於104年9月11日派員複勘，發現系爭農地仍未移除回填之轉爐石級配料，分別有旗山區公所104年9月15日高市○區00000000000000號函及第00000000000號函附非都市土地使用管制複勘照片數張附原處分卷可稽。是原告未依限履行其移除回填之轉爐石級配料之行政法上義務，堪以認定，故被告以甲處分、乙處分各裁處原告罰鍰30萬元及應於104年10月26日前移除轉爐石級配料，即無不合。
⒉至原告雖主張轉爐石經科學方法進行驗證，已證明得為底
層回填材料，被告要求原告移除轉爐石之處分，並非合法。惟查：
⑴本件轉爐石之形成係因中國鋼鐵股份有限公司煉鋼過程
中，為將鐵礦砂中之鐵與砂予以分離以提升鐵之純度，因此過程中須加入石灰等物質，經其中之石灰與鐵礦砂中之砂結合後所餘留之殘石，非該冶煉鋼鐵製程中所欲生產之產品（鋼鐵），且應屬一般事業廢棄物，於原告另案被訴違反廢棄物清理法刑事案件，經高雄高分院105年度上訴字第208號、第209號判決認定在案，故轉爐石級配料非屬得回填在系爭農地之材料，實勘認定。⑵至原告固引原證24、27、34至39等以說明轉爐石作為系
爭農地坑洞底層之回填材料，並不會對農作物或環境造成不良影響之研究資料，惟先不論上開報告，均未經政府主管機關所審查、認可，是否具證據適格，已有疑問。且依前述區域計畫法第21條所稱「恢復原狀」，自係指回復作為農牧用地使用之適合狀態而言。換言之，以回填作為農牧用地「恢復原狀」之手段時，並非用以回填之物未達污染之管制標準，不發生「土壤污染」「地下水污染」為已足，尚須「恢復原狀」之結果，能使該農牧用地回復至與違反管制行為發生前相近之狀態，始為相當。況經濟部102年4月15日函釋，亦認：一般農業區農牧用地遭盜採土石，其回填物宜應為原用地相近性質之土壤，以避免環境之污染與破壞，轉爐石級配料之PH值高達12.4，即使是半動態反應平衡試驗，亦顯示土層之PH值雖隨土深度逐漸降低，但在深僅130cm處之PH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系之生長，為確保永續農業生產環境，避免地下水或鄰近土層土壤遭受污染，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物。從而縱原告前引證據，顯示轉爐石作為系爭農地坑洞底層之回填材料，並不會對農作物或環境造成不良影響，亦無從認定轉爐石級配料作為農業用地之遺留坑洞回填物，已達與原土壤性質相近而符合「恢復原狀」之程度。
⒊另按撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發
布時之事實或法律狀態為準。本件原處分認定原告係違反區域計畫法第21條第2項規定，而處原告罰鍰，並限期於104年10月26日前移除回填之轉爐石級配料。依行為時之事實及法律狀態並無違誤，原告主張本件應審酌A處分、E處分後足以動搖上開處分合法性之事實，法院之裁判基準時，應以本案言詞辯論終結時為準，亦無理由，併予敘明。㈤原告另以「陸上盜濫土石坑洞善後處理計畫」第伍實施內容
第㈤回填作業方法、⒈回填物來源及種類⑵：「回填土地計畫作農業使用者，表層以可耕作且無污染之土壤回填150公分以上，不得伴存有土棲性病蟲源，並應特別注意土壤水份含量，作為水田使用者，應回填可耕作土壤至少50公分以上，次層……。」可知，倘欲回填土地計畫「作農業使用者」，表層應以可耕作且無污染之土壤回填150公分以上。系爭土地縱係欲作農業使用，其回填土壤亦僅要求可耕作且無污染之土壤，轉爐石級配料在國外如日本之廠外再利用，亦包含肥料或土壤改良用，主張以轉爐石級配料作為回填土壤，且原告亦於轉爐石之上覆蓋200公分優質壤土（取自高雄市○○區○○段台糖土地之土石方清運工程）並不違背上開規定云云。查，日本鋼鐵業製程產出高爐石101年再利用統計表，所載廠外再利用用途固有0.95%係作「肥料或土壤改良用」，然作肥料或土壤改良用，係以小比例之高爐石加入使用於土壤中(見內政部0000000000號訴願卷第60頁、本院卷1第135頁、本院卷第128頁)，本件原告以轉爐石級配料大量回填之情形顯不相同，尚難以日本有使用鋼鐵業製程產出高爐石為「肥料或土壤改良用」，作為引證其回填轉爐石級配料於農牧用地，仍可續供農業使用，並無違反農牧用地容許使用管制之依據。又轉爐石級配料既因上開原因不得作為回填物，原告是否於其上另回填200公分之土壤，並不影響本件之判斷。因此，原告以轉爐石級配料回填農地坑洞，係系爭土地初步填平作農業使用之前階段行為，且原告已覓得優良土方，可見其確係朝回復農地利用之目標執行整地計畫，原告回填轉爐石之行為係為作農業使用云云，亦無足取。
㈥被告就原告違章行為連續裁罰，並無違反比例原則:
⒈本件甲處分、丙處分、戊處分、乙處分、丁處分、己處分
，係被告依區域計畫法第21條第2項得按次處罰之規定，對於原告違反同條第1項後段命限期改善之預防性不利處分，為達土地使用之管制目的，所課予之義務（即不作為之違章行為），處以連續性「罰鍰」（即按次罰鍰），以督促受處罰義務人早日改善，並藉各次之裁罰，切割為數次之違規行為，均如前所述。
⒉查原告因系爭5筆土地違反D處分、系爭4筆土地違反F處分
，被告就違反區域計畫法第21條第1項後段限期改善部分之違章行為，依同條第2項處以裁罰，並再依同條第1項再命原告限期改善，先後作成甲處分、丙處分、戊處分、乙處分、丁處分、己處分，各該處分除裁罰外並限期改善。而原告遭連續處罰之原因，係因原告均未有動工移除行為，且衡酌被告按次處罰前，已給予原告恢復原狀之時間，均已有相當之間隔（D處分、F處分改善期限逾3個月，甲處分、丙處分、乙處分、丁處分改善期限亦逾1月以上），況恢復原狀之內容僅止於移除轉爐石級配料並不包括回填得農業使用之土壤，因原告均無任何移除轉爐石級配料之改善行為，足見原告始終欠缺履行改善義務之意願，被告為達成督促履行移除義務之合法規範目的裁量，自得為連續之處罰，原告主張被告連續裁罰，有違反比例原則，且移除轉爐石級配料工程浩大，影響周遭環境，亦無合適之土壤回填云云，並不足採。
㈦綜上所述，原告上開主張，均不足採。被告所為原處分並無
違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 29 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 29 日
書記官 江 如 青