高雄高等行政法院判決
105年度訴字第454號民國106年3月1日辯論終結原 告 華友聯休憩事業股份有限公司代 表 人 呂水波訴訟代理人 鄭曉東 律師
魏緒孟 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 陳怡融 律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國105年8月25日交訴字第1050018006號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國104年6月18日查獲原告未領取旅館業登記證，即擅自於屏東縣○○鄉○○村○○巷00號經營「農民教育休閒活動中心（墾丁H會館）」旅館業務，現場經營房間數126間，遂以104年9月22日屏府觀管字第10429949800號函請原告陳述意見，經原告陳述意見後，被告認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，遂按行為時同條例第55條第5項規定，以105年4月18日屏府觀管字第10506568600號函附同日期裁處書，裁處原告新臺幣（下同）90萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件之背景事實，略述如下：
1.潮州鎮農會於70餘年間，籌設農民教育休閒活動中心「墾丁農場」，嗣被告以78年11月27日78屏府農輔字第131197號函，准予上開「墾丁農場」更名為「屏東縣農民綜合教育活動中心」。又潮州鎮農會為籌建屏東縣農民教育休閒活動中心，購置屏東縣○○鄉○道段土地興建，被告認「古道段1-13地號」林地面積8.9299公頃適合作為興建用地，乃以79年10月12日79屏府農輔字第112339號函檢送屏東縣農民教育休閒活動中心計畫書，呈臺灣省政府核定。足見被告不但已認可潮州鎮農會得興建農民教育休閒活動中心，而且對於潮州鎮農會之興辦事業計畫書無意見，才會轉呈臺灣省政府核定。
2.嗣臺灣省政府農林廳以79年11月13日79農輔字第74406號函覆被告，原則同意潮州鎮農會籌建屏東縣農民教育活動中心，至於其用地之變更及使用，則請依有關法令規定辦理。被告遂以79年11月17日79屏府農輔字第13252號函轉上開臺灣省政府農林廳函予潮州鎮農會。此係臺灣省政府及被告核准興辦農民教育休閒活動中心計畫書，及核准設立興建活動中心之授益行政處分。潮州鎮農會獲准設立農民教育休閒活動中心後，即依法興建擋土牆、排水溝等基礎雜項設施，上開工程於84年間完工，經被告所屬建設局查驗合格，於84年3月7日發給雜項使用執照，此亦為授益行政處分。嗣潮州鎮農會於上開基礎雜項設施完工後，依法興建地上建物（門牌號碼：屏東縣○○鄉○○村○○巷00號），上開建物於87年3月8日竣工（此建物即為現在之「墾丁H會館」），被告所屬建設局乃於88年6月4日核發使用執照，此亦為授益行政處分。
（二）主管機關核准興建「墾丁H會館」之處分，性質上為授益之行政處分，且其法源依據並非發展觀光條例，說明如下：
1.綜上，潮州鎮農會籌建設立屏東縣農民教育休閒活動中心（即現在之墾丁H會館）之計畫書，已獲主管機關許可，且系爭「墾丁H會館」之建物及相關設施，均係經臺灣省政府及被告核准設立及興建，潮州鎮農會依各項許可之授益處分，已取得籌建設立屏東縣農民教育休閒活動中心及執行興辦事業計畫之權利，並取得辦理土地使用分區編定變更及興建活動中心等建物之權利，可堪認定。次按上開各項授益處分，並非依「發展觀光條例」作成，此可參上開各項處分函文，從未引用發展觀光條例作為其法源依據即明，是本件農民教育休閒活動中心（即現在之墾丁H會館）之設立及營運，自始即與發展觀光條例無關，自無適用發展觀光條例之餘地，合先敘明。
2.又系爭活動中心之建物本體（即門牌號碼屏東縣○○鄉○○村○○巷00號之建物），自始即以可供住宿之多間房間型態興建，足見其係可供教育、休閒住宿之使用，並無疑義。另參見經主管機關核准之計畫書已明確記載：「隨國民生活質量的提升，旅遊事業之蓬勃發展，觀光遊憩已成為國民旅遊之主要型態，為照顧各種階層人士，在許多旅遊據點紛紛設有教師會館、青年活動中心、勞工休假中心等，而農民佔全縣人口比例之35％，至今卻無適當之休假中心。在落實政府福利政策之主張下，期盼極早於本縣選擇適當景觀之地區，興建農民教育中心，以提倡正當遊憩活動」、「學員住宿區，採現在農村建築樣式及設備」等語，足見系爭建物自始即可供住宿之用，此係潮州鎮農會依上開授益處分所取得之權利，本不待另依發展觀光條例領取旅館登記證，即得合法經營住宿業務，特先說明。
（三）系爭建物（即墾丁H會館）等不動產之所有權移轉過程：
1.潮州鎮農會因經營不善，體質欠佳，致農會信用部有遭合併之虞，已無力經營上開農民教育休閒活動中心，任令系爭建物荒廢，近十年來，荒煙蔓草叢生，已與廢墟無異。政府欲整頓地方農漁會信用部，潮州鎮農會為免遭合併，官民雙方均認為應出售上開農民教育休閒活動中心之土地建物等不動產，以拯救潮州鎮農會及墾丁H會館。行政院農業委員會（下稱農委會）於96年11月22日以農輔字第0960158467號函覆被告指明：如潮州鎮農會欲「變售」該建物，應繳還當年政府補助款（按：嗣後原告買受上開不動產後，已由潮州鎮農會繳還之）；且「原則同意」將系爭活動中心變更為供一般大眾使用之旅宿業。足見農委會已同意系爭建物可以出售予他人，並同意將該活動中心變更為供一般大眾使用之旅宿業，潮州鎮農會遂展開公開標售程序。嗣農委會以97年11月17日農輔字第0970155134號函同意將原計畫服務對象「農民」，變更並擴大為「國民」。
2.被告於100年8月18日召開「研商潮州鎮農會所有『屏東縣農民教育休閒活動中心』相關疑義會議」，就潮州鎮農會擬標售上開活動中心之相關問題，開會討論，問題重點在於：⑴投標人資格有無限制？⑵得標人是否得繼受農會之「執行單位」地位而享有「繼續執行原興辦事業計畫」之權利？會議決議重點：⑴得標人只要繳還3.55％之農委會補助款，就可以辦理移轉（過戶），換言之，投標人（買受人）之資格無任何限制，不以農會為限。⑵投標人是否得繼續執行原計畫，請農委會釋示。嗣農委會於100年12月19日以農輔字第1000173063號函覆被告及潮州鎮農會，內容略以：「說明：……二、興辦事業計畫之目的在於進行地目變更，既已完成地目變更，其目的已完成。有關興辦事業計畫之執行與該農民教育休閒活動中心房地所有權人究係何人無涉。三、系爭土地所有權無論為何人，均需依該特定目的事業計畫使用。買受人在未變更其特定目的或使用地前，均應依該特定目的事業計畫使用。……。」等語。亦即農委會認為關於投標人之資格，並無限制（換言之，不限於農會，任何人均可投標購買之）；又關於「是否得繼續執行原計畫」，則認為應依目的事業計畫使用。易言之，上開農委會100年12月19日函釋，已解決投標人資格之問題；另一方面，農委會認得標人應繼續執行原事業計畫，亦即得標人享有繼續執行原興辦事業計畫之權利（有繼受興辦事業計畫之繼受權），但將來可另行申請變更計畫。被告接奉上開農委會100年12月19日函釋，准許潮州鎮農會公開標售系爭土地建物，屢經波折，最終由原告得標，並於102年10月15日與潮州鎮農會簽訂不動產買賣契約書，且被告亦已核准辦理不動產所有權移轉登記完成。
3.綜上所述，足見原告經農委會及被告同意，合法投標、購買及取得系爭活動中心即墾丁H會館之建物土地權利，且依農委會函釋，原告得繼續執行原興辦事業計畫，既然如此，因原興辦事業計畫本即內含提供住宿之服務，又該活動中心之建物自始即有規劃供住宿之房間，堪認原告就系爭建物可供合法住宿，此為原告繼續執行原興辦事業計畫之一環，是原告依上開函釋（即授益處分），不待依發展觀光條例申請旅館登記證，本即有權經營墾丁H會館，並提供住宿使用，委無疑義。
（四）訴願決定書雖指原告陳稱其業奉被告核發雜項使用執照及建物使用執照等語，與申請旅館業登記係屬二事，原告將二者混為一談，主張被告違反信賴保護原則及不溯既往原則云云，實無足採。惟查此項理由，顯然違反法律保留原則、不溯及既往原則、信賴保護原則：
1.原處分有關「禁止營業、經營或活動」之部分，實際執行結果，勢將造成墾丁H會館「完全不得經營」之事實上法律效果，則原告依授益行政處分所取得之經營權，將一併（在事實上）遭到廢止，訴願決定認定「授益處分」與「禁止經營之處分」係屬二事，顯然忽略原處分勢將造成「一併廢止授益行政處分」之不可避免的侵權結果，核屬違法且不當。
2.又訴願決定引用前案（本院103年度訴字第236號判決、最高行政法院104年度裁字第681號裁定），而謂被告之裁罰處分合法云云。惟查前案之訴訟爭點，與本件完全不同，本件之爭點在於原處分違反法律保留原則、不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則等，此在前案並未形成爭點，亦未就此辯論，更非依此爭點作成判決，亦即前案與本件之主要爭點及為訴訟標的之法律關係，完全不同，純屬二事，是以本件仍應重新審酌新爭點，不得僅以前案判決，而謂本件之處分無誤。
3.本件無發展觀光條例之適用：⑴按發展觀光條例係於58年7月30日制定公布，嗣陸續於69
年11月14日、90年11月14日修正公布。依前揭說明，可知系爭建物及興辦事業計畫書，自始已獲臺灣省政府農林廳及被告核准，以興辦農民教育休閒活動中心之事業，復再奉被告核發雜項使用執照及建物使用執照，得合法供住宿等經營使用，素無爭議，足證系爭建物自始即非依發展觀光條例而設立興建，其興辦事業之初及興建建物之時，不但相關申請及核准文件從無「發展觀光條例」之適用，且事實上，亦從未曾依當年有效之發展觀光條例之規定向主管機關申請核准，足認本件自始即無發展觀光條例之適用，並無疑義。
⑵綜上所述，79年核准興辦事業計畫之授益處分，及80年間
核准雜項、建物使用執照之授益處分，均非依發展觀光條例而作成之處分，換言之，潮州鎮農會及原告就系爭建物之經營使用權利來源，本非源於發展觀光條例，而係源於上開各項授益處分，此與發展觀光條例完全無關。從而，原處分竟誤為適用發展觀光條例，對原告裁處罰鍰，並作成禁止營業之不利處分，其適用法規顯有不當（不應適用發展觀光條例而誤為適用），應予撤銷。
4.原處分違反法律保留原則：按系爭活動中心即墾丁H會館之建物，業經核准設立及經營住宿業務，即屬依授益行政處分所取得之權利，核其性質，如同業經核發使用執照之建物，縱經轉手、出售並辦理所有權移轉登記，其後手所有權人仍得依原用途使用建物。本件原起造人潮州鎮農會雖已標售並將系爭建物土地辦理所有權移轉登記予原告，依農委會100年12月19日農輔字第1000173063號函，原告已繼受取得繼續執行原興辦事業計畫之權利（內含經營可供住宿之墾丁H會館之權利），換言之，原告已取得就墾丁H會館經營住宿業務之權利，被告在無法律授權、未依法律規定下，依憲法第23條所揭示之法律保留原則，本不得任意撤銷或廢止授益行政處分，亦不得限制或剝奪原告之權利，惟被告竟作成「罰鍰90萬元」及「禁止其營業或經營或活動」之處分，核其實質內涵，無異撤銷或廢止授益行政處分，進而剝奪原告之權利，惟原處分復未敘明其撤銷或廢止授益行政處分或剝奪原告權利之法律依據為何（按：依裁處書記載，罰鍰及禁止營業之法律依據固為發展觀光條例，但撤銷或廢止授益行政處分及剝奪原告權利之法律依據為何，則未見原處分進一步敘明），亦即依合法之行政程序，被告如欲對原告處以罰鍰等不利處分，應依序踐行二大程序。首先，應先依法撤銷或廢止原授益處分（第一程序）；其次，始得依發展觀光條例作成罰鍰等處分（第二程序，此係以本件適用發展觀光條例為假設前提）。惟查，被告在未撤銷或廢止原授益處分下，逕自作成本件罰鍰等處分，程序已屬違法。又其所為之處分，因其實質效果無異於一併撤銷或廢止原授益處分，則此項撤銷或廢止原授益處分亦欠缺法律授權及依據，足見原處分係違反法律保留原則，應屬違法，而有撤銷之必要。
5.原處分違反不溯往原則、信賴保護原則：⑴按「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日
起算至第3日起發生效力。」中央法規標準法第13條定有明文。次按「按『法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日發生效力。』為中央法規標準法第13條所明定。行政法規中除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往為原則，此為法律適用之原則。」、「行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，該原則是源自法治國家內涵之信賴保護思想，故行政法規不溯及既往原則不僅是適用法規，且是立法原則。準此，除立法機關於判定法律之際，因衡量公益之維護與利益之保護之結果，明定行政法規得例外地溯及既往（如中央法規標準法第18條、刑法第2條第2項等是）外，其他國家機關於適用行政法規時，應遵守該原則，不得任意擴張例外規定解釋，而使行政法規之效力溯及於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律生活之安定，否則將違反行政法規不溯及既往原則，進而牴觸法治國家思想。」、「按法律不溯及既往為適用法律之基本原則，縱行為後法律作有利於當事人之變更，除法律另有規定外，亦無從溯及適用於修正前之舊事實，……。」最高行政法院76年度判字第850號判決、84年度判字第668號判決、91年度判字第1689號判決分別著有明文。又最高行政法院90年度判字第989號、90年度判字第24號、88年度判字第331號等判決亦已揭示信賴保護原則之內涵、作用及重要性。
⑵退步言之，如認本件應屬發展觀光條例之案件（假設語）
，惟查原告所取得「不須依發展觀光條例領取旅館登記證而經營農民教育休閒活動中心（墾丁H會館）」之權利，係早於發展觀光條例第55條第5項之修正制定前（按：該條最早係於90年11月14日始修正增訂），準此而言，授益處分作成之時間點，尚早於該條之制定日期，原告依授益處分取得之權利，應有信賴保護原則及不溯及既往原則之適用，不得任意限制或變更。
⑶綜上，原告之經營權利不能因事後之發展觀光條例第55條
第5項之增訂，而受任何拘束或變更，否則，即屬違反不溯及既往原則及信賴保護原則。查原處分對於原告已合法取得之經營權利，竟適用「事後」增訂之發展觀光條例第55條第5項規定，顯係以事後增訂之法律拘束或變更事前已合法成立之權利，即有違不溯及既往原則及信賴保護原則，應屬違法。
⑷又按「被告於87年12月19日再以87府建都字第241715號函
知原告，系爭2筆土地，已變更為甲種工業區用地，申請設立液化石油氣分裝場，違反土地使用管制規定，請另覓特種工業區設置等語，雖未明文廢止前開83年92713號行政處分，惟依其內容顯示，被告意在使原行政處分之同意土地使用失其效力，係廢止原行政處分行為，自應合於廢止要件始得為之。本件原行政處分所依據之法規或事實事後縱發生變更，亦須有如不廢止該處分對公益將有重大危害或其他為防止或除去對公益之重大危害情形，始合乎廢止要件。被告未說明究係有何廢止原因，即逕予廢止，已有不合，……。」最高行政法院91年度判字第1429號判決意旨參照。查本件被告在潮州鎮農會擬標售墾丁H會館前，就相關問題（例如：投標人資格有無限制？得標人得否繼續執行原興辦計畫？）曾開會討論，並作成決議，經呈報農委會以100年12月19日農輔字第1000173063號函解釋：⑴投標人資格無限制；⑵得標人可以繼續執行原興辦計畫。此後，潮州鎮農會始展開標售作業，嗣由原告得標，被告亦已核准辦理所有權移轉登記，足見原告對經營墾丁H會館有信賴利益，被告在未給予合理補償之前，率爾廢止授益處分，依上開最高行政法院91年度判字第1429號判決意旨，原處分亦屬違法。
（五）原處分違反比例原則：
1.被告並未於裁處書敘明本件違法之嚴重程度（假設有違法之事），逕處以最高額90萬元之罰鍰，並禁止原告營業，其所為之處分，未考慮情節嚴重性，且未在處分書敘明「情節嚴重性」之事實為何，逕施予最嚴厲之處分，顯無助於行政目的之達成，對人民權益造成重大侵害，且其手段目的顯失均衡，即有違反行政程序法第7條關於比例原則規定之違法。
2.又系爭裁處書雖記載原告之「墾丁H會館」房間數為126間而對原告處以最高額90萬元之罰鍰並禁止原告營業，但行為時發展觀光條例第55條第5項規定罰鍰金額為18萬元以上、90萬元以下之目的即在規範主管機關應於裁量範圍內，按應受責難之程度、違規情事之嚴重性及所生影響（假設語）判斷裁罰之金額，並非一旦發生違法情節，即可處以最高額之罰鍰。「墾丁H會館」既僅有126間房，數量非鉅，按比例亦非應處以最高額之罰鍰，被告卻逕對原告處以最高額90萬元之罰鍰並禁止原告營業，又未敘明如此裁量之理由，洵已違反比例原則。
3.原處分及訴願決定均未就本件之性質是否已臻「最嚴重之違規」，造成「無可回復之損害」，或對公共安全有重大妨害等事由，予以採證論述，即逕施予如同宣判終結生命刑度之禁止營業及最高額罰鍰之處分，即有違比例原則，顯屬違法。
（六）原處分不知是否將「農民」之因素列入處分考量因素？若有列入考量，卻又未於裁處書以文字記載此項處分因素，亦有違行政行為明確性原則：
1.依興辦事業計畫書（業經臺灣省農林廳核准在案）之記載，系爭墾丁H會館之前身（即屏東縣農民教育休閒活動中心），其服務對象本不限於農民，此觀該計畫書第1章「計畫緣起」一再提及「隨國民生活質量的提升，旅遊事業之蓬勃發展，觀光遊憩已成為國民旅遊之主要型態，為照顧各種階層人士，……，興建農民教育中心，以提倡正當遊憩活動」，第2章「開發目標」亦載明：「㈣遊憩：……建設臺灣現代農村建築風範之人工遊憩設施，供國民觀賞育樂使用，……」，第4章「環境調查分析」一再分析墾丁週邊地區遊憩景點，遊客人數，並非分析當地或全國「農民」人數，第7章「提供空間與設施」則係規劃興建成可容納「600人」之會議室、容納「700人」之餐廳，另有花園遊步區、海水游泳池、網球場、露營區、滑草區等設施，其服務對象之人數眾多，設施多樣，且均非農業設施。綜上足見原核准之計畫書，本不以服務「農民」為限，實係服務廣大不特定之「國民」，且原始設計之服務人數遠超過「農民」所需，又各項建築、設施龐大多樣，顯非僅以農民為服務對象，亦即依計畫書自始即可對不特定「國民」提供服務，被告無視於上開業經核准之計畫書內容，逕認原告不得對「國民」提供服務，並以此為由裁罰原告，即屬違法。
2.退步言之，縱認原計畫書之服務對象只限於「農民」（假設語），惟嗣後（96年之後）農委會業已核准擴大為「國民」，被告又忽視上開核准處分，認為墾丁H會館之住宿遊客並非「農民」，而對原告裁罰並禁止營業，亦屬違法。
3.再退步言之，縱認迄今原告仍只能服務「農民」（假設語），被告之處分亦屬違法：
⑴被告104年12月1日屏府觀管字第10474271500號函指稱屏
東縣農民教育休閒活動中心（即墾丁H會館）僅能服務特定對象即「農民」云云，足見被告亦自承墾丁H會館係「許可營業」，只是限於服務「農民」而已（惟原告認為可對一般大眾提供服務，已如前述）。但被告作成之書面處分，卻未附有「得對農民提供服務」或「得依原計畫書經營」之保留條款，而是全面性、無保留性禁止原告之營業，如此將使原告一併喪失可對農民服務或可依計畫書經營之權利，實質上已生廢止授益處分（原已核准之計畫書）之效力，惟被告又未敘明其廢止授益處分之理由，即屬違法。
⑵被告於106年2月9日本院行準備程序時自承連被告及農委
會對本件之農民身分都無法查證，像這種連被告及農委會都做不到的事，卻強加給原告，課予原告必須分辨住宿者是否為「農民」之義務，顯無期待可能性，足見原處分亦屬違法。
⑶又依被告104年6月18日執行公共安全聯合檢查現場紀錄表
之記載，觀光傳播處及農業處均認為應先釐清住客身分，惟被告卻未進一步釐清，即遽為處分，其行政程序顯未完備，即屬違法。被告雖辯稱其有隨機採訪住客，發現有非農民住宿，惟被告連「農民」的定義都不清楚，也無法查證，這樣豈能「發問、採訪」？豈能判斷為「非農民」？亦即被告尚未對「農民」加以明確定義，亦未依此定義查核住客身分，更未授權原告可依上開定義查核，在未建立一套完整定義及查核機制之前，遽為處分，亦屬違法。
（七）原告之所以不向被告申辦旅宿業登記，乃係因被告仍認為墾丁H會館之基地應先依「非都市土地使用管制規則」辦理變更為「遊憩用地」，始能進一步申請旅宿業及旅館登記。惟變更土地使用，茲事體大，曠日費時，並非一朝一夕可以完成，因此，在完成變更之前，原告先依已奉核准之原興辦事業計畫經營墾丁H會館，亦非法所不許。惟被告竟完全禁止原告經營，甚至連依原興辦事業計畫經營墾丁H會館都不准，實質上已發生廢止「原有經營權」之結果（廢止授益處分），但被告又未敘明其廢止授益處分之依據，原處分即有違法等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告主張墾丁H會館之興建，係經過臺灣省政府及被告核准並核發建物使用執照及雜項使用執照，故不適用發展觀光條例云云，顯有誤解：
1.按交通部99年12月29日交路字第0990012444號令釋：「發展觀光條例第2條第8款及旅館業管理規則第2條規定：『旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。』除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」
2.原告雖以系爭建物成立之始，係經臺灣省政府及被告核准，並取得使用執照及雜項執照為由，辯稱不受發展觀光條例之規範，惟原告主張顯有誤解。蓋依據建築法第70條之規定，於主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，即得發給使用執照，故由被告88年核發之使用執照內容以觀，僅在供農民教育活動時住宿使用，並未當然免除原告於招攬不特定人、經營旅館業時應申請旅館登記證之義務。
3.再者，原告另主張農委會於96年11月22日農府字第0960158467號函表示同意將「屏東縣農民教育休閒活動中心」變更為一般大眾使用之旅宿業，至多僅能解釋為目的事業主管機關同意系爭建物變更使用目的，細觀該函文內容，亦無免除原告經營旅館業時應申請旅館登記證之義務。
4.綜上所述，原告對於服務對象為不特定民眾之事實並不爭執，且將不動產以租賃方式提供旅遊、商務、出差之人住宿或休息並收取費用，該當交通部99年12月29日交路字第0990012444號令釋、發展觀光條例第2條第8款所稱之旅館業者，自當受發展觀光條例第24條第1項之規範，應於取得旅館登記證後始得營業，方屬適法。
（二）原告主張系爭處分違反法律保留原則、不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則云云，亦無足採：
1.原告主張系爭處分未敘明撤銷或廢止授益處分之法律依據，違反法律保留原則云云，顯屬無據。系爭裁處書已載明處分之法律依據為行為時發展觀光條例第24條第1項、第55條第5項規定，並未違反法律保留原則。原告所稱授益處分即系爭建物之核准設立及使用執照，僅能證明系爭建物成立之始係為達成特定目的並受有國家經費補助之正當性，以及系爭建物符合當時之建築法規，而與原告應取得旅館登記證始能經營旅館業，係屬二事。職是之故，原告以系爭建物招攬不特定人住宿以營利，即屬旅館業者，應受發展觀光條例之規範，被告依據上開規範處以裁罰，並無違反法律保留原則。
2.原告主張系爭處分違反禁止溯及既往原則，其理由為原告取得不須依發展觀光條例領取旅館登記證而經營墾丁H會館權利之時點，早於發展觀光條例第24條及第55條之規定，故其不受發展觀光條例之規範云云，亦有誤解。蓋原告主張其取得不須依發展觀光條例領取旅館登記證而經營墾丁H會館權利，無非以系爭建物係經核准設立並核發使用執照為據，惟核准設立及使用執照皆不免除原告經營旅館業、提供住宿予不特定人並收取費用前，應先取得旅館登記證之義務，已如前述，而原告於104年6月18日遭查獲違法經營旅館業，違反行政法上義務甚明，被告自應依當時有效之發展觀光條例予以裁罰，並未違反禁止溯及既往原則。
3.原告主張系爭處分違反比例原則，亦無足採。查系爭建物用以營業之房間數多達126間，且原告曾於102年間遭查獲違法經營旅館業而被裁罰，迄今仍未改善，被告依據行為時發展觀光條例裁罰標準第6條附表二，裁處原告90萬元罰鍰，並禁止其營業或經營或活動，並未違反比例原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所述之事實，業據兩造陳明在卷，復有被告104年6月18日執行公共安全聯合檢查現場紀錄表（原處分卷第6頁）、墾丁H會館網頁資料（原處分卷第7-41頁）、被告104年9月22日屏府觀管字第10429949800號陳述意見通知書（原處分卷第43頁）、原告104年10月2日陳述意見書（原處分卷第45-57頁)、裁處書(原處分卷第406頁)、訴願決定(本院卷第53-60頁)等附卷可稽。本件兩造之爭點為：被告以原告未領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，裁處原告90萬元罰鍰並禁止其營業，是否適法？本院之判斷分述如下：
（一）按「本條例所用名詞，定義如下：．．．八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」、「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」、「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業。」分別為行為時發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項及第55條第5項前段所明定。
（二）次按「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」、「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」發展觀光條例第66條第2項及第67條亦有明文。又按「本規則依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第66條第2項規定訂定之。」、「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」分別為行為時旅館業管理規則第1條、第4條第1項所明定。是以，除另依規定，得不經申請登記，領取旅館業登記證之適用外，經營旅館業者，若未經申請登記，領取旅館業登記證，即經營對旅客提供住宿、休息之業務，主管機關自應依發展觀光條例第55條第5項規定辦理。再按發展觀光條例裁罰標準第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣(市)政府依附表2之規定裁罰。」行為時附表2第1項規定：「未領取旅館業登記證而經營旅館業：……房間數51間以上，處新臺幣90萬元，並命其立即停業。……。」核前揭旅館業管理規則、裁罰標準係分別基於發展觀光條例第66條第2項、第67條規定之授權訂定，並未逾越授權範圍，且與授權意旨相符；而裁罰標準乃主管機關基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇而訂定，核與母法規定無違，自均得予以適用。
（三）再按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所明定。經查，被告於104年6月18日查獲原告未領取旅館業登記證，即擅自於屏東縣○○鄉○○村○○巷00號經營「農民教育休閒活動中心（市招名稱墾丁H會館）」旅館業務，現場經營房間數126間乙節，此有前揭被告104年6月18日執行公共安全聯合檢查現場紀錄表及墾丁H會館網頁資料附卷足稽；參以上開墾丁H會館網頁資料，關於墾丁H會館簡介及客房介紹，對入住旅客並無條件之限制，甚至開放供外籍人士訂房入住，且申請加入其會員者之職業類別涵蓋行銷、銷售、財務、製造等各行業，並未限於農民或其眷屬始得加入其會員（詳見原處分卷第36、37頁網頁資料），足見原告確係將墾丁H會館開放供不特定人入住；且原告曾於102年9月27日經被告查獲，未依規定領取旅館業登記證，即於墾丁H會館經營旅館業務，經營房間數126間，並經被告以其違反修正前發展觀光條例第24條第1項規定，乃依修正前同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處原告35萬元罰鍰，並禁止其營業，原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以103年度訴字第236號判決原告之訴駁回，原告仍不服，提起上訴，亦經最高行政法院於104年4月16日以104年度裁字第681號裁定駁回上訴確定在案，業經本院調取上開本院卷及最高行政法院卷閱明屬實。益證原告確實在墾丁H會館經營旅館業務，其違章事實明確。且原告於前案判決確定後不久，旋於104年6月18日再被查獲未領取旅館業登記證，在墾丁H會館經營旅館業務，自屬故意違反行政法上義務之行為，被告認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，並按行為時同條例第55條第5項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處原告90萬元罰鍰，並禁止其營業，已審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並考量其資力（行政罰法第18條規定參照），且依前揭裁罰標準科處罰鍰，難謂有何違反比例原則。原告主張被告以行為時發展觀光條例第55條第5項規定之法定最高額罰鍰對其處罰，有違比例原則云云，尚非可採。至於原告提出之告示牌及旅客登記表（詳見原處分卷第113-151頁），雖載明旅客訂住房需知：
本人或家族成員需曾參與或從事農業生產、經營、農業防治研究、農業研習訓練、農業推廣、研究農業教育、農產展售或農作、森林、水產、畜牧等產、製、儲、銷、遊憩休閒等相關事業，及農民團體亦可適用等語。然原告亦自承上開告示牌係放在櫃檯旁邊，旅客登記表是由櫃檯人員先口頭詢問，再由旅客自行勾選並簽名具結，並未進行查證（詳見本院卷第261、262頁準備程序筆錄）。則原告既未對入住之旅客查證是否為農民或其眷屬身分，尚難僅憑上開證物而為原告有利之認定。
（四）原告主張系爭活動中心之建物本體（即門牌號碼屏東縣○○鄉○○村○○巷00號之建物），自始即以可供住宿之多間房間型態興建，足見其係可供教育、休閒住宿之使用，該活動中心（即現在之墾丁H會館）之設立及營運，自始即與發展觀光條例無關，自無適用發展觀光條例之餘地，云云。惟查，屏東縣農民教育休閒活動中心（墾丁H會館），原由屏東縣潮州鎮農會執行籌備設置，其設置目的係以提高農民知識技能、促銷農產品、提供農民各項訓練講習、休閒活動場所、提倡農民正當休閒活動，不以營利為目的，並由屏東縣政府轉報目的事業主管機關即改制前臺灣省政府農林廳准予設立在案，此有屏東縣農民教育休閒活動中心計畫書、改制前臺灣省政府農林廳79年11月13日農輔字第74406號函及被告79年11月17日屏府農輔字第13252號函等影本附本院卷（第69-109頁）可參。嗣因屏東縣潮州鎮農會財務困難，難以執行上開活動中心之設置目的，乃由被告轉報農委會同意將該活動中心建築物變更為一般大眾使用之旅宿業，並以96年11月22日農輔字第0960158467號函覆被告，該函說明三記載：「依『非都市土地使用管制規則』第37條規定，已依目的事業主管機關核定計畫變更編定之使用地，如已依核定計畫完成使用者，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別，故該非都市土地特定目的事業用地擬申請變更作為旅宿業，應再申請變更編定為遊憩用地。遊憩用地之建蔽率最高40％及容積率最高120％，均較特定目的事業用地之60％及180％為低，故目前該建築物興建情形是否符合上開規定，應先考量。」嗣後復由被告轉報農委會申請該活動中心辦理計畫變更使用案，經農委會以97年11月17日農輔字第0970155134號函覆被告，該函說明二記載：「本案原則同意將原計畫服務對象『農民』，變更並擴大為『國民』，惟仍請依本會96年11月22日農輔字第0960158467號函（諒達）說明事項依規辦理。」此有上開農委會函影本附本院卷（第115-117頁）為憑。足見屏東縣農民教育休閒活動中心建築物欲變更為一般大眾使用之旅宿業，並將原計畫服務對象「農民」，變更並擴大為「國民」從事經營旅館業者，須先將該活動中心所使用之非都市土地特定目的事業用地申請變更編定為遊憩用地，再依行為時發展觀光條例第24條第1項及行為時旅館業管理規則第4條第1項規定，依法辦妥公司或商業登記，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。經查，本件原告於102年10月15日向屏東縣潮州鎮農會購買取得屏東縣農民教育休閒活動中心（墾丁H會館）之房地乙節，此有不動產買賣合約及土地登記第二類謄本等附本院卷（第129-146頁）可佐；且原告亦自承尚未將該活動中心所使用之非都市土地特定目的事業用地申請變更編定為遊憩用地，亦未依行為時發展觀光條例第24條第1項及行為時旅館業管理規則第4條第1項規定，向地方主管機關申請登記，領取旅館業登記證。故其在未完成上開法定程序前，即將墾丁H會館開放供不特定人住宿，經營旅館業，顯已違反前揭法令之規定，其違章事實明確，自應受罰。是原告上開主張，自不足採。
（五）原告另主張原處分有關「禁止營業、經營或活動」之部分，實際執行結果，勢將造成墾丁H會館「完全不得經營」之事實上法律效果，則原告依授益行政處分所取得之經營權，將一併（在事實上）遭到廢止，訴願決定認定「授益處分」與「禁止經營之處分」係屬二事，顯然忽略原處分勢將造成「一併廢止授益行政處分」之不可避免的侵權結果，核屬違法且不當；被告在未撤銷或廢止原授益處分下，逕自作成本件罰鍰等處分，程序已屬違法，其所為之處分，因其實質效果無異於一併撤銷或廢止原授益處分，則此項撤銷或廢止原授益處分亦欠缺法律授權及依據，足見原處分係違反法律保留原則，應屬違法；原處分對於原告已合法取得之經營權利，竟適用「事後」增訂之發展觀光條例第55條第5項規定，顯係以事後增訂之法律拘束或變更事前已合法成立之權利，即有違不溯及既往原則及信賴保護原則，應屬違法云云。然查，訴外人王介正向被告詢問「沒有農民身分民眾是否可以入住墾丁H會館」乙案，經被告函復並副知原告：「經查華友聯休憩事業股份有限公司H會館使用管理要點所訂服務對象：1.農民及其眷屬。2.農林漁牧業加工、運銷、銷售之從業人員及其眷屬。
3.農業防治、研究、推廣及教育人員及其眷屬。4.辦理或參加農業教育、休閒、展示、銷售及相關農業活動之人員及其眷屬。5.其他經主管機關指示或核准得使用之人員。
爰此，凡上開所列人員入住H會館是符合規定的。」此有被告106年2月20日屏府農輔字第10605557200號函影本附本院卷（第289頁）可稽。足認本件原處分有關「禁止營業、經營或活動」之部分，係禁止原告未依行為時發展觀光條例等相關法令規定申領旅館業登記證前，在屏東縣農民教育休閒活動中心（墾丁H會館）從事經營旅館業活動，惟並無禁止原告依原興辦事業計畫開放該活動中心給農民及其眷屬住宿之行為。故被告所為原處分，乃係依據立法院三讀通過，總統公布之行為時發展觀光條例予以處罰，既無廢止原目的事業主管機關核准興辦屏東縣農民教育休閒活動中心之意思，亦無廢止主管機關核發墾丁H會館建物使用執照之意思。原告主張原處分亦同時廢止（或事實上廢止）上述授益行政處分乙節，純屬臆測之詞，顯不可採。故被告依行為時發展觀光條例等相關規定，對原告為處罰，自無違反法律保留原則、法律不溯及既往原則及信賴保護原則可言。又原告主張原處分不知是否將「農民」之因素列入處分考量因素？若有列入考量，卻又未於裁處書以文字記載此項處分因素，亦有違行政行為明確性原則，被告作成之書面處分，未附有「得對農民提供服務」或「得依原計畫書經營」之保留條款，而是全面性、無保留性禁止原告之營業，如此將使原告一併喪失可對農民服務或可依計畫書經營之權利，實質上已生廢止授益處分（原已核准之計畫書）之效力，惟被告又未敘明其廢止授益處分之理由，即屬違法云云。如前所述，被告所為原處分，乃係依據行為時發展觀光條例予以處罰，並無廢止原目的事業主管機關核准興辦屏東縣農民教育休閒活動中心之處分，亦無廢止主管機關核發墾丁H會館建物使用執照之處分。是原告上開主張，亦無足取。
五、綜上所述，被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院詳加審究，對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 15 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 15 日
書記官 黃 玉 幸