高雄高等行政法院判決
105年度訴字第434號106年2月16日辯論終結原 告 陳月妙被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 劉烱意律師上列當事人間回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年7月22日農訴字第1050715529號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰原告為新建住房，擬具簡易水土保持申報書，於民國105年1月12日向被告申請准在嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○○號土地（面積各為237.51、218.85平方公尺，以下合稱系爭土地）開發建築用地，計畫開發面積合計456.36平方公尺，被告依山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第5條規定及被告91年12月30日府農林字第0000000號公告之山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率9％計算，以105年4月20日府農育字第1050070234號函（下稱原處分）核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金（下稱回饋金）新臺幣（下同）69萬8,231元（計算式：計畫面積456.36平方公尺當期土地公告現值每平方公尺1萬7,000元9％＝69萬8,231元，元以下四捨五入）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)系爭土地屬中正大學特定區，84年開發時，政府已向相關地主徵收45％土地做公共設施、水土保持與建造滯洪池；開發後，再標售區內土地，系爭土地即係原告向被告以相當於鄰近農地6、7倍的地價標得。是以，將此「開發過」又已徵收近半土地的特區土地，定義為山坡地，完全不合實情、不合理。山坡地開發利用，應係指全未開發過之山坡地而言，才符實情。
(二)回饋金是依森林法第48條第2款，收取造林基金。如前所述，特區開發時已徵收45％做水土保持（剝第一層皮）。標售又已貴一般土地6至7成（剝第二層皮）。今既是特區，政府已規劃過並做好水土保持，何需再做水土保持，特區內如何造林？回饋金，本質當屬人民有營利行為，獲利後回饋，才屬合理。今一般民眾純建自宅，何來營利與回饋？又此天價巨額回饋金（69萬8,231元），等同地主建自宅時，需再向政府買地一次（剝第三層皮），合理嗎？
(三)且103年7月4日前，此區建自宅，可依「純建築行為」，免擬具水土保持計畫，免繳巨額回饋金。惟103年7月4日以後，依行政院農業委員會103年7月4日農授水保字第1031862015號函（下稱農委會103年7月4日函），「純建築行為」停止適用。致同一特區，政府施政前後標準不一，造成人民巨大負擔以及極嚴重不公平，萬分不當。徵稅須合情合理合法。否則是橫徵暴斂，是剝削人民的暴政。
(四)原告在系爭土地上興建之房屋面積僅有60坪，被告卻以系爭土地之全部面積計算應繳納之回饋金，顯然不合理等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
(一)系爭土地於84年開發時，政府所徵收之45％土地係依其他法令，並非依水土保持相關法規；亦即系爭土地尚無依水土保持法相關規定提送水土保持書件之紀錄。又依森林法第48條之1規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。……」回饋金係因山坡地開發利用而收取，以獎勵私人或團體長期造林，與系爭土地可否造林無關。
(二)系爭土地被劃定為山坡地範圍內，係農委會依水土保持法第3條規定：「本法專用名詞定義如下：……三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地、及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在100公尺以上者。（二）標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。……」以98年8月4日農授水保字第0981850245號公告嘉義縣山坡地範圍地段明細表，故與「是否開發過」或「是否為特區」無關。
(三)農委會基於「純建築行為」免擬具水土保持計畫之解釋，因執行期間已衍生諸多問題及弊端，故農委會103年7月4日函示有關「純建築行為」免擬具水土保持計畫函釋停止適用，並回歸水土保持法第12條規定。原告就系爭土地辦理住房新建工程，仍應依水土保持法第12條規定擬具簡易水土保持申報書，並依回饋金繳交辦法第3條規定繳交山坡地開發利用回饋金。
(四)依回饋金繳交辦法第5條規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。……第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」又被告前於91年12月30日以府農林字第154342號公告嘉義縣「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，故本件回饋金（計算式：計畫面積456.36平方公尺當期土地公告現值1萬7,000元9％）為69萬8,231元無誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前述事實概要欄所記載之事實，已經兩造各自陳述明確，並有原告之簡易水土保持申報書附原處分卷，及原處分、訴願決定書附本院卷為憑，自可信實。本件兩造爭執之要點為：㈠原告之訴，有無逾越法定期限，應逕以裁定駁回之情形？㈡原處分核定原告應繳交回饋金69萬8,231元，是否違法？本院判斷如下：
(一)本件因接收郵件人員未在訴願決定書之郵務送達證書簽章，不能據此認定原告起訴逾越法定期限：
１、訴願文書之送達，依訴願法第47條第3項準用行政訴訟法第71條第1項前段及第72條第1項、第2項依序規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所行之。」「送達於住居所、事務所、營業所或機關所在地不獲會晤應受送達人者，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或願代為收受而居住於同一住宅之主人。」「前條所定送達處所之接收郵件人員，視為前項之同居人或受雇人。」又實務上依最高行政法院101年度裁字第2093號裁定見解：「目前一般公寓大廈多設有管理委員會，並僱用管理員負責大廈之安全事宜及代收文件等工作，故該管理員之性質，即得依行政訴訟法第72條第2項規定視為受雇人。是應送達大廈內住戶之訴訟文件，倘經大廈內管理員於送達證書上蓋大廈管理委員會圓戳代收，並一併由該管理員以受雇人身分簽名或蓋章者，即已交付受雇人，自生合法送達之效力。」為保障人民訴訟權之行使，本院寧採較為嚴謹之標準，就管理員代收文件之情形，除於送達證書上蓋管理委員會圓戳代收外，並應一併由該管理員以受雇人身分簽名或蓋章，始能認係合法送達。
２、本件之訴願卷（第1頁）所附郵務送達證書雖記載訴願決定書係於105年7月23日送達原告住所之學人新村管理委員會，但該郵務送達證書上僅蓋學人新村管理委員會圓戳章，並沒有經代收郵件之受雇人簽章，無從稽核代收郵件者是否有代為收受之權，顯然不符上述有關送達之規定及實務見解。因此，本件不應認為訴願決定書已於105年7月23日合法送達原告。
３、本件原告已在起訴狀載明其係於105年7月28日收到訴願決定書，而被告並無其他反對的事證可資證明原告實際收受訴願決定書之時間，爰據此計算原告同年9月30日向本院遞狀起訴，加計在途期間6日後，本件並未逾行政訴訟法第106條第1項所規定之2個月不變期間。被告主張應逕以裁定駁回原告之訴，並不可採。
(二)原處分核定原告應繳交回饋金69萬8,231元，應屬適法：
１、有關開發利用山坡地時應繳交回饋金的法規依據及說明：
⑴、森林法第1條規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及經
濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本法。」第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣 (市)政府。」第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……（第2款）二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。（第2項）前項……第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」
⑵、森林法中央主管機關農委會依據森林法第48條之1第2項後段
之授權，以89年11月30日農林字第000000000號令訂定發布回饋金繳交辦法。該回饋金繳交辦法第2條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」第4條規定：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」第5條規定：「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。（第2項）無公告土地現值者，以毗鄰或鄰近之公告土地現值計算。（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」第6條第1項規定：「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。」第7條規定：「主管機關彙整收取本回饋金後，應即繳入中央主管機關所設置之林務發展及造林基金專戶儲存應用。山坡地開發利用案件涉及農業用地變更回饋金案件，主管機關應依農業發展條例第12條規定，將收繳之本回饋金二分之一存入中央主管機關設置之農業發展基金；餘二分之一存入中央主管機關設置之林務發展及造林基金。」
⑶、又水土保持法第3條第3款規定：「山坡地：係指國有林事業
區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在100公尺以上者。㈡標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。」第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第1項第4款、第4項規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……（第4項）第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」水土保持法中央主管機關農委會依據水土保持法第12條第4項後段之授權，以93年8月31日農授水保第0000000000號令訂定發布水土保持計畫審核監督辦法；該辦法第3條第5款規定：「開發建築用地：建築面積及其他開挖整地面積合計未滿500平方公尺者。」
⑷、由上開規定可知，森林法之立法目的是為保育森林資源，發
揮森林公益及經濟效用，一方面抑制山坡地開發速度，同時獎勵長期造林，以調和經濟發展與環境保護之衝突；而森林法第48條之1之立法意旨則藉由收取回饋金之機制，抑制山坡地開發，以達成國土保安、水土涵養及減少天然災害之目標，並將所收取之回饋金，統籌運用於造林工作，以加強山坡地森林保育。故森林法第48條之1第1項規定為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金，並於同項第2款規定山坡地開發利用者繳交之回饋金為造林基金來源之一，即已明白規定山坡地開發利用者有繳交回饋金之義務；又於同條第2項後段規定該山坡地回饋金「應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交」，亦已明定繳交回饋金義務發生之時點，至於山坡地回饋金之繳交義務人（課徵之具體對象）、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，則授權由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。核其授權之目的及範圍明確，且依其授權訂定之回饋金繳交辦法第5條第1項明定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。」即容許主管機關就山坡地回饋金之計算方式，斟酌事物性質不同為合目的性選擇，使其課徵額度與森林法立法目的之達成產生合理之關聯性，合乎憲法所規定之平等原則與比例原則。
２、原告向被告申請准其在系爭土地開發建築用地並開挖整地，完全符合應繳交回饋金之要件：
⑴、土地要件：系爭土地坐落在嘉義縣○○鄉○○○段，而五榖
王段屬於全部山坡地地段，有行政院98年8月4日農授水保字第0981850245號公告之嘉義縣山坡地範圍地段明細表附原處分卷可稽，是以，系爭土地性質上屬於前述水土保持法第3條第3款所指經報請行政院公告之山坡地，亦即回饋金繳交辦法第2條所稱之山坡地。
⑵、行為要件：原告擬在屬山坡地之系爭土地開發建築用地並開
挖整地之行為，核屬水土保持法第12條第1項第4款所明定應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之山坡地開發利用行為，惟因原告開發建築用地面積合計456.36平方公尺（含建築面積198平方公尺及其他開挖整地面積258.36平方公尺），未滿500平方公尺，依水土保持計畫審核監督辦法第3條第5款規定，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之。
⑶、繳交義務人要件：原告為應擬具水土保持計畫或簡易水土保
持申報書之水土保持義務人，依回饋金繳交辦法第4條規定，即為山坡地開發利用回饋金之繳交義務人。
３、原告應繳交之回饋金為69萬8,231元無誤：
⑴、依回饋金繳交辦法第5條規定：「（第1項）本回饋金之計算
方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。……（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」可知，回饋金之計算方式，係以水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）之計畫面積與當期土地公告現值乘積比率計算。
⑵、經查，被告前於91年12月30日以91府農林字第154342號公告
「主旨：公告本縣『山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率』」，其中有關開發建築用地者，規定「以核定水土保持計畫時之開發面積與當期公告土地現值乘積百分之9為計算標準。」有被告91年12月30日91府農林字第154342號公告附原處分卷為憑。又依原告所提簡易水土保持申報書所載，原告為新建住房，向被告申請准其在嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○○號土地（面積各為237.51、218.85平方公尺）開發建築用地，計畫開發面積合計456.36平方公尺（含建築面積198平方公尺及其他開挖整地面積258.36平方公尺）。
⑶、是以，依上述公式計算原告應繳之山坡地開發利用回饋金應
為69萬8,231元（計算式：計畫面積456.36平方公尺當期土地公告現值每平方公尺1萬7,000元9％＝69萬8,231元，元以下四捨五入）。原告主張被告僅能就建屋面積60坪計算回饋金云云，核與回饋金繳交辦法第5條第1項明文應以「計畫面積」計算回饋金之規定不符，自非可採。
(三)原告雖主張84年開發中正大學特定區時，政府已向地主徵收45％土地做公共設施、水土保持與建造滯洪池（剝第一層皮）；開發後，再以較一般土地貴6至7成之價格標售土地（剝第二層皮），將此「開發過」又已徵收近半土地的特區土地，定義為山坡地，完全不合實情、不合理等語。然查：
１、山坡地開發利用回饋金是否應該繳交，係以上述⑴、土地要件（性質上屬於水土保持法第3條第3款所指經報請行政院公告之山坡地）；⑵、行為要件（有水土保持法第12條第1項各款所定應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之山坡地開發利用行為）；⑶、繳交義務人要件（即應擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人）是否均該當為斷，與同區其他山坡地是否經徵收毫無相關。況同區其他山坡地縱經徵收，依土地徵收相關法律規定，政府應補償地價，並非無償取得，自非原告得資為免繳回饋金之理由。至原告標購系爭土地之價格，涉及主觀意願及市場交易行情，與山坡地開發利用回饋金應否繳交，顯屬二事，不應混為一談。
２、回饋金繳交辦法所稱山坡地開發利用，依該辦法第3條規定，係指從事水土保持法第12條第1項各款所列：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」等行為，並未限定僅指全未開發過之山坡地，而排除就已經開發之山坡地從事開發行為之情形。本件原告在系爭土地從事開發建築用地、開挖整地，既屬必須擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之開發利用行為，必對環境造成一定程度之衝擊，故必須依據回饋金繳交辦法繳交回饋金，以為衡平。原告主張將特區土地定義為山坡地，完全不合實情、不合理云云，要係其個人主觀見解，尚難採據。
(四)原告另主張103年7月4日前，此區建自宅，可認定係「純建築行為」而免擬具水土保持計畫，免繳回饋金，惟103年7月4日以後，農委會發函停止適用「純建築行為」免擬具水土保持計畫之認定，造成極嚴重不公平等語。惟查，農委會94年3月4日農授水保字第0941803754號函所謂純建築行為，免擬具水土保持計畫，應同時符合以下二要件：㈠山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建照執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物有合體連結等之建築行為；（二）除前項之建築行為外，不另涉及其他開挖整地行為者，固有行政院農業委員會97年12月17日農授水保字第0971852227號函附原處分卷可佐。然上開解釋因欠缺法律授權（違反法律保留原則），執行結果衍生諸多問題及弊端，已於103年7月4日經農委會以農授水保字第1031862015號函令停止適用，此亦有該函附原處分卷為憑，原告援引已停止適用之上開函釋所為之主張，自無足採。
(五)綜上所述，原告主張，均非可採。被告依照回饋金繳交辦法第5條及其公告之山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率9％計算，以原處分核定原告應繳交回饋金69萬8,231元，於法有據，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據，核於本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 2 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 2 日
書記官 楊 曜 嘉