高雄高等行政法院判決
105年度訴字第5號民國105年8月2日辯論終結原 告 義大開發股份有限公司代 表 人 張天吉原 告 天悅大酒店股份有限公司代 表 人 沈德村共 同訴訟代理人 林石猛 律師
戴敬哲 律師梁志偉 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 周元培 律師
洪郁婷 律師上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件原告天悅大酒店股份有限公司之代表人原為王俊典，嗣於本院審理中變更為沈德村，並由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰原告於民國102年3月間依環境影響評估法施行細則第37條規定向被告提交「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告（第二次變更）」進行審查，經被告以102年11月18日高市府環綜字第10241932700號函（下稱原處分），通知原告不同意變更，並檢附102年9月18日環境影響評估審查會第29次會議（下稱系爭環評會議）紀錄，作為否准之理由。原告認原處分有行政程序法第111條規定之無效事由，於104年11月26日向被告請求確認該函文無效，經被告以104年12月15日高市府環綜字第10406651700號函（下稱104年12月15日函）認定原處分應屬有效。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）原告具有即受確認判決之法律上利益，且已先行請求被告確認原處分無效而未經允許，自得提起本件確認之訴。
1、參諸臺北高等行政法院99年度訴字第1882號判決指出，所謂「多階段行政處分」通常指「須其他行政機關或行政主體之同意，在行政內部予以協力，始能合法作成之行政處分。此一同意，通常係由有同意權之行政機關，對作成行政處分之行政機關，行政內部所為之表示，欠缺對外效力，並非行政處分」。我國環境影響評估法（下稱環評法）實際運作因採「集中審查制」及「否決權制」結果，因此造成在其他國家（如德國）本應屬多階段行政處分一部之環評審查結論，蛻變成具有獨立性之行政處分（近年最高行政法院一致之見解）。基此，主管機關依據環評法所作成之環評審查結論，於司法實務上肯認具有行政處分之性質。
2、按司法院釋字第423號解釋指出：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」是行政處分之內容除包含主旨、事實、理由及其法令依據等要素之外，並應就處分書之整體內容為通盤觀察，始得理解行政處分之本旨。而有關環評法之環評審查結論，依最高行政法院98年度判字第708號判決指出：「系爭審查結論，屬相對人就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分……。」及92年度裁字第519號判決表示：「審查結論，難謂對開發單位不具拘束力，原裁定認其未對外直接發生法律效果，非屬行政處分云云，自有違誤。」均認定環評審查結論具有行政處分之性質。
3、環評法施行細則於94年6月17日增訂第13條第1項規定：「主管機關依本法第7條第2項規定就環境影響說明書或依本法第13條第2項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）會議紀錄公開於網際網路。」揆諸增訂本條規定之修正總說明即指出：「為強化環境影響評估民眾參與及資訊公開機制，並配合環境影響評估審查作業實際需要，茲就本法施行細則研訂修正條文，其修正重點如下：一、主管機關應將審查結論及環境影響評估審查委員會議紀錄公開於網際網路（第13條）」。準此，環評法施行細則第13條第1項之最初立法意旨，係為達到促進民眾參與及資訊透明之公益目的。爾後，環評法施行細則第13條規定於104年7月3日修正為：「主管機關依本法第7條第2項規定就環境影響說明書或依本法第13條第2項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）會議紀錄公開於網際網路。」觀諸本條規定之修正總說明復重申落實環境影響評估民眾參與及資訊公開之規範目的。甚且，開發行為環境影響評估作業準則第50條規定揭示辦理環評作業應受環評審查委員會會議紀錄所記載之決議拘束，益徵會議紀錄之重要性。是以，環評審查委員會審查環境影響評估案件所作成之會議紀錄，依法須與審查結論一併公開於網際網路，意在使利害關係人或一般民眾得以掌握環評審查結論之主旨及其形成之過程與理由，以達民眾參與及資訊公開之公益目的。由此可知，環評審查結論與記載其形成過程之會議紀錄，彼此具有密切不可分離之關係，必須一體觀察方得理解環評審查結論之內容，亦即，環評審查結論本身乃行政處分之主旨，而會議紀錄則併記載同一處分之事實、理由及其法令依據。另參諸臺北高等行政法院104年度訴字第785號判決，亦足認環評會作成之審查結論經宣達並為與會者知悉時，即已生拘束效果，不得再以會後呈核上級之方式擴張、減縮或變更其內容，且隨函檢附會議紀錄之行政處分，其會議紀錄即屬行政處分甚明。
4、本件原處分記載：「主旨：有關『大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告（第二次變更）』業經本府環境影響評估審查委員會第29次會議審核不同意變更，請查照。」固係記載系爭環評審查結論之主旨，且參原處分說明二表示：「檢附本府102年10月21日高市府環綜字第10240831200號函及會議紀錄影本乙份。」可知原處分將系爭環評會議紀錄之內容檢附作為處分之理由。次查，觀諸原處分檢附之系爭環評會議紀錄，其中第三案之內容，乃記載環評審查結論之作成理由及法規依據，其後所列載之審查意見，更係原處分事實理由之一部分，故依行政程序法第96條第1項第2款及司法院釋字第423號解釋意旨，足認系爭環評會議紀錄同屬原處分之內容範圍。從而，原告以原處分及其檢附之系爭環評會議紀錄為爭訟標的，依行政訴訟法第6條第1項規定訴請確認無效，於法尚無不合。
5、原告為原處分之相對人，提起本件確認原處分為無效之訴訟，關係原告遭受系爭環評審查結論不利益規制之影響，且此法律關係之不明確，足使原告等法律上之地位有受侵害之危險，應認具有確認之法律上利益，而得提起本件確認行政處分無效之訴訟。再者，原告於提起本件確認原處分為無效之訴訟前，已依行政程序法第113條第2項規定請求被告確認原處分無效，經被告作成104年12月15日函而未被允許，核與行政訴訟法第6條第2項規定相符，程序上於法自無不合。
（二）按行政程序法第111條第7款規定「其他具有重大明顯之瑕疵者」，係指一望即知具有「重大明顯之瑕疵」而言（最高行政法院99年度判字第880號判決）；行政程序法第111條第7款規定行政處分具有「其他具有重大明顯之瑕疵」之情形者無效，係以該款之概括規定，補充同條第1款至6款所未及涵蓋之無效情形，而該款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分形式內容有明顯重大瑕疵者而言（最高行政法院96年度判字第1378號判決參照）。衡諸常情，據一般具有合理判斷能力者之認知，所謂「決議」應係指2人以上對特定議題作成決定，通常取決於多數表決之方式為之，而環評審查委員會既稱「委員會」，足以理解其係以合議制之模式運作，在決策之過程中，係由依法獨立行使職權之個別委員表達不同意見，踐行實質審議程序，而最終形成多數共識並作成決議。是以，以一般具有普通知識經驗之人對「決議」一詞之認識，實與行政院環保署環評審查委員會組織規程第8條、高雄市政府環評審查委員會組織規程第8條及行政院環保署96年3月27日環署綜字第0960022910號函所示環評會透過多數決作成決議之方式相互契合。從而，原處分檢附之系爭環評結論既應由被告環評審查委員會依法以決議之方式作成，若從系爭環評會議紀錄之記載內容可見系爭環評結論未經被告環評審查委員過半數同意通過，依此即具一望即知之重大明顯瑕疵，應自始、當然、確定不生效力，而屬無效之行政處分。又參諸公司法上關於董事會決議無效之法理，司法實務上即有揭示：「董事會之召集程序、決議方法本應符合公司法第203條至第207條之規定，如有違反，應認為當然無效，藉此確保決定之內容最符合所有董事及股東之權益。」（最高法院104年度台上字第823號民事判決參照）、「董事會召集程序及決議方式，違反法令或章程時，其所為決議，應屬無效。」（最高法院99年度台上字第1650號民事判決參照），表彰董事會決議方式如有違法（例如未依公司法第206條第1項規定由過半數董事出席董事會，並經出席董事過半數同意作成決議）即屬自始、當然無效之意旨。環評會與董事會均須經由多數決始得作成決議，基於上開司法實務見解所揭之法理，益徵環評會未依法定決議方式（即多數決）作成環評審查結論，該環評審查結論亦應罹於無效。
（三）原處分記載系爭環評審查結論之主旨，乃大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告（第二次變更），經被告環評審查委員會審核不同意變更。而被告環評審查委員會之決議乃採普通多數決之方式，須有全體委員二分之一以上出席並經出席委員過半數同意，始得作成適法之環評審查結論，然觀諸原處分及其檢附之系爭環評會議紀錄，均無從得知被告環評審查委員會究係針對何項審查標的進行表決，對於表決之過程亦缺乏說明，顯見系爭環評審查結論未經環評審查委員多數決之同意，凡此一望即知之重大明顯瑕疵，足見原處分確有無效之瑕疵。又系爭環評會議紀錄第三案有關原告所提環境影響差異分析報告記載「一、初審意見」之文義，顯與同會議紀錄第13頁之標題：「義大開發股份有限公司、天悅大酒店股份有限公司『大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告（第二次變更）』審查意見」之「審查意見」有別。依一般合理之理解，環評委員會係以合議制模式運作之「委員會」，其意見之形成應係集合各委員之「審查意見」而後產生「初審意見」，難認自始即有所謂之「初審意見」後，再由各委員對「初審意見」表示「審查意見」，是被告倒果為因解讀「初審意見」係各委員作成「審查意見」之前提，未合常理。其次，姑不論被告所稱該次會議所發給各委員之審查意見表，並未附於原處分之中，無從據以判斷系爭環評結論是否具有重大明顯之瑕疵。參諸系爭環評會議紀錄所記載12位審查委員對於系爭環境影響差異分析報告之審查意見，其中林英斌、鐘萬順、陳建旭、林衍竹（書面意見）、羅清吉及高雄市政府消防局等6位審查委員，均表示「無意見」，此已涵括被告環評審查委員會審查委員共2分之1人數，而全部審查委員中僅有謝衫舟委員表示：「建議該案宜重新辦理環評」，其餘審查委員均未表示應重新辦理環評，明顯未達過半數之多數決門檻。是以，自系爭環評會議紀錄之形式記載可明確得知，所謂決議重新辦理環評之環評結論，僅屬被告環評審查委員會個別委員之意見，而此項意見未經出席審查委員過半數同意，以一般知識經驗之人之認知加以判斷，已屬一望即知之重大明顯瑕疵，該當行政程序法第111條第7款之無效事由。
（四）再參諸系爭環評會議紀錄第17頁記載之會議簽到冊，其中出席委員共計15人（包含主任委員及副主任委員），依高雄市政府環評審查委員會組織規程第4條及第8條規定，已出席過半數。而參酌被告環評審查委員會第29次審查意見表，僅屬被告環評審查委員之個別書面意見，依最高行政法院102年度判字第120號判決意旨，尚無從作為認定系爭環評會議確經作成決議之基礎。此外，細究各該審查意見表之內容，於決議欄位勾選「建議不同意變更」者，共有7份審查意見表，分別為林英斌、鍾萬順、陳建旭、羅清吉、謝杉舟、李俊璋及林衍竹等7位委員；至於勾選「請開發單位依各委員、專家學者及相關機關意見補充修正後送專案小組再審」者，共有4份審查意見表，分別為許乃丹、溫清光、高志明、戴佐敏等4位委員。上開審查意見表中，林衍竹委員固係表示「建議不同意變更」之意見，然其並未參與系爭環評會議（系爭環評會議簽到冊未有林衍竹委員之簽名），則審查意見表是否為系爭環評會議召開時即填載？抑或係事後始填寫？已非無疑。姑不論審查意見表之真實性為何，於審查意見表中勾選「建議不同意變更」者僅有7份審查意見表，明顯未逾系爭環評會議出席人數之半數，是審查意見表記載之「建議不同意變更」，並非經由被告環評會多數決同意之環評審查結論，亦足認原處分具有未經多數決議作成之重大明顯瑕疵，而屬無效。
（五）至於系爭環評會議錄音譯文，其中有委員表示：「針對今天所出來的內容可能比較簡略的來討論，那事實上當時的情況可能是有一些更多的討論。」劉世芳副市長表示：「是不是可以請大高雄迪斯奈華城開發計畫環境要做一個擴大的環境差異分析……我是建議要遵照環評委員的建議，就是做這個比較擴充型的環境影響差異分析。……這樣子的案還是需要退回專案小組去審查。」、「懂我意思嘛我們現在只是在處理法規或者是在處理程序上面，你們可不可以接受，就這樣子。就是再給你們一次機會來處理……就是說所有因為你那個很大的觀光旅次所衍生的污染部分對環境衝擊的部分全部加在一起做報告好嗎」等語，均足認系爭環評會議實際上係表示將系爭環境影響差異分析報告「退回專案小組」重審之意見，益徵系爭環評會議未曾決議作成「重新辦理環評」之審查結論。系爭環評會議所作成「退回專案小組」之環評審查結論經宣示並為與會者知悉時，即已生拘束效果，不得再以會後呈核上級之方式擴張、減縮或變更其內容，則系爭環評會議紀錄之所以於決議部分記載「重新辦理環評」，其恐係因該次環評審查委員會議結束後，被告另行徵詢個別委員於會外再為私下第二次表決，輾轉再經內部呈核方式將系爭環評審查結論由「退回專案小組」變更為「重新辦理環評」。從而，觀諸前述系爭環評審查結論未經被告環評會出席審查委員過半數表決同意之瑕疵，佐以審查意見表及系爭環評會議錄音之勘驗結果，足證原處分確具有行政程序法第111條第7款之重大明顯瑕疵，而屬無效之行政處分。
（六）環評會審查開發單位所提出之變更申請（包含環評法施行細則第37條第1項規定之申請變更環境影響說明書、評估書內容或審查結論），依環評法施行細則第38條第1項第1款規定，須計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者，始得命開發單位須重新辦理環境影響評估。反之，若環評審查委員會違反同條規定即作成命開發單位重新辦理環境影響評估之審查結論，即屬未經環評法施行細則之授權，就缺乏事務權限之事件，作成具有明顯重大瑕疵之行政處分。據系爭環評會議紀錄記載，被告環評審查委員會以環評法施行細則第38條命原告等重新辦理環評，惟原告所提交審查之環境影響差異分析報告，其中原告天悅大酒店股份有限公司經營之義大天悅飯店屬旅館業，至於原告義大開發股份有限公司經營之義大遊樂世界則屬觀光遊樂業，依行政院環保署101年12月4日環署綜字第1010109054號函釋意旨，二者申請變更之開發面積均未達原開發範圍之百分之10，自無須依環評法施行細則第38條規定重新辦理環評，被告作成系爭環評結論要求原告須重新辦理環評，依前揭說明即屬缺乏事務權限而作成行政處分，即有違反行政程序法第111條第6款規定之無效瑕疵等情。並聲明求為判決確認被告102年11月18日高市府環綜字第10241932700號函審查結論之行政處分無效。
四、被告則以︰
（一）所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分有是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，如行政處分之瑕疵尚未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。最高行政法院103年度判字第585號判決、104年度裁字第1623號裁定參照。
（二）被告102年11月18日高府環綜字第10241932700號函業據表明主旨、事實及說明，已具一般行政處分之要件，並非有行政程序法第111條第1款至第6款規定行政處分無效之情形。又由其外觀形式，亦無同條第7款所規定其他有重大明顯之瑕疵，該函並不符合行政程序法第111條各款所定之無效要件，該函自非無效之行政處分甚明。至上開函文所檢附之被告102年10月21日高府環綜字第10240831200號函及會議紀錄影本，僅為該行政處分之附件，而非該處分本身，其內容自與原處分本身是否具備行政程序法第111條所定無效事由無涉，原告所指自有誤解。
（三）環評審查委員會並非行政機關、非作成處分之主體，且不具行政處分外觀（應記載事項、教示規定等），況會議紀錄不對外直接發生法律效果（環評程序尚須經目的事業主管機關或主管機關依審查結論為准駁決定之行政處分）更罔論審查結論僅為環評會之內部決議，自非行政處分（行政院訴願審議委員會95年度第47次會議參照）應無疑義。
且環評說明書之審查結論，依環評法須為公告，因公告之內文包含審查結論，故審查結論之「公告」始屬於行政處分，未對外公告或送達前，審查結論之會議紀錄並非行政處分（只是作成處分之依據），而原告所指之環境影響差異分析報告之審查結論與環評說明書之審查結論不同（最高行政法院100年度判字第77號參照），且環評法並無須為公告之規定，而本件差異分析報告審查結論亦未為公告，則該記載審查結論之會議紀錄本身，自非行政處分。至原告引用之最高行政法院92年度裁字第519裁定及96年度判字第715號判決、臺北高等行政法院99年度訴字第188 2號判決等案例，均係針對環評說明書之審查結論，與本件狀況並非相同。退步言之，縱認會議紀錄屬於行政處分之「理由」，惟處分不備理由尚可依行政程序法第114條第2項規定，於訴願程序終結前補正，即非屬重大明顯之瑕疵而無效（最高行政法院104年度判字第730號判決），舉重明輕，記載理由而理由違法或不當，自屬可補正之瑕疵，難認有無效之原因。如認處分理由有瑕疵，應對處分提起撤銷訴訟，而非確認處分無效之標的，亦為當然之理。
（四）系爭環評會議紀錄其內明確記戴：「依據環境影響評估法施行細則第38條第4款『計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者』，故建議依該法規定重新辦理環評。」與環評法施行細則第38條第1項第1款規定完全無涉，從而，原告主張原處分要求原告須重新辦理環評之指示，與環評法施行細則第38條之本旨有違，具有缺乏事務權限之瑕疵，依行政程序法第111條第6款規定亦屬無效云云，應有誤解。
（五）單以系爭環評會議紀錄觀之，其第三案之案由為「義大開發股份有限公司、天悅大酒店股份有公司『大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告（第二次變更）』」，繼之記載，一、初審意見為:「㈠102年8月23日專案小組第2次初審會議結論如下：1.本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見即開發單位之答覆後，本專案小組建議本案不同意變更，並應就變更部分重新辦理環境影響評估，理由如下：原規劃量體、遊客人數與現況差異太大，依據環境影響評估法施行細則第38條第4款『計畫變更對影響範內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者』，故建議依該法規定重新辦理環評。2.本案提本府環境影響評估審查委員會審查。」再繼之為二、決議：「㈠本環境影響差異分析報告審核不同意變更。㈡原規劃量體、遊客人數與現況差異太大，依環境影響評估法施行細則第38條第4款『計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環或保護對象，有加重影響之虞者』，故建議依該法規定重新辦理環評。」換言之，該案僅先向審查委員宣讀初審意見，建議重新辦理環評，進而得出不同意原告變更應重新辦理環評之審查結論。故而，該次會議紀錄之附錄「綜合討論」，原告所指委員林英斌、鐘萬順、陳建旭、林衍竹、羅清吉，所稱之「無意見」，對照上開會議議程，明顯係指就初審意見表示無意見，即同意初審應重新辦理環評之意思。而非就原告提出之變更請求默示同意之意思甚明，至謝衫舟委員雖表示建議該案宜重新辦理環評，僅係再次表達應重新辦理環評之意見，而由紀錄人員再次記載其表述而已。由上開會議紀錄及附錄各委員之意見外觀綜合以觀，並無從得出僅謝衫舟委員表示應重新辦理環評而其他委員反對之結論，昭昭明顯，原告所指自非的論甚明。且對照該次會議所發給各委員之審查意見表，更足徵上開表示無意見之委員（除高雄市政府消防局以外），均明確勾選「建議不同意變更」之欄位，更足資佐證絕非原告所指之委員均表示同意原告之變更申請之意思甚明。
（六）原告自承「所謂『重大明顯之瑕疵』係指該瑕疵須『在某程度上猶如刻在額頭上般』明顯之瑕疵。」足見單以該處分觀之，即得出瑕疵之明顯，而無須外求其他證據資料。而原告卻須再援引被告提出之審查結論始能加以佐證，即非「重大明顯之瑕疵」，足見原告係混淆撤銷訴訟與確認無效訴訟之差別，至為明顯。退步言，如原告所提該次函文所檢附之會議紀錄可知，當日共14位委員出席，已然過半，應為雙方所不爭，而書面審查意見之提出，並非會議規範中之必要條件，更無規定明文應以該書面審查意見為最終計算之基準，該書面審查意見至多僅為提供與會者以書面表示意見之機會而已，此由出席委員共計14位，但書面審查意見僅有12份，其中尚包含未出席而以該審查意見提供之林衍竹委員，更有非委員之黃仲憲即足佐證。故而，被告提供此書面審查意見，僅係證明審查委員之「無意見」係指「建議不同意變更」之意而已，而非依此佐證所有委員之最終意見。準此，原告依此為本件並未有過半數委員同意之主張，應非事實。況原告認此確為瑕疵，亦屬撤銷之訴審查範圍而與本件係討論有無重大明顯瑕疵之確認之訴無涉。
（七）原告主張依錄音譯文本件未曾決議作成「重新辦理環評」之審查結論，故而形成名實不符之重大明顯瑕疵，及原處分所記戴「審核不同意見變更」（重新辦理環評）審查結論，乃被告於系爭環評會議召開後內部另行作成之決定，自始未經系爭環評會議作成決議云云，均與事實不符。更與本件審理確認無效行政處分應單以該行政處分之外觀判斷之標準完全無涉等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告102年3月13日（102）義開字第102026號函、104年11月26日行政請求確認處分無效申請書、被告102年10月21日高市府環綜字第10210831200號函、102年11月18日高市府環綜字第10241932700號函、102年9月18日環評審查會第29次會議紀錄，104年12月15日高市府環綜字第10406651700號函附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為原處分是否無效？本院查：
（一）關於原告起訴之確認利益及合法要件：
1、按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段、第2項定有明文。查本件確認行政處分無效之訴訟，關係原告所提大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫第二次變更之環境影響差異分析報告（下稱系爭開發計畫環差報告）得否變更，而無須重新辦理環境影響評估，而此法律關係之不明確，足使原告法律上之地位有受侵害之危險，應認原告有確認之法律上利益，而得提起本件確認行政處分無效之訴訟。
2、次稽之行政訴訟法第6條第2項之目的，在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。準此，本件原告104年11月18日請求被告確認原處分無效之申請，被告業以104年12月15日函確答原處分係合法有效之行政處分，而未允准原告之請求（見本院卷第47至49頁），則依前述說明，應認原告已符合行政訴訟法第6條第2項之起訴要件，且確認行政處分無效之訴訟，依法亦無須踐行訴願前置程序，則原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，程序上應屬合法，合先敘明。
（二）關於原處分是否包含隨函檢送之系爭環評會議紀錄：
1、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……。二、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第96條第1項第2款定有明文。而此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，則其記載自應使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。又按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，有司法院釋字第423號解釋意旨可資參照。依此，判斷行政機關出具之函文是否為行政處分，以及行政處分之範圍為何，原則上不以是否有後續處置為斷，也不拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，亦即應本客觀主義之精神予以分辨，不受行政機關主觀意思之拘束。
2、經查，被告原處分即102年11月18日高市府環綜字第10241932700號函僅於主旨欄記載：「有關『大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告（第二次變更）』業經本府環境影響評估審查委員會第29次會議審核不同意變更，請查照。」說明欄並稱：「……。二、檢附本府102年10月21日高市府環綜字第10240831200號函及會議紀錄影本乙份。三、請依上開會議決議辦理，如有不服本處分，得於文到之次日起30日內，備具訴願書並檢附本處分經由本府向行政院環境保護署提起訴願。」等語，而該函後附被告102年10月21日函暨系爭環評會議紀錄則記載：
「……第三案：義大開發股份有限公司、天悅大酒店股份有公司『大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告（第二次變更）』一、初審意見：（一）102年8月23日專案小組第2次初審會議結論如下：1.本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見即開發單位之答覆後，本專案小組建議本案不同意變更，並應就變更部分重新辦理環境影響評估，理由如下：原規劃量體、遊客人數與現況差異太大，依據環境影響評估法施行細則第38條第4款『計畫變更對影響範內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者』，故建議依該法規定重新辦理環評。2.本案提本府環境影響評估審查委員會審查。
二、決議：（一）本環境影響差異分析報告審核不同意變更。（二）原規劃量體、遊客人數與現況差異太大，依環境影響評估法施行細則第38條第4款『計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環或保護對象，有加重影響之虞者』，故建議依該法規定重新辦理環評。」等語乙節，有原告提出被告無爭執之原處分乙份在卷可稽（見本院卷第25至45頁）。由是觀之，102年11月18日原處分本文僅表明處分相對人、主旨、事實、處分名義人、發文字號、日期及不服處分之教示規定，至於原處分何以不同意原告所提系爭開發計畫環差報告變更之理由，則未敘明。雖原處分說明欄第三項註記：「請依上開會議決議辦理」，及不服處分之教示，然系爭環評會議決議內容為何，仍未載於原處分本文，而是以原處分說明欄第二項檢附系爭環評會議紀錄之方式加以引述，則原處分客觀文義即是以隨文檢附之系爭環評會議紀錄決議內容，取代作為本件原處分之理由。是縱使被告環評委員會為合議制機構，為被告內部單位，藉以形成被告外部之意思決定，而其所作成之會議紀錄本身單獨抽離後，既不足以形成獨立之行政處分，也不發生任何之法效性意思表示，但該會議紀錄如經被告作成對外具法效性之行政處分，並以附件方式加以引述，而藉此省略處分書法定應記載事項，則被處分書引述作為處分理由依據之該次環評委員會會議紀錄，尤其是指系爭環評會議紀錄第三案之決議，即屬處分內容之一部，而不得任意切割。依此，揆諸前揭規定之說明，被告原處分既檢附系爭環評會議紀錄，並要求處分相對人之原告應依系爭環評會議決議辦理，則被告原處分所檢附之系爭環評會議紀錄第三案之決議內容，自屬原處分之一部，並據以說明原處分理由之建構。乃被告辯以系爭環評會議紀錄僅是原處分之附件，與原處分之範圍及效力無涉云云，要屬無據，併此敘明。
（三）關於原處分是否有行政訴訟法第111條規定之無效事由：
1、按公法上，法律抵觸憲法（憲法第171條）或命令抵觸法律或憲法（憲法第172條）皆無效。惟行政處分如因違反法律規定或違反公序良俗，即不論情節之輕重，即一律無效，則有礙於法律安定及行政目的。因此，基於法律安定之要求，行政處分雖罹有瑕疵，亦先暫時使其存在，相對人如未及時提起行政爭訟，請求有權機關予以撤銷，則可永久存在。惟行政處分如罹有特別重大而又明顯之瑕疵，基於實質正義，則仍應使其自始、當然、確定無效。而為避免判斷上之爭議，行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」依此，立法者對行政處分之無效採重大明顯說，第1至6款乃是重大明顯說之例示，除此6種情形外有「其他」重大明顯瑕疵者亦同，並以第7款作概括規定。行政處分凡罹有該條第1至6款之瑕疵者，即可抽象認定為重大及明顯之瑕疵，是為絕對之瑕疵，構成絕對之無效原因。是以同條第6款所謂缺乏事務權限者，其所欠缺事務管轄權限亦必限縮於重大明顯之情事，諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，如由議會代替行政機關作成處分行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照，這類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效；反之，如未達到重大明顯程度，欠缺事務管轄權限之行政處分，充其量為違法，違法不外撤銷而非無效，此觀行政程序法第18條規定即可明瞭，欠缺事務管轄權限既可因補正而生效，尚非當然無效之行為（參見學者吳庚著，行政法之理論與實用增訂11版，第393至394頁）。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。因此，普通社會一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，均不令該處分無效（最高行政法院104年度判字第646號判決要旨參照）。
2、查原告主張環評會審查開發單位所提出之變更申請，依環評法施行細則第38條第1項第1款規定，須計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者，始得命開發單位須重新辦理環境影響評估。且原告所提交審查之環差報告，依行政院環保署101年12月4日環署綜字第1010109054號函釋意旨，原告申請變更之開發面積均未達原開發範圍之百分之10，自無須依環評法施行細則第38條規定重新辦理環評，詎被告以系爭環評會議決議要求原告須重新辦理環評，依環評法施行細則第38條第1項第1款規定即屬缺乏事務權限而作成行政處分，即有違反行政程序法第111條第6款規定之無效瑕疵云云。惟查：
A、按「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書、評估書內容或審查結論，無須依第38條重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者，得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准：一、開發基地內環境保護設施調整位置或功能。但不涉及改變承受水體或處理等級效率。二、既有設備提昇產能或改變製程而污染總量未增加。三、環境監測計畫變更。四、因開發行為規模降低、環境敏感區位劃定變更、環境影響評估或其他相關法令之修正，致原開發行為未符合應實施環境影響評估而須變更原審查結論。五、其他經主管機關認定對環境影響輕微。」「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。」為環評法施行細則第37條、第38條第1項所分別明定。由是觀之，只要開發單位依環評法第16條第1項規定申請變更環說書、評估書內容或審查結論，即有義務向目的事業主管機關提出環差報告，並應先後通過目的事業主管機關及環評主管機關之不同審查程序，如其變更內容經認定對環境影響輕微者，終局審查之環評主管機關則得依環評法施行細則第37條規定核准其變更；如其變更內容經認定將對環境加重影響或不利影響者，終局審查之環評主管機關即應依環評法施行細則第38條第1項規定否准其變更，而要求開發單位重新辦理環評。至於「計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者」之要件，僅是目的事業主管機關及環評主管機關命開發單位重辦環評之審查要件之一，並不影響環評主管機關對開發單位所提環差報告之終局審核權限。
B、今查，原告係依環評法第16條規定申請系爭開發計畫變更而依前揭規定提出環差報告並依序送請被告（環評主管機關）審核，經被告內部單位之環評審查委員會審核結果決議不同意其變更，遂由被告作成原處分並檢附系爭環評會議紀錄，且該會議紀錄明確記載決議為：「……。（二）原規劃量體、遊客人數與現況差異太大，依據環境影響評估法施行細則第38條第4款『計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者』，故建議依該法規定重新辦理環評。」等語乙節，有被告提出原告申請審核之環差報告及系爭環評會議紀錄乙份在卷可參（見本院卷第25至31頁；另原告環差報告附於本院卷外），則揆諸前揭規定之說明，被告係本於環評法施行細則第37條及第38條第1項規定行使其對開發單位所提環差報告審查之事務管轄權限，姑不論系爭環評會議決議已清楚表明其所否准變更之法律依據，縱使系爭環評會議決議僅引據環評法施行細則第38條第1項規定，而未及指明同條項之各款事由，被告所屬環評審查委員會均屬有權作成系爭環評會議決議，根本不存在欠缺事務管轄權限之重大明顯瑕疵，自不生違反行政程序法第111條第6款規定之疑義。乃原告逕認原處分違反行政程序法第111條第6款規定而屬無效云云，洵屬無據。
3、又原告另主張原處分檢附之系爭環評會議紀錄，均無從得知被告環評審查委員會究係針對何項審查標的進行表決，對於表決之過程亦缺乏說明，參諸系爭環評會議紀錄所記載12位委員對於系爭開發計畫環差報告之審查意見，僅有謝衫舟委員明確表示建議重新辦理環評，至其餘委員均未表示應重新辦理環評，明顯未達過半數之多數決門檻，顯見系爭環評會議決議未經環評審查委員多數決之同意，此為一望即知之重大明顯瑕疵，足見原處分確有行政程序法第111條第7款無效之瑕疵云云。然查：
A、按「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。（第2項）前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。（第3項）中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院核定後發布之。（第4項）直轄市主管機關所設之委員會，其組織規程，由直轄市主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。（第5項）縣（市）主管機關所設之委員會，其組織規程，由縣（市）主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。」環評法第3條定有明文。次依環評法第3條第4項規定授權制訂之高雄市政府環評審查委員會組織規程第4條第1項規定：「本會置委員24人，除主任委員及副主任委員為當然委員外，有關機關代表委員6人，由高雄市政府經濟發展局、工務局、都市發展局、水利局、農業局、海洋局副局長兼任；其餘專家學者委員16人，由主任委員遴聘具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗者擔任。」第7條第1項規定：「本會會議前，得就審查環境影響評估有關事項徵詢有關委員及相關機關、團體、地方民眾及民意代表之意見，經分析彙整初審意見提報委員會議審查。必要時得經主任委員核可，召開初審會議，獲致初審結論後提報委員會議審查。」第8條規定：「（第1項）本會會議之決議，應有全體委員2分之1以上出席及出席委員過半數同意始得行之；正反意見同數時，由主席裁決之。（第2項）本會委員應親自出席會議並參與表決，不得代理。但機關代表之委員，不在此限。」
B、經查，被告原處分所包含系爭環評會議紀錄者，應專指該次會議紀錄第三案之決議內容乙節，已如前述，則系爭環評會議所討論之其他議案，乃至本案（第三案）討論過程、議決方式及會議紀錄記載之正確性，均與被告原處分效力及範圍無涉，縱使系爭環評會議確有如原告指稱表決不合法或未達多數決等違法情事，亦不影響或否定被告原處分之效力，更無使被告原處分因前揭會議紀錄之記載而生重大明顯瑕疵之情事。
C、況縱認系爭環評會議記錄第三案全部會議紀錄（含該次會議紀錄後附委員審查意見及簽到冊資料）均屬被告原處分效力所及，然純就系爭環評會議紀錄第三案關於原告系爭開發計畫環差報告（第二次變更）討論事項之書面資料觀察，會議內容先是紀錄初審意見（102年8月23日專案小組第2次初審會議結論），建議不同意開發單位（即原告）所提環差報告之變更，除說明其法律依據及理由外，便將初審意見提送被告環評審查委員會審查，而後當日會議（102年9月18日被告環評審查委員會第29次會議）決議內容即附和前揭初審意見表示不同意原告環差報告之變更並覆述初審意見之法律依據及理由等事實，復如前揭系爭環評會議第三案會議紀錄所述；且依系爭環評會議紀錄所附第三案審查意見及簽到冊所示，被告環評審查委員共計24位（含主席），當日（102年9月18日）出席之委員共計15位（主席不計入表決人數），而對第三案審查意見共有林英斌、鐘萬順、陳建旭、林衍竹、羅清吉、高雄市政府消防局等6人表示無意見，謝杉舟、李俊璋等2人則明確表示本案應重新辦理環評，許乃丹、溫清光、高志明、戴佐敏等4人則認原告環差報告尚有就遊客量、污水排放量、交通、空氣品質等影響因素予以補充，要求退回專案小組會議重為初審等事實，有原告提出之被告原處分（含系爭環評會議紀錄）乙份在卷可證（見本院卷第25至45頁）。
D、是依系爭環評會議紀錄第三案記載內容觀察，無論是議事紀錄記載順序及初審意見載明提送被告環評審查委員會審查之意旨，乃至各出席委員表達審查意見亦專就應否同意專案小組初審建議或退回專案小組重審互有爭論等事證，均顯見被告環評審查委員會第29次會議第三案討論及議決對象，乃為102年8月23日專案小組第2次初審會議所作成之初審意見，此與高雄市政府環評審查委員會組織規程第7條第1項規定相符。而該次會議已有被告環評審查委員會全體委員2分之1以上親自出席，其中讚同102年8月23日專案小組第2次初審會議所為初審意見者共有8人（即表示對專案小組建議無意見者之6人及表示確應重新辦理環評者之2人），亦達到出席委員過半數之同意，則系爭環評會議決議內容記載不同意原告環差報告之變更並覆述初審意見之法律依據及理由，亦合於前揭高雄市政府環評審查委員會組織規程第8條規定意旨，且無會議紀錄決議文與其所表示之審查意見前後矛盾之處。乃原告主張系爭環評會議決議違背多數決之決議，而存有行政程序法第111條第7款之重大明顯瑕疵云云，亦屬無據。
4、雖原告復主張細究系爭環評會議紀錄簽到冊及被告於本院審理時所提各該委員審查意見表之內容，審查委員於決議欄位勾選「建議不同意變更」者，共有7份審查意見表，分別為林英斌、鍾萬順、陳建旭、羅清吉、謝杉舟、李俊璋及林衍竹等7人；至於勾選「請開發單位依各委員、專家學者及相關機關意見補充修正後送專案小組再審」者，共有4份審查意見表，分別為許乃丹、溫清光、高志明、戴佐敏等4人。上開審查意見表中，林衍竹委員固係表示「建議不同意變更」之意見，然其並未出席系爭環評會議，則事實上於審查意見表中勾選「建議不同意變更」者僅有7人，明顯未逾系爭環評會議出席人數之半數；又經勘驗102年9月18日被告環評審查委員會第29次會議錄音及其譯文後，亦發覺該次會議主席劉世芳應係裁示本案應退回專案小組重新審查，則系爭環評會議根本未曾決議作成「重新辦理環評」之審查結論，益證系爭環評會議紀錄所載本案決議「重新辦理環評」之結論，顯然具有未經被告環評會出席審查委員過半數表決同意之瑕疵云云。惟查，經細鐸系爭環評會議紀錄簽到冊簽名文件及被告於本院所提第三案各委員出具之審查意見表12份等文件（見本院卷第43至44、135至157頁），固可懷疑第三人林衍竹、高雄市政府消防局等人之表決資格；以及勘驗並檢視系爭環評會議錄音譯文結果（見本院卷第191至194、217至225頁），主席劉世芳個人意見傾向將原告環差報告退回專案小組重新審查，而此等事證固均足使系爭環評會議紀錄是否業已達成第三案決議為重新辦理環評之結論有所動搖。然原告前揭主張，無非經由對系爭環評會議紀錄反覆推敲，並佐以被告於本院審理時所提供之委員審查意見表及錄音光碟、譯文等相關文件彙整所得。換言之，系爭環評會議紀錄縱有原告所指表決資格、表決程序之瑕疵，但該等瑕疵需佐以其他事證之調查，依普通社會一般人判斷標準，顯然尚未達到如寫在額頭上一望即知之瑕疵程度，揆諸前揭行政程序法第111條規定之說明，系爭環評會議紀錄縱有原告所指之瑕疵，該等瑕疵亦尚未達到重大明顯程度，更無論原告所指系爭環評會議表決資格與表決程序之瑕疵，復均與被告原處分效力及範圍無涉，乃原告逕主張被告原處分具有行政程序法第111條第7款之無效事由云云，亦屬無憑。
六、綜上所述，原告以被告原處分有違反事務管轄權限、本案決議事項有未達多數決等重大明顯之瑕疵，據以主張有行政程序法第111條第6款及第7款行政處分無效事由，起訴請求確認被告原處分無效，為無理由，應予駁回；又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 8 月 16 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 16 日
書記官 謝 廉 縈