高雄高等行政法院判決
105年度訴字第384號民國106年1月10日辯論終結原 告 李振義被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕 局長訴訟代理人 洪翠霙 律師
張訓嘉 律師上 一 人
複代理人 何嘉昇 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府0000000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣高雄市○○區○○段（下稱內○段○0○段000000000000000000號及同段7小段670-2地號等7筆土地（下稱系爭土地），前經高雄市政府於民國100年0000000市00000000000000000號公告（下稱高雄市政府100年3月18日公告）公告為土壤污染控制場址（下稱系爭場址），並認定同案原告大榮製鋼股份有限公司（下稱大榮公司）為污染行為人。嗣後高雄市政府又於100年0000000市00000000000000000號公告（下稱高雄市政府100年7月13日公告）公告系爭場址為土壤污染管制區。因大榮公司前經公告為污染行為人，被告基於高雄市政府組織自治條例第6條及高雄市政府環境保護局組織規程第3條地方自治團體自主組織權之權限劃分規定，取得土壤及地下水污染防治事項之事務管轄權限，乃於103年4月2日以高市環局土字第10333237000號函（下稱被告103年4月2日函）限期命大榮公司於文到6個月內提出系爭場址土壤污染控制計畫。惟因大榮公司未遵期提出，違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第1項規定，被告爰依同法第37條及環境教育法第23條第2款等規定，於104年1月16日以高市環局土處字第10430166300號函檢附高市環局土處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），裁處同案原告大榮公司新臺幣（下同）100萬元罰鍰及環境講習2小時（環境講習對象為大榮公司負責人即原告李振義），並限期命大榮公司於104年7月16日前提送系爭場址土壤污染控制計畫。原告李振義不服，提起訴願，經訴願機關以當事人不適格、訴願逾越法定期間等事由，作成訴願不受理之決定，原告李振義猶未甘服，遂提起本件行政訴訟（原告李振義及同案原告大榮公司追加起訴被告高雄市政府部分、同案原告大榮公司對被告之訴及原告李振義對被告所為原處分有關命環境講習2小時〈環境講習對象為大榮公司負責人即原告李振義〉部分之訴，均經本院另以裁定駁回之）。
二、本件原告主張︰㈠同案原告大榮公司於72年間因經營不善，以致負債累累，73
年又被斷水斷電，往後日子全在處理債權債務糾紛中過日子，77年7月26日公司所在地之土地，即內惟段7小段611，612，613，618，619，624，631，633，641，642，669，670，674，675，677，688等地號（此16筆土地87年12月28日土地重劃整編為內惟段9小段16地號之一部分，尚有不知所有權人之土地，合起來構成16地號）遭法院拍賣，故自73年被斷水斷電至喪失土地，實際上對所謂土壤污染事件已無行為能力。詎被告卻於30餘年後以原處分裁罰，誇張引用89年2月2日公布之土污法，違反行政「無罪推定原則」，竟然「溯及既往」而處分，實在難令人折服，更何況系爭土地自從被拍賣之後至處罰之間，所有權人如何利用，實非原告或被告所能掌握與認知，怎可將系爭污染土地全劃歸原告承擔？又其所謂認定污染，僅憑臆測，其處罰含混不清，難免含沙影射，有李代桃僵之嫌，違反明確性原則。
㈡同案原告大榮公司代表人李振榮及董事劉維良均已亡故，被
告於無法送達原處分之際，臨時才找到原告李振義進行處分。惟大榮公司變更登記事項卡既然登記其董事任期自76年5月30日至79年5月29日止，則原告李振義依據公司法第154條之規定，除繳清股款外，無其他責任，故被告追尋代表人，應以當期為限，過期抓人頂替即有濫權之嫌，何況大榮公司已報准經濟部80年8月29日經（80）商118305號函核准解散登記在案，人員早已星散，僅因全無財產，故未向法院辦理清算登記。被告乘原告李振義出國期間，以黏貼門首方式送達，並且於104年1月16日以原處分裁處100萬元罰鍰暨環境講習2小時，以及限期提出控制計劃，其所為之原處分即不合法，依據行政程序法第4條及第5條之規定，有去除之必要。
㈢原告李振義無端被指為代表人，必須依被告指定之行政命令
辦事，同案原告大榮公司既經解散，財產亦被討光，土地又非其所有，如何派人聽講習與提改善計劃？所以一再依據行政程序法第168條之規定陳情，希望被告依同法第171條採取適當之措施，但被告以訴願處理，再以逾期理由駁回，並不回答其違反行政程序法之理由多作說明，此為原告起訴之原因。被告抓無責任之原告李振義為代表人，使原告李振義必需網羅人員、提計劃書，何謂其權利無受侵害等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷（原處分有關命環境講習2小時部分，經本院另以裁定駁回之）。
三、被告則以︰㈠按「法人為法律上之獨立人格者，其與為法人代表人之自然
人，係各別之權利義務主體，不容混為一談。法人有違法行為而應處罰時，除法律有特別規定其代表人應受處罰外，不得以其代表人為處罰之對象。」「提起行政訴訟請求行政法院裁判，應以有權利保護之必要為前提。所指權利保護之必要，乃當事人請求行政法院為有利於己之本案判決所必備之要件。上訴人提起上訴，亦須具備即受判決之法律上利益，方有保護其權利之必要。苟無即受判決之法律上利益，自無保護之必要，行政法院應為其敗訴之判決。」（最高行政法院50年判字第110號判例及92年度判字第764號判決可資參照）。本件原告李振義以自身名義提起撤銷訴訟，因其非原處分相對人，又無從依其主張認定其權利或法律上利益受侵害，其起訴欠缺權利保護必要，其訴無理由應予駁回。
㈡同案原告大榮公司前經高雄市政府認定為污染行為人，並經
被告限期命提送控制計畫，上開處分均因大榮公司未提起救濟而告確定，大榮公司自須於期限內提出控制計畫，而不得再為爭執。又上開處分除生形式存續力，亦對被告所為之原處分產生構成要件效力，被告原處分自應以該前處分之存在與內容為決定基礎。則大榮公司未於期限內提送控制計畫，違反土污法第13條相關事證甚為明確，被告依同法第37條暨環境教育法第23條第2款以原處分裁處同案原告大榮公司罰鍰100萬元暨環境講習2小時，並再定期限命同案原告大榮公司提送控制計畫，適法有據。
㈢同案原告大榮公司前申請解散，業經經濟部80年8月29日以
經（80）商字第118305號函准予登記在案，惟大榮公司迄未依法聲報清算並完成清算程序，則大榮公司雖已登記解散，但尚未完成清算程序，法人格即仍存在而尚未消滅。又大榮公司董事長李振榮、董事為劉維良及李振義，其中董事長李振榮、董事劉維良分別於87年、96年間死亡，則大榮公司依法自當以原告李振義（即董事）為清算人，其於清算之範圍內，權利義務與董事同。則大榮公司法人格既尚未消滅，且其違法事證明確，被告以原處分裁處罰鍰100萬元暨環境講習2小時，自屬於法有據。原告以其主觀認知、片面解釋法律規範，陳稱既已報准經濟部核准解散登記在案，法人格即非在云云，洵非可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有高雄市政府100年3月18日公告（本院卷第107-113頁）、100年7月13日公告（本院卷第116-136頁）、被告103年4月2日函（本院卷第137-138頁）及送達證書（本院卷第257頁）、原處分（本院卷第139-142頁）及原告李振義105年6月8日陳情書（本院卷第153頁）及訴願決定書（本院卷第65-71頁）等附卷可稽，堪信為真實。兩造之爭點為：㈠原處分相對人大榮公司之法人格是否因辦理解散登記完竣而告消滅？原告李振義是否為大榮公司之代表人？㈡原告李振義提起本件撤銷訴訟，有無當事人不適格之情形？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。次按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」（最高行政法院75年判字第362號判例參照）。質言之，所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益直接受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。又按行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，非中央或地方機關之行政處分相對人，又非行政處分相對人以外之法律上利害關係第三人，若就行政處分提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟者，應屬當事人不適格，而應以判決駁回之。
㈡經查，高雄市政府前以100年3月18日公告系爭場址為土壤污
染控制場址，並認定同案原告大榮公司為污染行為人；又以100年7月13日公告系爭場址為土壤污染管制區。被告基此以103年4月2日函限期命大榮公司於文到6個月內提出系爭場址污染控制計畫，惟因大榮公司未遵期提出，違反土污法第13條第1項之規定，被告爰依同法第37條暨環境教育法23條第2款等規定，以原處分裁處同案原告大榮公司100萬元罰鍰暨環境講習2小時（環境講習對象為大榮公司負責人即原告李振義），並限期命大榮公司於104年7月16日前提送系爭場址土壤污染控制計畫，已如前述。其次，大榮公司前於80年8月1日經臨時股東會決議解散（當時董事長為李振榮，董事為劉維良及原告李振義），並選任董事長李振榮為清算人，嗣雖向合併改制前高雄市政府建設局申請解散，並經經濟部於80年8月29日以經（80）商字第118305號函（下稱經濟部80年8月29日函）核准解散登記在案，惟大榮公司原董事長李振榮並未向法院聲報清算人就任，且原董事長李振榮及董事劉維良已分別於87年及96年間死亡，大榮公司迄今仍未完成清算程序事宜等情，為兩造所不爭執，且有大榮公司股東臨時會議事錄（本院卷第156-158頁）、申請書（本院卷第155頁）、變更登記事項卡（本院卷第159-160頁）、經濟部80年8月29日函（本院卷第147頁）、臺灣高雄地方法院101年5月14日雄院高民行字第19114號函（本院卷第161頁）及105年11月21日雄院和民字第1050004403號函（本院卷第219頁）附卷可稽，堪以認定。
㈢準此，參諸公司法第24條：「解散之公司除因合併、分割或
破產而解散外，應行清算。」、第25條：「解散之公司，於清算範圍內，視為尚未解散。」及第26條：「前條解散之公司在清算時期中，得為了結現務及便利清算之目的，暫時經營業務。」等規定，可知公司並非因解散事由發生或經目的事業主管機關核准解散登記後，其法人格即當然消滅，實則尚應行清算程序，且於清算程序終結前，其法人格於清算目的範圍內仍然存續，迄至清算完結後，其法人格始可謂之消滅。而本件同案原告大榮公司既尚未完成清算程序，其法人格於清算範圍內仍然繼續存在，則被告以之為原處分相對人，於法並無不合。再者，同案原告大榮公司前於80年8月1日經臨時股東會決議解散，雖選任董事長李振榮為清算人，然因原董事長李振榮並未向法院聲報清算人就任，且其與董事劉維良已分別於87年及96年間死亡，原告大榮公司迄今仍未完成清算程序事宜，揆諸公司法第8條第1項、第2項：「（第1項）本法所稱公司負責人：……在有限公司、股份有限公司為董事。（第2項）公司之經理人或清算人……在執行職務範圍內，亦為公司負責人。」及第322條第1項：「（股份有限）公司之清算，以董事為清算人。但本法或章程另有規定或股東會另選清算人時，不在此限。」之規定意旨，足認原告李振義於同案原告大榮公司清算人（原董事長）李振榮及其他董事劉維良均殁後，依法當然為大榮公司之清算人，並於執行職務範圍內，為公司負責人。則被告以原告李振義為受處分人大榮公司之代表人，於法亦無不合。
㈣又查，原處分業已載明受處分人為大榮公司，則原處分之相
對人乃同案原告大榮公司，而非原告李振義，並無疑義。按公司法第2條第1項第4款規定：「公司分為左列四種：……
四、股份有限公司：指2人以上股東或政府、法人股東1人所組織，全部資本分為股份；股東就其所認股份，對公司負其責任之公司。」第192條第1項、第4項規定：「（第1項）公司董事會，設置董事不得少於3人，由股東會就有行為能力之人選任之。……。（第4項）公司與董事間之關係，除本法另有規定外，依民法關於委任之規定。」第324條規定：
「清算人於執行清算事務之範圍內，除本節有規定外，其權利義務與董事同。」是董事與清算人均係公司業務執行人員，與公司之間為委任關係。縱原告李振義為大榮公司之股東，然股份有限公司之股東，僅就其所認股份，對公司負其責任。是以，原告李振義僅為大榮公司之代表人及清算人，而法人為法律上之獨立人格者，其與為法人代表人之自然人，係個別之權利義務主體，故原處分有關100萬元罰鍰及限期提送系爭場址土壤污染控制計畫部分，對於原告李振義個人之權利及法律上利益並不會有任何直接影響。是原告李振義就被告所為之原處分有關裁處大榮公司100萬元罰鍰及限期提送系爭場址土壤污染控制計畫部分，縱認其有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，惟該部分之規制效力，並不致使其現已存在之權利或法律上之利益直接受影響，故難認其為法律上利害關係人。則原告李振義就原處分有關100萬元罰鍰及限期提送系爭場址土壤污染控制計畫部分所提起本件撤銷訴訟，當事人顯不適格。至於原處分有關環境講習處分部分，因原告李振義須依被告通知前往接受環境講習2小時，故此部分雖可認其為法律上利害關係人，惟因其就該部分提起訴願已逾法定期間，並未經合法訴願前置程序，本院爰另以裁定駁回之，附此敘明。
㈤綜上所述，本件原告李振義並非原處分有關裁處大榮公司10
0萬元罰鍰及限期提送系爭場址土壤污染控制計畫部分之相對人及法律上利害關係人，則原告李振義就此部分提起本件撤銷訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分有關100萬元罰鍰及限期提送系爭場址土壤污染控制計畫部分，係屬當事人不適格，欠缺訴權存在之要件，應予駁回。至於兩造其餘主張及有關原處分有無違法事由之實體論述，係訴訟具備當事人適格、權利保護必要之要件後，始應進而審究實體法律關係有無理由之問題，而原告李振義就原處分有關裁處大榮公司100萬元罰鍰及限期提送系爭場址土壤污染控制計畫部分所提起之撤銷訴訟，既已欠缺當事人適格要件，則其實體論述之主張，即毋庸再予論究，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 24 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 24 日
書記官 周 良 駿