高雄高等行政法院裁定
105年度訴字第457號民國107年8月16日辯論終結原 告 盧崑福
林燕祝王家貞許至椿李中岑洪玉鳳蔡育輝李坤煌張世賢謝龍介共 同訴訟代理人 謝凱傑 律師
楊聖文 律師鄭猷耀 律師被 告 臺南市議會代 表 人 賴美惠訴訟代理人 江信賢 律師被 告 賴美惠訴訟代理人 邱政勳 律師上列當事人間選舉事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
一、原告之訴及追加之訴均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經…行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。原告之起訴狀，僅以賴美惠為被告，聲明求為確認賴美惠於臺南市議會第2屆第8次臨時會（下稱系爭臨時會）當選議長無效。嗣於本院審理中，追加經本院裁定輔助參加之臺南市議會為被告，復變更訴之聲明為「先位聲明：確認賴美惠與臺南市議會間議長關係不存在。備位聲明：確認105年10月3日臺南市議會第2屆第8次臨時會賴美惠當選議長之決議無效。」核其訴訟標的之請求雖有變更，但請求之基礎事實與法律關係不變，且無礙於被告防禦權之行使，所為訴之變更及追加，尚屬適當，依照上開規定意旨，應予准許。
二、爭訟概要:
1、緣臺南市議會第2屆議長職務自105年8月30日起出缺，將由副議長郭信良代理，經報請行政院知悉，行政院乃以105年9月10日院臺綜字第1050091577號函請議會依法儘速辦理議長補選。嗣經25位市議員連署請求召開臨時會進行議長補選，惟先後於105年9月20日、105年9月26日召開2次程序委員會，均因程序委員出席人數不足而流會。代理議長郭信良遂依臺南市議會議事規則第23條規定擬訂於105年9月30日召開系爭臨時會，審議進行議長補選事宜，會期自105年9月30日至同年10月4日止（預定105年9月30日第1次會、10月3日第2次會、10月4日第3次會），為期5日，並擬將議事日程提報大會確認通過。臺南市議會旋於105年9月26日先以傳真方式，將105年9月26日南議議事字第1050006537號函附議事日程表，通知各議員出席開會，復以郵務送達之方式再為開會通知之送達。嗣105年9月30日第1次會，因議員發生衝突，終因出席人數未達法定額數，經主席宣告散會。再於105年10月3日上午11時第2次會時，議員又發生衝突，經主席宣布同日下午14時進行補選投票。最後經33名議員出席進行投票（剩餘票22票）結果，由賴美惠獲得有效票數33票當選議長，遂於105年10月5日宣誓就職，並由行政院於該日頒發當選證書。
2、原告係臺南市議會第2屆議員，未出席議長選舉投票，事後主張議長選舉之議事程序違法，賴美惠當選議長之選舉結果應屬無效，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠、主張要旨
1、臺南市議會為進行第二屆議長補選審議，未經程序委員會為議事日程之審定，逕行擬訂於105年9月30日至同年10月4日召開系爭臨時會，且未於開會5日前將開會通知送達各議員，違反臺南市議會議事規則第23條第1項及臺南市議會程序委員會設置辦法第4條、第5條第1款規定，其召開會議之議事程序顯有違法。系爭臨時會既有上開議事程序之違法，則其選舉結果為賴美惠當選議長之決議，自屬無效。
2、臺南市議會於105年9月26日以傳真方式，通知各議員召開系爭臨時會，並非合法之送達方式。至所採郵務送達之方式，遲至105年9月30日開會日期之前一日，即105年9月29日始送達原告蔡育輝之服務處，且未遇蔡育輝本人，未預留予蔡育輝準備議案之充分時間。另原告許至椿因早已排定出國行程，於開議前始收到臨時會開會通知，不能更改行程，因而無法出席投票。系爭臨時會開會通知之送達方法，違反司法院釋字第732號所保障之正當法律程序及釋字第499號所保障之議會民主原則，侵奪原告蔡育輝、許至椿行使議員職權之權利，足認議長選舉程序有重大明顯之瑕疵，其決議之選舉結果自屬無效。
3、原告洪玉鳳於系爭臨時會105年9月30日第1次會時，因議會發生衝突致眼睛受傷，經緊急送醫住院治療中。另105年10月3日上午11時許第2次會時，議會再度發生衝突，原告王家貞、林燕祝均受傷而緊急送醫。詎代理議長郭信良不顧洪玉鳳等3名委員在醫院就醫而無法出席，竟未經大會表決通過，逕自宣布當日下午14時進行議長補選投票，致使在醫院就醫之洪玉鳳等3人均無法出席投票，其議事程序亦有違法，且侵奪渠等受憲法保障之選舉權，足認議長選舉程序有重大明顯之瑕疵，依照釋字第499號解釋意旨，應屬無效。
㈡、聲明：
1、先位聲明：確認被告賴美惠與被告臺南市議會間議長關係不存在。
2、備位聲明：確認105年10月3日第2屆第8次臺南市議會臨時會議長賴美惠當選決議無效。
四、被告答辯及聲明：
㈠、被告賴美惠之答辯要旨：
1、臺南市議長選舉係各級民意機關依相關組織法規所為之內部選舉，乃議會自律事項，非屬行政訴訟法第10條所指之選舉訴訟，依憲法權力分立原則，司法權並無介入之可能，非屬行政訴訟審判權限，原告之訴不合法，此有台中高等行政法院102年訴字第275號裁定可供參考。
2、因程序委員會連續2次流會無法召開，臺南市議會依地方制度法第34條第3項第2款與臺南市議會議事規則23條第2項規定，提報議事日程（105年9月30日為第1次會、10月3日為第2次會、10月4日為第3次會）經大會執行之，於法並無不合。臺南市議會中國國民黨團就本件爭議函請內政部釋疑，經內政部105年10月3日台內民字第1051103915號函釋：「……惟程序委員會因故無法召開時，議事日程應如何審定及確認，並未有明文，係由直轄市議會訂定自律規則加以規範。爰臺南市議會議事規則第23條第2項規定，該議事日程得提報預備會議獲大會通過，此係臺南市議會基於議事需要所定之規定。……故本案所詢臺南市議會召開臨時會，所涉議會議事規則、程序委員會設置辦法相關事項，屬議會依自律原則應自行認定之範圍，貴黨團如對議事運作實務尚有相關疑義，移請臺南市議會就其議事規則規定予以釋明。」亦採相同見解。
3、臺南市議會以傳真方式送達開會通知，法無禁止明文；況同時另有郵務送達。原告洪玉鳳因議會衝突受有眼球傷勢，並未嚴重達無法出席投票之程度。至其餘原告無法出席投票，核屬個人因素，與送達因素無關。
4、原告所提起確認訴訟之聲明，並非確認行政處分無效，亦非確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟類型，起訴顯不合法。又行政院針對賴美惠議長當選資格與否之公告與當選證書之核發，屬行政處分，原告未以行政院為被告，顯有被告不適格情形。
㈡、被告臺南市議會之答辯要旨：
1、系爭臨時會召開補選議長之程序，應屬議會自律事項，非屬行政訴訟事件之審判權。
2、依臺南市議會議事規則第23條第2、3項規定意旨，議事日程得經提報預備會議或大會通過，非以經程序委員會審議為必要。又因緊急情況或臨時召開會議時，將開會通知送達各議員與市政府即可，不以開會前5日送達為為必要。系爭臨時會業經提報議事日程經大會通過，開會通知亦經採傳真方式及郵務送達之方式，分別送達各議員。系爭臨時會之召集並無違反議事規則，亦無違反正當法律程序，核無原告所指構成司法院釋字第499號解釋「重大」「明顯」瑕疵之事由。
㈢、聲明：駁回原告之訴。
五、本件爭點為：本件訴訟之爭議，是否屬議會自律事項之範圍？是否屬行政訴訟審判之權限？
六、本院的判斷︰
㈠、原告先位請求「確認被告賴美惠與被告臺南市議會間議長關係不存在」部分：
1、行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第107條第1項第1款規定：
「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。」依此規定意旨，可知有關公法上之爭議，並非均得提起行政訴訟。例如政治問題或類似之概念（如統治行為或政府行為）所指涉之問題，應由憲法上之政治部門（包括行政及立法部門）作政治之判斷，而非屬可供司法裁決之事項（參照司法院釋字第419號解釋理由）。故行政法院無審判權限之訴訟事件，除屬私法爭議事件，應依行政訴訟法第12條之2第2項規定裁定移送至普通法院外，就無審判權限之公法上爭議，其性質倘不能補正者，自應依上開規定以裁定駁回之。
2、按權力分立原則，係我國憲法之基本原則。憲法劃分政府各權之核心領域事項，乃其自治範圍，不容他權干涉。如同司法權就其獨立審判之核心事項，不容行政權、立法權干涉；立法權為審議相關議案，由具直接民意代表性之民選議員組成議會，在不違背憲法原則或上位階法律之範圍內，得依其自行訂定之議事規範行使立法權，就議事規範如何踐行，乃其內部事項，在此範圍內之核心領域事項，依權力分立之原則，立法權享有獨立自主性，應由議會循內部程序解決，不容行政權干涉，亦不容司法權介入審查，此為司法院釋字第342號、第381號、第499號解釋意旨所闡釋之議會自律原則。蓋立法機關於議事程序是否遵守議事規範所生爭議，原則上屬於議會內部事項，議會大會才是有權決定此類爭議之裁決機制，依議會民主原則以表決結果自行決定。法院對立法機關之憲法上職權應予尊重，就議事程序所生之事實及法律上爭執，原則上並無介入調查審理之權限，在如此理解下，始符合權力分立及議會民主原則之憲法精神，並確保法院不涉入議會之政治紛爭。又我國憲政架構下，司法權與立法權除前述之獨立性外，亦具有相互制衡之功能。立法機關就議事程序之行使瑕疵，倘有違背憲法原則或上位階法律、或侵奪議員本身憲法上之權利，構成議會自律權之濫用，破壞憲法權力分立之平衡性，致議會內部事項之行使瑕疵已發生外部化效果，且爭議事實之瑕疵性相當明顯時，即有逾越議會自律原則之一定界限，司法機關在例外且非常慎重之情形下，且僅於此限度內保有介入審查之餘地。至於訴訟爭議是否逾越議會自律原則之界限，而得例外由司法機關介入審查，參照司法院釋字第342、499號解釋意旨，則以其違反憲法原則或上位階法律、或侵奪議員本身憲法上權利之事實瑕疵性，是否達「重大明顯之瑕疵」為其檢驗標準。而所謂明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就議事程序而言，則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，而違反憲法或行政法上基本規範（參照司法院釋字第499號解釋文）。
3、地方自治為憲法所保障之制度，依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定制定之地方制度法，為實施地方自治之依據。地方議會為地方自治團體之立法機關，由依法選舉之議員或代表組成，行使地方自治立法權、法律或上級法規賦予之職權（參照地方制度法第25條、第35條至第37條）。故地方議會為發揮其功能，在其法定職掌範圍內具有自治、自律之權責（司法院釋字第165號理由書參照）。從而，植基於憲法權力分立及議會民主原則之議會自律原則，司法院釋字第342號、第381號、第499號就「國會議事」在一定範圍內之議事自律事項，司法權應予尊重而不介入審查之意旨，於「地方議會」亦有適用。
4、依臺南市議會組織自治條例第7條規定意旨（地方立法機關組織準則第11條規定有相同內容），臺南市議會置議長、副議長各一人，由議員互選之。可知議長選舉之選舉人、被選舉人均以議員為限，係議會之內部選舉事務，不涉及對人民或對其他機關所生之外部關係，則因議長選舉所生之爭議，在議事自律事項之範圍內，並非行政訴訟法第10條所稱「選舉罷免事件之爭議」。而「議長」之職務，非公職人員選舉罷免法第2條所列舉之公職人員，故本件議長選舉之爭議，並無該法之適用，性質上非屬應依行政訴訟法第12條之2第2項規定裁定移送普通法院之私法爭議事件，先予敘明。
5、關於原告主張要旨1部分之爭議：⑴應適用的法令：
①臺南市議會議事規則第23條：「（第1項）議事日程由議事
組編擬，經程序委員會審定，並於開會5日前分別送達各議員及市政府。但每屆議員改選後程序委員會成立前，由議長逕核提大會商討。（第2項）前項議事日程得提報預備會議或大會通過。（第3項）第1項所定送達時限，如因緊急或臨時決定召開之臨時會，不在此限。」(議事日程之編擬、審定、送達及通過)②臺南市議會程序委員會設置辦法第4條：「（第1項）程序委
員會會議，須有委員過半數之出席方得開會。（第2項）程序委員會會議之表決，以出席委員過半數之同意行之；可否同數時，取決於主席。」第5條：「程序委員會職掌如下：
一、關於大會議事日程之審訂事項。……。」⑵此部分爭議事項，包括議長補選案之臨時會議事日程，未經
程序委員會之審定，直接提報大會通過，且未於開會5日前送達開會通知等情，純屬議長補選之議事程序，有無違反臺南市議會議事規則第23條各款及臺南市議會程序委員會設置辦法第4條、第5條第1項之爭議，性質上為立法權之核心領域事項。又其爭議之整體內容不涉及是否違背憲法原則或上位階法律、是否侵奪議員本身憲法上之權利，單純屬於議會內部事項之爭議，而未發生外部化效果，依照前述之說明，核屬議會自律事項之範圍。兩造就上開議會內部規範之解釋及事實之主張，所持不同見解之爭議，議會大會享有獨立自主之解釋及判斷權限，應由議會循內部程序解決，行政法院應予最大的尊重，並無介入調查審理之權限。是以，原告此部分之訴訟，不屬行政訴訟審判之權限，且性質上不能補正，自應依行政訴訟法第107條第1項第1款裁定駁回。
6、關於原告主張要旨2、3部分之爭議：⑴此部分爭議事項，包括以傳真方式寄送開會通知是否合法送
達、郵務送達之開會通知於系爭臨時會開會前一日始到達，是否未給予議員適當之調整準備時間、會議主席於105年10月3日第2次會是否未經大會表決通過逕自宣布當日下午14時開始投票、會議主席決定開始投票之時間，仍有部分議員受傷在醫院治療，時間決定有無違誤等情，均為議事程序之爭議，性質上仍屬議會內部事項。惟原告主張此部分議事程序上之違誤，造成原告蔡育輝、許至椿、洪玉鳳、王家貞、林燕祝無法出席投票，侵奪渠等之議員出席權、表決權，亦有違反憲法上正當行政程序及議會民主原則。是以，綜合此部分議事程序爭議之整體內容，已涉及侵奪議員本身憲法上之權利行使、違背憲法上基本原則，亦即議會內部事項之行使瑕疵已發生外部化效果，則其議事程序之行使瑕疵性，是否有逾越議會自律原則之界限，行政法院應否例外且慎重地介入審查，揆諸前述說明，應採「重大明顯之瑕疵」標準予以檢驗。
⑵按議員於職務上有出席議會行使立法職權之權利與義務。原
告許至椿主張因早已排定出國日期，致臨時接獲開會通知時，已無法改變行程，致不能出席議會等情，及原告蔡育輝主張因開議前始接獲開會通知，準備時間過短，致不能出席議會等情，均非客觀上不能出席議會之原因，顯然係個人主觀上選擇不出席議會之結果，核與開會通知何時送達，並無因果關聯，難認開會通知送達序之瑕疵性已達重大明顯之程度。又原告洪玉鳳於105年9月30日第1次會，雖因議事肢體衝突致眼部受傷而住院就醫，另原告王家貞、林燕祝於105年10月3日上午11時第2次會，亦因議事肢體衝突致身體受傷而前往醫院就醫。惟原告洪玉鳳等3人未具體陳明渠等傷勢之嚴重程度，究有何不能由醫護人員陪同於105年10月3日下午14時許出席行使投票權之原因；況會議主席宣布同日下午14時許開始投票之議事程序，仍在開會通知之預定議事日程內，且投票結果有33人投票（22人未領票）。可見此部分議事程序之行使瑕疵，難認有違反憲法或行政法上基本規範或濫用議事自律權之明顯情形，不符合「重大明顯之瑕疵」之檢驗標準。
⑶綜上所述，此部分議事程序爭議之整體內容，因涉及侵奪議
員本身憲法上之權利行使、違背憲法上基本原則，已非單純議會內部事項，惟其程序瑕疵未通過「重大明顯之瑕疵」之檢驗標準，仍屬議會自律原則之範圍，未達司法權得例外介入審查之界限，本院仍應予最大的尊重，不應介入審查。是以，原告此部分之訴訟，不屬行政訴訟審判之權限，且性質上不能補正，亦應依行政訴訟法第107條第1項第1款裁定駁回。
㈡、原告備位請求「確認105年10月3日第2屆第8次臺南市議會臨時會議長賴美惠當選決議無效」部分：
原告之訴係基於相同之原因事實及法律關係，提起先位之訴及備位之訴，僅訴之聲明所確認內容不同。故此部分備位訴訟，基於前述相同之理由，亦即原告主張要旨1議事程序之爭議部分，係單純議會內部事項，為議事自律事項之範圍，並無疑問。至原告主張要旨2、3議事程序之爭議部分，雖亦屬議會內部事項，但已發生外部化效果，惟不符合「重大明顯之瑕疵」之檢驗標準，未逾越議會自律原則之界限，仍屬議事自律事項之範圍。故本件訴訟爭議，非屬行政訴訟之審判權限，且性質上無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第1款裁定駁回。
㈢、本件既以起訴程序不合法駁回，依程序不備實體不究之原則，兩造關於當事人適格、其餘實體主張及舉證，無庸一一論究，併予敘明。
七、結論：原告之訴，為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 張 季 芬法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
書記官 宋 鑠 瑾