高雄高等行政法院判決
105年度訴字第562號民國106年8月3日辯論終結原 告 曾子芸輔 佐 人 曾毓升被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 謝金河
蔡青育黃健源上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國105年10月14日交訴字第1050024969號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告於民國105年1月18日接獲民眾檢舉高雄市○○區○○○路○○○號5樓（下稱系爭房屋）有經營旅宿業之情事，經搜尋網路查得系爭房屋以「貓工廠」為房源物件之名稱，於自在客（www.zizaike.com）、Airbnb（www.airbnb.com.tw）等網路訂房平臺網站，刊登招攬旅客住宿之資訊。嗣被告於105年1月22日派員前往稽查，現場查得2間房間，房間內部有12個床鋪、寢具、盥洗用品及旅客置放之行李廂等物。案經被告審酌相關事證及原告之陳述意見後，認定原告未領取旅館業登記證即擅自經營旅館業務，經營房間數2間，違反行為時發展觀光條例（下稱觀光條例）第24條第1項規定，爰按同條例第55條第5項規定，以105年6月20日高市府觀產字第10531086400號執行違反發展觀光條例事件處分書，裁處原告新臺幣（下同）18萬元罰鍰，並命其立即停業（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、觀光條例第2條第8項所定之「旅館業」係以提供不特定人日或週之住宿、休息，並收取費用為要件。原告因曾受惠於俗稱「沙發客」（Couchsurfing）之住宿方式，而嚮往此種有助文化交流、幫助國外旅客之經營模式，遂承租系爭房屋，採沙發客方式經營，除超過月以上之長租係採收費制外，短期日或週住宿均係免費。又原告雖有將系爭房屋之資訊刊登於Airbnb、自在客、Ctrip、FB等網路訂房平臺，惟均係以沙發客方式免費招待，並向所有訂房旅客發出不收費公告，俟旅客抵達系爭房屋住宿時，再將旅客支付訂房網站之旅宿費全數退還款項予旅客，訂房網站抽成之佣金，亦由原告負擔吸收。由此可見原告並未收費營利，不符合觀光條例所稱之旅館業，被告自不得依據該條例裁罰原告。
㈡、原告與弟弟曾毓升均居住於系爭房屋，該屋備有牙膏、牙刷、洗面乳等日常用品乃理所當然。又依稽查照片顯示，屋內物品均係供長期使用，並非全新，且屋內亦無提供經營飯店旅館所必須供應的毛巾、牙刷、牙膏等用品。又因系爭房屋並無擺放衣櫃、儲物櫃等家具，故原告與曾毓升的衣物、生活用品均放置於行李箱或大型後背包內。另原告於稽查當日，尚有以沙發客之方式招待香港大學生，故當日有部分行李箱為香港旅客所有。再者，許多住家中均備有多餘床鋪，原告將家中多餘的床鋪、寢具提供予沙發客使用，實難據此推斷原告有非法經營旅館之行為。
㈢、被告於105年1月22日前來系爭房屋訪查時，原告即有表示，該屋於104年5月至11月間係以月租方式出租予兩位房客，並有提供租賃契約作為佐證。然遭被告所屬觀光局人員表示租賃期間和稽查期間不符合，無從作為證據，並以訪查紀錄表上之原告簽名，作為原告自認有非法經營之依據。該訪查紀錄表實係被告以誘導方式取得的證物，不應作為論斷原告有違反觀光發展條例之證據。
㈣、據105年9月13日新聞報導，觀光傳播局指出應查出業者的營利行為、房客身份資料，並逐間計算房間數量後，始得作成裁罰處分。然被告並未查出原告是否有營利行為，亦未查出房客身份等資料，僅憑網路擷取圖片逕自認定原告有以收費方式非法經營旅館，並以原處分裁罰原告，顯有違法。礙於臺灣目前仍採用不合時宜的法規限制青年旅館發展，使致力發展青年旅館的業者僅得以非法狀態繼續經營。而原告不願與觀光局採對抗態度，且對未來修法抱持較為樂觀的態度，遂於修法前暫採不收費之方式經營，藉以持續發展青年旅館等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、被告於105年1月22日派員至系爭房屋訪查，查得該屋共設有2間客房，提供12位床鋪、寢具、盥洗備品等用品，係處於隨時可供營業之狀態，則依高雄高等行政法院101年度訴字第369號判決意旨，足認已達原告經營旅館之目的，而該當觀光條例第55條第5項裁罰要件。再者，依「貓工廠」於訂房網站上，針對平日與假日均訂有不同房價，並有剩餘訂房數之顯示，且有多筆旅客住宿評論及原告回覆旅客之留言，顯見營運狀況之熱絡，足證原告確有未領取旅館業登記證逕行經營旅館之違規事實。
㈡、經營旅館業務須投入大量資金從事相關之軟硬體設施建設，是欲經營旅館業務者，對取得旅館業登記證自有注意之義務。又原告就其將「貓工廠」裝修打造成青旅的樣式，是為了以後可合法經營時預做準備等情，亦坦承不諱，此有原告書面意見陳述附卷可稽。然原告為旅館業相關經營業者，當知之甚詳，其竟未領取旅館業登記證，即擅自經營「貓工廠」旅館業務，招攬並提供旅客住宿而收取費用，顯屬故意之違法經營旅館行為。
㈢、依原告經營貓工廠之網站及旅客住宿經驗說明，收費係以每晚每床住宿費用432元至900元不等計價，係任由不特定人登記以日或週之方式住宿，並非如原告所述僅提供月租、長租住宿。又依原告於「自在客」訂房網站刊載之「貓工廠」房源，顯示於105年1月22日至105年2月6日間「訂完」或剩餘房間數之訂房情形，並均有供參考之價格標示，顯見原告並非免費招待旅客住宿，顯符合觀光條例第2條第8款旅館業之定義，自應依該條例第24條第1項規定取得旅館登記證後，始得營業。況且，原告於多個網路平臺刊登廣告，倘無經營旅館之意圖，何需大費周章刊登廣告，回覆旅客評論、刊登房型房價介紹以吸引旅客入住，是原告所訴顯與事實不符，應屬事後推諉卸責之詞。
㈣、原告與「自在客」訂房網站簽訂「《自在客》客房佣金合約書」，約定由自在客網路平臺收到預訂的房款，扣除佣金10％後，將其餘房款在約定時間匯至曾郁升之玉山銀行帳戶，並於104年至105年間即有多筆數額相當於數百元至數千元不等之美元款項，與多筆數額數百元至數千元不等之新臺幣款項，透過USD網結、PP入帳、EDI轉帳等方式存入上開帳戶，足見原告設立之「貓工廠」已處營業狀態，並以特定價格招攬不特定人住宿，而非免費提供旅客入住等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有人民陳情案件處理聯單、「貓工廠」刊登於自在客、Airbnb網站之網頁資料、被告105年1月22日現場稽查紀錄、原告105年3月31日意見陳述書、原處分、訴願決定附卷可稽。本件之爭點為：㈠原告有無經營旅館業務之行為？㈡被告以原處分裁處原告18萬元罰鍰，是否適法？茲分述如下：
㈠、按「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業……。」「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」分別為觀光條例第2條第8款、第24條第1項、第55條第5項、第67條定有明文。次按觀光條例第67條授權由主管機關訂定之行為時發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第2條規定：「違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。」第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」該附表二旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表（節錄）則明定：「未領取旅館業登記證而經營旅館業……房間數10間以下，處新臺幣18萬元，並命其立即停業……。」核此裁罰標準係法律授權中央主管機關為使辦理違反觀光條例事件有客觀一致之罰鍰裁量標準，避免因恣意專斷致生差別待遇情事，自得作為地方主管機關裁處之依據。
㈡、經查，被告於105年1月18日接獲檢舉函後，於自在客（www.zizaike.com）、Airbnb（www.airbnb.com.tw）等網路訂房平臺網站上，查得系爭房屋以「貓工廠」為房源名稱，刊登提供旅客住宿資訊。其中於自在客網站之網頁上，載有「貓工廠（女）單人床108元」「貓工廠單人床108元」「貓工廠（女）雙人床173元」「貓工廠雙人床混合房173元」「預訂流程、便利設施」等訂房資訊。另於Airbnb網站之網頁上，則有多筆旅客所留住宿評價及原告給予旅客之回應等情，核與原告自承有與自在客、Airbnb業者簽訂客房佣金合約（本院卷第265頁筆錄）等語，洵相符合，並有自在客、Airbn b訂房網站網頁（處分卷第2-63頁、第90-92頁）、貓工廠與自在客〔健雲網絡信息技術（上海）有限公司〕簽立之「自在客客房佣金合約書」（本院卷第173-174頁）在卷可證。
又被告所屬觀光局人員於105年1月22日前往系爭房屋稽查，發現該址設有2間房間，共有12床位，房間內備有床鋪、寢具、茶包、毛巾及旅客置放之行李廂等物。原告在場表示「貓工廠」係由其姐弟2人於104年6月間開始收費經營，一開始是給認識朋友使用等語，此有原告及其弟曾毓升簽名之「高雄市政府觀光局旅宿業者現場訪查紀錄表」（處分卷第64頁）及現場照片數幀（處分卷第65-66頁）在卷為證。而依上開照片顯示屋內設有公共茶水空間，另設有數間衛浴及3個併排之洗臉盆，足見其室內設計係預供作多人同時使用，核與一般住家情形不同，核係專供作經營旅館使用之形態。再者，參諸上開自在客佣金合約書第1條約定：「合作方式：乙方（即自在客）收到預訂的房款，扣除佣金10％後，將其餘房款在約定時間匯至甲方（即貓工廠）指定帳戶。……。」第2條約定：「合作起始期：從西元2015年7月14日起。
……。」第3條：「甲方需進入後台確認房態和房價正確，以便客人訂房。」並於合約上載明甲方指定之匯款帳戶為：玉山銀行（808）七賢分行（帳號0000000000000）戶名曾毓升，顯見原告確係為向旅客收取費用而提供系爭房屋予旅客住宿。又本院向玉山銀行調閱上開指定之曾毓升帳戶交易明細表，該帳戶自104年3月2日起至105年2月15日止分別有13筆透過PayPal轉入美金9.75元至91.65元不等，及4筆自健雲國際以EDI轉帳方式存入990元、2934元、1134元、2934元之交易資料（本院卷第243-244頁），核與原告於本院陳稱：
「（原告收到從自在客網站健雲國際轉過來的錢，有4-5筆，有無意見？）沒意見……。」「（這筆健雲國際錢，確實是旅客上自在客網站訂房，付給自在客錢，自在客再透過網路轉帳給你在玉山銀行帳戶？後來是什麼原因退款？）在網路上就有寫不收錢，所以收到錢之後，當旅客入住時，就退還給旅客，佣金10％我們就自行吸收。」「（有跟那個平臺簽約？）Airbnb、自在客。」「（透過Airbnb網路訂購有幾筆？）10筆左右。」「（也是同樣方式退費？自行吸收佣金損失？）是。就是轉進銀行多少錢，我就退他們多少錢。至於網站賺取的佣金，就個人損失。」「（哪些是Airbnb匯款？）從Airbnb網站訂購付款是透過PayPal轉入帳戶。」等語（見本院106年6月8日準備程序筆錄），就原告確有收到自在客、Airbnb匯入之訂房旅客之住房款項乙節，洵相一致，應屬可信。至原告雖陳稱自在客、Airbnb等業者將訂房旅客所支付款項於扣除佣金後匯款予原告，但原告於旅客到達時，均將訂房費用全數退還云云。然查，原告就其如何退還訂房款項給透過自在客、Airbnb網站訂房旅客乙節，並未聲明任何證據以供調查，亦無任何證據足資證明，已難採信。再者，原告自承系爭房屋乃承租而來，勢必按月支出租金成本。又屋內裝潢設置數間衛浴及洗手盆，並購置12位床鋪及相關寢具用品，勢必支出裝潢及購置設備、相關水電維護費用。是以，原告耗費相當金錢成本及維護環境工作勞力之情形下，豈有可能免費提供住宿，將經由自在客、Airbnb匯款而收取之訂房費用全部退還，甚至連網路平臺業者抽成之佣金亦如數退費，實有違反一般社會經驗常情，此部分陳述，難以採信為真實。綜上所述，足見原告與自在客、Airbnb等網路訂房平臺業者簽約，將系爭房屋在該等網站上架開房藉以招攬旅客，且已有多位旅客透過網路訂房系統訂購系爭房屋、支付住房費用，而由自在客、Airbnb等業者扣除佣金後，將其餘款項匯入指定帳戶，由原告取得。故原告確有以系爭房屋提供旅客住宿藉以收費營利之旅館業經營行為，應可認定。
㈢、按新聞媒體一再報導以民宅經營日租旅館係屬違法，原告為具有一般智識經驗之人，理應有所知悉。又原告於準備書狀中亦自承對未取得旅館登記證而經營旅館事業係屬違法乙節，坦認知悉等語（本院卷第357頁），卻仍執意為之，自應負故意責任。從而，被告認定原告有未領取旅館登記證而經營旅館業務，所經營之房間數2間等情，復參酌裁罰標準表之規定，依法對原告處以觀光條例第55條第5項所定法定罰鍰額度最低額18萬元之罰鍰，並命立即停業，於法並無違誤。
㈣、原告雖主張其係無償提供系爭房屋給不特定旅客住宿，並於104年7、8月間，在Airbnb、自在客等網站之系爭房屋物件區，張貼免費公告。原告既未向旅客收費營利，自不符合經營觀光條例第2條所指之旅館業務云云，並提出免費公告之網頁截圖2紙及8份旅客聲明書為證。然查：
1、原告提出為證之免費公告網頁截圖2紙（本院卷第95、97頁），固有包含「至於錢嘛，我們目前沒定價不收費」等語之文字內容。然其並非顯目公告之大字體，而僅係一篇文章中之一行文字，瀏灠網頁者倘未仔細閱讀，應無從發現。又其中一紙（本院卷第95頁）顯示網頁截圖之螢幕日期為105年11月7日，核係在105年6月20日原處分作成之後；另一紙（本院卷第96頁）則無網頁截圖之螢幕日期，亦未顯示網頁瀏覽日期。是以，依此2紙網路公告截圖，無從證明原告於105年1月22日遭被告派員稽查發現之前即有張貼；亦無從證明該等文字張貼於網站之存續時間。再者，上開商業性之網路訂房平臺，旅客須先完成付款，始能完成訂購。被告卻於系爭房屋之房源物件網頁上，張貼上開免費提供住宿之文字公告，與網路訂房平臺之營利政策不符，顯然不合常理，故上開2紙免費公告之網頁截圖，尚無從採為有利於原告判斷之依據。
2、原告提出之8份旅客聲明書（本院卷第99-125頁），雖有載明感謝原告免費招待住宿之一般文字敘述，並附上簽名檔。然就其住宿日期、訂購方式、身份辨別方法，則未有明確描述。是以，依其聲明書之文字格式，無從查知旅客之真實身分，顯然無法查證聲明書內容之真偽。又原告自104年中旬開始接待旅客入住，迄於105年1月22日被告派員稽查日止，已長達半年之久，且經由網路訂房平臺預先付款之旅客即有10餘筆，可見該8份聲明書之旅客僅佔全部旅客之其中一部分。縱認該8名旅客確有獲原告免費招待住宿，亦無從證明原告對全部旅客均提供免費住宿之優惠。故依該8份旅客聲明書，亦無從導出有利於原告判斷之事實依據。
3、系爭房屋於臉書（facebook）登錄「貓工廠Factory CAT」粉絲專頁，詳載地址、原告之電話號碼及多篇旅客所分享之入住心得等資訊，此有該臉書網站網頁（處分卷第2-63頁、訴願卷第30-64頁）、電話通聯記錄查詢系統（處分卷第67頁）在卷可參。其中有104年4月28日張貼以優惠價格徠旅客之廣告：「我們第一個月都有優惠價，請上Airbnb註冊訂房唷!」（處分卷第5頁），並有104年5月2日訪客Edison Cho留言謂「來找帥老闆，五月份訂房都有折扣喔」等語（訴願卷第52頁），依上開訊息文字，明確指向確有向旅客收費之營利行為。又原告倘係基於提倡沙發客旅遊之理念，理應以其自有房屋之原狀提供各地來訪旅客免費住宿即可，衡情應無花費鉅資租屋、裝潢、購12位床鋪寢具之必要。原告主張其係免費提供系爭房屋給沙發客住宿，並無收費營利云云，尚無可採。
㈤、原告另主張系爭房屋係以月租方式，將2個房間分別出租，顯見原告並非以日或週出租方式經營旅館業云云，並提出2份租賃契約書為證。惟查，該2份租賃契約書之出租人皆為訴外人陳建孝，而非原告，核與原告所為主張，已有不相符合。況該2份租約之租賃期間分別為104年5月15日至104年8月14日、104年9月1日至104年11月30日（處分卷第80-86頁），亦無從證明於遭查獲之經營期間，均有供長期出租而無經營旅館業之事實。是以，原告欲憑此證據推翻本院前開認定之事實，尚無可採。至被告105年1月22日現場稽查所製作之「高雄市政府觀光局旅宿業者現場訪查紀錄表」，其上既有原告及其弟曾毓升之簽名，且記載內容與所附現場照片並無不符，具有相當信憑性。原告空言被告以誘導方式取得該證據云云，然就遭被告如何誘導之情事，並未具體說明，亦未舉證以實其說，自難憑採。又原告提出自由時報105年9月13日網路新聞乙篇（本院卷第47頁）為憑，主張須查明房客身分資料，始得裁罰，被告於未查獲住宿旅客之身分前，即逕行裁罰，違反正當程序云云。惟其報導內容係引述臺北市觀光傳播局長及科長之表示意見，並非法律規章，對被告並無拘束力。原告此部分主張，並無可採。
五、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告以原告違反觀光條例第24條第1項規定，依同條例第55條第5項規定，裁處法定罰鍰額度最低額18萬元罰鍰，並命立即停業，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 24 日
書記官 宋 鑠 瑾