高雄高等行政法院判決
105年度訴字第512號民國106年5月18日辯論終結原 告 林務局訴訟代理人 許世烜 律師
楊家明 律師陳玄儒 律師被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 邱耀毅
莊雅評上列當事人間土石採取事件，原告不服經濟部中華民國105年10月3日經訴字第10506310680號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣臺南市政府警察局白河分局（下稱白河分局）於民國102年10月10日早上8時35分許，在臺南市○○區○○里000000000000號前道路攔檢訴外人謝信用駕駛126-HA營業大貨車，於車上查獲原告僱工在臺南市○○區○○○段○○○○○○段00000000號土地（下稱系爭土地）上採取外運之巨大石塊，認涉犯違反水土保持法等罪，移送檢察官偵辦，復就涉嫌違反土石採取法部分，移請被告處理。嗣被告所屬水利局於同年11月26日會同警方、白河地政事務所等相關人員至系爭土地勘查，當場製作會勘紀錄，經原告提出陳述意見書後，審認原告有未經許可擅自採取土石之行為，爰依土石採取法第36條規定，以105年6月16日府水行字第1050510243號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、依照土石採取法施行細則第2條規定，針對陸上土石及坡地土石所為之定義，可知所謂之土石「採取」，必須有破壞土石原賦存形態之行為，亦即應於一定範圍之土地內，以開挖或其他方式將賦存於地表表面以下之土石或坡地上膠結、沉積之土石予以破壞，或開採碎解岩盤或岩體之行為，始該當構成要件。本件被告所查獲之土石，乃102年9月蘇力颱風過後，原告所經營之台影文化城多處坍方，原告自行僱工清除颱風後崩塌之土石，將之集中堆置於原告所承租之系爭土地上，嗣於102年10月10日僱工以挖土機搬運至大貨車上，欲運往影城聯外道路附近之六重溪段467-2地號土地，填補該處遭掏空之路基。該等土石已經從地表或山坡地分離，已非土石採取法所指之平地或坡地土石。
㈡、警方雖將原告移送檢察官偵辦，然業經臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢）102年度營偵字第1441號不起訴處分（下稱系爭不起訴處分）確定在案，則基於同一事實證據之調查結果，可證明原告並無違法採取土石行為。
㈢、原告所搬運之土石係取自原告承租之系爭土地，已徵得土地所有權人吳永淵同意，目的在用以填補因颱風過後遭暴漲河水沖刷流失之聯外道路基礎，係因天災事變緊急搶修公共工程所需之土石，依土石採取法第3條第1項但書第4款、行為時（97年4月8日修正公布）採取土石免申辦土石採取許可證管理辦法（下稱採取管理辦法）第5條第1項第2款規定，可免申請土石採取許可證。是以，原告雖未事先申請土石採取許可證，被告亦不得依據土石採取法第36條規定裁處。
㈣、原告搬運土石確實係為因應風災過後搶修道路之用，且所搬運之土石僅為18,420公斤，體積僅有1至2立方米，相較其他盜採砂石案件動輒開挖上萬立方米之情形迥然不同。又經濟部辦理違反水利法案件，訂定裁罰基準表有得酌減罰鍰1/3之規定，惟被告辦理違反土石採取法案件，竟未訂立裁罰基準以資適用，顯有失公平。是以，被告未斟酌上情予以減輕處罰，逕以原處分裁罰原告100萬元，顯然有違比例原則之瑕疵等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、原告未經許可於102年10月10日僱用李敬沅及謝信用等2人自系爭土地採取土石外運至原告指定之地點，於行經臺南市○○區000000000000000號電桿前，為白河分局員警查獲，足證原告確有違反土石採取法第36條所規定未經申請許可擅自採取土石之違規行為。雖原告陳稱將系爭土地之坍塌土石清除，要運往六重溪段467-2地號土地之便橋坍塌處回填，惟依經濟部92年7月23日經礦字第09202720890號函釋意旨，整地之行為仍應判斷是否有經目的事業主管核准，倘未經主管機關核准，而有逕行採取土石之行為者，即有土石採取法第36條之適用。
㈡、從原告採取土石之系爭土地至大貨車被警方攔檢查獲地點，僅有一條道路，且須經過原告所指欲整地填補掏空路基之六重溪段467-2地號土地，顯見原告係欲將採取之土石運往他處供己私用，絕非因天災事變緊急搶修，而用於公共工程所需，並非土石採取法第3條第1項但書第4款、採取管理辦法第5條可免申請土石採取許可證之情形。至原告所舉臺南地檢系爭不起訴處分書之內容，與被告核認原告違反土石採取法之原處分，所適用之法條及成立要件均不相同，自無從比附援引。
㈢、被告調查結果，認定原告確有未經申請許可擅自採取土石之違規事實，經斟酌其違規情節，依土石採取法第36條規定裁罰法定最低裁處金額100萬元，並無違反比例原則。至經濟部就水利法案件所訂立之裁罰標準，與本件事實並不相同，自無從援引適用等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有台南市加強取締陸上盜濫採土石重點稽查巡視報告（第1頁）、白河分局102年11月11日南市警白偵字第1020567494號函（第9頁）、會勘紀錄（第39-44頁）附原處分卷，及原處分（第19頁）、訴願決定（第21-27頁）附本院卷可稽，堪信為真實。本件兩造之爭點厥為：㈠原告有無違反土石採取法第36條規定之採取土石行為？㈡被告以原處分裁處原告100萬元罰鍰有無違反比例原則？本院判斷如下：
㈠、按「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「（第1項）土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。（第2項）前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」「未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，……。」土石採取法第1條、第3條及第36條分別定有明文。
依上開規定意旨，可知為達防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之立法目的，除非有符合土石採取法第3條第1項但書之例外情形，原則上非經申請許可，不得有採取土石行為。
㈡、經查，原告於102年10月10日僱用訴外人李敬沅駕駛挖土機於系爭土地上採取巨大石塊，共計約18,420公斤，搬置於原告僱用之訴外人謝信用所駕駛之車牌000-00號營業大貨車運往他處，於行經臺南市○○區○○里000000000000號道路前，距離系爭土地約950公尺處，為白河分局警員查獲，嗣由被告所屬水利局會同警方及相關人員前往系爭土地現場勘查，發現李敬沅駕駛之挖土機等情，業經被告所屬水利局科長吳勝利於警訊指證屬實，製有102年10月10日盜採土石重點稽查巡視報告、102年11月26日涉嫌違反土石採取法會勘紀錄各乙份為證，核與證人李敬沅、謝信用警訊供述情節，洵相符合，並有挖土機採取土石之現場照片、載運土石之營業大貨車現場照片、挖土機責付代保管書、營業大貨車責付代保管書、交通部國道高速公路南區工程處白河地磅超載車輛個別報表等件在卷可證，足信原告確有於系爭土地上採取土石外運之行為。次查，原告坦認其採取土石行為，未經申請許可，又查無土石採取法第3條第1項但書例外可免申請之情形（詳後述），則被告適用土石採取法第36條規定，對原告裁處罰鍰，於法並無違誤。
㈢、原告雖主張其所為僅屬「搬運」土石行為，並未有開挖土地表層或破壞碎解岩盤之行為，並非土石採取法所規範之「採取土石」行為云云。惟依土石採取法第4條第1款定義規定，所謂土石係指礦業法第3條所列各礦以外之土、砂、礫及石等天然資源。再參照土石採取法第3條第1項第1款及該法第3條第2項授權訂定之採取管理辦法第2條規定意旨，由人工以徒手方式少量採取者，亦為採取土石行為之一種類型；又依土石採取法第3條第1項第2款及採取管理辦法第3條規定意旨，因實施整地及工程就地取材而採取土石者，即便土石未外運，亦屬採取土石行為之一種類型。可知不論以何種之物理方式，使土、砂、礫及石等天然物與賦存之陸地、河川及湖泊區域、濱海及外海水域分離而使用者，均屬土石採取法所規範之「土石採取行為」。是以，原告僱工駕駛挖土機將陸地上巨大石塊與土地分離，搬運至營業大貨車上，即屬採取土石行為，遑論其確有運往1公里外之外運行為。至原告所舉土石採取法施行細則第2條，係就土石採取法第2條所指之「陸上土石」，分2類為平地土石、坡地土石（再將坡地土石詳細分類為坡地礫石層、坡地砂石層、碎石母岩之定義規定），非就土石採取行為予以定義。原告所為主張，核屬個人主觀歧異之法律見解，尚無可採。
㈣、原告另主張其係因102年9月蘇力颱風過後，造成六重溪段467-2地號路基遭侵蝕掏空，故採取石塊予以填補，合於土石採取法第3條第1項但書第4款、採取管理辦法第5條規定之因天災事變緊急搶修公共工程所需者，依法毋庸申請土石採取許可證云云。惟按土石採取法第3條第1項但書第4款、採取管理辦法第5條規定意旨，所謂免申請許可之例外情形，係指發生天災事變之緊急情況下，因搶修公共工程而需要土石之情形而言，然原告迄未指明、舉證究係出於承作何項公共工程之需要，純屬空言主張，難以採信。再參之原告於臺南地檢偵查中提出之102年10月24日刑事答辯狀，自陳欲將所採取之石塊運往原告經營之六重溪段467-2地號園區填方，以防免土石繼續流失，並無盜取土石外運販賣之犯意等語（參見偵查案警卷第43-44頁），則依原告最初之辯解，係作私人整地之用，而非搶修公共工程之用。況證人謝信用於警訊證稱：原告指示他駕車運往3公里外之某地放置，要爬過小崙山才能到達（處分卷第20頁）。然依附卷GOOGLE地圖（本院卷第125頁）所示，系爭土地僅有一條聯外道路，從系爭土地出發到六重溪段467-2地號之道路距離約500公尺，經過467-2地號土地繼續前行，至謝信用駕駛大貨車遭警攔檢處約450公尺，足見原告採取土石外運之目的地，並非六重溪段467-2地號，而另有其他不詳地點，益徵原告此部分主張，核屬虛假不實之陳述，洵無可採。
㈤、原告雖主張同案事實所涉刑事案件，經檢察官偵辦結果，業由臺南地檢不起訴處分確定，可見原告並無採取土石之違規行為云云。惟按刑事判決所認定之事實，行政法院不受其拘束，仍應本於調查所得，自為認定及裁判（最高行政法院44年判字第48號、59年判字第410號判例意旨參照）。準此，本院依上開證據調查結果所為之事實認定，自不受系爭不起訴處分書認定事實之影響。況系爭不起訴處分認定原告不該當刑法第320條第1項竊盜罪、水土保持法第32條第1項之罪、山坡地保育利用條例第34條第1項之罪，上開各罪名之構成要件與原處分所依據之土石採取法第36條「採取土石」行為，並不相同，亦無從比附援引。原告此部分主張，並無可採。
㈥、原告又主張原處分有違反比例原則，至少亦應依行政罰法第18條第3項規定減輕處罰云云。按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」「依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之2分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之2分之1……但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」行政罰法第18條第1項及第3項分別定有明文。經查，原告罔顧社會大眾生命財產之安全，破壞自然水土保持，濫採巨大石塊達18,420公斤，欲外運3公里外某處使用，違反土石採取法第3條第1項之規定，則其行為不僅破壞自然環境，甚且嚴重損害公眾利益，自應受較重之責難程度。準此，被告綜合考量原告應受責難程度、所生影響、所得利益及原告之資力等一切情狀，依土石採取法第36條規定，裁處法定罰鍰最低額1百萬元之處分，並無違反比例原則可言。況原告未具體主張有何可據以減輕處罰之情形及法規依據，泛言可依行政罰法法第18條第3項規定減輕處罰，亦無可採。至於有關違反土石採取法事件，經濟部是否訂定裁罰基準表以資統一裁罰事項之適用，核屬行政機關之立法裁量事項，基於權力分立原則，不受司法審查。原告徒以經濟部辦理違反水利法案件，訂有酌減罰鍰1/3之裁罰基準表可資適用，即據以反論辦理違反土石採取法事件，亦應予減輕處罰云云，所論於法無據，亦無可採。
五、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告依土石採取法第36條規定，對原告處以法定最低額之罰鍰100萬元，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決結論無影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 1 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 1 日
書記官 宋 鑠 瑾