高雄高等行政法院裁定
105年度訴字第581號原 告 簡金菊被 告 行政院農業委員會林務局屏東林區管理處代 表 人 張偉顗訴訟代理人 尤挹華 律師上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年12月7日農訴字第1050729636號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文本件移送至臺灣橋頭地方法院。
理 由
一、按「（第2項）行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：一、稅務行政事件，具備會計師資格。二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。四、交通裁決事件，原告為自然人時，其配偶、三親等內之血親或二親等內之姻親；原告為法人或非法人團體時，其所屬人員辦理與訴訟事件相關業務。（第3項）委任前項之非律師為訴訟代理人者，應得審判長許可。」行政訴訟法第49條第2項及第3項定有明文。查，本件原告雖委任其配偶莊明芳為訴訟代理人，惟莊明芳並非律師，業經本院查明屬實（詳見本院卷第173頁電話紀錄單），且本件非屬稅務、專利行政事件，亦非交通裁決事件，揆諸前揭行政訴訟法第49條第3項規定，本院自無從予以許可，是原告委任其配偶莊明芳為本件訴訟代理人，於法不合，合先敘明。
二、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項分別定有明文。次按「公有林地之租賃，純屬私權關係，人民因行政官署出租林地，而發生私法關係之爭執者，自屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理解決，不得依行政爭訟程序以求救濟。」、「行政訴訟係基於公法上法律關係而設之救濟，而民事訴訟乃為保護私權而設，兩者性質既各有別，其審判管轄，亦有不同。國家與人民之租賃關係，與私人間之租賃無異，雙方立於對等地位，同受私法之支配。故人民承租國有林地造林，純屬私法上之租賃關係，其契約之成立與否，自應以民法為依據。當事人間如發生爭執，亦應依民事訴訟程序，向普通法院訴請審判，以求解決，要不容以行政救濟程序，爭認私權。」最高行政法院民國59年判字第165號、60年判字第107號分別著有判例。復按「……依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」亦經司法院釋字第448號解釋甚明。足徵行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。
三、本件原告起訴意旨略以：（一）本件訴願程序無聲明續約一事，本件之租約地行政程序上尚有存在的租約，本件2份租約為不定期的租約，請求鈞院撤銷訴願決定。（二）本件訴願機關自行聲明原告於101年3月及5月間向被告所屬六龜工作站申請續約，原告自84年起陸續有提出續約申請之事，目前尚有保留之資料為97年12月24日，105年12月14日，被告又來函請求原告再次提出續約申請。本件原告在訴願程序上都無聲明續約之事項，為何訴願機關會自行製造另一事項來解答，裁量權之濫用。既然被告於105年7月1日在立法委員林岱樺服務處協商結論引用98年2月16日函文，哪來101年3月及5月間之續約程序事項。（三）請求對被告作出對原告代理人及原告名譽受損和租地上經濟作物沒有收成之損害之處分：1.本件首要審究者，被告自行為達成刁難百姓契約，連續更換行政處分函及濫訴百姓之行為，係公法關係，抑或係私法關係。2.被告於105年7月1日至立法委員林岱樺服務處協調原告租約地事宜，協調結果如結論。原告之代理人於105年7月4日以存證信函，請求被告依協調事項及當天口頭說明房屋拆除事項，請求提供苗木2,160株，並作出指示種植位置及作出房屋管理的行政疏失之處分。被告於105年7月22日答覆原告，只說明第88林班地圖號25造林存活率不足，其他事項則均未做書面說明。（四）請求大法官解釋百姓住家改辦暫准建地乙案：於100年以前，行政程序無論是否原承租戶，都可以辦准建地，如今規定需要原承租人才可以（無轉讓之情況）。既然被告已經認定本件房屋為58年5月27日以前既有的住家，請求解釋准於辦理暫准建地。（五）本件系爭土地坐落於行政院農業委員會林務局（下稱林務局）旗山事業區（下稱旗山事業區）第87、88林班內，屬於國有林地。前經行政院46年11月11日臺經字第6157號函臺灣省政府，將臺灣省區之國有林地委託臺灣省政府管理。因為本件主管機關乃係臺灣省政府農林廳、林務局所屬機關，又於88年7月1日將本件土地改隸行政院農業委員會管轄。本件2份租約乃係早期與臺灣省政府所簽訂，且租約地早期政府准予種植高經濟作物，並有收取稅金。惟被告自認本件之租約地位於無人耕種之原始森林內，且百般利用行政函文，更換地上物及租約地之位置。（六）被告於105年7月1日在立法委員林岱樺服務處協商結論引用其98年2月16日函文，內容完全一致，而被告98年2月16日函文記載每公頃種植苗木為600株，然訴願機關卻自行規定每公頃種植1,500株、成活率達70％以上，違反行政程序法第4條至第7條所定之依法行政原則、平等原則、比例原則，亦屬裁量權之濫用。（七）本件自103年9月17日以前，被告所有承辦人員或巡山員都無人說明崩塌0.41公頃一事，為何換個承辦人員就找出一堆問題刁難承租戶，且本件之租約（國有森林用地出租造林契約書）內容亦無此條文，可見本件承辦人員紙上作業，自行製造此事件。（八）綜上，本件之租約地未單一租約登錄，哪來私權爭執，並非租地發生爭執，亦非私權之糾紛，只是被告利用行政權來製造事端等語。並聲明求為判決：1.訴願決定撤銷。2.被告對於原告105年7月1日協商結論函，及105年7月22日屏政字第1056211845號函，應作成函示租地位置，管理行政疏失處分。3.請求大法官解釋原告代理人住家位置、管理、行政處分。
四、經查，本件係因原告於76年間原向林務局旗山事業區承租第87林班（契約編號：0000000000）及第88林班（契約編號：
0000000000）土地（詳見本院卷第197-207、227-235頁），租期於84年12月31日屆滿後均未辦理續約，兩造就上開公有林地應如何辦理續約陸續發生爭執；嗣於105年7月1日原告配偶莊明芳與被告在立法委員林岱樺服務處進行「民事租貸與契約協調（免於浪費公帑擾民之訴）」協調會，會議結論：（一）針對旗山事業區第88林班面積2.72及1.19公頃承租地續約案，請依林務局契約規定補植造林木，有關造林木由被告提供。（二）對於租地位置疑義部分，請雙方提出證據由法院裁判（詳見訴願卷第36-38頁）；原告配偶莊明芳遂於105年7月4日以存證信函（詳見訴願卷第39、40頁）表明被告就第87林班土地上既存之舊有房屋有5種不同之說明，已經濫用行政裁量權，請求被告提出公務員行政處分，承租人即原告始願意配合辦理拆除租地違規設施，並請被告依上開協調會結論，就其承租之88林班土地提供苗木及指示原告租地種植位置。被告乃於105年7月22日以屏政字第1056211845號函覆原告，略以系爭第88林班地請其依「尚未完成造林之國有林出租造林地處理方案暨執行計畫」辦理續約，另該租地圖號25內造林存活率不足一節，因該租地屬列管查定「有水土危害之虞」承租地，須依森林法第21條完成全面造林，請原告向被告所屬六龜工作站提出申請所需樹種及數量，並依原契約圖面位置完成全面造林（詳見訴願卷第41頁），原告不服上開被告函，提起訴願，經訴願不受理後仍不服，乃提起本件行政訴訟。綜上可知，本件訴訟所生之爭議，無非係就原告承租之公有林地應如何辦理續約所發生之爭執，揆諸首揭最高行政法院判例及司法院釋字第448號解釋意旨，公有林地之租賃，核屬私權爭執，故原告上開請求自應循民事訴訟程序以資救濟，非屬本院審理範圍，而不得提起行政爭訟。又詳觀系爭2契約約定之內容，並不涉及人民之公法上之權利義務，亦無行政機關依法應作成行政處分或高權事實行為之情事存在；而兩造所訂立系爭2契約其第12條雖均規定「本契約書未定事項承租人完全同意依照臺灣省國有林事業區出租造林地管理辦法及林務局有關法令辦理。」而依臺灣省國有林事業區出租造林地管理辦法第3條第2項規定（89年12月21日廢止，89年7月25日另發布國有林事業區出租造林地管理要點第3條第9款亦有相同規定）：「林務局因政府政策需要停止出租造林地時，得終止租約，租地造林人不得異議，所造林木得依約分收或予以補償。」惟本件被告並非以政策需要停止出租造林地為原因而終止系爭租約，故亦與行政機關之優勢地位無關；何況系爭契約之約定事項，亦無原告應為如何履行公行政之義務及有何涉及公權力之委託行使等等之相關約定，故系爭契約自屬私法契約應可足認。故原告就系爭租賃契約所生之爭議，向本院提起請求被告應作成函示租地位置、管理行政疏失處分之訴訟，揆諸首開說明，此事件不屬行政法院之權限，原告向無審判權之本院起訴，於法不合，自應依行政訴訟法第107條第1項第1款但書及同法第12條之2第2項規定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。又本件系爭租約標的之土地係位於高雄市六龜區，依民事訴訟法第10條第2項之規定，應屬臺灣橋頭地方法院所轄，爰依首揭規定，將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣橋頭地方法院。
五、又原告訴之聲明（三）請求大法官解釋原告代理人住家位置、管理、行政處分部分，因本件係原告不服被告105年7月22日屏政字第1056211845號函，循序所提起行政訴訟；而本件訴訟是否須裁定停止訴訟，聲請司法院大法官解釋，乃屬承審法院之職權，故原告上開訴之聲明，僅係促使法院是否依職權發動聲請司法院大法官解釋，因此部分非屬本件訴訟標的，僅係原告不闇行政訴訟法等相關訴訟程序之規定，將此部分列為訴之聲明，爰不另為駁回之諭知，併此敘明。
中 華 民 國 106 年 3 月 13 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 106 年 3 月 13 日
書記官 黃 玉 幸