高雄高等行政法院判決
105年度訴字第380號民國107年1月23日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司代 表 人 戴謙訴訟代理人 吳世宗 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 洪銘宏
林明峯張俊仁上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：原告代表人原為陳綠蔚，於本件訴訟審理中先後變更為陳金德、楊偉甫、戴謙，新任代表人均已具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠）之固定污染源廢棄物焚化處理程序（M64製程）及揮發性有機液體儲槽作業程序（M73製程），屬行政院環境保護署（下稱環保署）公告第2批及第8批公司應申請設置、變更及操作之固定污染源，各領有被告核發之M64操作許可證、M73操作許可證（合稱系爭操作許可證），有效期間均自民國103年3月31日起至104年12月31日止，嗣原告所屬煉製事業部於104年7月9日，依空氣污染防制法（下稱空污法）第29條及固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱許可證管理辦法）第27條規定，向被告申請展延系爭操作許可證，案經被告審查後，核認高雄煉油廠25年遷廠計畫業經行政院以79年9月20日台79經27536號函（下稱79年9月20日函）核定應於104年遷廠完成為由，遂以104年7月20日以高巿環局空字第10436576800號函（下稱原處分）否准原告之申請，原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）依空污法第29條之規範意旨知，空污法第24條所核發之許可證如期滿仍有繼續使用之必要，得於屆滿前相當期間內，向向中央主管機關提出許可證之展延申請，除有申請許可證展延之文件不符規定或未能補正之情事而應駁回申請外，主管機關即應依法發給。是以，系爭操作許可證之有效期限均於104年12月31日屆滿並有繼續使用之必要，原告依空污法第29條第1項規定提出申請，即無所謂申請文件不符規定或未能補正之情事，自應依法核發展延許可證，被告以原處分駁回申請，自有違法。
（二）行政院79年9月20日函之正本受文者為經濟部，副本為行政院主計處，渠等均為行政機關，顯見其僅屬行政院與經濟部間之內部行文或本於職權所行使之指揮監督，縱認有生法律效果，亦未超出行政內部而對外界之人民或組織體發生法律效果，自非行政程序法第92條第1項所稱之行政處分。退步言之，縱認行政院79年9月20日函屬行政處分，惟其內容並未詳載工廠搬遷之時程、遷廠內容、範圍以及搬遷計畫等事項，尚難令第三人清楚認識其為如何之要求，已構成重大及明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定，該行政處分亦屬無效，要無拘束原告之可能。又法規命令除具針對多數不特定人所擬訂之特徵外，尚應有法律之授權，始可為之。行政院79年9月20日函非對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，且未見任何法津之授權，未合於法規命令所應有「授權根據」之要件，要與行政程序法第150條所規定「法規命令」之要件不符，從而，行政院79年9月20日函顯非行政程序法第150條所稱之法規命令，並不具有拘束原告之法律效力。再者，觀諸行政院79年9月20日函之內容，至多僅為行政機關在其職權內，為實現一定之行政目的，而促請特定人為一定作為之行為，依行政程序法第165條規定，應屬行政指導，而僅具有行政事實行為之特性，申言之，縱原告末遵循計畫遷廠，亦不因之受制裁或有其他不利益。另被告就系爭操作許可證展延申請案之裁量標準，未見於空污法第29條、許可證管理辦法第27條、固定污染源空氣污染物排放標準、固定污染源設置與操作許可證常見缺失審查原則等規範，裁量基準顯違不當聯結禁止原則，並有裁量濫用之情。
（三）原告雖於80年5月18日以80油廠00000000號函（下稱80年5月18日函）擬定遷廠計畫時間表函送經濟部，然該時間表並非由行政機關單方面作成者，亦顯非行政機關所為對外直接發生法律效果之單方行政行為。再觀諸前開80年5月18日函覆經濟部工業局函文中，業已清楚表明：「供貴局參考」等語，足見該遷廠計畫及時間僅係作參考之用，自無拘束原告之可能。且依據前開80年5月18日函所示，原告之遷廠計畫共分3期，分別為第1年至第5年關閉7座操作工場（已執行完畢）、第6年至第15年關閉11座操作工場（已執行完畢）、第16至25年關閉28座操作工場（目前已停14座工場），總計46座煉製操作生產工場分3期進行遷廠計畫。除前開所示46座煉製操作生產工場外，並無其他設備有遷移承諾，是以高雄煉油廠之儲槽區及非煉製工廠區等不在該遷移範圍，亦即104年後尚會保留油槽及管線等輸儲設備、儲運泵輸設備、儲運監控及計量等設施，而M73及M64製程內容既非煉製操作生產工場，則其自亦不在所謂遷移範圍之中。而被告稱M73屬應拆遷之輕油摻配工場云云，原告業提出書面說明高雄煉油廠所稱之輕油摻配工場乃M75，實與M73有所不同。故縱認行政院79年9月20日函有拘束原告之效力，然高雄煉油廠之M73及M64製程並不在104年遷移範圍內，自有繼續操作之必要，被告據此駁回申請恐有違誤。
（四）被告辯稱行政院79年9月20日函既已核定高雄煉油廠25年遷廠計畫，自應於104年遷廠完成，高雄煉油廠所屬製程均應配合遷廠停止操作，豈有遷廠後仍有污染物排放之虞之污染源存在原廠址之可能等語。
1、系爭遷廠計畫所載拆除項目僅為46項製程，仍保留焚化爐、儲槽區、鍋爐蒸氣發電製程之油槽及管線輸儲設備、儲運泵輸設備、儲運監控及計量等設施，此等保留設施業據經濟部中部辦公室104年12月9日經中一字第10431366330號書函謂：「本案油料慘配符合前開法規之製造、加工行為」等語，則高雄煉油廠104年12月31日以後仍屬工廠管理輔導法第3條規定所稱之工廠，而有繼續操作之必要，且原告既為石油煉製業者，更須遵行石油管理法第24條、第41條之規定，否則原告將發生義務衝突，導致國家安全之疑慮，故上開保留之諸多設施，包括輸儲、摻配設施，容有持續運轉之需求，其污染防制乃勢在必需，為能落實污染防制工作，被告確有必要准予展延申請。
2、高雄煉油廠遷廠計畫倘連同計畫外項目暨摻配、輸儲、公用設備等設施全面停工，則勢將造成國軍用油、臺灣中南部民生用油、工業用油、化工用料等供應缺口，並使安全存油不能符合法令規範，縱採其他替代供輸方案，如槽車、管輸，亦無法解決供輸不足之窘境，原告乃國營公司，必須配合國家政策滿足國內民生與軍方用油，而中、南部油品供應來自高雄煉油廠油庫，然高雄煉油廠配合政府政策停止生產，大林廠代為生產滿足中、南部油品國內民生與軍方用油，受限輸儲限制，大林廠油品輸送高廠油庫後，經過管線密網輸送中、南部，高雄煉油廠之輸儲設施為大林煉油廠油料通往中南部唯一的輸儲管道至關重要。
3、如高雄煉油廠半屏山儲運課儲槽等設施停用，國內中、南部油品供應嚴重缺口（汽油、柴油、燃料油分別約為17.5萬KL/月、12.5萬KL/月、16.5萬KL/月，相當於國內供應量汽油、柴油、燃料油減少分別為30%、40%、50%），勢必造成民生用油恐慌與軍機用油供應缺口而恐危及國防戰備安全（每月由高雄廠油庫供應國防軍機用油約8,000至10,000萬KL/月），高雄煉油廠半屏山油槽區若停用將減少整體儲油空間，該公司汽油、柴油及燃料油安全存量分別減少8天、10天及15天。將危及全國石油安全存量之儲備與緊急時期石油調撥及運用安全存量能力，對政府儲油及安全存量亦有影響。
4、高雄煉油廠之儲槽區及非煉製工廠之保留，尚有下列目的：1.維持中南部地區油料及石化供應穩定：高雄廠儲運設施目前為南部煉油廠與各油品行銷供油中心、各工業區用油及仁大工業區石化品輸轉等輸運重要橋樑。2.避免交通運輸之混亂：若無高雄煉油廠儲運設施，前項所需油料及石化原料供應，就必須至大林廠、林園廠、前鎮儲運所載運，每日將增加1,180車次油罐車（20公秉/車）載運，將嚴重影響交通，同時每年將增加大量二氧化碳排放，不利環境品質，且現有灌島之灌口數嚴重不足，亦無腹地新建足量之灌口以因應，故以槽車載運易受到限制，屆時民生用油等供貨流程將產生瓶頸。另行政院秘書長於105年1月22日以院台經字第1050002807號函表示：「有關台灣中油股份有限公司高雄煉油廠於104年辦理遷廠情形暨該廠半屏山之儲槽在替代設施完成前擬暫時保留一案，奉示：請本於權責，積極與地方政府及民眾溝通。」等語，足見行政院亦認為高雄煉油廠半屏山之儲槽有暫時保留之必要甚明，從而，高雄煉油廠之儲槽區及非煉製工廠區除不在被告所謂遷移範圍外，於104年12月31日後更有操作及保留之必要性，被告自應依法核發展延許可證，方屬適法。
（五）高雄煉油廠之廢水處理場主要處理工廠拆遷廢水、原告土壤及地下水整治中心整治土地作業廢水、原告綠能研究所廢水、高雄煉油廠其他業務區生活污水等，廢水場許可處理量為16,680m3/日，故持續會有污泥之產生，尚需M64「污泥焚化爐」處理。因高雄煉油廠現已開始拆場，拆場後即由原告土壤及地下水整治中心進行污染土壤整治，整治期程需時17年，期間大量廢水將伴隨而至，此等污泥仰賴M64「污泥焚化爐」處理。廢油泥數量眾多，此等廢油泥如委外處理，因數量龐大可能造成市場混亂及其他後遺症，若能利用M64「污泥焚化爐」處理，應屬最有利之方式，況許可證核准與否，不應以申請人是否得委外處理為行政處分之裁量考量要素，否則不僅於法無據，更有違公平原則，何以其他廠商得優先處理廢棄物時，原告即須列於次等地位，退而選擇委外辦法，處理原告待處理之廢棄物，被告若以此為裁量基準，顯違不當聯結禁止原則。
（六）針對M73停止操作後是否發生缺油乙事：
1、高雄煉油廠半屏山儲運站（即M73）儲槽在臺灣南部供油上處於樞紐地置，因其乃原告大林煉油廠提煉出汽柴油等油料輸往中南部的唯一輸儲管道，若缺少此輸送網絡，將限制大林廠輸油至南部主要油庫（如豐德、橋頭、民雄、三民、觀音等油庫）的能力，進而影響臺灣南部油料供應的穩定。原告為配合高雄煉油廠關廠，半屏山儲運站（即系爭M73）儲槽於104年年底停止運作之前，為了避免南部供油出現問題，乃先將南部油庫盡可能裝滿。在半屏山儲運站在105年停止運作期間，採取大林廠直輸（不經高雄廠油槽模式）送往各油庫，致使大林煉油廠在缺乏中間油槽的情況下，只能以單管方式輸送油料，無法像過往運用原有輸送至各油庫的網絡，也正因為每次僅能輸送一油庫一種油品，導致南部油庫之油料供補速度緩慢，雖另外以船運方式送至臺中後，再管輸至南部油庫以應急，然而受限於船運載量、管輸能力不足，南部油庫大約維持在10至12天的存量，不足部分均以庫存量暫時貼補作為緊急之因應，以確保南部軍方、民生及工業用油穩定供應。
2、受限於南部管輸備援系統不足，觀音油庫、豐德供油中心、民雄供油中心無法建立庫存，包含半屏山儲運站（即M73）儲槽無法使用，經預估約55萬公秉油庫空位因實際管輸能力不足而無法使用，嚴重衝擊60天國家安全存油（目前處於國家法定安全存量邊緣，石油管理法第24條參照）。在天候、設施等條件都正常情況之下，欲維持南部的充裕、穩定供油，已非常不易，若遇到工場非計劃性停爐等突發狀況、輸油管線發生意外事故，或是因為海象不佳使得北運油輪無法如期靠岸卸油，勢將影響整體輸油能力，也使供應南部市場所需油料工作變得更加險峻，於缺少緩衝機制且無安全存量情況下，將導致供油風險逐漸升高。日前發生的臺電815大停電即肇因於缺乏緩衝機制，前車之鑑，不容忽視。倘若供油中斷，其後果將遠超過815大停電波及範圍，此風險自應由被告一併審酌，否則可能所衍生之風險或損害，理應由被告負擔相關責任。
3、經濟部國營事業委員會於105年6月15日以經營字第10502607120號函向行政院表示：「有關高雄市陳市長陳鈞院林院長箋函，就中油公司高雄煉油廠半屏山儲運站油槽保留使用相關議題一案，謹將高雄市政府建議事項及本部意見，臚列如說明」等語，亦說明半屏山儲運站（M73）儲槽之輸儲轉運功能攸關南部油品穩定供應至鉅，所以在替代設施完成前，原告只是暫時保留使用30座油槽、6座污油槽、6座水槽，然此乃現階段的暫時性權宜措施，一旦替代設施完工並啟用後即會拆除。經審慎考量現階段穩定國內油料供應與安定國家儲油等實際需求，105年6月24日行政院已原則同意原告於替代設施完成之前，暫時保留高廠半屏山儲運站（M73）儲槽及相關輸儲設施。
4、行政院基於穩定油料供應及儲油安全之民生經濟安全觀點，認有繼續使用M73製程之必要，而空污法之中央主管機關環保署為行政院轄下機關，依行政院組織法第10條第1項規定受行政院院長指揮監督，基於公務員服從義務，環保署之政策指示應與行政院之政策指示相同。
（七）針對M73對於軍用能源供應之影響乙事：
1、南部軍方用油乃透過管線供應，南起屏東北至嘉義，主要供應為戰機用油JP-8所需，每月需求量約7,000至10,000公秉。高廠半屏山儲運站（M73）儲槽之管輸原設計用於快速輸補，並能利用高廠油庫作為戰備儲油，隨時備妥大量戰機用油JP-8，同時發貨至軍方油庫（即一對多），包含屏東油庫、臺南油庫、嘉義油庫等，以應付緊急之所需。高廠半屏山儲運站儲槽若未能保留續用，南部戰機用油JP-8每月備載容量將減少5個多月，備油儲量大幅下滑，油料輸送上有極大瓶頸，緊急狀況發生時，將無法及時供應軍方油料，恐有國防安全疑慮與戰備安全。為免影響國內油品市場之供應無虞，與及時供應軍方需求而不危及國防安全，在替代設施完成前，高廠半屏山儲運站儲槽設施實有必要保留延用。且若無高廠半屏山儲運站儲槽作為緩衝，橋頭油庫收油後若化驗不合格，不合格品處理困難，無回送機制，可能造成供油瓶頸；若以油罐車運送，需考量交通意外狀況造成之斷貨風險；橋頭油槽小且少，備油功能性較差，對於緊急狀況應變能力較欠缺。
2、橋頭供油中心JP8最大容量為3座4,000公秉之油槽，存量僅能發貨約45天。若遇有1座油槽開放檢修時，可發油天數降至30天。但若遇上施工意外或天災等不可抗力因素造成管線停用時，可能有斷油風險，致油品供需失調。在M73儲槽保留下，可增加12,600公秉容量，可發天數可提高至90天，大大降低斷油風險。依照石油管理法意旨，原告有義務維護石油市場之產銷秩序，確保石油之穩定供應，能源的配置應以宏觀角度評估，需預見風險並規劃各種緊急應變方案，實不得以一時風平浪靜，暫無供油問題，即忽視潛在供應危機。104年10月至105年10月期間，改以橋頭供油中心以槽車搬運至軍方油庫情況下，合計總運輸量為19,497公秉，運輸運費高達新臺幣989,603,739元，每月平均需70車次槽車運載，增加高雄地區整體交通之安全上風險，且亦增加二氧化碳排放量，反不利環境品質。
（八）針對許可證管理辦法第31條得撤銷或廢止乙節：
1、基於行政訴訟之職權調查原則，行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許之；惟上述行政處分理由追補之容許性，應以行政處分非本質性之變更，即不影響行政處分之本質與結果，未變更原處分之性質而失同一性為前提。本件被告以行政院函文作為否准展延之依據，顯係基於不當聯結內容為裁量理由作成之違法處分，現若據許可證管理辦法第31條等全新的處分理由，考量原處分之合法性，因原處分裁量已改立於全新的法律基礎，為行政處分理由之完全更替，則此種形式之理由追補容許性，實有疑義。基於權力分立之原則，針對裁量行政處分，法院不宜取代行政機關之裁量權行使，應避免單獨由行政法院針對行政機關未提出之理由而進行確認或考量，裁量行政處分之作成係行政機關衡量過程之終結，是一個被整體概括評價的決定，裁量衡量理由之嗣後補正，已係嶄新的裁量權行使後，所形成的行政處分，其容許性應有所限制，況若改以全然不同之法律根據為裁量理由，實喪失行政處分之同一性，不應於程序中允許追補該理由，即便本件符合許可證管理辦法第31條第4款相關規定，仍不足以在實體法上正當化被告之處分。
2、若允許被告以許可證管理辦法補正行政處分理由之瑕疵，按許可證管理辦法第31條第4款規定，公私場所主要生產設施已搬遷，經目的事業主管機關認定無繼續生產、製造、加工之事實，審核機關得撤銷或廢止其許可證。惟高雄煉油廠（公私場所）依規定申請操作許可之製程（固定污染源）共有47張，個別製程各有主要生產設施（污染源設備），M64許可證範圍內之主要設施為焚化爐，而M73許可證範圍內之主要設施為儲槽，該儲槽兼有油料混合摻配功能，並依經濟部104年12月29日經營字第10402620760號函說明五：「……高廠半屏山儲運課保留油料摻配系統之製造流程，尚符合工廠管理輔導法定義之加工行為，高雄煉油廠工廠登記證仍屬有效。」是以，M73許可證所列之儲槽，業經經濟部肯認具有加工之生產事實，方因此認高雄煉油廠工廠登記證仍屬有效，足證摻配設施（即M73儲槽）仍屬於高雄煉油廠主要生產設施，並無主要生產設施已搬遷情形。退萬步言，縱認有「公私場所主要生產設施已搬遷」情形，據經濟部中部辦公室104年12月9日經中一字第10431366330號書函可證M73「半屏山儲運站」兼有油料混合、摻配功能，其不僅為高雄煉油廠主要生產設施之一，M73儲運站確有繼續加工之製造、事實，顯不符許可證管理辦法第31條第4款「無繼續生產、製造、加工之事實」之要件。
3、環保署98年12月1日環署空字第0980104306號函釋，有關函詢許可證管理辦法第31條規定，審核機關得撤銷或廢止其許可證之相關疑義乙案回覆：「倘該製程之工廠登記證，經目的事業主管機關公告註銷，惟該製程仍經目的事業主管機關依高雄縣營建剩餘土石方管理自治條例相關規定，准予其設置從事土石方暫屯、堆置及轉運之土石方資源堆置場，作為該製程之目的事業主管機關核准登記或營運之許可文件，經查證屬實者，仍屬合法設立之固定污染源，尚不需依固定污染源設置與操作許可證第31條第1項第7款規定，撤銷或廢止其許可證。」由上可知，即便工廠登記證經目的事業主管機關公告註銷，若製程仍有必要持續進行，仍屬合法設立之固定污染源，不應撤銷或廢止許可證，舉重以明輕，原告既有合法存在之工廠登記證，製程亦確有必要持續進行，被告依法自應許可原告之申請。
4、綜上，M73儲槽業經經濟部函復具有加工之生產事實，並據以肯認高雄煉油廠工廠登記證仍屬有效，顯見摻配設施（即M73儲槽）屬於高雄煉油廠主要生產設施之一，則原告並無許可證管理辦法第31條第4款之「公私場所主要生產設施已搬遷」之情狀，亦不符「經目的事業主管機關認定無繼續生產、製造、加工之事實」之要件，另觀諸環保署函釋意旨，應無參照許可證管理辦法第31條第4款規定不予准許許可證展延之理。
（九）針對「M73許可證准許範圍是否僅限於高雄煉油廠生產之產品」乙節：
1、M73儲運儲槽於設置之初即作為南部輸儲油庫，高廠儲槽為臺灣南部供油樞紐，除儲備高廠油品外，亦為中油大林廠提煉出汽柴油等油料輸往中南部的重要輸儲管道，大林廠設廠後，即以M73為輸儲樞紐，大林廠輸往M73儲槽之油品數量及所占比率，於102年共計1,277,495公秉，佔M73總量比例42%；於103年共計1,551,889公秉，佔M73總量比例47%；於104年共計1,727,936公秉，佔M73總量比例54%。經濟部106年6月15日經營字第1050607120號函即敘明：
「……半屏山儲槽停用，大林廠缺乏中間油槽，無法啟用輸送至各油庫之網絡功能，限制整體輸油能力，大幅影響南部各地區各類油料供應及該公司安全存油。」足見大林廠生產油料，本為M73儲槽之輸儲對象之一，原告先前核准許可證期間，本有大林廠油品輸入（更何況105年迄今，M73之油品均由大林廠輸入），被告於另案（即鈞院104年度訴字第433號判決）答辯時，竟刻意忽略汽油、柴油等油品，均係來自於大林廠之事實，顯有低估之情事。是以，觀諸依M73許可證內容、申請過程及設置使用情形等，難謂原（物）料來源必須限制於高雄煉油廠。被告於審查許可證申請時，原（物）料來源並非許可證管理辦法第10條之設置許可證應記載事項，M73許可證之申請表單上亦無要求申請人須列明原（物）料來源，也無欄位可以填列，顯見原（物）料來源並非許可證審核內容。被告102年要求原告檢附MSDS（即物質安全資料表）時亦未對來源有所要求或限制，事後卻以此限制M73的原（物）料來源限於高雄煉油廠，立論顯屬無據。
2、其次，依據物質安全資料表依危害性化學品標示及通識規則第11條規定，是由製造者、輸入者或供應者提供，則不論製表單位為「台灣中油股份有限公司高雄煉油廠」、「台灣中油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠」、「台灣中油股份有限公司石化事業部」，提供者均為「台灣中油股份有限公司」，許可證之必要性審查，應以原告公司整體需要與必要性評估。許可證之申請及展延係依據許可證管理辦法，該辦法則是依空氣污染防制法規定訂定，換言之，許可證管制者主要在於該固定污染源的空氣污染物年排放量，至於該固定污染源的原物料來源並非管制對象，如被告認為固定污染源的原物料來源為許可證審核內容之一，何以許可證申請表單上無要求填寫欄位，許可證管理辦法第10條也未將原（物）料來源列入設置許可證應記載事項。再者，原（物）料來源係屬營運者經營調度事項，為自由市場經濟商業運作範疇，被告執此否准原告展延申請，顯於法無據，逾越法律之授權，為裁量濫用。
3、經濟部統計處工廠名錄，設於高雄市的工廠，屬石油及煤製品製造業、化學材料製造業、化學製品製造業者，即有486筆登錄資料，倘若工廠排放許可證核准之前提，係原物料來源自工廠本身，被告針對其許可證之申請，未逐案審查並要求提供原物料來源資料，以審查原(物)料來源，僅針對原告科以不公平之差別待遇，難謂合法。另許可證管理辦法第31條第4款規定如公私場所有「主要生產設施已搬遷」以及「經目的事業主管機關認定無繼續生產、製造、加工之事實」，審核機關「得」撤銷或廢止其許可證，惟對於生產設施所用之原（物）料來源，亦無相關法定明文限制，原告既有繼續使用之必要，被告不應以原料來源不同或來源變更為由，駁回原告申請。
（十）近年來高屏地區雖有空氣污染問題，若被告核准原告M73許可證之展延，方係對高屏地區空氣污染有所助益。相對地，若停止M73操作，而油料均由管線輸送改以油罐車運輸，或以船運方式輸送至臺中再回送南部油庫，不僅增加油料運輸成本，亦增加油罐車、船舶產生之廢氣，污染物種除揮發性有機物（VOCs）外，更新增加粒狀物及氮氧化物等二種污染物種，原告於105年1月至105年10月，以槽車運輸戰機用油JP-8即達853車次，無異更惡化高屏地區之空氣品質，被告竟駁回原告申請，如此顯有本末倒置之感等情，並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分（被告104年7月20日高巿環局空字第10436576800號函）均撤銷；⑵被告應依原告104年7月9日申請，依據空污法第29條第1項規定，作成准予發給原告系爭操作許可證自105年1月1日起展延5年之行政處分。
四、被告則以︰
（一）原告系爭操作許可證有效期限於104年12月31日屆期，依行政院79年9月20日函核定原告應於104年遷廠完成，另依空污法第29條第1項規定，原告應於104年12月31日前完成高雄煉油廠遷廠限制條件下，有效期間展延之申請，須以固定污染源許可證有效期間屆期後仍有繼續使用之必要為前提，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關始得核准，屆期後無繼續使用之必要者，自不應核准之，行政院79年9月20日函係核定高雄煉油廠須於104年完成遷廠之國家政策重要文書，既104年12月31日後，高雄煉油廠無繼續運作之必要及可能，被告依法運用行政裁量權，否准高雄煉油廠系爭操作許可證有效期限展延申請，用法並無違誤。
（二）高雄煉油廠M73製程，係原告應於104年12月31日前完成高廠遷廠範圍之相關設備（施），且自104年12月31日後，操作條件與原操作許可證核定內容不同，顯與空污法第29條規定之申請條件不符：
1、按行政院79年9月20日函、經濟部79年9月21日經（79）密國營字第0691號函及原告80年5月18日函，原告將高雄煉油廠以「工場」為單位，劃分為46座工場，提報拆遷期程計畫，由經濟部陳報行政院核定，「輕油摻配工場」為該計畫第3期編號8應於104年完成拆遷工場之一。另原告固定污染源其他石油製品製造程序（M63）操作許可證原始申請資料，製程說明：「……穩定塔底流出之產品即為異構物產品，送往輕油摻配工場摻配汽油……」，且流程圖明確登載異構物產品流向「輕油摻配工場（M73）」，及「揮發性有機液體儲存程序（M73）屬於或等於輕油摻配工場」，即M73係屬高雄煉油廠遷廠範圍。
2、環保署96年2月26日環署綜字第0960014930號公告之審查結論二提及高雄煉油廠第二煤裂工場環保汽油品質提升計畫「應配合高雄煉油廠2015年遷廠，停止運轉」，且99年3月10日環保署環境影響評估審查委員會第190次會議紀錄決議中載明，「原告因故不繼續開發行為案（前開環保汽油品質提升計畫），免依前開審查結論二執行，但原告事後變更開發計畫繼續實施開發行為者，仍應依環境影響說明書內容及審查結論二執行，並依法申請變更」，即「高雄煉油廠2015年遷廠」之既定前提下，原告另於高雄煉油廠內進行遷廠計畫未提及之開發行為（前開環保汽油品質提升計畫），仍應配合高雄煉油廠104年遷廠，停止運轉，前開審查結論會議紀錄業已函送相關中央政府部門、直轄市、縣（市）地方政府及原告，且登載於環保署環評書件查詢系統供社會大眾查詢，環保署並於99年3月25日環署綜字第0990026045號公告周知。
3、再按空污法第29條第1項規定，有效期間展延之申請，須以許可證有效期間屆期後仍有繼續使用之必要為前提，原告於遷廠計畫提交行政院核定近10年後，再於高雄煉油廠內提新開發行為（新增設備、設施），按環評審查結論，仍應配合高雄煉油廠遷廠停止運作，遑論原屬高雄煉油廠內46座主要原油煉製生產工場之裝載儲槽（M73），應配合高雄煉油廠遷廠停止運作。另原告提及M73操作許可證有效期限屆期約6個月後之經濟部105年6月15日經營字第1050607120號函、行政院105年6月24日臺經字第1050027306號函及經濟部105年7月1日經營字第10500619881號函等公文書，僅係行政院（高雄煉油廠遷廠核定機關）為因應鐵路地下化等因素，原則同意「暫時保留」高雄煉油廠內30座油槽、6座污油槽及6座水槽，作為調整因應措施，未表示M73非屬遷廠範圍，且行政院自核定高雄煉油廠遷廠計畫後，未曾提出高雄煉油廠內非屬遷廠範圍之設備（施）之相關修正公文書。M73既屬高雄煉油廠遷廠範圍，自104年12月31日後無繼續操作之可能或必要，原告所提M73操作許可證展延申請即與空污法第29條第1項規定不符。
4、原告改以裝載其石化事業部（下稱林園廠）及煉製事業部大林煉油廠（下稱大林廠）油品為由，辯稱M73有繼續使用之需求，惟M73操作許可證核定儲槽可裝載主要原（物）料種類：原油、石油腦、汽油、燃料油、航空燃油、柴油、苯及污油（下稱油品1），與正烷烴、重組油及二甲苯（下稱油品2），與M73操作許可證申請之附件資料（物質安全資料表），油品1來源：高雄煉油廠，油品2來源：
林園廠及大林廠。經被告依M73操作許可證核定油品最大設計（使用）量（公秉/年）計算，系爭油品1佔M73年最大操作量96.3%，系爭油品2僅佔M73年最大操作量3.7%，可知高雄煉油廠46座工場預計於104年12月31日前全部停產拆遷，屆時，已無須將煉製石油所需用原（物）料及產品儲存於M73之需求，而設置及操作M73之主要目的，既在於作為高雄煉油廠46座生產工場之儲油槽功能，則於104年12月31日後，M73顯即無繼續操作之必要。且依空污法之結構，係以公私場所為核發操作許可證之對象，而M73許可證之核發對象高雄煉油廠，大林廠及林園廠則係管制編號、工廠證字號均有不同之另一公私場所，是以，依原告之主張，形同以高雄煉油廠申請M73操作許可證，供其他公私場所之大林廠及林園廠操作使用之嫌，益見其展延申請案之不合理。
5、M73操作許可證所載之公私場所為高雄煉油廠，46座生產工場於104年12月31日停產後，高雄煉油廠已無從提供許可證所載明之各類油品由M73操作儲存，倘轉由不同之公私場所、以不同之運輸方式、提供不同種類之原（物）料及產品據以操作M73，顯與M73操作許可證記載之許可條件不合。再者，倘其儲存來源之原（物）料及產品、生產工廠、運輸途徑均有改變，則公私場所之各種空氣污染防制設施，理應採用具有相對應功能之不同設施，且被告就M73所生空氣污染之評估基礎顯已發生根本改變，原告依許可證管理辦法第27條第1項所檢具1年內最近1次之檢測報告，已失去作為法定評估參考文件之意義。此種情況，應依空污法第24、25條規定，重新申請設置或變更、操作許可證，始為正辦，足見原告申請M73展延申請，欠缺合理性。又參諸許可證管理辦法第31條第4款規定，主要生產設施既已停產搬遷，許可證即無繼續存續之必要者，於有效期限內尚可廢止，則基於舉重明輕之法理，於有效期限屆滿後，自無准許展延之必要性。
6、綜上所述，被告否准原告M73操作許可證展延申請前，高雄煉油廠遷廠核定機關未同意原告所訴M73非屬高雄煉油廠遷廠範圍之設備（施），且依原告所提高雄煉油廠M63操作許可證申請資料所登載，物料流向係送至「輕油摻配工場（M73）」儲存，既輕油摻配工場（M73）係高雄煉油廠遷廠範圍之46座主要生產工場之一，自104年12月31日後，M73無繼續操作之可能或必要，且欠缺合理性，故被告所為否准M73展延之裁量，並非出於恣意，亦無逾越權限或濫用權力情形，亦無事實誤認、違反行政程序、法規目的或一般行政法原則之情形，於法並無違誤。
（三）高雄煉油廠M64製程，係原告應於104年12月31日前完成高雄煉油廠遷廠範圍之相關設備（施），且自105年1月1日起，操作條件與原操作許可證核定內容不同，顯與空污法第29條規定之申請條件不符：
1、被告103年8月6日高市環局廢管字第10339212600號函，雖展延高雄煉油廠自行清除處理事業廢棄物，許可期限至108年3月31日止，惟鑒於行政院核定原告高雄煉油廠應於104年完成遷廠函示，原告所取得自行清除、處理或清理許可有效期限止於高雄煉油廠關廠日期（104年12月31日），原告自收文至104年12月31日前未曾向被告申請自行清除、處理或清理許可有效期限展延，即原告自105年1月1日起不得使用M64（廢棄物焚化爐）自行清除、處理或清理高雄煉油廠內事業廢棄物
2、原告104年3月27日煉高字第10410152260號函及臺灣屏東地方法院檢察署106年3月7日屏檢錦總字第10609000150號函，原告所提M64展延申請係以「M64有需處理臺灣屏東地方法院檢察署所委託之廢棄物」為由，惟被告於否准M64展延申請時，環保署事業廢棄物申報及管理資訊系統之公民營清除處理查詢，高雄煉油廠尚未取得廢棄物處理許可證，即高雄煉油廠無接受委託處理廢棄物之資格，且鈞院曾函詢臺灣屏東地方法院檢察署，該署函復：「說明二：本署自102年起，並未委託高雄煉油廠處理廢棄物。」等語，足認原告係以不實情事作為申請展延之理由。又原告為展延申請所虛構之上開理由，係為處理外來之廢棄物，足認高雄煉油廠46座生產工場於104年12月31日停產後，廠區內已無污泥須處理之情事，即無須將煉製石油過程所生污泥交由M64（焚化爐）處理之需求，而設置及操作M64製程之目的，既在於自行處理場址內生產工場操作所產生之污泥，則於104年12月31日以後，M64即顯無繼續操作之必要。又參諸許可證管理辦法第31條第4款規定意旨，其主要生產設施既已停產搬遷，許可證即無繼續存續之必要，於有效期限內尚可廢止，基於舉重明輕之法理，則於有效期限屆滿後，自無准許展延之必要性。
3、原告雖稱於高雄煉油廠46座生產工場拆遷後，須就場址受污染土壤進行長達17年之整治時程，將伴隨產生大量污水、污泥，仍有使用M64之必要云云，惟原告就將來究竟有多少污泥、污水產生乙節，未舉任何證據以實其說，欠缺信憑性，難以採信。縱認屬實，理應於土壤整治工程開始進行後，始有操作必要，又倘其產生污泥數量非多，非不可委由其他合法之廢棄物清除處理業者處理，亦無繼續操作M64之必要。況土壤污染整治工程所生之廢棄物種類，顯與M64操作許可證內容所載明者不符，亦屬應依空污法第24、25條規定重新申請設置或變更、操作許可證之問題。原告此部分所為主張，亦無可採。綜上，被告所為否准M64展延之裁量，並非出於恣意，核無逾越權限或濫用權力情形，亦無事實誤認、違反行政程序、法規目的或一般行政法原則之情形，於法並無違誤。
（四）原告為國營事業，負有配合國家政策滿足國內民生及軍方用油之責，自行政院79年9月20日函迄104年完成遷廠（約25年），應有充裕時間規劃執行相關配套措施以避免相關供油短缺情事，並於104年12月31日前完成高雄煉油廠遷廠之國家重大政策推動，顯見原告所稱公益考量，被告應准予系爭操作許可證展延申請，係原告未善盡管理責任之卸責之詞。
（五）環境與經濟發展有所衝突，兩者應有所取捨時，依環境基本法第3條規定應以環境保護為優先。再者，「環境權」既已納入憲法之基本保障，據此，憲法增修條文第10條第2項雖規定經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧，惟當兩者須為一定取捨時，憲法增修條文第10條第2項並未具體說明其取捨標準，而環境基本法訂定於憲法增修條文之後，可徵環境基本法第3條係用以補充解釋憲法增修條文第10條第2項之取捨，職是，案經衡酌後勁居民免於污染、公安威脅之期待、高雄市整體空氣品質，相較於原告對於遷廠期限已有25年之預知，並足以作成相當之因應作為等因素，經權衡取捨，被告駁回原告之展延申請有助於增進公共之利益以及人民基本權之保障，且亦未侵害原告之期待或信賴，是以，倘原告系爭固定污染源繼續操作者，固然有利於經濟發展及能源運用，惟衡酌該固定污染源對環境容有嚴重不良影響或有危害之虞，被告依前開規定以環境保護優先駁回原告之申請者，於法尚無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有系爭操作許可證、原告104年7月9日煉高字第10410390520號函、原處分及訴願決定等附原處分卷可稽，堪信為真實。
兩造之爭點為⑴主管機關依空污法第29條規定所為准許或不准許展延處分，是否有裁量權限？⑵被告所為否准展延申請之原處分，有無裁量逾越或濫用權力之違法？爰分述如下：
（一）按人民對同一事實先後提出申請，行政機關對於人民請求事項，於核駁後，對於其後重複提出之請求，答覆申請人時，僅重申先前所為之確定處分，而未為實體決定，因其性質僅屬觀念通知，而非行政處分，即學說上所稱之重複處分。但如行政機關於第一次裁決後，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因另發生公法上之效果，故仍為一新的行政處分，即學說上所稱第二次裁決。對重複處分不得提起行政爭訟，第二次裁決則允許提起行政爭訟（最高行政法院105年度裁字第516號裁定意旨參照）。經查，原告就其領有被告核發之M64操作許可證、M73操作許可證（有效期限均至104年12月31日止），曾先分別於104年3月24日及3月27日，依空污法第29條及許可證管理辦法第27條規定，提出申請函檢附相關申請文件及檢測報告，向被告申請M64及M73操作許可證自104年12月31日有效限期屆滿之次日起展延5年。案經被告審查後，均以「高雄煉油廠25年遷廠計畫，即應於104年遷廠完成，就遷廠完成即現場所有製程除應停止操作外，不得有污染物排放之虞之污染源存在，而旨揭作業程序仍有污染物排放之虞，爰此，為配合國家經濟建設及環境保護之重大決策……」為由，以104年4月16日高市環局空字第10432883700號否准M73製程展延之申請案；另以104年4月20日高市環局空字第10433075200號函否准M64製程展延之申請案，原告不服，循序提起行政訴訟等情，業經本院依職權調取本院104年度訴字第433號卷核閱無疑。嗣原告於上開事件向高雄市政府提請訴願期間，復於104年7月9日以煉高字第10410390520號函，以前揭事件之相同規定，再度向被告申請展延M64及M73操作許可證，經被告審查後以原處分函復略以：「……高雄煉油廠25年遷廠計畫，即應於104年遷廠完成，為配合國家經濟建設及環境保護之重大決策，旨揭製程（M64及M73）操作許可證展延事宜，本局礙難照淮。」等語（見本院卷1第73頁），且被告於本院審理時亦稱：雖原告前後申請事實相同，但被告係將其第二次提出之申請視為獨立之申請事件，於重新審理後予以實質之駁回處分，非屬觀念通知等語（見本院卷2第445頁），足見原處分業就原告104年7月9日之申請重新為實體上之審查，始作成否准之處分，其結果雖與前次處分相同，惟因發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，自得對此提起行政訴訟，合先敘明。
（二）關於主管機關就操作許可證展延申請案，所為准許或不准許展延處分，是否享有裁量權限之判斷？
1、按空污法第1條規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法……。」第3條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第7條規定：「直轄市、縣（巿）主管機關應依前條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報中央主管機關核備之。」第11條第1項規定：「總量管制區內之直轄市、縣（巿），應依前條總量管制計畫訂（修）定空氣污染防制計畫。」第20條第1項：「（第1項）公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。（第2項）前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。（第3項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」第29條規定：「（第1項）依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。（第2項）公私場所申請許可證展延之文件不符規定或未能補正者，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關應於許可證期限屆滿前駁回其申請……。（第3項）固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效期間，由直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。」第57條規定：「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」又依空污法第24條第3項授權中央主管機關環保署制定之許可證管理辦法第27條規定：「（第1項）依本法第29條規定申請許可證展延者，應填具申請表，向審核機關為之。申請展延操作許可證者，並應檢具1年內最近1次之檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件。但因停工（業）無法檢具1年內最近1次檢測報告者，得報經審核機關同意以替代證明文件辦理。（第2項）審核機關受理前項展延許可證申請後，應通知公私場所於7日內繳納審查費及證書費，並應於30日內完成書面審查及現場勘查，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所領取許可證。……。」第31條第4款規定：「公私場所固定污染源有下列情形之一者，審核機關得撤銷或廢止其許可證：……四、公私場所主要生產設施已搬遷，經目的事業主管機關認定無繼續生產、製造、加工之事實」。
2、綜合上開規定可知，空污法為管制排放空氣污染物之污染源，包括設置於公私場所之固定污染源及動力交通工具之移動污染源，限制其污染物之排放標準，遂行地方主管機關依空氣品質分級管制區域訂定公告之空氣污染防制計畫，以達成防制空氣污染，維護國民健康等立法目的之專業環保法規。其中關於規制固定污染源之立法結構，為確保國民生活之安全，降低空氣污染所造成之環境風險，採事前管制之行政措施，循序區分為設置及變更、操作、展延等階段之申請審查程序，須經地方主管機關審查核可發給固定污染源設置、變更、操作與展延許可證後，始得設置、變更、操作及展延。又空污法係將有害於國民健康及生活環境之排放空氣污染物行為，予以一般性禁止，只於例外情形許可人民設置及操作，是以，其所規範具有固定污染源之公私場所，應申請主管機關之「許可」，不論係設置、操作、變更或展延等階段，其法律性質均應為「特許」（特許係指法律對某特定有害於社會或與社會期待不符之行為，予以一般性禁止，只於特殊例外情形始解除禁令，特許為之，參見翁岳生編行政法（上）3版，第502頁），而非單純之許可。
3、又許可與特許尚有所不同，前者乃人民於憲法上所保障固有權利之回復，若申請條件齊備，行政機關就應給予許可，無裁量權限，予以限制需合乎法律保留授權明確性；後者乃為公益目的，主管機關所創設賦予人民之權利，人民即使申請條件齊備，行政機關仍得裁量是否給予許可，擬予限制原則上只需法律概括授權即可（最高行政法院102年度判字第256號判決參照）。而具有固定污染源之公私場所，其設置、變更及操作固定污染源，須經地方主管機關審查核可發給固定污染源設置、變更與操作許可證後，始得設置、變更及操作，此項許可證之發給，既屬國家之特許，即使申請條件齊備，主管機關許可與否，仍有其裁量權限。至許可證有效期間屆滿後，公私場所就原有設施申請展延許可證，主管機關就該許可證展延之許可，同屬特許性質，則許可證是否應予展延，亦應由主管機關裁量決定之，始能貫徹許可排放空氣污染物之目的。雖空污法第29條及許可證管理辦法第27條就申請展延許可證，僅規範申請文件、申請期間、應檢具如何之檢測報告及相關證明文件等形式要件，並無實體要件之明確規定，然並非只要申請文件符合形式規定，主管機關即應許可展延，基於固定污染源操作許可證之特許性質，主管機關仍應重新評估原有設施所生空氣污染之環境風險等事項為實體審查，是以，主管機關就公私場所固定污染源操作許可證展延之申請，就許可或不許可處分之決定，自有其裁量權限。乃原告主張其依空污法第29條第1項規定提出申請，並無所謂申請文件不符規定或未能補正之情事，被告自應依法核發展延許可證云云，尚無可採。
（三）關於被告所為原處分有無裁量逾越權限或濫用權力之違法：
1、按行政機關行使裁量權，應於法律授權範圍內，衡酌個案之具體情況，參諸法規之意旨，權衡利益得失，為合目的性、必要性、合理性之考量，據以作成適切之個案決定。是以，行政機關依裁量權所為之行政處分，並非毫無限制，依行政訴訟法第201條規定意旨，其作為或不作為倘有逾越權限或濫用權力者，行政法院仍得撤銷之。是以，被告就系爭操作許可證展延申請案之裁量，自應本諸事前安全確保之目的，就展延操作所生空氣污染之環境風險評估，是否超越可接受之風險線，有無准許展延之必要性、合理性，綜合整體客觀情況予以裁量。
2、經查，高雄煉油廠（管制編號：E0000000，工廠登記編號：00000000）所在場址之工場區，設置有46座煉油生產工場（下稱系爭46座生產工場），在場址外圍設置有本件爭執之M73製程（儲油槽）、M64製程（焚化爐）。其石油煉製程序係以系爭46座生產工廠之連貫煉製程序，將原油煉製成汽油、柴油等各類油品，煉製完成之油品則終端儲存於M73製程之油槽內，再輸往南臺灣各地油庫等情，此經原告陳明在卷，並有五輕（工場）位置圖、原油煉製程序與輸流說明圖等件（本院104年度訴字第433號卷1第256-264頁）為證。
3、原告於76年間，開始推動興建高雄煉油廠第五輕油裂解工廠計畫，惟遭後勁居民反對並圍廠抗爭，興建計畫一度受阻。嗣行政院長南下夜宿後勁，並於79年9月14日與當地居民餐敘溝通，再由經濟部長於79年9月16日與後勁地區5位里長於國賓飯店討論，就㈠環保計畫、㈡遷廠計畫、㈢回饋計畫等3點達成結論。經濟部旋就原告擬具之高雄煉油廠25年分3期遷廠計畫及設立高雄市後勁地區地方建設公益基金新臺幣15億元回饋措施等情，檢附「79年9月16日蕭部長與後勁五位里長等就如何回應後勁居民訴求之談話要點」、「拆遷工場明細表」為附件，於79年9月19日以經（79）密國營字第0687號函（下稱79年9月19日函）陳報行政院，經行政院以79年9月20日函核定在案。嗣經濟部以79年9月21日函檢附「經濟部長宣布五輕建廠動工的書面談話」陳報行政院，並通知原告在案，該書面談話內容載明：「……二、在遷廠計劃部分：行政院已核定中油公司所擬定的25年分3期遷廠計劃，屆時必定貫徹執行……為落實郝院長9月14日餐敘中承諾於25年完成遷廠。中油公司已擬具遷廠計劃分3期進行：第1期第1年至第5年（共7座工廠）……。第2期第6年至第15年（共11座工廠）……。第3期第16年至第25年（共28座工廠）。」等語。原告遂遵照經濟部指示，據以80年5月18日函擬定遷廠計畫及拆遷時間表陳報經濟部，依其訂定之3期遷廠時間為：第一期80年1月至84年12月（共7座工廠）；第二期85年1月至94年12月（共11座工廠）；第三期95年1月至104年12月（共28座工廠）等情，此有上開各函及「79年9月16日蕭部長與後勁五位里長等就如何回應後勁居民訴求之談話要點」、「拆遷工場明細表」、「經濟部長書面談話」各乙份在卷（本院卷1第269-282、309-322頁）可稽。
4、原告係國營之生產事業，依國營事業管理法第7條、第8條第1項第2款、經濟部組織法第31條第2項規定，經濟部為其主管機關，享有核定原告業務計畫及方針之職權。此項職權核定之性質，純屬行政機關內部之政策決定，仍須藉由公股掌控董事會決議之機制，督導國營事業執行其所指示之公司業務計畫，並未直接對外發生法律效力，並非行政處分。惟基於公股掌控原告董事會決議之機制，原告各項營業活動之計畫，事實上須絕對遵照經濟部之職權指示，應屬無庸置疑。
5、原告擬具之分3期25年拆遷計畫，應於104年12月31日前將系爭46座生產工場拆遷等情，由經濟部核轉行政院核定在案，已如前述，且經濟部就此項職權核定之政策，迄於原處分作成時，未曾變更乙節，為兩造所不爭執。被告雖主張M73製程、M64製程亦在上開拆遷計畫範圍內云云，惟經濟部於本院104年度訴字第433號事件到院陳稱略以：經濟部遵照行政院指示之立場，在工場區之系爭46座生產工場，原告應依照拆遷計畫之時程拆遷，至於本件爭執之M73製程、M64製程，則不在核定之分3期25年拆遷計畫範圍內等語（本院104年度訴字第433號卷1第247頁背面、卷2第139頁筆錄），並一再函復被告，堅稱所核定之分3期25年拆遷46座工場計畫，拆遷明細表並未包含「輸儲、公用設備」，M73製程、M64製程不在高雄煉油廠拆遷範疇，並表明系爭46座生產工場中，除部分工場已拆除外，其餘工場於104年11月1日已全部停產等情，有經濟部104年12月29日函（本院卷1第265頁）在卷可參。綜合上開事證資料，足信系爭46座生產工廠（不包含M73製程、M64製程）應於104年12月31日停產拆遷乙節，係經濟部職權核定之政策範圍，且未曾改變，應可採信。是以，被告於作成原處分時，將此重要事項納入裁量之考量因素，並無事實認定錯誤、違反不當聯結禁止原則之違誤情形。
6、關於否准M73製程展延申請之裁量部分：⑴高雄煉油廠就M73製程（共42座儲油槽），領有被告核發
之操作許可證，其最後一次係於103年3月31日發證（許可證字號：高市環局空操許證字第E0922-03號），有效期限自103年3月31日起至104年12月31日止。依該操作許可證所示，經核定儲存之使用原（物）料及產品，其中原油、石油腦、汽油、燃料油、航空燃油、柴油、苯及污油等8種油品，係來自高雄煉油廠，其最大設計（使用）量合計佔M73製程年最大操作量96.3%。另有少部分之使用原（物）料及產品為正烷烴及重組油、二甲苯，係來自公私場所場址在20餘公里外之大林煉油廠、林園石化廠，此部分來自其他公私場所之油品最大設計（使用）量合計僅佔M73製程年最大操作量3.7%，此有前開操作許可證（本院第57-71頁）及其物質安全資料表（本院104年度訴字第433號卷3第196-275頁）、被告提出之計算式（本院104年度訴字第433號卷3第408頁）在卷可參。由此可知申請設置及操作M73製程之主要目的，在於儲存高雄煉油廠所在場址內各工場操作煉製程序所需用原（物）料及產品，且其所採用之各種空氣污染防制設施，自係以此類原（物）料及產品、運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。從而，被告於上開最後一次審查核發M73操作許可證時，就空氣污染所為之環境風險評估，應係以此範圍為評估基礎。
⑵系爭46座生產工廠預計於104年12月31日前全部停產拆遷，
，已如前述。屆時，已無須將煉製石油所需用原（物）料及產品儲存於M73製程（儲油槽）之需求，而設置及操作M73製程之主要目的，既在於作為系爭46座生產工廠之儲油槽功能，則於104年12月31日以後，M73製程顯即無繼續操作之必要。又參諸上開許可證管理辦法第31條第4款規定：「公私場所固定污染源有下列情形之一者，審核機關得撤銷或廢止其許可證：……四、公私場所主要生產設施已搬遷，經目的事業主管機關認定無繼續生產、製造、加工之事實」之意旨，主要生產設施既已停產搬遷，許可證即無繼續存續之必要者，於有效期限內尚可廢止，則基於舉重明輕之法理，於有效期限屆滿後，自無准許展延之必要性。
⑶M73許可證所載之公私場所為高雄煉油廠，系爭46座生產
工廠於104年12月31日停產後，高雄煉油廠已無從提供許可證所載明之各類油品由M73製程操作儲存，倘轉由不同之公私場所、以不同之運輸方式、提供不同種類之原（物）料及產品據以操作M73製程，顯然與M73操作許可證記載之許可條件不合。再者，倘其儲存來源之原（物）料及產品、生產工廠、運輸途徑均有改變，則公私場所之各種空氣污染防制設施，理應採用具有相對應功能之不同設施，且被告就該製程所生空氣污染之環境風險評估，其評估基礎顯已發生根本改變，原告依許可證管理辦法第27條第1項所檢具1年內最近1次之檢測報告，已失去作為法定評估參考文件之意義。此種情況，應依空污法第24、25條規定，重新申請設置或變更、操作許可證，始為正辦，足見原告申請M73製程展延申請，欠缺合理性。
⑷原告係依公司法設立登記之私法人，其營業自由固應受憲
法之保障。惟固定污染源操作許可證之核發，倘有欠缺必要性與合理性之處，即有增加空氣污染之環境風險之虞，基於增進公共利益之觀點，空污法在合理必要範圍內，限制人民營業自由，於立法論上尚無違反憲法第23條比例原則。又參諸環境基本法第4條第1項規定，國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任，而原告係國營事業，且係依石油管理法第5條設立之石油煉製特許事業，相較於一般私人企業，自應擔負較高之環境保護責任。被告就原告之營業自由與人民享有適當空氣品質之環境權，經權益衡量後所為駁回展延申請之處分，於個案之行政裁量上，亦無違反比例原則。
⑸原告雖主張為穩定國內油料供應與安定國家儲油，在高雄
煉油廠半屏山儲運站替代措施完成前，M73製程之42座儲槽設施，仍有保留供大林煉油廠輸送油料供應南部各油庫之必要，此為行政院、經濟部所宣示之政策，被告所為否准展延處分，有違公益原則云云，並舉行政院105年6月24日院臺經字第1050027306號函（本院卷1第129頁）、經濟部105年6月15日經營字第10502607120號函（本院卷1第131頁）、105年7月1日經營字第10500619881號函（本院卷2第417頁）為證。縱使有如原告所主張之上開政策指示，惟由上開行政院、經濟部函示意旨，可知行政院、經濟部基於穩定油料供應及儲油安全之民生經濟安全觀點，所為M73製程應暫時繼續操作之政策指示，係出於經濟公益與國家公益之考量。而被告基於實施空氣污染防制計畫、都市整體規畫、保障市民健康權益之環保觀點，據以駁回M73製程展延申請案，則係出於環保公益與地方公益之考量，於此洵有雙重公益衝突之情形發生。參諸憲法增修條文第10條第2項所揭示「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」之憲政精神，經濟上公益與環保上公益，理應兼籌並顧，無分輕重，只能於個案衝突發生時為利益權衡之抉擇。再參諸憲法保障地方自治制度功能及地方制度法第18條第9款第2目將環境保護列為直轄市自治事項之觀點，基於環保原因考量之地方公益較之基於經濟原因考量之國家公益，自應受到優先保障，亦即國家公益應謙讓於地方公益，始能實踐上述憲法保障地方自治與生態環境之精神。基於上述合憲性解釋之理解，足認被告所為否准處分之裁量，並無違反公益原則。再者，退一步言，就本件適用法律所爭執之空污法第29條規定，參照同法第3條「地方主管機關條款」，縱認性質上係中央立法授權地方執行之「法定委辦事務」，非屬地方自治事項範疇，地方主管機關有遵照中央主管指示據以處理法定受託事務之義務。然空污法之中央主管機關係環保署，並非行政院或經濟部，而環保署就本件個案，迄未對被告有何指示，亦難謂被告於處理法定受託事務有何違反授權法令之違誤。原告此部分主張，並無可採。
⑹原告雖主張M73製程兼具摻配油料之生產功能，大林煉油
廠生產之正烷烴及重組油、林園石化廠生產之二甲苯，亦屬M73操作許可證所記載之使用原（物）料及產品，且歷年輸往M73製程儲油槽，達M73製程油槽總量比例40%至50%，於高雄煉油廠停產後，大林煉油廠生產之各項油品，仍有輸送至M73製程摻配生產之必要，核與許可證管理辦法第31條第4款規定所指已無繼續生產製造加工事實之要件不合云云。惟查，原告於M73製程是否屬拆遷計畫明細表第3期編號8所指「輕油摻配工廠」乙節，主張「M73為原告半屏山儲運課儲槽，應在拆除範圍之輕油摻配工廠係指M75，此方為遷廠46座工廠之一，M73非輕油摻配工廠，自不在遷廠範圍」等語（本院卷1第228頁）。嗣於M73製程是否有生產功能乙節，則改稱M73製程具有摻配油料功能，即有前後矛盾情形，信憑性已有可疑。縱依經濟部出具104年12月9日經中一字第10431366330號函意旨，認「高雄煉油廠停工後，其保留之油料摻配業務，符合工廠管理輔導法之製造、加工行為」，然依M73許可證所載內容，來自大林煉油廠之油品，僅有正烷烴及重組油等2種，來自林園石化廠之油品，僅有二甲苯1種，該3種油品最大設計（使用）量合計僅佔M73製程年最大操作量不及3.7%，已如前述。是以，高雄煉油廠停產後，單憑大林煉油廠、林園石化廠上開3種少量供應之油品，就M73操作許可證之所載條件，應無繼續操作之必要性及合理性。至於原告主張大林煉油廠歷年輸往M73製程儲油槽，佔M73製程油槽總量比例達40%至50%乙節，未舉出其計算基礎，且與許可證內容及被告上開計算方法不同，自無可採。況大林煉油廠位處高雄市小港區，距離M73製程所在楠梓區達20餘公里之遙，在高雄煉油廠已無產品須摻配情況下，仍輸送至該油槽摻配，可能增加環境風險性之疑慮。再者，依空污法之結構，係以公私場所為核發操作許可證之對象，而M73許可證之核發對象高雄煉油廠，大林煉油廠則係管制編號、工廠證字號均有不同之另一公私場所。是以，依原告之主張，形同以高雄煉油廠申請之M73操作許可證，供另一公私場所之大林煉油廠操作使用之嫌，益見其展延申請案之不合理。
⑺原告雖主張高雄煉油廠停產後，大林煉油廠之產油仍須經
由M73製程之輸儲管道，運送油料至南臺灣各油庫，以供應軍方戰機用油JP-8及南臺灣民生工業用油，倘M73製程無法繼續操作，將造成用油短缺，影響國防安全及民生經濟云云。惟查，依本院104年度訴字第433號卷附104年12月24日經濟部、國防部、中油公司召開協調會議結論結論二載明：「至於中油公司會同軍方所研擬之緊急應變方案，經評估應具可行性，短期內尚不至於發生供油問題」等語，有「研商中油公司高雄煉油廠半屏山儲運操作許可證若未獲展延之相關供油應變方案事宜會議紀錄」乙份（見上開卷1第296頁）在卷可證，足信尚無原告所指之國安緊急情況。至原告所指將造成南部民生用油之短缺云云，未舉出可資採信之評估證據，尚無可採。
⑻原告又主張本件適用許可證管理辦法第31條第4款規定，
有追補法律上理由之違法云云。惟查，被告駁回原告展延申請之理由，係適用空污法第29條及許可證管理辦法第27條規定予以裁量，認高雄煉油廠將停產搬遷，M73製程之繼續操作欠缺必要性與合理性，此由處分書及訴願決定書全文即可探知。而上開所述理由援引許可證管理辦法第31條第4款規定，僅係用以支持固定污染源展延申請須有必要性之體系解釋基礎，不涉及事實或理由追補之問題。況並未改變原處分之同一性質及結果，亦無妨礙原告訴訟進行之攻擊防禦。原告此部分主張，並無可採。又被告所為展延申請否准處分，與高雄煉油廠之工廠登記證效力如何，並無關涉，原告援引環保署98年12月1日環署空字第0980104306號函釋意旨，據以主張「原告既有合法存在之工廠登記證，製程亦確有必要持續進行，被告依法自應許可原告之申請」云云，核係與本件無關之主張，亦無可採。⑼綜上所述，經司法審查結果，認被告所為不許可M73製程
展延之裁量，並非出於恣意，核無逾越權限或濫用權力情形，亦無事實誤認、違反行政程序、法規目的或一般行政法原則之情形，於法並無違誤。
7、關於否准M64製程展延申請之裁量部分：⑴高雄煉油廠就M64製程（焚化爐），領有被告核發之操作
許可證，其最後一次係於103年3月31日發證（許可證字號：高市環局空操許證字第E1326-01號），有效期限自103年3月31日起至104年12月31日止。依該操作許可證所示，經核定處理之廠內污泥為脫水生物污泥、脫水油污泥及由卡車運來的油污泥。又高雄煉油廠係依事業自行清除處理事業廢棄物許可管理辦法第14、15、16條規定申請許可自行清除處理事業廢棄物，有前開操作許可證及被告所屬環保局103年8月6日高市環局廢管字第10339212600號函（處分卷第320-343、483-485頁）在卷可參。由此可知高雄煉油廠申請設置及操作M64製程之目的，在於自行處理其場址內各生產工場操作所產生之污泥為限，且其所採用之各種空氣污染防制設施，自係以此廢棄物來源、運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。從而，被告於上開最後一次審查核發M64操作許可證時，就空氣污染所為之環境風險評估，應係以此範圍為評估基礎。
⑵系爭46座生產工廠預計於104年12月31日前全部停產拆遷
，已如前述。屆時，即無須將煉製石油過程所生污泥交由M64製程（焚化爐）處理之需求，而設置及操作M64製程之目的，既在於自行處理場址內生產工場操作所產生之污泥，則於104年12月31日以後，M64製程即顯無繼續操作之必要。又參諸許可證管理辦法第31條第4款規定意旨，其主要生產設施既已停產搬遷，許可證即無繼續存續之必要，於有效期限內尚可廢止，基於舉重明輕之法理，則於有效期限屆滿後，自無准許展延之必要性。
⑶原告係申請M64製程許可證展延期限，惟系爭46座生產工
廠於104年12月31日停產後，申請許可證主體之高雄煉油廠已無從生產出許可證所載明之各類污泥，倘轉由不同之公私場所、提供不同種類之原（物）料及產品據以操作M64製程，顯然與M64操作許可證記載之許可條件不合。再者，倘其焚化處理之廢棄物來源、生產工廠、運輸途徑均有改變，則公私場所之各種空氣污染防制設施，理應採用具有相對應功能之不同設施，且被告就該製程所生空氣污染之環境風險評估，其評估基礎顯已發生根本改變，原告依許可證管理辦法第27條第1項所檢具1年內最近1次之檢測報告，已失去其作為法定參考文件之意義。此種情況，應依空污法第24、25條規定，重新申請設置或變更、操作許可證，始為正辦，足見原告申請M64製程展延申請，欠缺合理性。
⑷原告雖主稱於系爭46座生產工廠拆遷後，須就場址受污染
土壤進行長達17年之整治時程，將伴隨產生大量廢水、污泥，仍有使用M64製程之必要云云，惟原告就將來究竟有多少污泥、污水產生乙節，未舉任何證據以實其說，欠缺信憑性，縱認屬實，理應於土壤整治工程開始進行後，始有操作必要，又倘其產生污泥數量非多，非不可委由其他合法之廢棄物清除處理業者處理，亦無繼續操作M64製程之必要。況土壤污染整治工程所生之廢棄物種類，顯與許可證內容所載明者不符，亦屬應依空污法第24、25條規定重新申請設置或變更、操作許可證之問題。原告此部分所為主張，亦無可採。
⑸至原告其餘主張違反公益原則、違法追補理由、違反環保
署98年12月1日函釋意旨之情形，已如前述。則綜合上開所述理由，經司法審查結果，認被告所為不許可M64製程展延之裁量，並非出於恣意，核無逾越權限或濫用權力情形，亦無事實誤認、違反行政程序、法規目的或一般行政法原則之情形，於法並無違誤。
六、綜上所述，被告否准原告所為系爭操作許可證之展延申請案，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依其104年7月9日之申請，依據空污法第29條第1項規定，作成准予發給原告系爭操作許可證自105年1月1日起展延5年之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘有關遷廠計畫所為之主張及抗辯，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 6 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 6 日
書記官 謝 廉 縈