高雄高等行政法院判決
105年度訴字第418號民國106年1月19日辯論終結原 告 林錦燕
林月美陳免林月圓共 同訴訟代理人 沈昌憲律師被 告 嘉義市政府代 表 人 涂醒哲訴訟代理人 張曉琴
賴秀伶翁崑山上列當事人間區段徵收領回抵價地事件，原告不服內政部中華民國105年7月25日台內訴字第1050052625號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告為開發新社區暨取得環保用地需要，報請內政部民國98年7月15日內授中辦地字第0980724955號函核准區段徵收，被告乃據以98年7月28日府地劃字第0981603587號○○區段徵收嘉義市○路0000000段000○0○號等853筆土地（面積合計178.7924公頃），並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物（公告期間：自98年8月3日起至98年9月2日止）。原告所有嘉義市○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地），位於該湖子內區段徵收地區範圍，其乃於被告辦理公告區段徵收公告期間，申請發給抵價地並申請合法建物原位置保留。嗣被告以104年11月13日府地劃字第1041619200號、第0000000000號、0000000000、0000000000號函檢送區段徵收地區範圍內建築改良物申請原位置保留核定表(含申請人之權利價值）。原告於105年3月15日提出陳情，以系爭土地係農業區內建地（35年登記時即為建地目）與一般農業區田地價值差異極大，請求重新核算權利價值。被告乃以105年3月21日府地劃字第1055008607號函說明核算內容並無不公情事。原告不服，提起訴願，經遭決定訴願不受理；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張︰
㈠、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。亦即行政處分須具備行政機關的行為、公權力、具體個別性、外部性、單方性、法效性等六大概念要素為必要。其中所謂「法效性」，乃對於當事人之權利或義務產生規制作用，或發生、變更、消滅一定法律關係或對於法律關係有所確認。而所謂「法律效果發生與否」之判斷標準，應就行政機關表示於外部之客觀意思予以認定，不受行政機關主觀意思之拘束，亦不因用語、形式，以及是否有後續行為或記載不得聲明不服而異其結果（司法院釋字第423號解釋參照）。查原處分雖未具有行政處分法定程式，但因其函文內容係就特定事件所為之決定，且該決定實質上發生駁回原告請求撤銷行政處分之法律效果，顯非不具有法效性之觀念通知或理由說明，乃係具有法效性之行政處分，自得提起訴願及行政訴訟。
㈡、原告所有系爭土地於35年7月20日土地總登記時，即為「建」地目之土地，被告將原告所有之系爭土地與湖子內區段徵收範圍內之農業區土地同視，而以相同之「補償地價換算權利價值之比率」，要求原告要繳高額之補償費，違反平等原則：
1、按憲法第7條所揭櫫的平等原則，並非保障絕對的、機械的平等，而係保障人民在法律上的實質平等。立法機關基於憲法的價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物本質的差異，而為合理的區別對待（司法院釋字第485號解釋參照）。此即所謂「等者等之，不等者不等之」的實質平等。職此，差別待遇本身不必然違背平等原則之意旨，甚至沒有差別待遇的相同處理，反而可能違反平等原則。
2、次按「（第1項）農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施。但第29條之1、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。(第2項）申請興建農舍須符合下列規定：1、興建農舍之申請人必須具備農民身分，並應在該農業區內有農業用地或農場。2、農舍之高度不得超過4層或14公尺，建築面積不得超過申請興建農舍之該宗農業用地面積百分之10，建築總樓地板面積不得超過660平方公尺，與都市○○道路境界之距離，除合法農舍申請立體增建外，不得小於8公尺。3、都市計畫農業區內之農業用地，其已申請建築者（包括百分之10農舍面積及百分之90之農業用地），主管建築機關應於都市計畫及地籍套繪圖上著色標示之，嗣後不論該百分之90農業用地是否分割，均不得再行申請興建農舍。4、農舍不得擅自變更使用。（第3項）第1項所定農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施之項目由農業主管機關認定，並依目的事業主管機關所定相關法令規定辦理，且不得擅自變更使用；農業產銷必要設施之建蔽率不得超過百分之60，休閒農業設施之建蔽率不得超過百分之20。（第4項）前項農業產銷必要設施，不得供為居室、工廠及其他非農業產銷必要設施使用。(第5項）第1項農業用地內之農舍、農業產銷必要設施及休閒農業設施，其建蔽率應一併計算，合計不得超過百分之60。」都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定有明文。亦即湖子內區段徵收範圍內原農業區用地，其非屬建築用地者，其建築或使用均受到諸多限制，與都市計畫法臺灣省施行細則第30條規定之農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者，迥然不同。原告所有之農業區土地在都市計畫發布前已為建地、編定為可供興建住宅使用之建築用地，其價值與都市計畫內之農業用地，自不可等量齊觀。經查，湖子內區段徵收內農業區耕作用土地，經區段徵收後，變更為建築用地，其價值自然提高數倍，以被告所採用之「補償地價換算權利價值之比率」為2.455044比率來換算，尚屬合理。而原告所有系爭土地，與湖子內區段徵收內農業區用地，迥然不同，被告竟一體適用同一「補償地價換算權利價值之比率」換算，不僅使原告未蒙其利，反受其害。故被告將原告所適用之「補償地價換算權利價值之比率」為2.455044比率，顯有錯誤。
㈢、被告應依土地徵收條例規定以市價徵收，卻違反上開規定，以公告現值作為計算基準，並未能反應市場價格而違反土地徵收條例規定：
1、按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。
第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。前項所稱市價，指市場正常交易價格。」土地徵收條例第11條定有明文。
2、查被告於進行本件區段徵收時，本應依照土地徵收條例第11條之規定依市價與所有權人協議，然被告捨此不為，竟以偏離市價甚多之「公告現值」作為計算基準，致原告於區段徵收後，縱原地分配竟要繳納高達新臺幣（下同）數百萬元之超額地價，顯不合理。
㈣、按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」分別為行政程序法第8條、第9條、第10條定有明文。查，湖子內細部計畫於68年4月2日發布，而被告早有辦理○○○區段徵收之計畫，以該區段徵收內之嘉義市○○段○○○○○號土地，自89年7月之公告現值為2,500元/㎡，持續至100年7月仍然為2,500元/㎡，被告蓄意不調整，與市場之交易行情，根本大相逕庭，被告顯然為規避於徵收系爭土地時支付被徵收人合理之補償費用，而故意不予調整該筆土地之公告現值，自違反誠信原則，而已達權利濫用之地步。
㈤、被告就湖子內區段徵收辦過多次開發土地取得協議價購會議，並表示：「徵收補標準，依照土地徵收條例第30條規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，至加成補償成數，係由本府主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告現值評定之。」然被告徵收原告所有之系爭土地，竟一體以公告現值加四成計算補償地價標準，顯然被告未依原先所承諾之「比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告現值評定之」，而違反行政程序法第8條之誠信原則等情。並聲明求為判決⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應依原告之申請，作成將系爭土地徵收之權利價值以市價為計算基準之行政處分。
三、被告則以︰
㈠、被告105年3月21日府地劃字第1055008607號函，係重申先前所為之處分，核其性質，僅屬觀念通知，僅為事實敘述及理由說明而未重為實質決定，並未對原告等產生新的法律效果，自非行政處分，不得為行政爭訟之客體。是原告對之提起行政訴訟，自非法之所許。
㈡、湖子內區段徵收地區其都市計畫主要計畫及細部計畫，分別業經內政部都市計畫委員會於96年4月10日第656次會議及嘉義市都市計晝委員會於96年4月27日第84次會議審議通過。
且該區開發範圍業經內政部中部辦公室以94年1月3日台內中地字第0930017819號函核定在案。被告於98年6月23日以府地劃字第0981602514號函報內政部擬辦理嘉義市○○○區段徵收，內政部依據98年7月8日召開之土地徵收審議委員會第216次會議審議結論，於98年7月15日以內授中辦地字第0980724955號函准予辦理。被告於98年8月3日至98年9月2日止，辦理湖子內區段徵收案公告區段徵收，原告所有區段徵收前湖內段1787-1、1787-2、1787-3地號等土地坐落於○○○區段徵收地區範圍。公告期間原告申請發給抵價地並申請合法建物原位置保留。被告98年11月2日府地劃字第0981606778號函核定發給抵價地。被告依法完備行政程序，依法並無違誤。
㈢、本件區段徵收案地價補償費係依98年徵收公告當時（修正前）土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」嘉義市加成補償為四成，合於當時土地徵收條例之規定。原告曾因區段徵收補償費事件，不服被告98年12月16日府地價字第0981608417號函處分，提起訴願案，請求給予調升並辦理更正公告土地現值，業經內政部99年6月22日台內訴字第0990064097號訴願決定駁回在案。
㈣、有關權利價值，指原土地所有權人經核定領回抵價地之補償地價，依土地徵收條例施行細則第50條規定之公式計算後所得之數額，以作為原土地所有權人領回抵價地計算基準及差額地價繳納或發給之依據。以原告林月美所有湖內段1787-2地號土地為例，使用分區為農業區，98年公告現值每平方公尺2,500元，而毗鄰土地同段1784地號使用分區為農業區，98年公告現值每平方公尺1,742元，加四成後補償地價每平方公尺各為3,500元與2,439元，換算領回抵價地權利價值每平方公尺各為8,593元與5,988元，每平方公尺相差2,605元。
是不同之補償地價，依前揭公式，換算配地權利價值並不相同，並無不公情形。按行政機關非有正當理由，作成行政行為時不得為差別待遇。區段徵收區內私有地主領回抵價地，負擔開發成本，共享開發利益，以補償地價換算權利價值之比率法皆相同。倘部分領回抵價地地主單獨依市價為計算領回地之基準，違反平等原則且違反依法行政原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造分別陳明在卷，且有內政部98年7月15日內授中辦地字第0980724955號函（訴願卷第117頁)、被告98年7月28日府地劃字第0981603587號公告（訴願卷第74頁）、原告陳情（申訴）書（訴願卷第103、104頁）、被告105年3月21日府地劃字第1055008607號函、內政部99年6月23日台內訴字第0990064097號訴願決定書等在卷可稽，洵堪信實。兩造所爭議者厥為本件區段徵收原告所有系爭土地，原告申請發給抵價地並申請合法建物原位置保留。被告以98年11月2日府地劃字第0981606778號函核定發給抵價地。被告依行為時土地徵收條例施行細則第50條附件二：原土地所有權人領回抵價地權利價值及面積計算公式計算權利價值，原告認系爭土地應依市價計算權利價值，是否有理由？經查：
㈠、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項定有明文。至是否為行政處分，不因行政機關用語、形式，以及是否有後續行為或記載不得聲明不服而異其結果。本件原告陳情（申請）被告依市價重新計算權利價值，被告以105年3月21日府地劃字第1055008607號函予以否准，自屬行政處分，合先敘明。
㈡、次按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」行為時土地徵收條例第30條、第39條第1項定有明文。第按「原土地所有權人領回抵價地權利價值及面積計算公式如附件二。」行為時土地徵收條例施行細則第50條亦有明文。其附件二：原土地所有權人領回抵價地權利價值及面積計算公式(土地徵收條例施行細則第50條附件)：1、非農地重劃區預計抵價地面積(A1)＝非農地重劃區之徵收土地面積×抵價地比例。2、農地重劃區預計抵價地面積(A2)＝農地重劃區之徵收土地面積×抵價地比例。3、預計抵價地之總面積(A)＝A1＋A2。
4、預計抵價地之總地價(V)＝(Σ規劃供抵價地分配之各分配街廓面積×各該分配街廓評定之單位地價)×(A÷規劃供抵價地分配之總面積)。5、位於非農地重劃區內各原土地所有權人領回抵價地之權利價值(V1)＝V×【A1÷A】×【位於非農地重劃區內之該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷非農地重劃區之徵收土地補償總地價】。6、位於農地重劃區內各原土地所有權人領回抵價地之權利價值(V2)＝V×【A2÷A】×【位於農地重劃區內之該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷農地重劃區之徵收土地補償總地價】。7、各原土地所有權人領回抵價地之面積＝(V1＋V2)÷該領回土地之評定單位地價。
㈢、被告為開發新社區暨取得環保用地需要，報請內政○○○區段徵收，被告乃據公告區段徵收嘉義市○路0000000段000○0○號等853筆土地（面積合計178.7924公頃），並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物（公告期間：自98年8月3日起至98年9月2日止）。原告於被告辦理公告區段徵收公告期間，申請發給抵價地並申請合法建物原位置保留，並經被告核准發給抵價地在案，為兩造所不爭，則本件區段徵收地價補償費自應依修正前即98年土地徵收條例第30條規定，按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，必要時得加成補償，是本件被告依98年度公告土地現值加四成計算補償地價，核無不合。況且原告對於本件區段徵收補償地價事宜，曾於被告公告期間主張系爭土地自91年至98年公告土地現值均未調升，與該地區事實上土地買賣實例價格不符，及系爭土地地目為建地，被告竟與其他農業區作農業使用之土地劃為同一地價區段，顯然不合等語，提出異議，經駁回後提起訴願，業經內政部99年6月22日台內訴字第0990064097號訴願決定駁回確定在案（詳訴願卷第110頁至第115頁），亦為原告所自承，則原告再以前揭事由主張被告應以市價補償地價云云，洵非有據。
㈣、本件原告於區段徵收期間主張領回抵價地，則其領回抵價地權利價值及面積，應依前揭行為時土地徵收條例施行細則第50條附件二之公式計算。被告以原告所有系爭土地位於農業區（建地目），與毗鄰同地段之農業區（非建地目）不同，分別依不同之98年土地公告現值加四成，換算領回抵價地權利價值（詳訴願卷第120頁至第123頁），亦即係以不同之補償地價，依前揭公式，換算配地權利價值並不相同，並無不合。原告主張被告之行政行為有差別待遇，有違平等原則及依法行政原則云云，並不可採。
㈤、綜上所述，原告前揭主張並不可採，被告否准原告之請求，核無不合；訴願決定雖為訴願不受理，惟其駁回之意旨並無二致，仍應予以維持。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告之申請，作成將系爭土地徵收之權利價值以市價為計算基準之行政處分云云，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
書記官 凃 明 鵑