高雄高等行政法院判決
105年度訴字第498號民國106年7月4日辯論終結原 告 軒成食品有限公司代 表 人 郭振堂訴訟代理人 林石猛 律師
戴敬哲 律師被 告 國立屏東高級工業職業學校代 表 人 鄒春選訴訟代理人 謝凱傑 律師
楊聖文 律師鄭猷耀 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年8月26日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文申訴審議判斷及原處分（被告104年6月24日屏工總字第1040000891號函、屏工總字第1040000893號函及104年7月15日屏工總字第1040001009號異議處理結果函）關於刊登政府採購公報及追繳押標金部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰原告參與被告辦理之「屏東高工103學年第2學期及104學年午餐團膳供應採購」案（下稱系爭採購案），經被告於民國103年12月24日與原告完成議價程序並決標在案。嗣被告發現原告於系爭採購案服務建議書上所載內容不實，有偽變造投標文件之情形，遂分別以104年6月24日屏工總字第1040000893號函及屏工總字第1040000891號函通知原告有政府採購法第50條之情形終止契約，並依採購案投標須知第55點第1款及契約第11條第3款約定追繳押標金新臺幣（下同）20萬元及不予發還履約保證金20萬元，及依政府採購法第101條第1項第2款規定，擬將其刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，被告於104年7月15日以屏工總字第1040001009號函復異議駁回，原告不服異議處理結果，提出申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）將關於將刊登政府採購公報及追繳押標金部分，申訴駁回；其餘申訴不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）依被告103學年第2學期及104學年採購需求說明書載明「得標廠商需自備中央廚房或餐廚製造場地設備，烹調供應本校師生伙食，烹調完畢後自中央廚房或餐廚製造場地運送至本校時間建議不超過30分鐘為宜，以保持餐食新鮮」，觀其目的應在於要求得標廠商烹調供應師生伙食應保持餐食新鮮，故僅要求得標廠商需自備廚房或餐廚製造場地設備，並未要求廠商轄下需有工廠。原告為HACCP認證之優良公司，轄下並有高雄前鎮廠、屏東崁頂廠兩間工廠，原告於得標後在烹調供應被告師生伙食之品質、數量、時間上並無問題，亦無任何違約或違背午餐團膳供應目的之行為；反觀，本次參與被告招標之投標廠商中，不乏轄下無工廠而得標者。對此，依照政府採購法第6條第1項規定目的論解釋，原告參與投標之附件中雖有改登記在原告之關係企業即第三人鮮大師食品有限公司（下稱鮮大師公司）名下之工廠，惟並無違背本件午餐團膳供應採購之目的，也無影響供餐之內容，原告本身之投標資格與條件並無問題。
（二）原告轄下之屏東崁頂廠，係因原告內部組織需做形式上調整，故改登記在原告關係企業鮮大師公司名下，惟屏東崁頂廠其所在之土地與建物均為原告代表人郭振堂所有，實質上仍屬原告轄下之工廠；按照經驗法則，原告若轄下無屏東崁頂廠，則轄下尚有高雄前鎮廠，其距被告亦僅有20公里之距離，運送時間僅需25分鐘左右，原告根本不需以提供不實文件方式參與投標，致嗣後被認定違背政府採購法而遭終止契約之風險。由此顯見，屏東崁頂廠確實為原告轄下工廠（自備工廠），原告並無借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造文件投標之行為，亦無影響本件最有利標案之決定。又本件投標之主體自始至終均為原告，投標與得標廠商之事業主體亦均為原告，依經濟部99年10月6日經授中字第09930247220號函釋「工廠非法律上獨立之主體，不得為獨立行使權利負擔義務，其權利義務應隸屬於其事業主體」，足證原告取得被告午餐團膳供應之資格，於與程序上完全合法。
（三）原告因公司內部組織調整而將原轄下之屏東崁頂工廠改登記予關係企業鮮大師公司，而鮮大師公司登記負責人周伯彥為郭振堂之外甥，迄今兩家公司所有營運人員之管理與相關投保事項，均由原告負責及辦理勞工保險之加退保與變動業務，顯見原告雖將系爭工廠改登記為鮮大師公司，惟實際上仍由原告管理兩者員工。再者，原告雖形式上將系爭工廠改登記予鮮大師公司，惟同時亦與其成立廠房承租契約，實質上仍繼續使用系爭工廠，且系爭工廠之水電費係由原告代表人郭振堂及其配偶所繳納。又原告與鮮大師公司負責會計之人均為鍾玉茹，該員工原編制於原告公司，因原告經營需要，遂於104年7月14日自原告公司退出勞保，隨即於隔日即同年7月15日以鮮大師公司為投保單位加入勞保，負責兩者公司經營匯款之會計工作，足見無論從公司資產、工廠租賃契約、工廠水電與電話費支出、工廠員工名冊、工廠勞工保險等事項，均為原告所有及負責處理、支出，可證屏東崁頂工廠雖變更為鮮大師公司，實質上仍為原告所有與經營。另鮮大師公司與屏東縣立東港高級中學簽立學校午餐外訂桶餐採購契約資金960,030元，由原告負責人郭振堂配偶周碧雲臺灣銀行帳戶轉帳支付，鮮大師公司與屏東縣林邊仁和國民小學午餐委外辦理勞務採購契約資金90,030元，係由原告臺灣銀行帳戶支出，鮮大師公司與屏東縣枋寮鄉僑德國民小學午餐委外辦理勞務採購契、屏東縣潮州鎮光春國民小學午餐外訂桶餐採購契約，合計資金322,060元，由原告負責人郭振堂配偶周碧雲臺灣銀行帳戶轉帳支付，鮮大師公司與屏東縣立枋寮高中午餐委外辦理勞務採購契約資金490,030元，係由原告臺灣銀行帳戶支出，郭振堂並為鮮大師公司之銀行債務負保證責任，且原告公司登記所在地正是位於系爭工廠廠址，足認原告確有使用系爭工廠之事實，被告一直以來都刻意忽略上開事證，又怠於依職權調查，堅持以系爭工廠廠名為鮮大師公司為由，率然認定原告未有占有使用系爭工廠，顯然未注意斟酌有利於原告之事證，而有悖於行政程序法第36條、第43條之規定。
（四）參照最高行政法院105年度判字第627號判決、鈞院97年度訴字第508號、98年度訴字第515號判決，工程會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋可知，政府採購法所謂「偽造」與「變造」，較刑法為廣，包括(1)無權製作文件者冒用他人名義製作文書，屬刑法偽造文書；(2)有權製作文件者製作文件，但登載不實內容，僅屬虛妄行為，而不構成犯罪。至於由有權者製作，且製作時所載之內容未悖於真實者，縱有情事變更，致實際狀況與文書原記載內容不盡相同，亦難謂該文書為「偽造」或「變造」。原告參與系爭採購案於投標文件所附工廠登記證，係屏東縣政府所核發，其內容所載98年7月13日時，工廠登記標號00000000之工廠（工廠地址：屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○○號）為原告所有，系爭工廠登記證既屬有權者製作，且內容亦屬真實，依上開實務見解，雖政府採購法所謂「偽造」與「變造」當無需與刑事法為相同解釋，惟系爭登記證既為「有權者製作且內容亦為真實」，當非有權製作文件者自行登載不實內容之文件，或無權製作文件者偽造、變造文件之情形。又系爭工廠登記證製發後迄今，都未有任何人去變更該文書所載之內容，也就是根本不存在「他人為偽造、變造系爭工廠登記證之行為」，被告也完全無法指明究竟何人偽造、變造系爭工廠登記證的哪一部分。故而，原告投標文件中檢附系爭工廠登記證，殊難謂合於政府採購法第31條第2項第1款、第101條第1項第2款後段「以偽造、變造之文件投標」之要件。再參諸工程會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋，除政府採購法所稱之偽造、變造，不以構成偽造文書罪為限外，另指出：「前揭第4款所稱『履約相關文件』，凡是廠商依採購契約規定履約所應提供之文件均屬之」，亦即，政府採購法第101條第1項第4款所稱「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」，係以採購契約規定所應提供之文件為限。準此，政府採購法第31條第2項第1款、第101條第1項第2款後段所稱「以偽造、變造之文件投標」，亦應以投標須知或採購契約規定所應提供之文件為限。又系爭採購案未要求投標廠商附具工廠登記資料，為被告所自承，另觀諸系爭採購案的投標須知第23項，記載「不允許廠商於開標前補正非契約必要之點之文件」，再由被告容許另一得標廠商「世敏便當」於決標後補正工廠登記，益徵工廠登記資料並非契約必要之點之文件。則不論系爭工廠登記證是否屬偽造、變造文件，該文件既非投標須知或採購契約規定應提供之文件，即無政府採購法第31條第2項第1款、第101條第1項第2款後段之適用。
（五）被告將原告列為不良廠商並刊登政府採購公報，係屬裁罰性不利處分，應受法律保留原則拘束，而政府採購法所謂「偽造與變造」，從文義範圍解釋，無論如何難以擴及「有權者製作且內容真實」，被告認政府採購法之「偽造與變造」，可及於「有權者製作且內容亦無不實」，即屬目的性擴張之法律漏洞補充，惟政府採購法「偽造與變造」之類型，從文義解釋未及於「有權者製作且內容亦無不實」，並無法律漏洞存在，蓋政府採購法立法目的為建立「公平、公開採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」，而投標者提供「有權者製作且內容亦無不實」之文件，並未侵害公平與公開採購程序，而與採購品質有若何侵害。是以政府採購法「偽造與變造」之類型，從文義解釋未及於「有權者製作且內容亦無不實」，並無法律漏洞存在，被告所為目的性擴張，係填補法律漏洞之法學方法，既無法律漏洞，其所為目的性擴張，即有違誤。退步言之，倘認政府採購法之「偽造與變造」存有法律漏洞，而裁罰性處分需恪遵法律保留原則，被告逕以目的性擴張為漏洞填補，增加法律所無之限制，依此對原告為列名不良廠商並刊登政府採購公報之裁罰性不利處分，有違憲法第23條法律保留原則，核屬違法。
（六）系爭採購案評選分數第二高的世敏便當，其投標所載之「供餐廚房地點」，其決標前都未取得工廠登記證，直至104年2月10日方完成工廠登記。又世敏便當投標所載之「供餐廚房地點」，即屏東縣○○市○○里○○街○○巷○號1樓，該房地之所有權人為徐○○，而非世敏便當之負責人陳蕭美娥。亦即，系爭工廠為原告負責人所有，而世敏便當之工廠並非其負責人所有，被告卻質疑系爭工廠非原告自有，益徵被告認事用法顯有違誤。另被告以鮮大師公司自103年迄今得標案件金額逾1億3千萬元為由，質疑系爭工廠非由原告占有使用云云。惟被告所稱鮮大師公司得標金額，其中約1億元，係被告向原告為終止採購合約之意思表示後所發生（104年3月18日後）。亦即，係因被告終止行為在先，之後原告代表人才將系爭工廠原本供履行系爭採購合約之產能，轉供鮮大師公司使用。被告以系爭工廠於被告終止後之使用情形，質疑原告無法以系爭工廠履約，顯然倒果為因，自不足採。
（七）由最高行政法院103年度判字第341號、鈞院103年度訴字第524號判決可知，對於採購機關作成將刊登政府採購公報之決定，不論係以政府採購法第101條第1項何款事由為據，法院於判斷該決定之適法性時，皆應審究該決定是否合於依比例原則之要求。系爭工廠登記證為有權者製作且內容亦無不實，僅係該文書作成後，另有發生變更登記廠名之新事實，應可認情節非屬重大。又系爭工廠登記證既非系爭採購契約必要之點之文件，故系爭工廠登記證與被告作成甄審決定並無直接關聯性，未影響採購結果之正確性；況且，系爭工廠僅廠名變更，實質上仍係由原告經營使用，自無損系爭採購案之採購品質及依約履行目的之實現。反之，被告通知將刊登政府採購公報後，雖尚未執行，但已造成原告現實上難以取得其他採購契約，因而辦理停業。職此，原處分逕以系爭工廠登記證所載廠名於投標前已有變更為由，欲將原告列名不良廠商，並刊登政府公報，確有悖於比例原則，而屬違法處分等情。並聲明求為判決申訴審議判斷及原處分（被告104年6月24日屏工總字第1040000891號函、屏工總字第1040000893號函及104年7月15日屏工總字第1040001009號異議處理結果函）關於刊登政府採購公報及追繳押標金部分均撤銷。
三、被告則以︰
（一）原告確實具有以非其名下所有之工廠，偽稱為其所有，並製作相關文書參與系爭採購案，顯已影響採購公正：
1、被告辦理系爭採購案，於其所公告之採購案投標須知第55點第1款已明定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳……：一、以偽造、變造之文件投標。」故若參與系爭採購案之廠商具有以偽造、變造之文件投標行為時，則被告除得依政府採購法第101條第1項第2款規定，將該廠商予以刊登政府採購公報外，另得據投標須知及政府採購法第31條第2項第1款規定，追繳或沒入押標金。
2、被告辦理系爭採購案，依政府採購法第22條第1項第9款規定採限制性招標方式，於103年11月19日進行公告招標，103年12月9日進行資格標開標，共有5家廠商投標，資格審標後有4家廠商資格符合招標文件規定得參加評選會議。被告遂於同年12月10日召開評選委員會議辦理評選（最多取3家優勝廠商辦理議價），評選結果原告以第3優勝廠商取得議價資格，惟於第4順位廠商即日新便當社之差距相當接近，二者僅相差0.2分。原告於103年12月24日以第3優勝廠商資格與被告完成議價程序後決標在案。
3、就原告投標文件中所附之相關資料顯示，其係以98年所核發之經濟部工廠登記證參與系爭採購案，工廠廠址則為「屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○○號」且於所附廠商所提出廠商與被告之距離亦顯示係以前開工廠登記證所載之工廠為計算準據，惟被告嗣後發現，該工廠早於系爭採購案公告招標前，於103年11月3日即已移轉登記為第三人鮮大師公司所有（負責人周伯彥），並已至經濟部工業局完成變更登記，上開情節經原告坦承不諱，從而依原告參與系爭採購案所提具之文件中所示，其確係以登記於第三人鮮大師公司名下之工廠，偽稱為其所有之工廠無疑。
4、原告參與系爭採購案，確實具有以非其名下所有之工廠，偽稱為其所有，並製作相關文件參與系爭採購案，原告明知系爭工廠登記證為偽造、變造之文書，仍持之以參加系爭採購案，其違反政府採購法第101條第1項第2款及第31條第2項第1款之事證明確，被告據以為刊登採購公報之處分及追徵已發還之押標金、沒入履約保證金各20萬元之處分，其合法性殆無疑義。
（二）政府採購法第50條第1項第3款所定「偽造、變造之文件投標」之規定，其規範重點在於禁止「投標時」以不實之文件而謊稱為真實之內容，並進而影響採購公正：
1、據臺北高等行政法院104年度訴更一字第106號判決及政府採購法第1條之立法目的，政府採購法第50條第1項第3款、第4款所定「偽造、變造」之定義，應依政府採購法第1條之立法目的為合目的性解釋，不僅只刑法上偽造或變造之意義而已（最高行政法院105年度判字第627號判決亦同斯旨），故即令廠商以自己之名義所製作之文書，惟返於真實者，亦應包括之。此項解釋係在落實建立政府採購制度之公平與公正，並得提升採購效率與功能，確保採購事件之品質，實屬的論。又據此可知，政府採購法第50條第1項第3款及第4款關於偽造或變造行為之規範重點，並不在廠商製作相關文書之當下是否有權製作，而係在投標時該文書之內容是否反於真實而影響採購程序之公正與公平等立法目的而定，職是之故，不論製作文書之當下是否屬有權或無權製作者，凡於投標或參與政府採購案件時，該文書所表彰之內容已與真實不符，惟投標廠商仍謊稱為與真實相符者，亦即明知為不實之文書，仍予以提供或使用而為詐術之行使，即為政府採購法第50條第1項第3款及第4款所欲規範與禁止之偽造、變造行為，與其製作文書之當下是否確係有權製作者無關，如此解釋方能貫徹政府採購法確保採購程序之公平與公正等之立法目的，亦為立法者制定該條款之真義。
2、申言之，解釋法律時，應探求立法之真意與立法目的而為解釋，此乃合目的性解釋與歷史解釋之法學解釋方法，亦為法學解釋之基本態度，然觀之原告主張之脈絡，其首先肯定政府採購法第50條第1項第3款及第4款之偽造與變造之解釋不必同刑法所定之偽、變造作相同解釋，而係應依政府採購法第1條之立法目的而為合目的性解釋，然其卻另將政府採購法第50條第1項第3款及第4款「限縮」解釋為排除「由有權者製作，且製作時所載之內容未悖於真實者」，並排除「行使時與真實不符，然卻謊稱其為真實」之顯然違反採購程序公正與公平之違法行為，姑不論原告此項主張並無任何實務見解加以支持，其不當限縮法條之文義，並限縮政府採購法之適用範圍，已非法者制定政府採購法之原意。
3、再者，若採行原告之見解，則嗣後凡參與採購程序之廠商，必將存有僥倖之心態，更有害於採購程序之公平與公正之確保，其有害公益而違反「公益原則」之處，顯而易見，洵不足採憑。是以縱使原告所持之工廠登記證係製作時與真實相符，惟其行使時既與真實不相符合，其仍謊稱該工廠登記證所登記之工廠為其所有，並作為被告評分之參考，採購機關亦確實就該項目予以斟酌加分致使其得標，則原告持該不實之文書而影響採購程序公正之處，昭然若揭，原告所為乃政府採購法第50條第1項第2款所欲禁止之行為，從而被告作成本件處分，並無違法之處。
4、原告主張顯屬增加法無明文之限縮解釋，且有悖於政府採購法第1條之立法目的，有害採購之公平與公正，並使人民嗣後參與採購事件將生僥倖心態，有害採購效率與功能，且無從確保採購品質並無任何事務見解加以支持，洵不足採。
（三）投標廠商轄下是否具有工廠，係影響系爭採購案評分之因素，原告持前開虛偽工廠登記證投標，確實影響採購結果，而有違反採購公正之情事：
1、被告雖未於投標文件記載投標廠商需自有工廠，方得參與標案，然系爭採購案採購標的之內容屬於被告之午餐團膳供應，投標廠商是否具有可烹調並加工之場所、設備及其烹調場所位處之地點與被告之距離等，而可穩定烹調及供餐，自與履約標的具有密切之關係，故系爭採購案評選項目陸、評選相關事項之項次3.「運送供應及廚餘廢棄物處理計畫」即表明「1.運送至本校所需時間。2.運送路線及儲藏運輸規劃。3.運送過程保溫設備及車輛。4.廚餘及廢棄物處理方式。」及項次5.「廠商之緊急調度能力」亦表明「1.有無鄰近協力廠。2.廚工人力、臨時變更菜單等應變能力。3.停水停電應變處理。」等評選項目，凡此，均明確請投標廠商敘明烹調之場所、地點（含運輸距離）及相關設備，故事實上投標廠商名下是否有可供烹調或加工之工廠或場所，確實屬於採購評選之重要項目。
2、申言之，採購評選之上開項目，被告之用意係在請投標廠商敘明烹調之場所、地點及相關設備，惟並未要求投標廠商需提供工廠登記證或轄下須有工廠始得投標，而此標準對所有投標廠商均一體適用，未有差別待遇，投標廠商可使用自有設備或以承租、借用設備執行履約。至如為自有設備及場所，自可充分掌握烹調設備及場所之使用，但若為承租或借用設備及場所，亦須以相關具有該等設備及場所之使用權利文件（如使用同意書或租約等）作為佐證得使用之設備、場所範圍及可使用之期間等，並以之作為有能力可履約並穩定供應團膳之憑據及評選評分之依據，因此有無可供履約之設備及場所，自有設備、場所或係承租或借用他人之設備、場所，此等項目自然與評選是否為優勝之廠商具有緊密之關聯性。
3、系爭採購案之資格標審查文件及相關投標文書雖未要求投標廠商需提供工廠登記證，惟原告為順利取得標案，方自行提供崁頂工廠之工廠登記證，以證明其於屏東縣有「自有」可供烹調之場所及設備，並可順利履約，然事實上原告於參與投標時，早已明知崁頂工廠非屬其名下所自有之工廠，按實情，其應提供承租或借用他人設備之使用證明，惟原告卻仍以早已非其所有之崁頂工廠登記證參與投標，故原告提供崁頂工廠之工廠登記證，顯係意圖在誤導評選委員，企圖以錯誤之事實證明其係「自有」上開崁頂工廠可供履約，且事實上評選委員在審查評選之過程中，亦係以該工廠作為評選之項目，以致評選委員誤信原告確實「自有」崁頂工廠與設備可供履約，而非係承租或借用他人之設備、場所，或者是並非沒有烹調設備可供使用履約，致使原告以0.2分之差距，取得第3順位之議價資格，並造成第4順位廠商即日新便當社無法順利取得議價資格。就結果而言，被告確實受到原告之欺罔與誤導，原告主觀上之惡意顯然不可謂不重大，客觀上原告之行為亦確實影響評選委員就評選項目評分之判斷，有違採購程序之公正，自已構成政府採購法第101條第1項第2款後段及同法第31條第2項第1款之「以偽造、變造之文件參加投標」之行為，被告據此而作成本件處分，自屬合法適當。
4、倘原告據實以告，而非持不實之工廠登記證參與投標，則被告勢必將其認定為並非上開「自有」烹調設備或場所而可供履約，而係屬「他有」烹調設備或場所之廠商，姑不論在此情形下原告是否得提出相關證明而使被告相信其有足夠之履約或應變能力，即令原告得提出相關借用或租用他人烹調設備或場所之證明，然承前述說明，因其係屬「他有」設備者，採購評審委員在考慮履約及應變能力時，自不可能如「自有」設備者，給予相同之評價，換言之，若參入此項因素予以考量，原告最後決標之結果僅高於次順位廠商0.2分，而此項評分係在被告誤信其係「自有」設備者所給予之評價，然若原告據實投標，因系爭工廠已非其所有，被告即將認定其為「他有」設備者，揆諸前揭說明，即無可能給予相同之分數，而只會更低分，並不會更高分，循此脈絡思考，則原告若據實投標，其最後之分數恐怕將比次順位廠商更低而無法得標，恐怕這亦係原告在明知該工廠已非其所有，仍持該偽造變造之工廠登記證投標之原因，故不論就原告主觀上之惡意及採購程序與結果之客觀公正而言，被告作成本件處分即屬合法、正當，應予維持。
（四）揆諸最高法院91年度台上字第754號判決、最高行政法院105年度判字第627號判決意旨及行政程序法第8條規定，誠信原則為行政法上之重要原則，行政機關應受此原則之拘束，參與行政程序之人民亦應恪守，以維行政程序之公平與公正。原告持系爭工廠登記證參與系爭採購案時，既已明知該工廠已非登記於其名下，卻仍於投標時謊稱為其所有，顯已違反誠信原則之要求。另不論本件原告所持之文件是否確係其於製作時有權製作者，然持該不實文書參與系爭採購案，與持製作時屬無權製作者，而持該無權製作之文書參與採購案之情，二者所生之危害相同，同屬重大影響採購程序之公正與公平之情事，顯然違反誠信原則，無作不同區別對待之理由，故解釋政府採購法第50條第1項第3款、第4款之偽造或變造時，亦無區別有、無權製作者而作不同區別對待之理由，由此足證，原告將政府採購法第50條第1項第3款及第4款「限縮」解釋為排除「由有權者製作，且製作時所載之內容未悖於真實者」，並排除「行使時與真實不符，然卻謊稱其為真實」之顯然違反採購程序公正與公平之違法行為，顯不足採。
（五）原告一再主張「其僅係因時間錯置一時忘記該工廠已移轉登記於第三人鮮大師公司名下，方持該變更前之工廠登記證參與本件投投標」，並謂被告之處分違反比例原則云云，實不足採：
1、原告於103年10月24日向屏東縣政府申請變更崁頂工廠之登記，後並於103年11月3日核准變更，將崁頂工廠登記為第三人鮮大師公司所有，而系爭採購案公開招標日期為103年11月19日，原告於申請變更系爭工廠之登記後「11日」，主管機關即予以核准變更，原告並於核准變更後「16日」即參與系爭採購案，衡諸經驗法則，一般如原告般從事食品生產之業者，生產工廠對其而言尤其重要，豈有可能不知該工廠已非其所有，且在短短不到「1個月」（即2週至3週）之時間內，即忘記其已申請變更工廠登記之情。原告主張其僅係一時忘記其已事先申請變更系爭工廠之登記，並非蓄意違法云云，實殊難想像。
2、況原告亦自陳其參與政府採購案件經驗豐富，豈有可能不知持偽造或變造之不實文件將違反採購程序之公平與公正，足見原告蓄意違法且惡性重大，被告就此而為原處分，實屬適當。另被告除考量原告上開惡性外，亦考量原告係以總評分81.2分取得第3順位議價資格，而小贏第4順位廠商即日新便當社之總評分81.0分，其間差距僅0.2分，且評審委員於評分時，確實亦就原告所提供虛偽之資料進行評估，而誤以為原告名下確有崁頂工廠位於屏東縣境內而酌予加分，苟若排除原告名下有系爭崁頂工廠此項因素，因原告另一工廠位於高雄市，則被告即不可能酌予加分，最後之結果恐怕係第4順位之廠商即日新便當社得標，其因蓄意違法而影響採購公正之因素，並影響利害關係人即第4順位廠商之利益，可見一般。
3、再者，原告自曾述係因公司內部組織調整而將所屬之崁頂工廠，形式上變更登記於鮮大師公司名下，惟實質上仍由原告所管理使用，且該工廠所在之土地與建物均為原告所有，實際上原告與鮮大師公司為關係企業云云，然原告既與鮮大師公司有如此之緊密關聯存在，則工廠變更登記之事實及通知，原告理應知悉，自不得諉為不知，並稱其於投標時忘記已為工廠變更登記之申請云云，原告之主張洵不足採。
4、在被告尚未作成原處分而僅通知原告將依法處理並請暫停供餐時，原告不僅頻頻透過民意代表及其任議員之妻對被告施壓，更寄發存證信函恫嚇鄒春選校長與總務主任，亦足見原告惡性重大及違反義務後之態度不佳，被告於衡酌上開因素、原告應受責難之程度及原告蓄意違法所生之影響後，作成將原告刊登採購公報並停權3年之處分，被告充分行使其合義務裁量權，並無任何違反比例原則之處。
（六）被告承教育部令於104年1月16日以屏工總字第1040000100號函，命原告於104年1月20日前完成食品業者登錄，惟原告皆一再拖延，被告迫於無奈，再以屏工總字第1040000189號函令原告須於104年2月24日前完成食品業者登錄，嗣後因原告名下之工廠早已於系爭採購案公開招標前即已移轉為非其名下所有，原告無法提供相關證明且依指示辦理完成食品業者登錄，被告方查悉原告違法之情事。嗣後被告依據上開情事以104年3月18日屏工總字第1040000431號函終止與原告間之採購契約、命繳還已發還之押標金20萬元及不予發還履約保證金20萬元，原告不服，提出異議，經被告以104年4月13日屏工總字第1040000553號函駁回異議，仍決定維持原處分。原告對異議結果不服，尋求立委協助，被告配合召開協調會，惟教育部國民及學前教育署以104年4月28日臺教國署高字第1040044867號函被告仍請依政府採購法之相關規定辦理，被告函請工程會就本件情形釋疑，工程會函覆請依個案事實本權責核處，被告遂於104年6月24日以屏工總字第1040000893號及第0000000000號函通知原告，將追繳原告押標金20萬元及不予發還20萬元履約保證金，另以104年6月24日屏工總字第1040000892號函撤銷前開104年4月13日屏工總字第1040000553號函。
又被告係待工程會駁回原告之申訴後，方於105年10月4日將原告刊登於採購公報，另依經濟部公司資料查詢系統所示，原告停業日期為106年6月1日起迄107年5月31日止，是以，原告公司及工廠倒閉，絕非系爭採購案爭議之影響，亦非遭被告刊登採購公報所致。反觀被告曾於105年3月10日收受法務部行政執行署高雄分署105年3月4日雄執壬105年營稅執字第00000000號執行命令，為執行原告積欠稅款等多項公法上金錢給付義務未履行之債權，令被告扣押對原告之債權，再由核准原告公司停業之機關為財政部國稅局南區分署，可合理推斷原告公司之所以停業，絕非係本件刊登之處分所致，而係因原告積欠稅款等公法上金錢給付義務所致。
（七）系爭採購案預算金額為19,814,400元，屬查核金額以上未達巨額之勞務採購類型，等標期依招標期限標準第2條第2項第3款規定不得少於21天等標期，故本件等標期間較長。又系爭採購案係依政府採購法第22條第1項第9款規定準用最有利標之方式辦理採購，與一般最低標開標後大都可決標之情形不同，相關程序包含資格標開標（103年12月9日）、召開評選會議（103年12月10日）、評選結果簽報首長核定、辦理議價後決標（103年12月24日），故本件採購之時程較一般最低標為長。再者，系爭採購案履約期程為被告第103年度第2學期及104學年度第1、2學期，共3個學期，履約期間較單一學期供餐之時間為長，基於考量單一廠商供餐若出現意外狀況時，將可能造成供餐不穩定之風險，故系爭採購案採取複數決標以及「分期分區」之供餐方式，最後係由3間廠商即大聚便當有限公司、世敏便當及原告得標，被告並將校區供餐分為3區，即A區化工（綜合）大樓、Ｂ區中興大樓與Ｃ區仁愛大樓，並分別由大聚、世敏及原告為各區首輪供餐者，而將每學期分為3期，第1至7週為第1期、第8至14週為第2期、第15至21週為第3期，第1期由各廠商首輪就分區為供餐，至第2期後再由原負責A區者輪至B區供餐，原負責B區者輪至C區供餐，以此類推。
（八）綜上所述，原告以登記於第三人名下之工廠，偽稱為其所有而參加系爭採購案，已影響採購程序之公平與公正，並已侵及其他利害關係人即參與系爭採購案之廠商之利益，被告為維護政府採購之公平與正義而為將原告刊登於採購公報之處分以及追徵已發還之押標金並沒入履約保證金之處分，皆屬合法正當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造各自陳明在卷，並有系爭採購案投標須知、決標公告、採購契約、被告104年6月24日屏工總字第1040000893號函、屏工總字第1040000891號函、104年7月15日屏工總字第1040001009號異議處理結果函及申訴審議判斷書等附本院及申訴卷可稽，堪以信實。兩造之爭點為原告有無以偽造、變造文件參與投標之行為？被告作成將原告刊登政府採購公報及追繳押標金之處分，是否有理由？茲分述如下：
（一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：
一、以偽造、變造之文件投標。」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」為政府採購法第31條第2項第1款、第101條第1項第2款所明定。又系爭採購案投標須知第55點第1款亦規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳（無押標金者免列）：一、以偽造、變造之文件投標。」又按誠實信用原則為一般法律原則，在行政法領域，不僅是行政行為應以誠實信用之方法為之（行政程序法第8條），乃至人民參與政府採購之投標、開標及決標等行政程序，以及締結採購契約前之蹉商及準備程序，亦均應遵循誠實信用原則。是以投標廠商虛偽記載關於招標機關所訂投標廠商資格之文件，與偽造或變造上開投標廠商資格之文件投標，均會造成招標機關對於投標廠商資格誤判之欺罔結果。故政府採購法第31條第2項第1款及第101條第1項第2款所稱「偽造」、「變造」之定義，應為合目的性之解釋，不以刑法上偽、變造之意義（即無製作權之人冒用他人名義而製作該文書，或無製作權者就他人所製作之真正文書加以改造而變更其內容之行為）為限，尚應包括投標廠商就招標須知所應提供之資格文件，以自己名義所製作之文書反於真實情形；或非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者在內。亦即有權製作文件之投標廠商，自行偽、變造投標、契約及履約文件之內容；或雖非投標廠商所製作，但係基於其不實陳述致使公務員或從事業務之人登載於其製作之文書，此等文書於政府採購法上應與無權製作文件者偽、變造上開文件情形等同觀之，均屬違反誠實信用原則，且均有礙政府採購法所欲確保採購品質及依約履行目的之實現，此參工程會94年1月20日工程企字第09400024600號函略謂：「……2.本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法。行政法院59年1月8日判字第1號『考試法第14條第3款所稱偽造變造證件，無論係其自行偽造變造證件之內容，或使人登載不實之事項於該證件之上，均有該條款之適用』，可資參照」等語，同認斯旨。又上開函係工程會基於主管機關之職權，係對於政府採購法第101條第1項第2款「偽造、變造」之定義所為之釋示，經核與該規定之意旨相符，本院自得予以援用。是以，廠商依投標須知記載投標資格所應提供之必要文件，並無前揭政府採購法所指偽、變造投標文件情事，縱使其於投標文件另提供與投標資格無關之文件與真實不符者，該投標廠商亦不該當政府採購法第31條第2項第1款及第101條第1項第2款之偽、變造投標文件之處罰要件。
（二）經查，被告就系爭採購案係依政府採購法第22條第1項第9款規定，採限制性招標方式，公開客觀評選專業服務之優勝廠商，明定履約標的即廠商應給付之標的及工作事項為被告103學年第2學期及104學年午餐團膳供應採購，內容詳「屏東高工103學年第2學期及104學年午餐團膳供應採購需求書」、服務建議書、招標文件及相關附件，並約明於103年11月19日公告招標。嗣於103年12月9日進行資格標開標，共有5家廠商投標，資格審標後有4家廠商（即大聚便當有限公司、原告、日新便當社、世敏便當）資格符合招標文件規定得參加評選會議，同年12月10日召開評選委員會議辦理評選（最多取3家優勝廠商辦理議價），評選結果原告以排序第3優勝廠商取得議價資格，並於103年12月24日與被告完成議價程序並決標在案。嗣因教育部國民及學前教育署104年1月12日臺教國署學字第0000000000A號函要求被告對於已辦理工廠登記之食用油脂製造業、加工業，以及已辦理工廠登記、商業登記或公司登記之食用油脂輸入業，應於103年10月31日起依食品安全衛生管理法第8條第3項規定向主管機關申請食品業者登錄，始得營業等語，被告遂以104年1月20日屏工總字第1040000189號函通知原告應於104年2月24日前完成食品業者登錄。然因原告因其所屬崁頂工廠已於103年11月3日變更為第三人鮮大師公司所有，以致遲未就該崁頂廠辦理食品業者登錄，被告始發現原告於系爭採購案服務建議書上所提出原告崁頂廠之經濟部工廠登記證等文件與事實不符，認有偽變造投標文件之情形，被告遂分別以104年6月24日屏工總字第1040000893號函及屏工總字第1040000891號函通知原告有政府採購法第50條之情形終止契約，並依系爭採購案投標須知第55點第1款及契約第11條第3款約定追繳押標金20萬元及不予發還履約保證金20萬元，並依本法第101條第1項第2款規定，擬將其刊登政府採購公報等事實，為兩造所是認，並有系爭採購案之投標須知、採購契約、採購評選辦法、原告投標文件所附服務建議書、被告103年12月10日評選紀錄表、103年12月24日決標紀錄、104年1月20日屏工總字第1040000189號函、鮮大師公司基本資料，被告原處分等文件在卷可證（見申訴卷第109至112、123至184、195頁；本院卷第215至232、239至240、434、437至463頁），則此等事實自堪信實。
（三）次查，系爭採購案投標須知第64條規定投標廠商應檢附之證明文件為廠商公司或商業登記證明文件、最近一期納稅證明、非拒絕往來戶或最近一年無退票紀錄之金融機構證明文件、廠商依工業團體法或商業團體法加入工業或商業團體之證明、投標廠商聲明書；又被告103學年第2學期及104學年採購需求說明書參、二載明：「得標廠商需自備中央廚房或餐廚製造場地設備，烹調供應本校師生伙食，烹調完畢後自中央廚房或餐廚製造場地運送至本校時間建議不超過30分鐘為宜，以保持餐食新鮮」；另被告採購評選辦法第三條規定服務建議書內容應至少涵蓋下列項目，投標廠商應依評選項目依序撰擬：「1、廠商之規模及供應學校午餐或團膳之經驗，其重點包含（1）廠商人力組織、聘用員工數及專業人力（如員工具有營養師執業執照、廚師證或中餐烹調技術士證照人數）（2）三年內履約供應學校機關團體團膳數量及金額（請提出合約或相關文件影本佐證）。2、廠商食譜設計及創意規劃能力，其重點為預擬1個月菜單、每份單價43元，應附湯或甜點飲料。3、運送供應及廚餘、廢棄物處理計畫，其重點包含：
（1）運送至本校所需時間（2）運送路線及儲藏運輸規劃
（3）運送過程保溫設備及車輛（4）廚餘及廢棄物處理方式。4、廠商對貨源之掌握情形。5、廠商之緊急調度能力，其重點包含：（1）有無鄰近協力廠，如麵包公司等（2）廚工人力、臨時變更菜單等應變能力（3）停水停電應變處理。6、製程管理與環境衛生維護、冷藏（凍）等保存設備、食材管理。7、品質安全衛生管理與保險，其重點包含：（1）GMP、CAS、HACCP等食品安全認證（2）品質安全衛生管理及農藥檢測能力（3）是否已投保『公共意外責任險』，且投保內容符合衛生署所定『食品業者投保產品責任險』之規定者，或已投保『食品業者投保產品責任險』等，或其他保險。8、其他優惠或加值服務。」等情，有系爭採購案投標須知、採購需求說明書、採購評選辦法等文件在卷可佐（見申訴卷第132、179至180頁）。又查，原告依前揭系爭採購案所定招標文件提出其服務建議書，內容說明其公司址設屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○○號，由原告崁頂廠運送至被告距離約20公里，運送時間約25分鐘，如中央廚房無法供膳時，由天青合食品股份有限公司及原告崁頂廠中央廚房代為烹調等危機處理之各種應變方式，並提出原告烹調商業同業工會會員證、HACCP優良評鑑認證、最近三年供應其他學校採購合約書、原告所有坐落屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○○號之經濟部工廠登記證等文件影本為證，惟原告於投標期限提出上開服務建議書前，已於103年10月24日向屏東縣政府申請變更崁頂廠之登記，後並於103年11月3日核准變更，將上開崁頂廠登記為第三人鮮大師公司所有。至於其他得標廠商世敏便當於投標當時並未提出工廠登記證，且其服務建議書所指設於屏東市○○街○○巷○號1樓之中央廚房場址房地，亦非世敏便當獨資負責人陳蕭美娥所有，而該廠房是直至世敏便當與被告簽訂系爭採購契約後，於履約期間之104年2月10日始行辦理工廠登記為世敏便當所有等情，有原告服務建議書、屏東縣政府103年11月3日屏府城工字第10325781700號函、世敏便當工廠公示資料查詢系統、建物及土地登記謄本等文件在卷可參（見申訴卷第167至178頁；本院卷第201、205至206、349至351頁）。由是觀之，依系爭採購契約文件所示，投標廠商固需於服務建議書內說明其供餐之廚房地點、參與供餐人員之證照品質、過去參與學校團膳採購之經歷，以及廠商供餐地點到被告學校間之距離與所需耗費之時間，以確保餐飲新鮮之保存力，但對於供餐廚房地點是否為投標廠商所有乙節，並非系爭採購投標廠商之資格條件，只要求廠商對廚房供餐能力及人員配置有控制能力即可，亦即系爭採購契約應係著重在供餐廚房與被告學校間之運送距離及方式，並不限於供餐廚房地點為投標廠商所有為必要。依此，投標廠商供餐廚房之廠房，是否業經登記於投標廠商名下，並非系爭採購契約文件─服務建議書必要記載事項，更未列為系爭採購案評選辦法之評選項目（見評選辦法第陸條規定，申訴卷第181至182頁），則原告服務建議書內所附其設於屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○○號之經濟部工廠登記證雖與其投標時之現狀不符，但該證明文件確為經濟部於98年7月間所核發無誤，只是該廠址於103年11月3日變更為第三人鮮大師公司所有後，舊證照並未銷毀或繳回，故仍屬有製作權人所製作之文書，只是原告提出之際業已失其證明效力，然上開證明文件原本即非系爭採購契約所定之投標資格文件，是縱原告提出該等失效之證明文件，仍與原告服務建議書應記載或應提供文件無涉，且與政府採購法所稱之偽造、變造投標文件無關。佐諸原告公司迄今確仍址設該地（參見原告最新公司基本資料，本院卷第241頁），則原告前揭服務建議書內其餘證明文件（如同業公會會員證、優良廠商認證等是）即無虛構情事。而原告以公司設籍地址作為供餐地點，並以該地點作為評估其廚房與被告學校間之供餐距離及所需時間，亦無背於既有之公司登記事項。雖被告指稱原告原有之崁頂廠業經變更為第三人鮮大師公司所有，則原告不可能由該址供餐，此將影響被告對供餐地點及距離之判斷，且決標評選時，因原告提出其崁頂廠為其所有之工廠登記證，導致其評分較優於第四順位之日新便當社，因此原告行使前揭失效之工廠登記證，確有影響評選結果之公平性而應予撤銷云云。惟查，被告對原告事實上並非由其公司設籍地點供餐乙節，始終未能提出任何舉證說明。而依被告所提103年12月10日評選紀錄表（見本院卷第215至232、299至303頁）觀察，亦無任何委員或其評分方式有因原告提出工廠登記證而就評選項目第3項（運送供應及廚餘、廢棄物處理計畫）給予特別之加分，或因世敏便當未提出工廠登記證而就評選項目第3項給予減分，顯見投標廠商提出工廠登記證與否，實與評分標準並無干係，更無論該登記證原本及非系爭採購契約必備之文件，是被告前揭主張，洵屬無據。故揆諸前揭規定之說明，原告就系爭採購案所提服務建議書並無政府採購法第31條第2項第1款及第101條第1項第2款規定所指偽造或變造投標文件情事。乃被告逕以其轄下崁頂廠已於103年11月3日變更為鮮大師公司為由，認其於服務建議書所提之經濟部工廠登記證應屬偽造或變造之投標文件，遂分別以104年6月24日屏工總字第1040000893號函及屏工總字第1040000891號函通知原告有政府採購法第50條之情形終止契約，並依採購案投標須知第55點第1款約定追繳押標金20萬元，及依政府採購法第101條第1項第2款規定，擬將其刊登政府採購公報等情，即非適法。
五、綜上所述，被告前揭原處分以原告符合系爭採購案投標須知第55點第1款及政府採購法第101條第1項第2款規定之情形，通知將追繳押標金20萬元及刊登政府採購公報等情，其認事用法，有上開之違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦有未合，原告起訴意旨，請求撤銷原處分及申訴審議判斷關於刊登政府採購公報及追繳押標金部分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 18 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 18 日
書記官 謝 廉 縈