高雄高等行政法院裁定
105年度訴字第475號原 告 郭鎮宇
郭建志郭美伶林富郭秋冬兼上一人法定代理人 郭明成被 告 高雄市政府地政局岡山地政事務所代 表 人 林世松訴訟代理人 賴科宏
洪瑞豐上列當事人間地籍圖事件，原告不服高雄市政府中華民00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又依同法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上之利益受有損害為要件。參照訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定意旨，所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬不合法（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例參照）。準此，倘人民對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，應認其不備起訴要件，且其情形不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。
二、緣高雄市○○區○○○段（下○○○○段0000000000000000000號土地（重測後依○○○區○○段1590、1589、1588地號）等3筆土地（下稱系爭3筆土地），位於102年度岡山區地籍圖重測範圍內。高雄市政府於102年3月20日辦理地籍調查作業時，系爭土地所有權人即訴外人郭明雄（於104年8月22日死亡）、原告郭明成、郭秋冬（以上3人下稱郭明成等3人）雖然到場，但主張不能指界。嗣改同年7月15日由地籍調查人員協助指界，惟郭明成等3人仍不同意協助指界之結果，遂訂同年8月2日自行指界。然因郭明成等3人到場自行指界之界址，與系爭3筆土地西北側之鄰地即石螺潭段319-1、320-4、320-5地號（重測後為石螺段1606、1581、1580地號）土地所有權人指界不一，致生界址爭議情事，高雄市政府遂依土地法第46條之2第2項、第59條第2項規定，就該爭議界址召開轄區不動產糾紛調處委員會調處會議，進行調處程序。並另於102年9月14日以高市府地發字第10271277601號公告（下稱系爭公告），將地籍圖重測結果予以公告30日（自102年9月25日至102年10月25日止），因系爭3筆土地之部分界址爭議未決，乃列入暫緩公告地號土地清冊內，並載明「尚無重測結果，正依法處理中」。郭明成等3人不服系爭公告，前曾提起訴願，經內政部103年7月25日台內訴字第1030072397號訴願決定不受理，提起行政訴訟，經105年5月12日本院103年度訴字第410號裁定及105年9月1日最高行政法院105年度裁字第1025號裁定駁回確定。嗣原告於105年6月8日具狀不服地籍圖重測程序中，地籍調查人員就石螺潭段319-5地號（重測後石螺段1590地號）土地於102年8月19日製作之地籍調查界址標示補正表（下稱系爭界址標示補正表）記載內容，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：
㈠、102年度岡山區地籍圖重測作業，於102年3月20日地籍調查時，地籍調查人員未至現場按土地所有權人實地指界為記錄，僅集合150位地主於活動中心辦理地籍調查。原告不同意102年7月15日之協助指界結果，於同年8月2日安排地籍調查補正時，未依原告指界情形測量，更未製作地籍調查表供原告確認。測量人員經原告請求後，方於同年8月6日由重測地籍測量人員許嘉元以電子郵件，提供之指界圖及面積，並於電子郵件中詳稱為指界座標。雖無法確認該電子郵件附件之指界圖是否為原告真正指界位置，然其內容清楚可見系爭3筆土地與四周鄰地皆有指界不一之情形，原告認為應對系爭土地四周全部鄰地召開調處。後來於調處時，僅提出片段不完整之剪輯圖片供調處委員參考，然由上開指界圖，及原告同年8月2日指界照片，皆可證明系爭土地東側與鄰地有指界不一情形等情。因系爭3筆土地係採均分原則且界址明確，若石螺潭段319-5地號土地東側與鄰地界址有指界不一之爭議未列入，致該地號土地面積縮小，勢必造成同段319-6及319-7地號土地過往鑑界界址改變，土地面積亦受影響，影響原告權益。
㈡、系爭界址標示補正表界點之C點，係毗鄰未登記土地，而原告並未占用未登記土地，則依地籍測量實施規則第194條之1規定，應按土地所有權人指認之界址「F1」點施測，然調查及測量人員未依原告指界界點「F1」施測，已有違誤。嗣原告於105年10月申請複丈，高雄市政府稱系爭3筆土地東側界址爭議已公告，惟經公告界點與原告指界點並不相同，兩者相差5公尺，可見系爭界址標示補正表之內容顯有錯誤等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及系爭界址標示補正表。
四、經查：
㈠、按「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日……（第4項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」分別為土地法第46條之1、第46條之2、第46條之3所明定。次按「重測地籍調查時，到場之土地所有權人不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：㈠土地所有權人同意該協助指界之結果者，視同其自行指界。㈡土地所有權人不同意協助指界之結果且未能自行指界者，應依土地法第46條之2第1項規定予以逕行施測。㈢土地所有權人不同意協助指界之結果而產生界址爭議者，應依土地法第46條之2第2項規定予以調處。」「重測土地地形特殊，實地無法設立界標者，應於地籍調查表空白處註明其原因。」亦為土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4點、第7點所明定。又按地籍測量實施規則第79條規定：「（第1項）地籍調查，係就土地坐落、界址、原有面積、使用狀況及其所有權人、他項權利人與使用人之姓名、住所等事項，查註於地籍調查表內。（第2項）前項所有權人之土地界址，應於地籍調查表內繪製圖說，作為戶地界址測量之依據。」
㈡、綜合上開規定意旨，可知於重新實施地籍圖重測作業程序中，應先進行地籍調查作業，關於土地界址之調查，係以土地所有權人之指界為準，倘土地所有權人不到場指界或到場不願指界情形，地籍調查測量人員始能依土地法第46條之2第1項規定之法定順序認定界址逕行施測。又倘鄰地所有人間指界不一致而發生界址爭議時，地籍調查人員基於中立性地位，無權認定界址施測，應先進行調處程序，依調處結果辦理。是以，地籍調查人員應依據土地登記資料及有關資料，逐宗編造地籍調查表後，定期通知土地所有權人前往土地現場，就土地權利狀況、土地標示、土地界址及土地使用現況等事項予以調查後，查註於地籍調查表內，作為地籍界址測量之依據。倘地籍調查表經審核後，認有不完備而須補正者，則應辦理地籍調查表之補正，就補正調查之結果，填載地籍調查補正表再行送請審核。由此可知，地籍調查（補正）表係地籍調查人員就特定土地之界址等相關資料實地調查後，登載其調查結果之書面記錄，經審核後，交由地籍測量人員據以重新實施測量，完成地籍圖重測結果，始得依土地法第46條之3第1項對外為公告。就地籍測量結果公告之多階段程序而論，地籍調查（補正）表僅係地籍圖重測作業之內部先行準備行為而已，尚不對外發生公法上任何具體之法律效果。
㈢、經查，石螺潭段319-5地號（重測後石螺段1590地號）土地，位處高雄市政府辦理102年度岡山區地籍圖重測範圍內，於地籍調查作業程序中，製有地籍圖重測地籍調查表，後因土地所有權人到場而不能指界，遂另定期辦理協助指界及補正調查，於102年8月19日製有系爭界址標示補正表，據以測量作成重測地籍圖，由高雄市政府於102年9月14日為系爭公告，並於公告所附土地清冊中註記：「界址爭議未決」等情，有地籍圖重測地籍調查表（第281頁）、系爭界址標示補正表（第277頁）、系爭公告（第439頁）附本院卷可證，並經調閱本院103年度訴字第410號卷核對無誤。原告訴請撤銷之系爭界址標示補正表，其上「補正前界址標示」「補正後界址標示」欄，載有勾選之調查事項，另於「補正後略圖」欄製有標示界址點之略圖，「處理意見欄」則記載「一、本宗土地經通知於102年7月15日實地協助指界，土地所有權人不同意B、C、H、A界址協助指界之結果。而與319-6地號另行指出與毗鄰319-1地號同意協助指界結果不同之界址，發生界址爭議，擬移送不動產糾紛調處委員會依法調處。其餘經界線同意協助指界之結果。二、附送達證書1份於本地號地籍調查表。三、依據土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4、7點規定辦理。四、B-C、H-I-A經界線擬調處或有結果再據以施測外，餘擬照補正結果測量。」等語，核其整體記載之意旨，係單純將其辦理石螺潭段319-5地號土地地籍調查之界址標示相關情形及處理意見作成紀錄，作為地籍測量人員測量地籍圖之事實依據，參照前述規定及說明，應係實施地籍圖重測作業之先行內部準備行為，並非最終就地籍圖測量結果之對外意思表示，尚無因此對外直接發生具體公法上效果，性質上並非行政處分。原告對之提起撤銷訴訟，起訴即非合法。
㈣、原告雖主張系爭界址標示補正表未按土地所有人之指界為記錄，且未經土地所有人確認、簽章，系爭土地與四周鄰地皆有指界不一之情形云云。惟系爭界址標示補正表之製作係實施地籍圖重測作業之先行內部準備行為，構成公告地籍圖重測結果之事實基礎，而高雄市政府於各項重測作業完成後，業於102年9月14日作成系爭公告而對外發生行政處分之效力。依原告所主張，指向作成行政處分所依據之事實不正確，自應於對系爭公告不服之爭訟中併予主張，不得單獨對系爭界址標示補正表之事實基礎提起撤銷訴訟，併此敘明。
㈤、綜上所述，系爭界址標示補正表並非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，依前述規定及說明，即屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，應裁定駁回之。又高雄市政府為地籍圖重測作業之權限機關，原告誤列高雄市政府地政局岡山地政事務所為被告，致本件亦有被告不適格之起訴不合法情形，惟不影響本件裁判結果，故無闡明命更正被告機關之必要，併予敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段、第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 107 年 7 月 31 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 張 季 芬法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 7 月 31 日
書記官 宋 鑠 瑾