高雄高等行政法院判決
105年度訴字第312號107年8月23日辯論終結原 告即被選定人 柯文振
吳祈忠梁永泰訴訟代理人 康進益律師
康鈺靈律師被 告 高雄市政府代 表 人 許立明訴訟代理人 蔡芬蓮
那至中廖珮芬
參 加 人 交通部民用航空局代 表 人 林國顯訴訟代理人 蔡錫欽律師上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國105年5月23日台內訴字第1050409104號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面︰
一、原告佘振喜於本件行政訴訟起訴後，已於民國105年10月8日死亡，其繼承人佘徐四女、佘昭毅、佘承鑫、佘怜瑱、佘姿葦、佘宛諭等6人聲明承受訴訟（本院卷一第457-471頁、第475頁）；被告代表人原為陳菊，嗣於訴訟繫屬中變更為許立明，並據被告新任代表人（代理市長）許立明具狀向本院聲明承受訴訟（本院卷二第567頁），於法核無不合，應予准許。
二、按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」、「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1項及第3項分別定有明文。本件被選定人原告與選定人張福來等60人，因不服被告104年10月16日高市府地徵字第10432906600號函（即本件原處分）通知以每平方公尺新臺幣（下同）15,700元作為其所有高雄市○○區○○段○○○○○○號等64筆土地（下稱系爭土地，詳見本院卷一第203-209頁）之徵收補償地價，循序提起本件行政訴訟，選定人並依行政訴訟法第29條規定，選定原告等3人為本件行政訴訟當事人，已據其提出選定書為證（本院卷一第67-71頁、第321頁），核與同法第34條規定訴訟當事人之選定應以文書證之，並無不合，則選定人於選定當事人後即脫離本件行政訴訟。
三、又「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款分別定有明文。原告起訴時訴之聲明原為：「(一)訴願決定及原處分均撤銷。(二)被告應依本院判決之法律見解另為適法之處分。」嗣於106年11月2日將聲明變更為：「(一)訴願決定及原處分均撤銷。(二)被告應按每平方公尺26,600元，依徵收土地面積計算補償費，作成徵收補償費之行政處分。」（見本院卷二第199頁）其後又於107年1月23日將聲明變更為：「(一)訴願決定及原處分均撤銷。(二)被告應按每平方公尺33,600元，依徵收土地面積計算補償費，作成徵收補償費之行政處分。」（見本院卷二第377頁），核其變更後訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，且被告亦無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應予准許。
貳、爭訟概要︰被告於101年12月18日以高市府都發規字第10135320401號公告發布實施「變更高雄市主要計畫部分特定倉儲轉運專用區、農業區、綠地用地、河道用地為機場用地（配合高雄機場北側跑道淨空改善）案」（下稱系爭都市計畫），嗣參加人為辦理高雄機場北側都市計畫劃定為機場用地取得計畫工程，申請徵收高雄市○鎮區○○段○○○○○號等114筆土地（含原告等所有64筆系爭土地）及土地改良物（下稱系爭徵收計畫），經內政部以103年11月13日台內地字第1031302877號函核准徵收，被告並據以103年11月13日高市府地徵字第10333593601號公告在案。原告因不服被告上述公告以每平方公尺15,200元作為系爭土地徵收補償地價，提出異議，經被告以104年1月28日高市府地徵字第10430284400號函及104年2月2日高市府地徵字第10430321000號函復系爭土地徵收補償價額每平方公尺15,200元，並無違誤。原告不服上開查處結果，於104年2月16日再以書面提出異議，案經被告提交高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱高市地評會）復議，經高市地評會於104年9月21日召開第4次會議決議系爭土地評定徵收市價修正為每平方公尺15,700元，被告乃以原處分通知原告復議結果。原告仍表不服，提起訴願，經遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
參、原告起訴主張及聲明︰
一、主張要旨：
(一)被告將非屬系爭都市計畫及系爭徵收計畫範圍內之機場雷達區○○○區○○段533、581、582-1等3筆土地，一同劃入P00100地價區段，顯然違反行為時土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第10條第3項「公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。」之規定，其地價評估已有違誤。
(二)查估辦法第19條第1項第1款雖規定於同一地價區段內應選取1至3件比較標的，惟依內政部所編印之土地徵收補償市價查估作業手冊（下稱查估作業手冊）第參章、土地徵收補償市價查估作業步驟第5條第(二)項，及第伍章土地徵收補償市價查估書表填表說明第6條、比準地地價估價表第(五)項第1款及第(十)項，均有規定一般個案估價係以蒐集3件比較標的為原則。被告於P00300地價區段就比準地僅選取1個比較標的，未蒐集3件以上比較標的，顯然違背行政自我拘束原則及公平原則，其所為之補償金額計算顯有嚴重違誤，自應撤銷。
(三)被告主張依據查估作業手冊第41頁至第43頁其依據物價指數為調整依據，並無違誤云云。惟所謂消費指數是指商品及服務價格平均變化值。是以，消費指數與地價高低有何因果關係？購買衣服食物等消費商品價格提升會導致願意購買土地的人增多而使地價提升？而地價指數係用來衡量土地價格在某一時期的平均變動趨勢，與地價升降有直接關，被告捨與徵收價格有關之地價指數，反以與土地價格未有任何干係之物價指數為調整，更顯證被告確實係為使原告所受補償金額減少，彰彰甚明。
(四)系爭土地徵收補償費，被告應按每平方公尺33,600元徵收，說明如下：
1、土地地價區段劃分：被告原劃分之P00100地價區段因受機場雷達區之阻隔，而應劃分為兩個地價區段，是以，就土地地價區段之劃分，劃分如附件34（本院卷二第323頁），即P00
100、P00101、P00200等3個地價區段。
2、比準地之選取：依被告於P00300、P00500各區域所選取之比準地為準，即P00300選○○○區○○段○○○○號土地為比準地，P00500選○○○區○○段○○○○號土地為比準地。
3、比準地之比較標的選取：P00500之比準地所選取之比較標的，依被告所選取之比較標的，○○○區○○○段○○○○○○○號○○○區○○段○○○○○號○○鎮區○○段○○○○○○號。但P00300之比準地所選取之比較標的，被告僅選取1件，且所選取之坪南段36、38地號非屬同一供需圈之農業土地，比準地桂林段873地號土地位於五甲地區，經原告以內政部實價登錄查詢系統查詢後選取3件，並依據被告所提不動產買賣成交案件實際資訊申報書（本院卷二第359-364頁）說明如下：
(1)比較案例1（編號：鳳山區P001-00）：交易日期102年11月8日、土地：七老爺段8-1、8-7、8-8、8-10等4筆、交易總面積：788.65平方公尺、交易總價：18,000,000元，換算交易單價每平方公尺22,823元。
(2)比較案例2（編號：鳳山區P001-01）：交易日期：103年2月19日、土地：七老爺段8-1、8-7、8-8、8-10等4筆、交易總面積：207.55平方公尺、交易總價：4,550,000元，換算交易單價每平方公尺21,922元。
(3)比較案例3（編號：鳳山區P001-02）：交易日期：103年2月24日、土地：七老爺段8-1、8-7、8-8、8-10、1005-4等5筆、交易總面積：245.55平方公尺、交易總價：51,968,000元，換算交易單價每平方公尺21,164元。
4、地價區段勘查表勘查區域範圍及影響地價區域因素分析明細表：
(1)原告依被告所提影響農業用地區域因素評價基準明細表本院卷二第370-374頁），並與被告所作成之P00300比準地評價基準表調整（本院卷二第427頁）。
(2)P00500區域因素分析表即依被告所作成之資料調整（本院卷一第292頁）。
5、比準地地價估計：
(1)依據比準地地價估計表為估計P00300部分區段地價為35,100元/㎡（本院卷二第429頁）。
(2)P00500部分，即依原告所作成之資料，區段地價為24,500元/㎡本院卷二第249頁）。
6、區段線長度：依據被告106年10月18日高雄市○○○市0000000000000000號函附件1（本院卷二第175頁）：
(1)依上述原告土地地價區段之劃分（本院卷二第323頁），P00100毗鄰P00300部分區段線長為225,488cm。
(2)P00100毗鄰P00500部分區段線長為224,611cm。
(3)P00101毗鄰P00300部分區段線長為34,233cm。
(4)P00101毗鄰P00500部分區段線長為40,431cm。
7、承上所述計算區段地價：
(1)P00100區段地價經計算為29,900元/㎡，惟依查估辦法22條2項之規定排除計算後以35,100元/㎡計算（本院卷二第431頁）。《計算方式﹝(35,100x225,488)+(24,500x224,611)﹞/(225,488+224,611)=29,810以尾數進位為29,900》
(2)P00101區段地價經計算為29,400元/㎡，惟依查估辦法22條2項之規定排除計算後為35,100元/㎡（本院卷二第433頁）。
《計算方式：﹝(35,100x34,233)+( 24,500x40,431)﹞/ (34,233+40,431)=29,360以尾數進位為29,400》
(3)P00200區段地價為每28,300元/㎡（本院卷二第265頁）。
8、依據查估辦法第22條第5項之規定計算徵收之單價為33,600元/㎡：
(1)依查估辦法第22條第5項，公共設施保留地宗地市價以依第1項計算之區段地價為準，宗地跨越2個以上地價區段者，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價，其地價尾數無條件進位至個位數。
(2)依據查估辦法第22條立法說明三、已發布都市○○○區段徵收範圍內公共設施保留地，部分因毗鄰開發區範圍以外之住宅區、商業區、工業區等一般地價區段，致地價訂定可能會有高出區內其他土地之情形，對同屬開發區內之土地所有權人而言，僅係位置及計算方式不同，即造成地價訂定有差異，似不符公平原則，
(3)依據該查估辦法之立法理由係為考量區內土地所有權人間之公平性，是以，本件公共設施保留地，劃分3個地價區段分別為P00100、P00101及P00200，原告認該徵收案係跨越二個以上不同地價，依據公平性，應依上揭規定平均計算：
A、P00100及P00101區段地價均為35,100元/㎡，徵收面積共為100,016平方公尺(P00100面積+P00101面積=100,016平方公尺)。
B、P00200區段地價28,300元/㎡，徵收面積29,242.27平方公尺。
C、計算：《35,100×P00100面積＋35,100×P00101面積＋28,300×29,247.27》÷(P00100面積＋P00101面積＋29,247.27)→《35,100×(P00100面積＋P00101面積)＋28,300×29,247.27》÷(P00100面積＋P00101面積＋29,247.27)→《35,100×100,016＋28,300×29,247.27》÷(100,016＋29,247.27)=33,561元/㎡，尾數進位為33,600元/㎡。
(五)綜上，內政部所訂查估作業手冊為就相關處理原則、作業程序及方法而訂頒之解釋性規定及裁量基準性質的行政規則，基於行政自我拘束原則間接對外發生效力，且被告於歷次書狀均有援引該查估作業手冊之規定，更可證被告應予遵循，是以，依據查估作業手冊，被告本即應選取3個以上之比較標的，否則即有違平等原則與行政自我拘束原則，又被告未為選取3個以上之比較標的，其處分已有嚴重違誤自應撤銷。另就系爭土地地價區段之劃分，被告劃設地價區段P00100，將非屬系爭都市計畫及系爭徵收計畫之機場雷達區劃分在P00100地價區段，顯然違反查估辦法第10條第3項規定，甚為昭然。原告係以被告選○○○區○○段36、38地號之持分土地買賣案例為比較標的之標準，選取七老爺段8-1地號交易資料3件案例，並依被告之標準、查估辦法及查估作業手冊相關規定為計算後，就系爭土地土地補償費，被告應按每平方公尺33,600元，依徵收土地面積計算補償費，作成徵收補償費之行政處分，自無違誤。被告就經天下不動產估價師事務所之估價為6,000元/㎡至9,400元/㎡之河道綠地評定為28,300元/㎡，原告等所有系爭土地為農業用地價值較河道綠地高，且天下不動產估價師事務所估價時亦評估約為10,300元/㎡至14,000元/㎡而高於河道綠地之價格，惟被告卻評估僅補償15,700元/㎡顯然嚴重差別待遇。
二、聲明：(一)訴願決定及原處分均撤銷。(二)被告應按每平方公尺33,600元，依徵收土地面積計算補償費，作成徵收補償費之行政處分。
肆、被告答辯及聲明：
一、答辯要旨：
(一)地價區段劃分，符合查估辦法第10條規定：
1、按行為時查估辦法第10條第3項、第4項規定：「公共設施保留地應單獨劃分地價區段……。帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」第22條規定：「都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。前項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算……。」準此，徵收土地屬帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段○○○段劃分不同公共設施保留地地價區段，其地價分段按毗鄰各非公共設施保○○○區段○段比例加權平均其區段地價。
2、系爭徵收計畫徵收土地筆數眾多，東西橫跨小港區及前鎮區2行政區，自103至105年分年分次辦理徵收，為一總長約3.5公里之帶狀公共設施保留地，二側分別穿越農業區、特定倉儲轉運專用區及機場用地等不同使用分區，其行政條件建蔽率、容積率差異及使用強度不同，地價有所差異，因此將3期徵收之帶狀公共設施保留地，分段劃分為2個公共設施保留○○○區段○○○段計算其公共設施保留地區段地價（見本院卷二第581頁地價區段略圖）。
3、內政部於103年11月14日修正發布查估辦法時，新增第10條第5項規定：「同一公共設施保留地分次徵收時，得視為同一公共設施保留地劃設地價區段。」並於修正說明略以：「……三、對於同一公共設施保留地因分期或分區以多次徵收方式取得者，為使同一保留地所有權人得基於相同毗鄰條件計算徵收補償市價，以資公平，爰增訂第5項關於此公共設施保留地地價區段劃設原則。」由於行為時查估辦法第10條第3項規定對於公共設施保留地地價區段劃分，僅規定應單獨劃分地價區段，並未明訂得否將其他公共設施用地劃入公共設施保留地地價區段，故內政部為使查估單位於劃分公共設施保留地地價區段時，能因地制宜，符合當地狀況，故於103年修正增訂第5項之規定，此與被告將中厝段533地號等3筆土地劃入公共設施保留地區段之精神一致，無非使同一徵收案土地所有權人，為免因分年分期辦理徵收於地價區段劃分不一致、量○○鄰區段○段長度標準不一，係兼顧各期徵收市價加權平均計算得基於相同毗鄰條件計算徵收補償市價，以符公平。
(二)估計實例土地正常單價，符合查估辦法第17條、第18條、第19條、第22條相關規定：
1、查估辦法第17條、第18條、第19條及第22條第4項規定，都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰地價區段，須於○○○區段內選取較能代表所屬地價區段內土地價值之宗地為比準地，並於同一地價區段或得於其他地區選取1至3件比較標的，分別就區域因素、個別因素之差異進行調整，次按其價格形成之相近程度分別賦予權重，加權平均計算後以決定比準地地價。
2、內政部102年3月編印之查估作業手冊第8頁：(二)查估比準地地價：「就估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。考量一般個案估價係以蒐集3件比較標的為原則，但因土地徵收範圍因預定徵收已影響正常交易市場，……不易於同一地價區段內選取3件案例，故得於其他地區選取1至3件比較標的，並填載比準地地價估計表。」（見本院卷二第585頁）
3、本件估價基準日為103年3月1日，案例蒐集期間為102年9月2日至103年3月1日，系爭土地毗鄰之非公共設施保留地地價區段小港區第P003-00、第P005-00分別選取比準地桂林段873及機場段436地號，又因案例蒐集期間該2地價區段內無適當比較標的，乃於其他地區選○○○區○○段36、38地號、鳳鼻頭段1082-4地號、二橋段1287地號○○鎮區○○段○○○○○○號為比較標的，分別就價格日期、區域因素、個別因素之差異進行調整，於法有據（見本院卷二第581頁地價區段略圖）。
4、於坪南段第P006-00地價區段內選取坪南段36、38地號實例編號2為比較標的1，經估計土地正常單價為每平方公尺6,186元，調整至估價基準日為每平方公尺6,174元（本院卷一第267頁）。
5、於臨海工業區第P007-00地價區段內選取鳳鼻頭段1082-4地號實例編號1為比較標的1，經估計土地正常單價為每平方公尺21,780元，調整至估價基準日為每平方公尺21,628元；選取二橋段1287地號實例編號3為比較標的2，經估計土地正常單價為每平方公尺29,187元，調整至估價基準日為每平方公尺28,904元；於前鎮區之乙○○○區○○○○○段683-7地號實例編號3為比較標的3，經估計土地正常單價為每平方公尺35,212元，調整至估價基準日為每平方公尺34,870元（見本院卷一第291頁）。
(三)選取比準地及查估比準地地價，符合土地徵收條例第30條及查估辦法第1條、第17條、第19條相關規定：
1、土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價……。」查估作業手冊第98頁有關查估辦法第19條之說明：「一、明定比準地地價之查估，應就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇與比準地條件相同或相似之比較標的。」是以，土地徵收補償市價查估依據及作業係依查估辦法相關規定辦理，就比較標的的選取適用，未有不動產估價技術規則第26條：「……檢討後試算價格之間差距仍達百分之20以上者，應排除該試算價格之適用」規定之適用。
2、查估辦法第17條規定土地正常單價應調整至估價基準日。查估作業手冊第41頁：六、比準地地價估計表(四)估價基準日（價格日期）調整計算規定，比較標的交易日期與估價基準日間尚有時間上之差異，且市場上之交易價格亦存有波動情況，故視各比較標的交易日期至估價基準日間，依市場交易價格波動情況，調整實例之土地正常單價，實務上得以地價指數、房屋價格指數或物價指數作為調整參考。然「地價指數」係依地價調查估計規則第25條及內政部頒訂之「都市地區地價指數查編要點」等相關規定辦理，以每年9月30日及3月31日為估價基準日；而物價指數係衡量市場上物價總水準變動情況，按月公布。考量地價指數為每半年公布1次，對查估市價較無法即時反應市場之波動情況，相較之下，於估價實務作業上採物價指數作為調整依據，核屬適法有據。再就交易日期調整率計算公式說明如下：估價基準日當月物價指數，除以比較標的交易日期當月物價指數，乘以100再減100，即為物價指數調整率（計算式：估價基準日物價指數／交易日物價指數×100-100）。
3、依查估辦法第19條規定及查估作業手冊102年3月版第43頁全文所示，比較標的加權數應依不動產技術規則第27條規定決定之，係指經檢討後之比較標的試算價格，於決定權重時應依據不動產技術規則第27條有關各比較標的蒐集資料之可信度、各比較標的與勘估標的間價格形成因素之相近程度等，作為決定勘估標的之比較價格之參考依據，非指比準地估價時應依技術規則規定應採取3件以上案例及第26條排除規定之適用。
4、依查估辦法第18條規定，於系爭土地之毗鄰非公共設施保留地第P003-00地價區段內選取桂林段873地號為其比準地，又依查估辦法第19條規定，將第P006-00地價區段內比較標的1與P003-00地價區段之比準地進行區域因素及個別因素調整後，決定第P003-00地價區段比準地地價每平方公尺11,000元，並以該比準地地價為其區段地價，即第P000-0○○○區段為每平方公尺11,000元（本院卷一第267頁）。
5、毗鄰之非公共設施保留地第P005-00地價區段之比準地機場段436地號，經與前鎮區第P008-00地價區段之比較標的3與小港區第P007-00地價區段之比較標的1、2進行區域因素及個別因素調整後，決定第P005-00地價區段比準地地價為每平方公尺20,700元，並以該比準地地價為其區段地價，即第P005-00地價區段為每平方公尺20,700元（見本院卷一第291頁）。
(四)估計徵收系爭土地宗地單位市價，已提交高市地評會評定：
1、依土地徵收條例第30條及查估辦法第22條規定，系○○○區段地價按其毗鄰非公共設施保留地之區段地價加權平均計算，即第P001-00之區段地價按毗鄰非公共設施保留地第P003-
00、第P005-00之區段地價加權平均計算（毗鄰之第P002-00區段為公共設施保留地區段不納入計算），計算結果為每平方公尺15,700元，故系爭土地之查估市價為每平方公尺15,700元計算式為：【﹝(11,000×273,959)+(20,700×252,852)﹞/(273,959+252,852)=15,700】（見本院卷二第591頁公共設施保留地地價加權平均計算表：小港區P001-00）。
2、該查估之市價係經高市地評會104年第4次會議評議決議，作為系爭土地徵收補償市價之依據，已踐行法定程序，具法定效力，經核於法並無不合。
二、聲明：原告之訴駁回。
伍、參加人主張：
一、土地徵收條例第3條規定，國家因公益需要，興辦交通事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限。參加人為高雄機場符合國際民航公約第14號附約及我國「民用機場設計暨運作規範」之規定，於96年3月間奉行政院核定辦理「高雄機場北側都市計畫劃定為機場用地取得計畫」案，依序取得高雄機場北側距跑道中心線167.5公尺用地，辦理淨空，及部分197.5公尺為設置及遷移機場跑道兩端儀器降落系統及滑降臺用地，以確保輻射信號正常，此為闢建跑道淨空區通行運能及提升飛航安全之必要。
二、原告等人所有系爭土地，位於參加人辦理「高雄機場北側都市計畫劃定為機場用地取得計畫」案範圍內，經參加人依土地徵收條例第11條規定，於辦竣協議價購會議後未能達成協議，爰依法申請徵收，經內政部103年11月13日台內地字第1031302877號函核復准予徵收，被告於同日公告徵收，參加人辦理前述計畫，確已依相關法令規定辦理，並無不當。
陸、爭點：被告辦理系爭土地之徵收補償，依高市地評會104年9月21日第4次會議評定之市價即每平方公尺15,700元，作為徵收系爭土地補償之標準，是否合法？原告請求被告應按每平方公尺33,600元計算徵收補償價額，是否有據？
柒、本院的判斷：
一、爭訟概要欄所載之事實，有被告101年12月18日高市府都發規字第10135320401號公告（第237頁）、內政部103年11月13日台內地字第1031302877號函（第117頁）、被告103年11月13日高市府地徵字第10333593601號公告（第119-120頁）、104年1月28日高市府地徵字第10430284400號函及104年2月2日高市府地徵字第10430321000號函（第151-157頁）、原告104年2月16日異議書（第159-160頁）、高市地評會104年9月21日第4次會議紀錄（第168-169頁）、原處分（第171頁）、原告訴願書（第173-222頁）、訴願決定書（第227-235頁）附本院卷一，及系爭都市計畫附本院卷二（第289-321頁）可查。
二、按土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」準此，被徵收土地之當期市價，應依土地徵收條例第30條第4項授權訂定之查估辦法規定加以確定。
三、次按查估辦法第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。
二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。
四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項規定：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，無市場買賣實例者，得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益實例調查估價表。」第10條第1項及第3項規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。……（第3項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。（第4項）帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」第13條規定：
「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。二、地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價=正常買賣總價格÷土地面積。……」第17條規定：「（第1項）依第13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1日，案例蒐集期間為前1年9月2日至當年3月1日。」第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條規定：「（第1項）比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條第1項規定：「預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。」第21條第3款規定：「比準地地價及宗地市價，應以每平方公尺為計價單位，其地價尾數依下列規定計算：……三、每平方公尺單價逾新臺幣1千元至10萬元者，計算至百位數，未達百位數無條件進位。……」第22條第1項、第2項、第4項及第5項規定：「（第1項）都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。（第2項）前項稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算。毗鄰部分為公共設施用經納入計算致平均市價降低者，不予納入。……（第4項）第1項公共設施保留地毗鄰之非公共設施保留地地價區段，以其比準地地價為區段地價，尾數進位方式依第21條辦理。（第5項）公共設施保留地宗地市價以依第1項計算之區段地價為準，宗地跨越2個以○○○區段者，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價，尾數進位方式依第21條辦理。……。」第23條規定：「前條第2項公共設施○○○區段地價加權平均計算作業步驟如下：一、依第4條規定蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、以地籍圖繪製之地價區段圖作為作業底圖。三、量測公共設施保留地區段毗鄰各非公共設施保留地區段線長度（以下簡稱各區段線長度）：以電腦量測為原則，其長度以公分為最小單位，未滿1公分者，以1公分計。未能由電腦量測者，得採人工作業，以比例尺、求積儀或坐標讀取儀等工具量測，其長度以公尺為最小單位，未滿1公尺者，以1公尺計。四、以各區段線長度之和為總長度。五、以毗鄰各非公共設施保留地區段地價乘以各區段線長度，再除以總長度，加總計算公共設施保留地區段地價。」依前述查估辦法規定，被徵收之土地如為公共設施保留地，其市價係以所屬公共設施保留地地價區段之地價為準，其區段地價則以所毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算，至被徵收土地所毗鄰非公共設施保○○○區段地價，應於該毗鄰地價區段內選取比準地，依查估辦法第19條規定查估該比準地地價，作為該區段之地價。
四、又按「地價區段之劃分及各區段之地價」「依法復議之徵收補償價額」「依法異議之標準地價」及「徵收補償地價加成補償成數」之評議，為地價及標準地價評議委員會之任務，此為依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項授權訂定之行為時地評會組織規程第3條第1款、第4款、第5款及第6款所規定。又依同規程第4條規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院只能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。是徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意補償地價之數額，而遽指為違法。
五、經查，被告依土地徵收條例施行細則第29條規定，為辦理系爭徵收計畫被徵收土地補償金額之計算，依以下程序查估系爭土地徵收補償市價：
(一)劃分地價區段：系爭土地原屬都市計畫內之農業區，經被告以系爭都市計畫變更為機場用地，屬都市計畫區內之公共設施保留地。被告依按查估辦法第10條第3項規定，將系爭土地劃屬為小港區第P001-00公共設施保留地地價區段；復依同條第1項規定考量地價之差異、當地土地使用管制與交通運輸等影響地價因素，將毗鄰上開公共設施保留地地價區段之農業區及機場用地範圍土地，分別劃分為小港區第P003-00及第P005-00地價區段（非公共設施保留地地價區段），因此，系爭土地毗鄰地價區段為同區第P002-00地價區段（公共設施保留地地價區段）、第P003-00及第P005-00地價區段（非公共設施保留地地價區段），此有地價區段勘查表及地價區段圖（本院卷一第253-262頁、第451-452頁）為憑。
(二)選取比準地、估計土地正常單價之形成及查估比準地地價：被告依查估辦法第18條規定，於系爭土地之毗鄰非公共設施保留地第P003-00地價區段內選取桂林段873地號土地為其比準地，另毗鄰之非公共設施保留地第P005-00地價區段內選取機場段436地號土地為其比準地；惟因第P003-00及第P005-00地價區段於本件應蒐集法定期間即102年9月2日至103年3月1日內無適當案例（本件估價基準日為103年3月1日，案例蒐集期間為102年9月2日至103年3月1日，原告並不爭執），被告乃於鄰近之坪南段第P006-00地價區段內選取坪南段36、38地號土地作為買賣實例，經估計土地正常單價為每平方公尺6,186元，調整至估價基準日為每平方公尺6,174元，再依同辦法第19條規定，將該買賣實例與P003-00地價區段之比準地進行區域因素及個別因素調整後，決定第P003-00地價區段比準地地價為每平方公尺11,000元，並以該比準地地價為其區段地價。另於臨海工業區第P007-00地價區段內選取鳳鼻頭段1082-4地號土地為買賣實例，經估計土地正常單價為每平方公尺21,780元，調整至估價基準日為每平方公尺21,628元，及選取二橋段1287地號土地為買賣實例，經估計土地正常單價為每平方公尺29,187元，調整至估價基準日為每平方公尺28,904元，並據以與第P005-00地價區段之比準地進行區域因素及個別因素調整後，決定第P000-0○○○區段比準地地價為每平方公尺19,600元，並以該比準地地價為其區段地價，此有買賣實例調查估價表（本院卷一第263-265頁）及比準地地價估價表（本院卷一第267頁、第271頁）在卷可查。
(三)估計徵收土地宗地單位市價，提交高市地評會評定：因系爭土地為機場用地，屬都市計畫區內之公共設施保留○○○區段地價應按其毗鄰非公共設施保留地之區段地價加權平均計算，即第P000-0○○○區段○區段地價應按毗鄰非公共設施保留地第P003-00、P000-0○○○區段○區段地價加權平均計算（毗鄰之第P002-00區段為公共設施保留地區段不納入計算），計算結果查估市價為每平方公尺15,200元；上開查估之市價提交地評會103年第3次會議評議通過，作為系爭土地徵收補償市價之依據，此有公共設施保留地地價加權平均計算表（本院卷一第277頁）高市地評會103年8月8日103年第3次會議記錄（本院卷一第309頁）及徵收土地宗地市價清冊（本院卷一第281-286頁）可查。嗣因原告提出復議，案經高市地評會專案小組委員於104年9月10日104年第1次會議建議就系爭土地毗鄰之機場用地區段所採用工業區案例推估比準地之客觀性再檢視，被告遂於前鎮區之乙種工業區內新增選取P000-0○○○區段○○○段○○○○○○號土地為買賣實例，經估計土地正常單價為每平方公尺35,212元，調整至估價基準日為每平方公尺34,870元，再與上開第P007-00地價區段之2買賣實例進行區域因素及個別因素調整後，重新決定第P005-00地價區段比準地地價為每平方公尺20,700元，並據以按系爭土地毗鄰非公共設施保留地之區段地價加權平均計算補償價格為每平方公尺15,700元，提經高市地評會於104年9月21日評議通過，被告再以原處分通知原告，有高市地評會專案小組委員於104年9月10日104年第1次會議紀錄（本院卷一第317頁）、104年9月21日104年第4次會議紀錄（本院卷一第168-169頁）、比準地地價估價表（本院卷一第291頁）、公共設施保留地地價加權平均計算表（本院卷一第295頁）可查。經核被告以上開方式確定系爭土地徵收補償價額，與查估辦法前揭規定，並無不符；而高市地評會對系爭土地徵收補償價額復議之評議決定，既無證據足認有未遵守法定秩序，或無基於錯誤之事實所作成之情事，依前開規定及說明，即難認於法不合，本院應予尊重。
(四)原告雖主張○○○區○○段533、581及582-1地號3筆土地為機場雷達區原有公共設施用地，依查估辦法第10條第3項規定，公共設施保留地應單獨劃分地價區段，被告劃○○○區段，將該非屬系爭都市計畫及系爭徵收計畫範圍內之機場雷達區劃分在第P001-00公共設施保留地地價區段內，顯然違反前開規定。惟查，原告提起本件訴訟後，經本院請被告重行依原告所主張將中厝段581、582-1及533地號等3筆土地單獨劃分地價區段計算結果：
1、劃分地價區段：按原告主張將中厝段581、582-1及533地號等3筆土地劃分為小港區第P008-00地價區段。
2、選取比準地及查估比準地地價：依查估辦法第18條規定，於小港區第P008-00地價區段內選取中厝段581地號為比準地，並將小港區第P007-00地價區段內比較標的1、2及前鎮區第P008-00地價區段內比較標的3與第P008-00地價區段之比準地（中厝段581地號）進行區域因素及個別因素調整後，決定第P008-00地價區段比準地地價為每平方公尺13,600元，並以該比準地地價為其區段地價，即第P008-00區段地價為每平方公尺13,700元。
3、估計徵收土地宗地單位市價：依土地徵收條例第30條及查估辦法第22條規定，系爭土地為都市計畫區內之機場用地，屬公共設施保留地，其區段地價應按其毗鄰非公共設施保留地之區段地價加權平均計算，即應按其毗鄰非公共設施保留地第P003-00、P005-00及P000-00○○○區段○區段地價加權平均計算，計算結果為每平方公尺15,700元，故系爭土地之查估市價仍為每平方公尺15,700元【本件公共設施保留地第P001-00地價區段毗鄰非公共設施保留地第P003-00、P005-0
0、P00800之區段地價加權平均計算，經試算後其加權平均計算式如下：〔（11,000×225488)+(20,700×215096)+(13,700×9515)〕/(000000+215096+9515)=15,700，即每平方公尺15,700元】（詳見本院卷一第377-391頁、本院卷二第43-44頁）。則經試算將原告主張中厝段581地號等3筆土地另劃分地價區段之結果，與原地價區段劃分系爭土地之宗地市價同為15,700元，並無損原告之權益。
(五)原告又主張：被告於第003-00地價區僅選取1個比較標的，與查估辦法第19條第1項第1款及查估作業手冊所規定須選取3個比較標的不符。惟查，查估辦法第19條第1項第1款已明定：「比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。」內政部102年3月編印之查估作業手冊（詳見本院卷一第487-606頁）第8頁(二)查估比準地地價並已敘明：「就估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。考量一般個案估價係以蒐集3件比較標的為原則，但因土地徵收範圍因預定徵收已影響正常交易市場，……不易於同一地價區段內選擇3件案例，故得於其他地區選擇1至3件比較標的，並填載比準地地價估計表。」，且依查估作業手冊第43頁(十)全文所示（本院卷一第533頁），應係指經檢討後之比較標的試算價格，於決定權重時應依據不動產技術規則第27條有關各比較標的蒐集資料之可信度、各比較標的與勘估標的間價格形成因素之相近程度等，作為決定勘估標的之比較價格之參考依據，非原告所指比準地估價時應依技術規則規定應採取3件以上案例。是原告上述主張，自非有據。
(六)原告復主張：被告所提出之地價區段比準地地價估價表，其中「土地正常單價」經「調整百分率」後為「調整至估價基準日單價」，該調整至估價基準日單價，均明顯較原土地正常單價為低，顯不合理云云。惟查，查估辦法第17條第1項規定土地正常單價應調整至估價基準日。查估作業手冊第41頁（即本院卷一第531頁）六、比準地地價估計表（四）規定「估價基準（價格日期）調整計算：視各比較標的交易日期至估價基準日間，市場交易價格波動情況，調整實例之土地正常單價，填寫調整百分率。實務上得以地價指數、房屋價格指數或物價指數調整。」上述原告主張地價區段比準地地價估價表中，比較標的土地正常單價經調整百分率計算後，均較原土地正常單價為低，乃被告依物價指數調整後之結果，業據被告提出「物價指數調整表」（本院卷二第15頁）及其計算式（本院卷二第48頁）可查，核屬適法有據。
(七)此外，土地徵收補償市價查估依據及作業係依查估辦法相關規定辦理，就比較標的的選取適用，未有不動產估價技術規則第26條排除規定之適用。另，土地徵收前與土地所有權人協議價購程序，係需用土地人取得需用土地有申請徵收必要之前提，惟需用土地人已踐行該程序，經主管機關核准徵收，應如何為補償，即應依前開規定確定補償數額，補償處分是否合法，即與進行協議價購程序時，需用土地人所為之土地價格要約無涉，不得再據以作為補償處分違法之論據。是原告主張被告未適用不動產估價技術規則第26條「檢討後試算價格之間差距仍達百分之20以上者，應排除該試算價格之適用」之規定，及被告就經天下不動產估價師事務所之估價為6,000元/㎡至9,400元/㎡之河道綠地評定為28,300元/㎡，原告等所有系爭土地為農業用地價值較河道綠地高，且天下不動產估價師事務所估價時亦評估約為10,300元/㎡至14,000元/㎡而高於河道綠地之價格，惟被告卻評估僅補償15,700元/㎡等節，亦均不可採。
(八)至原告所提3件比較標的買賣實例（○○○區○○○段8-1、8-7、8-8、8-10、1005-4等5筆土地，見本院卷二第359-364頁），除其土地使用現況均非作為法定用途農業用地使用（詳見本院卷二第407頁、第465-469頁），依查估辦法第7條：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，……但該影響交易價格之情形無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：……十二、與法定用途不符之交易。」之規定，應不予採用外，亦均非本件選為比較標的土地之買賣實例，自難以其曾有之實際交易價格，作為認定系爭土地當期市價之依據。是以原告請求被告應按每平方公尺33,600元，依土地徵收面積計算補償費，作成徵收補償費之行政處分，自屬無據。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
捌、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應按每平方公尺33,600元，依土地徵收面積計算補償費，作成徵收補償費之行政處分，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 張 季 芬法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
書記官 楊 曜 嘉