高雄高等行政法院判決
105年度訴字第393號民國106年2月21日辯論終結原 告 王正友訴訟代理人 吳春生 律師複代理人 林清堯 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮 部長訴訟代理人 張倩維
余佳樺上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國105年7月7日院臺訴字第1050165330號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告與訴外人劉富田原共有高雄市○○區○○○段○○○○○號土地（重測改制前高雄縣○○鄉○○段○○○○○○號土地，下稱系爭土地），應有部分各二分之一。國防部軍管區司令部（民國102年1月1日更名為國防部後備指揮部）為赤崁中隊哨用地需要，前於85年間申請徵收系爭土地，報經被告以85年5月3日台（85）內地字第0000000號函（下稱被告85年5月3日函）核准徵收後，交由改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府，99年12月25日改制後為高雄市政府）以85年5月14日（85）府地權字第89366號公告（下稱高雄縣政府85年5月14日公告），公告期間自85年5月15日起至85年6月13日止，並經該府以85年6月12日府地權字第110720號函（下稱高雄縣政府85年6月12日函）通知土地所有權人於85年6月26日發放徵收補償費，原告因逾期未領，遂由該府於85年7月10日將未受領補償費提存於臺灣高雄地方法院提存所（85年度存字第3687號），原告則於87年10月1日至提存所領竣。原告嗣提出104年12月14日申請書（收文日104年12月15日），以徵收補償費發給完竣屆滿3年，未依徵收計畫開始使用為由，依土地徵收條例第9條規定，申請收回系爭土地。案經高雄市政府報經被告以105年2月5日台內地字第1051301548號函（下稱原處分）復本件已逾法定5年申請期限，不予受理，而否准原告之申請，並經高雄市政府以0000000000市0000000000000000號函（下稱高雄市政府105年2月22日函）通知原告。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰㈠按土地徵收條例第9條第1項規定，被徵收之土地，除區段徵
收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起20年內，向該管直轄市或縣（市）申請照原徵收補償額收回其土地，不適用土地法第219條之規定，雖同條例第61條復規定該條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理，然同時都市計畫法第83條第1項亦規定，依該法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制，同條第2項並規定不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地，而未有相關申請收回期限之規定，是依上開都市計畫法、土地徵收條例收回之相關規定可知，人民之財產權保障，為其人格發展所不可或缺之一環，國家唯有在受到相當嚴格限制之情形下始得侵害人民之財產權，而不動產價值巨大，影響人民權利更為劇烈，其所應受之限制更為嚴格，是以如國家動輒侵害人民財產權徵收其土地，又未依計畫、公益為利用，顯為違法之行為，因此相關法令方訂立遭徵收土地之所有權人收回之相關規定，而以政府是否照計畫實施，人民未必即可知之，尤以早前相關資訊傳布甚為不便之情形下，人民更難以知之政府是否有依相關徵收之土地利用計畫執行之，是以土地法規定收回之時限僅為5年，顯然過短，不足令原告主張其權利，至甚明灼。
㈡再者，土地徵收條例第49條第2項規定：「已公告徵收之土
地，有下列情形之一者，應廢止徵收：……㈢已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要」，又「前3項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之」。查本件徵收之土地原既係計畫作為赤崁中隊哨地使用，迄今已近20年，均未使用，而事實上海防哨地亦已建在茄萣，系爭土地任其雜草叢生，造成環境衛生之危害，此有環保機關前來調查並命地主維護情節可佐，是原告申請收回，然亦有請求撤銷徵收之意，而撤銷徵收，依上述法條規定，於土地徵收條例施行前公告徵收之土地，亦有適用之餘地，且無期間之限制，則原告本件向被告所提出之請求，縱不符土地法第219條第1項所定期限之規定，惟依上述土地徵收條例有關撤銷徵收之規定（土地法則無撤銷徵收之規範），法律越趨保障人民之財產權，然原處分未全盤本於公共利益與人民權益之維護平衡考量，而斤斤執著土地法第219條所定之期限，自不合憲政原則。況以本件當初國防部報經被告申請土地徵收，係依何法令徵收，其徵收是否符合相關程序，亦均與原告主張收回遭徵收之土地是否適法攸關，惟以被告之函文，顯未就國防部報請徵收之依據為陳述，則此部分仍有進一步調查之必要，乃原處分及訴願機關未詳為調查即逕予駁回原告之申請，應有所未洽。
㈢又被告雖主張國防部有依計畫利用徵收之土地，然其所憑之
依據竟是國防部在未徵收原告土地前，無權占有並蓋有房舍之計畫書，內政部亦未提出相關之依據及利用情形，是否徵收之範圍、地點與計畫書相符等情，即逕自認定國防部有依徵收計畫為利用，此部分亦仍有進一步調查之必要。基上，本件原處分及訴願決定所為不利原告之認定，均有違誤，應予撤銷等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分（被告105年2月5日台內地字第1051301548號函）均撤銷。2.被告應依原告104年12月14日申請書之申請，作成准予原告照徵收價額收回其坐落高雄市○○區○○○段○○○○○號土地（應有部分1/2）之行政處分。
三、被告則以︰㈠本件申請收回案經高雄市政府查明，原告未依土地法第219
條第1項規定，於徵收補償發給完竣（提存日：85年7月10日）屆滿1年之次日（86年7月10日）起5年內，申請照徵收價額收回其土地，而遲至104年12月14日始向高雄市政府提出收回之申請，已逾法定申請收回期限，核與土地法第219條規定不符，案經105年1月27日被告土地徵收審議小組第101次會議決議：「不予受理」，被告嗣作成原處分並請高雄市政府轉知原告，揆諸土地徵收條例第61條及土地法第219條第1項規定，並無不合。
㈡次依徵收土地計畫書第六項、土地改良物情形及第七項土地
使用之現況及其使用人姓名、住所及第十三項、興辦事業計畫概略㈢計畫進度分別載有「現有本部赤崁中隊哨營舍六棟」、「現為赤崁中隊哨使用中；地上建有營舍六棟」、「已完工使用」等語，應可推斷得知本案於申請徵收前，即已依計畫使用，故應無原告所認未依徵收計畫開始使用之情形，核其實體要件亦與申請收回規定不符。又本案徵收土地計畫書第四項、興辦事業之法令依據㈠所載，本案係根據土地法第208條第1款（國防事業）規定所為之徵收，且依高雄市政00000000000市0000000000000000號函說明五所載，本案土地原係非都市土地，其使用編定為ㄧ般農業區農牧用地，嗣因徵收後始變更編定為特定目的事業用地，故系爭土地既非屬都市土地，即無從依都市計畫法而為徵收，原告所述依都市計畫法而得適用之情形，恐有誤解。
㈢再查，原告於起訴狀所為主張，僅係認需用土地人有未依計
畫使用被徵收土地而符合收回要件之情形，惟本案於徵收前即已使用之情事，已如前述，而原告所主張未依計畫使用，亦僅屬土地法第219條規定得收回被徵收要件之範疇，與土地徵收條例第49條規定得辦理撤銷（廢止）徵收之情形，亦分屬二事，故原告主張本案符合撤銷（廢止）徵收要件，即非有理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有被告85年5月3日函（本院卷第69-71頁）、軍管區司令部赤崁中隊哨徵收不動產計畫書（本院卷第73-77頁）、民地清冊（本院卷第83頁）、高雄縣政府85年5月14日公告（本院卷第91頁）、85年6月12日函（本院卷第93-95頁）、徵收地價補償清冊（本院卷第97-99頁）、臺灣高雄地方法院提存所85年7月10日85年度存字第3687號提存書（本院卷第101頁）、系爭土地登記簿謄本（本院卷第103-105頁）、系爭土地查詢資料（本院卷第133頁）、原處分（本院卷第31頁）、高雄市政府105年2月22日函（本院卷第29頁）及訴願決定書（本院卷第23-27頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：原告以需用土地人未依徵收計畫開始使用為由，申請收回土地之公法上請求權，是否已罹於時效期間而消滅？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按土地徵收條例第1條第2項規定：「土地徵收，依本條例之
規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第9條規定：「（第1項）被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起20年內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第219條之規定：一、徵收補償費發給完竣屆滿3年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。三、依原徵收計畫開始使用後未滿5年，不繼續依原徵收計畫使用者。（第2項）該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，經查明合於前項規定時，應報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳還原受領之補償地價及地價加成補償，逾期視為放棄收回權。（第3項）第1項第1款之情形，係因不可歸責於需用土地人之事由者，不得申請收回土地。（第4項）第1項第1款所稱開始使用，指興辦事業之主體工程動工。但依其事業性質無需興建工程者，不在此限。」第49條第2項規定：「已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：一、因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。二、依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。」第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」次按土地法第219條第1項、第2項規定：「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」㈡經查，國防部軍管區司令部為辦理赤崁中隊哨用地國防事業
之需要，需用高雄縣○○鄉○○段○○○○○○號內部分土地、面積0.2767公頃，乃於83年11月9日、84年1月24日、84年6月16日及84年10月26日與土地所有權人召開4次協議價購會議，然均無法達成協議，遂擬具徵收土地計畫書，報經被告以85年5月3日函核准徵收，並由高雄縣政府以85年5月14日公告徵收（公告期間自85年5月15日起至85年6月13日止），及以85年6月12日函通知土地所有權人於85年6月26日發放徵收補償費，原告因逾期未領，該府遂於85年7月10日將未受領補償費提存於臺灣高雄地方法院提存所（85年度存字第3687號），而完成徵收法定程序等情，業如前述，且有83年11月9日、84年1月24日、同年6月16日及同年10月26日協議價購會議紀錄（本院卷第53-65頁）在卷足憑，堪予認定。
㈢原告雖主張系爭土地符合徵收補償費發給完竣後，需用土地
人未依徵收計畫開始使用之法定收回要件，依都市計畫法第83條第1項：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。」之規定，其並不受土地徵收條例第61條及土地法第219條收回期限之限制云云；惟查：
1.系爭土地係被告依據行為時土地法第208條及第227條之規定，於85年5月3日核准徵收（本院卷第69、91頁），而土地徵收條例係於被告核准徵收後之89年2月2日始公布施行，參諸前引土地徵收條例第61條之規定，原告申請收回系爭土地，應依土地法第219條之規定辦理，並無疑義。次稽之系爭土地於被告核准徵收時，係屬一般農業區農牧用地之非都市土地，並非都市計畫範圍內之土地，此有土地登記簿謄本（本院卷第105頁）在卷可考，故本件申請案，並無都市計畫法第83條第1項規定之適用，亦可認定。又原告提出本件申請，依其申請書申請意旨載明：系爭土地符合徵收補償費發給完竣屆滿3年，未依徵收計畫開始使用，且未超過20年，依土地徵收條例第9條申請收回系爭土地等語（本院卷第109頁），是其雖誤引土地徵收條例第9條之規定，惟此並無礙於其係以系爭土地符合徵收補償費發給完竣後，需用土地人未依徵收計畫開始使用為由，申請收回系爭土地之真意，且該申請案件，亦經被告依據土地法第219條之規定為審查，並作成本件否准處分。從而，本件應審究者，即為原告提出收回系爭土地（應有部分2分之1）之申請，是否符合土地法第219條第1項規定之要件。
2.本件衡諸高雄縣政府係於85年7月10日將原告未受領之補償費提存於臺灣高雄地方法院提存所（85年度存字第3687號，原告嗣於87年10月1日至提存所領竣），而完成徵收法定程序，已如前述，依據土地徵收條例第61條及土地法第219條第1項之規定，原告至遲應於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，即於91年7月10日前向主管機關提出照徵收價額收回其土地之申請。惟觀其卻遲至104年12月15日（收文日）始提出本件收回系爭土地之申請（本院卷第109頁），顯已罹於時效期間，依法即不應准許。況系爭土地當時係因事實上已經作為營區範圍使用，國防部軍管區司令部基於國防事業之需要，為使其事實上使用狀態與法律上權利歸屬狀態相符，乃提出徵收土地計畫書，並記載：「……六、土地改良物情形：現有本部赤崁中隊哨營舍六棟。七、土地使用之現況及其使用人之姓名、住所：現為赤崁中隊哨使用中；地上建有營舍六棟……。十三、興辦事業計畫概略：……㈢、計畫進度：已完工使用。」等語，而向被告申請徵收系爭土地等情，有徵收土地計畫書（本院卷第75-77頁）及地籍圖謄本（本院卷第115頁）在卷可參，足認被告主張系爭土地並無未依徵收計畫開始使用之情事，亦堪信為真實。準此，依上所述，原告係於104年12月15日（收文日）始提出本件收回系爭土地之申請，顯已超過土地法第219條第1項所定收回權之行使期間，則被告以原告收回系爭土地之申請，已罹於時效期間，而以原處分否准其申請，於法自無不合。
㈣原告雖又主張本件申請收回系爭土地，縱不符合土地法第21
9條第1項所定期限，惟依土地徵收條例第49條第2項規定，已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要，亦應准許原告收回云云；惟查：人民依法申請之案件，依實體法之規定，須先由行政機關作成許可之行政處分者，人民自應先請求行政機關核定並作成授益行政處分，如未獲准許，再循序經由訴願程序，並依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，請求作成該核定之行政處分。本件原告從未依土地徵收條例第49條規定向被告提出撤銷或廢止原徵收處分之申請，而被告亦未基此開啟行政審查程序，已據被告陳明在卷（本院卷第153頁）。衡諸行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定，且土地徵收條例第9條規定申請收回被徵收土地之要件，與同條例第49條規定撤銷徵收或廢止徵收之要件並不相同，而原告申請書申請意旨亦載明：系爭土地符合徵收補償費發給完竣屆滿3年，未依徵收計畫開始使用，且未超過20年，依土地徵收條例第9條申請收回系爭土地等語，並經被告依其申請意旨為審查而作成否准之原處分，則本件自無原告所稱其申請收回系爭土地，縱不符合土地法第219條第1項所定期限，亦應依土地徵收條例第49條第2項規定予以准許之情形。又原告如認系爭土地有土地徵收條例第49條第2項第3款規定之情事，亦應先向被告提出申請，如未獲准許，再循序提起行政救濟，並不得利用原申請收回系爭土地之行政爭訟程序，逕為新的原因事實之主張。是故，原告主張本件有土地徵收條例第49條第2項第3款規定之情形，並聲請現場履勘系爭土地實際使用狀況，惟核其所請，既與本件申請收回系爭土地之原因事實不同，且其申請收回之公法上請求權亦已罹於時效期間而消滅，則本件自無至現場履勘調查系爭土地實際使用狀況之必要，附此敘明。
㈤綜上所述，本件原告雖依土地法第219條第1項之規定（其申
請書誤載為土地徵收條例第9條規定），申請收回系爭土地，惟其公法上請求權已罹於時效期間而消滅，則被告以原處分否准原告收回系爭土地（應有部分2分之1）之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，及被告應依原告104年12月14日申請書之申請，作成准予原告照徵收價額收回系爭土地（應有部分1/2）之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 7 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 7 日
書記官 周 良 駿