高雄高等行政法院判決
105年度訴字第521號民國106年7月26日辯論終結原 告 楊文豪
楊文國楊庭應共 同訴訟代理人 陳樹村 律師
林威谷 律師被 告 屏東縣高樹鄉公所代 表 人 廖文賢訴訟代理人 蔣美娟
參 加 人 福德祀特別代理人 鍾仁里訴訟代理人 張文嘉 律師輔助參加人 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 林玫君上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人鍾幹郎於民國54年1月14日以參加人代表人之身分，向被告申請就參加人之會員或信徒名冊及不動產清冊加以驗印核發證明，嗣被告於54年1月27日以屏高鄉民字第372號公告徵求異議，並於同年6月21日核發驗印證明予鍾幹郎。原告因認被告54年6月21日核發驗印證明之行政處分有無效之原因，乃於105年10月3日具文請求被告確認該行政處分無效，經被告於105年10月12日以高鄉民字第10531402600號函復原告其認為該行政處分有效。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）程序事項：
1.按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項定有明文。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其所作成之行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而係以在起訴前經原處分機關為實質審查確認行政處分並非無效為已足（最高行政法院105年度判字第543號判決意旨參照）。
次按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之（行政訴訟法第6條第1項），可知在確認之訴，祇須主張行政處分無效或爭執公法上法律關係之成立或不成立之人提起，且有即受判決之法律上利益，即有原告之當事人適格（鈞院104年度訴字第45號判決意旨參照）。復按「……至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」司法院釋字第469號解釋理由書著有明文。
2.本件原告於提起本件確認訴訟前，已於105年10月3日向被告請求確認系爭行政處分無效，經被告於105年10月12日以高鄉民字第10531402600號函主張系爭行政處分有效。
足徵在原告於起訴前，系爭行政處分業經被告審查認其並非無效，是依前述說明，應認原告在提起本件確認訴訟前，已向被告請求確認無效而未被允許。
3.再者，訴外人鍾幹郎於54年所申報之信徒名冊及不動產清冊係屬錯誤之名冊與清冊，鍾幹郎申請時即欠缺參加人之原始土地會員名冊資料，當時業有時任廣西村村長鍾順開、鄉民代表李九安、鍾麟英、吳達興、鍾文雄等人提出異議，並經當時被告認為有資料不符之情事，然被告卻仍違法於54年6月21日就參加人之會員或信徒名冊及不動產清冊核發驗印證明。原告雖為參加人之會員，然因被告已於54年6月21日就系爭信徒名冊及不動產清冊核發驗印證明，原告即無法再重新申報正確之會員名冊，參加人即因成員不合法而無法作成相關決議，縱貿然為決議，該決議亦屬違法，致使參加人處於長期懸而未決之狀態，並使違法申報會員名冊之人可藉由剔除與其不同觀點之人為會員，進而達到圖利自己及損害參加人多數會員之利益，此亦有參加人之原會員因鍾幹郎故意漏列而受損所提之異議書可佐，故原告提起本件行政訴訟自有受判決之法律上利益，而有原告之當事人適格。
（二）實體事項：系爭行政處分違反專屬管轄之規定而無效。
1.按「……行政程序法第111條第6款規定：『行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。』該規定係基於人民對於行政機關職掌事務運作體制之多樣複雜性，及對行政機關有無管轄權之識別上困難性，為確保行政機關之正確有效運作及維護法令之安定性，並保障人民之信賴，應指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯程度之情形，如顯然違反事務權責配置及轄區劃分等情形而言。」、「按行政程序法第111條規定：『行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。』其中第1款至第6款為重大明顯瑕疵之例示規定，第7款則為概括規定，又其所謂『重大明顯之瑕疵』之判斷標準，係指瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。故行政處分必須有符合上開各款情形之一，始為無效。」最高行政法院105年度判字第228號判決及106年度判字第176號判決意旨足參。準此，為確保行政機關之正確有效運作及維護法令之安定性，並保障人民之信賴，行政程序法第111條第6款特別列明未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，即推定屬重大瑕疵而無效。
2.神明會業務自45年起即由縣市政府受理管轄，鄉鎮市公所並無受理神明會之權限，故被告54年6月21日就參加人之會員或信徒名冊及不動產清冊所為核發驗印證明之行政處分當屬違反專屬管轄之規定而無效，此有下述證據可佐：⑴輔助參加人84年11月25日84屏府民禮字第186542號函載明
：「說明：……二、……神明會業務自45年起即由各縣市政府受理迄今，而各鄉鎮市公所自無受理神明會業務及公告核發證明之權責。」⑵被告105年3月8日行政訴訟陳報狀亦承認神明會管轄機關為輔助參加人。
⑶45年臺灣省政府公報亦說明神明會業務由各縣市政府受理。
⑷輔助參加人99年8月30日屏府民禮字第0990210971號函載
明：「說明：一、……神明會之受理機關應為縣市政府，其登記內容之異動，亦不宜由公所受理；……故鄉鎮市公所自非受理神明會之機關，合先敘明。」⑸臺灣省政府45年5月30日（45）府民一字第51653號令載明
：「神明會之信徒名冊，應抄發有關鄉鎮市區公所，於適當地點張貼公告，限期（此項限期不得短於1個月）徵求異議，逾期經有關鄉鎮市區公所呈報，無人提出異議時，始可以一份加蓋縣市（局）政府印信，發還原申請人，作為憑證。」⑹臺灣省政府民政廳67年9月21日67民一字第13736號開會通
知單載明：「一、案由：本省各縣市祭祀公業及神明會業務應否改由各鄉鎮市區公所受理，提請討論案。說明：神明會業務自45年起即由縣市政府受理迄今……。」⑺基此，可知神明會業務自45年起即由縣市政府受理，輔助
參加人亦未曾授權，鄉鎮市公所並無受理神明會之權限，故被告於54年6月21日就參加人之會員或信徒名冊及不動產清冊所為核發驗印證明之行政處分當屬違反專屬管轄之規定而無效。
（三）鍾仁里顯不適任參加人特別代理人一職：按所謂特別代理人應係與無訴訟能力人間未存有利害衝突之公正不偏頗之客觀第三人方可擔任，鍾幹郎違法申請不實之參加人會員名冊及不動產清冊，已如前述，其後代子孫鍾仁里亦為不實之申請，此有異議書可考，是鍾仁里顯然無法公正客觀的執行職務，而不適任參加人特別代理人一職等情。並聲明求為判決確認被告54年6月21日就參加人之會員或信徒名冊及不動產清冊所為核發驗印證明之行政處分為無效。
三、被告則以
（一）按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「神明會土地，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表1人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：……。」地籍清理條例第2條第1項及第19條第1項分別定有明文。次按臺灣省政府45年5月30日（45）府民一字第51653號令載明：「神明會之信徒名冊，應抄發有關鄉鎮市區公所，於適當地點張貼公告，限期（此項限期不得短於1個月）徵求異議，逾期經有關鄉鎮市區公所呈報，無人提出異議時，始可以一份加蓋縣市（局）政府印信，發還原申請人，作為憑證。」由此可知，神明會管轄機關為輔助參加人即屏東縣政府。原告引用輔助參加人84年11月25日84屏府民禮字第186542號函認為系爭行政處分違反專屬管轄之規定或缺乏事務權限，但輔助參加人業以85年6月10日85屏府民禮字第90192號函撤銷前開84年11月25日函，故原告所訴，不足採信。
（二）次按「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」行政程序法第115條亦有明文。輔助參加人於99年11月15日公告更正參加人會員名冊及土地清冊徵求異議，乃基於認定被告於54年6月21日核發驗印證明為有效，故受理變更申請並予以公告，是被告於54年6月21日核發驗印證明經主管機關認為有效。
（三）復按內政部99年9月10日內授中民字第0990035854號函內容略以：「說明：……二、……地籍清理條例施行前亦有縣市政府授權鄉（鎮、市、區）公所辦理情形。……。」至於被告於54年間是否經輔助參加人屏東縣政府授權，因事隔50年以上，所有資料原件已遺失或銷毀，即便有授權亦無資料可查，非達明顯瑕疵則不應令該處分無效，故被告於54年6月21日核發驗印證明應有效。
（四）原告雖主張被告於54年1月27日公告之參加人會員名冊，其中會員之一楊福傳為渠等3人之直系血親尊親屬，是故，渠等3人繼承楊福傳於參加人之會分，對系爭行政處分是否合法自有提起確認訴訟之確認利益。惟查：
1.被告54年1月27日公告之目的在於徵求異議，且臺灣省政府45年5月30日（45）府民一字第51653號令規定：「二、神明會之信徒名冊，應抄發有關鄉鎮市區公所，於適當地點張貼公告，限期（此項限期不得短於1個月）徵求異議，……，無人提出異議時，始可以1份加蓋縣市（局）政府印信，發還原申請人，作為憑證。」準此，該公告本身並無確定權利與否之法律上效果，其目的僅在通知參加人會員或信徒及利害關係人行使權利，並不因此發生法律效果，自不能證明楊福傳為會員。
2.原告主張被告於54年6月21日就參加人會員名冊等文件核發驗印證明之行政處分因未取得輔助參加人授權而無效，同理，被告於54年1月27日所為之公告亦未取得授權也應無效，原告主張核發會員名冊無效但公告有效，有明顯矛盾。是原告已明顯違反行政訴訟法第6條第1項前段：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」之規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
（一）輔助參加人前以99年8月30日屏府民禮字第0990210971號函向內政部請求釋示下列疑問：「說明：……二、本縣高○鄉00000000000000鄉○○○000號公告神明會福德祀不動產目錄及會員名冊徵求異議（申請人鍾幹郎），案經54年2月1日起至同年3月1日止公告期滿無人異議，公所復於54年6月21日以高鄉民字第372號公告經公所驗印後，發給證明（如附件）。三、本案鄉公所核發驗印之會員名冊及不動產清冊，是否得認定為已向該管鄉公所申報清理有案之神明會，其登記事項變動得由本府依規定逕予受理憑辦，因涉法令適用疑義，惠請釋示。……。」嗣內政部以99年9月10日內授中民字第0990035854號函復輔助參加人，內容略以：「說明：……二、……惟地籍清理條例施行前亦有縣市政府授權鄉（鎮、市、區）公所辦理情形。本案經查『福德祀神明會』業經高樹鄉公所於54年6月21日核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊在案，應認定已為申報清理有案之神明會，該神明會倘發生變動（如管理人、會員或信徒等變動），自應由貴府依地籍清理條例相關規定辦理。……。」足認被告於54年1月27日依鍾幹郎之申請公告參加人之不動產目錄、會員名冊及於54年6月21日核發驗印之會員名冊、不動產目錄，均屬合法有效，故原告請求確認被告於54年6月21日就參加人之會員或信徒名冊及不動產清冊所為核發驗印證明之行政處分為無效，顯無理由。
（二）原告雖以輔助參加人84年11月25日84屏府民禮字第186542號函記載：「說明：……二、……神明會業務自45年起即由縣市政府受理迄今，而各鄉鎮市公所自無受理神明會業務及公告核發證明之權責。三、臺端申請案所附『高樹鄉公所54.1.27屏高鄉民字第372號公告神明會福德祀派下員及大路關小段54號等149筆土地徵求異議案』及『高樹鄉公所54.6.21高鄉民字第372號神明會福德祀不動產目錄及派下全員名冊證明』二件資料，該高樹鄉公所辦理鍾幹郎申請神明會公告及核發證明，顯與前開省令不合，且該所辦理上開公告徵求異議期間，即有村長鍾順開、鄉民代表李九安……等人提出異議書有案。而該所仍發給證明書，其程序顯有瑕疵，爰所附之高樹鄉公所公告及證明書等文件，本所歉難再予引用。」等語，主張被告54年6月21日所為核發驗印證明之行政處分無效，惟查上開輔助參加人84年11月25日函所為行政處分，業經臺灣省政府訴願審議委員會以85年5月21日85府訴三字第153786號訴願決定書予以撤銷，並決定由被告另為處分，輔助參加人乃以85年6月10日85屏府民禮字第90192號函將原處分撤銷，故原告主張輔助參加人已將被告54年6月21日所為核發驗印證明之行政處分撤銷，且被告54年6月21日所為之行政處分確屬無效，實不足採。
（三）再查54年被告就訴外人鍾幹郎申請核發參加人會員名冊及不動產清冊驗印證明而辦理公告徵求異議期間，曾就村長鍾順開、鄉民代表李九安等人所提異議召開協調座談會，然屆時（54年3月13日）異議人均未出席，被告乃再次通知異議人限期5日內提交憑證，但期限屆滿異議人仍未提供，被告遂以無人異議而於54年6月21日完成驗印程序，故驗印程序並無任何瑕疵，其效力實無疑問，此有被告54年3月10日屏高鄉民字第1470號通知及同年月15日屏高鄉民字第1891號通知書可證。
（四）原告楊庭應為訴外人楊福傳之子，原告楊文豪、楊文國等2人則為楊福傳之孫，而依被告54年6月21日驗印之參加人會員名冊，楊福傳係參加人之會員，坐落屏東縣○○鄉○路○段○○路○○段0000000號土地為其會分權之土地，原告主張楊福傳所有上開土地之會分權於楊福傳去世後由渠等三人繼承，則原告實係因被告於54年6月21日驗印之會員名冊而得主張其為參加人之會員，從而原告主張該核發驗印證明之行政處分無效，實不啻否認楊福傳為參加人之會員，進而等同否認渠等為參加人之會員。果爾，原告實無權提起本件行政訴訟，故原告請求確認被告54年6月21日核發驗印證明之行政處分無效，對原告實無利益可言，按行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」是原告起訴請求確認被告54年6月21日之行政處分無效，顯然欠缺權利保護必要之要件等語。
五、輔助參加人則以：其曾就參加人申報會員或信徒名冊變動疑義一案，函請內政部釋示，經內政部以99年9月10日內授中民字第0990035854號函釋略以：「說明：……二、……本案經查『福德祀神明會』業經高樹鄉公所於54年6月21日核發驗印證明之會員或信徒名冊及不動產清冊在案，應認定為已申報清理有案之神明會，……。」等語。至於54年間辦理神明會業務之權限機關，因年代久遠，一些紙本資料已過保存期限，被告究竟有無權限辦理，已查無資料等語。
六、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有訴外人鍾幹郎54年1月14日證明申請書、同年2月9日中國晚報公告、被告同年6月21日高鄉民字第372號證明、原告105年10月3日函及被告同年月12日高鄉民字第10531402600號函等影本附本院卷1（第87、89-92、93-99、57-59、63頁）可稽、洵堪認定。本件兩造之爭點為原告提起本件確認行政處分無效之訴，有無訴之利益？被告所為54年6月21日高鄉民字第372號證明，是否為無效？本院判斷如下：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」為行政訴訟法第6條第1項前段所明定。因行政訴訟法對於上開確認訴訟之提起，並未設有救濟期間之限制，故對於訴訟可能性之濫用，可以透過確認利益存在之要件加以限制，以維持法安定性。次按「（第1項）神明會現會員或信徒名冊或土地清冊經直轄市或縣（市）主管機關驗印後，有變動、漏列或誤列者，神明會之管理人、會員、信徒或利害關係人得檢具會員或信徒過半數同意書，敘明理由，並檢附相關文件，申請更正。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關受理前項申請，經審查無誤後，應即公告30日並通知登記機關，如無異議，更正現會員或信徒名冊或土地清冊，更正完成並通知登記機關。（第3項）前項異議涉及土地權利爭執時，準用第9條規定辦理。」、「（第1項）土地權利關係人於前條公告期間內，得以書面向該管登記機關提出異議，並應檢附證明文件；經該管登記機關審查屬土地權利爭執者，應移送直轄市或縣（市）主管機關調處。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關為前項之調處時，準用土地法第34條之2規定，進行調處。不服調處者，得於收受調處結果通知次日起30日內，向管轄法院提起訴訟；屆期未提起訴訟者，依原調處結果辦理。」地籍清理條例第23條及第9條分別定有明文。
（二）經查，被告前於54年1月27日以屏高鄉民字第372號公告：「案由：為神明會福德祀派下員公告併徵求異議由。一○○○鄉○路○段新大路關小段54號等149筆土地所有權原管理人……等4人均已先後死亡現由掌管人鍾幹郎需變更登記而申請證明前來。二、茲將該神明會福德祀現有派下全員暨不動產目錄及鍾幹郎受讓原各派下員權利名義列後於54年2月1日起至同年3月1日止為公告期間如有對其不動產權利糾葛者在公告期間內提據異議否則期滿後當發給證明。……。」徵求異議，嗣於公告期滿無異議後，遂於54年6月21日核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊予申請人即參加人代表人鍾幹郎。嗣至99年4月16日參加人會員鍾仁里等19人推舉鍾仁里為申報人，向輔助參加人申請更正參加人會員名冊及不動產清冊，經輔助參加人於99年11月15日屏府民禮字第09902801711號公告參加人會員名冊及不動產清冊等件，徵求異議，期間為1個月，訴外人鍾辛煌及原告楊文豪等人於公告期間內提出異議，輔助參加人遂以100年1月14日屏府地籍字第1000016962號函通知鍾仁里、鍾辛煌及原告楊文豪等人，認此案未涉及土地權利爭議，非屬土地權利爭議調解事項，故請其依輔助參加人99年12月8日屏府民禮字第0990297743號函示：「如異議內容涉及會員身分權利部分，非屬土地權利爭執，宜向法院提起訴訟，由法院判決後，依確定判決處理」辦理；訴外人鍾辛煌及原告楊文豪等人遂分別於100年4月18日及101年7月5日向臺灣屏東地方法院提起民事訴訟，惟鍾辛煌因未繳裁判費，於100年10月18日遭裁定駁回，另原告楊文豪等人則於103年8月28日撤回民事訴訟。其後，原告於103年9月16日對前揭輔助參加人99年11月15日公告提起訴願遭決定不受理，遂提起行政訴訟，經本院以上開公告為非行政處分為由，以103年度訴字第563號裁定駁回原告之訴，原告不服提起抗告，經最高行政法院以105年度裁字第1058號裁定駁回抗告確定在案，輔助參加人遂以異議事項已不存在為由，於106年1月13日以屏府民禮字第10581005900號函驗印參加人更正後現會員名冊（含不動產清冊）及系統表等情，此有54年2月9日中國晚報公告、被告同年6月21日高鄉民字第372號證明、參加人99年4月16日申報書、同意書、輔助參加人99年11月15日屏府民禮字第09902801711號公告、參加人會員名冊、不動產清冊、繼承系統表、異議書、輔助參加人100年1月14日屏府地籍字第1000016962號函、99年12月8日屏府民禮字第0990297743號函、臺灣屏東地方法院100年度重訴字第67號民事裁定、103年8月28日言詞辯論筆錄、民事撤回起訴狀、內政部103年10月27日臺內訴字第1030238393號訴願決定書、本院103年度訴字第563號裁定、最高行政法院105年度裁字第1058號裁定、輔助參加人106年1月13日屏府民禮字第10581005900號函、參加人更正後現會員名冊（含不動產清冊）及系統表等影本本院卷1（第89-92、93-99、287-295、311-324、325-326、329、351、353、357、358、361-3
63、367-397、399-411頁）足稽。次查，訴外人楊福傳為參加人之會員，於90年3月25日死亡，原告楊庭應為訴外人楊福傳之繼承人，原告楊文豪為訴外人楊福傳之再轉繼承人，原告楊文國為訴外人楊福傳之代位繼承人，惟就楊福傳為參加人會員身分及土地權利部分，因楊福傳死亡而發生變動，惟其繼承人未依地籍清理條例第23條規定，申請更正等情，此有繼承系統表（本院卷1第213頁）、戶籍謄本、戶籍登記簿（本院卷2第17-31頁）、被告54年6月21日高鄉民字第372號證明（本院卷1第99頁）及參加人更正後現會員名冊（含不動產清冊）（本院卷1第405頁）等影本附卷為憑。又兩造及參加人對訴外人楊福傳為參加人之會員及其使用管理土地為重測前屏東縣○○鄉○路○段○○路○○段0000000號土地，暨原告楊庭應為訴外人楊福傳之繼承人，原告楊文豪為訴外人楊福傳之再轉繼承人，原告楊文國為訴外人楊福傳之代位繼承人乙節，並無爭執，則縱使原告等人因繼承取得參加人會員身分及會分，渠等對被告54年6月21日高鄉民字第372號證明訴外人楊福傳為參加人之會員及其使用管理土地為重測前屏東縣○○鄉○路○段○○路○○段0000000號土地，難謂有何權益遭受侵害，至於上開被告驗印證明是否有侵害其他人之會員身分及會分，則非原告所得主張，是原告訴請確認被告54年6月21日就參加人之會員或信徒名冊及不動產清冊所為核發驗印證明之行政處分為無效，核無即受確認判決之法律上利益者，揆諸行政訴訟法第6條第1項前段規定，原告提起本件確認訴訟即欠缺訴之利益，為無理由。原告主張渠等雖為參加人之會員，然因被告已於54年6月21日就系爭信徒名冊及不動產清冊核發驗印證明，原告即無法再重新申報正確之會員名冊，參加人即因成員不合法而無法作成相關決議，致使參加人處於長期懸而未決之狀態，並使違法申報會員名冊之人可藉由剔除與其不同觀點之人為會員，進而達到圖利自己及損害參加人多數會員之利益，故原告提起本件行政訴訟自有受判決之法律上利益，而有原告之當事人適格云云，自無可取。
（三）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所明定。所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。至於行政處分無效之原因，我國行政程序法仿德國立法例，採取所謂「明顯重大理論」，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，即構成無效。是對於行政處分無效之原因，前揭行政程序法第111條設有規定，該條第1款至第6款為無效原因例示規定，第7款則為無效原因之概括規定。又行政處分具有明顯瑕疵者，在學理上依明顯瑕疵理論被認為是無效的處分。此因認為行政處分為國家意志力之表現與私人之法律行為略有不同，違法行政處分不應如民事之法律行為一律歸為無效，而是原則上有效，僅在重大明顯瑕疵之情形下，認定其為無效。此一行政法理論為了維護法安定性，國家本身所具有的公益性以及國家權威，傾向於減縮無效行政處分的範圍，使違法行政處分不致如違法的私法行為一般，罹於無效，而行政程序法第111條乃將明顯瑕疵理論加以法定化。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。
（四）次按行政程序法第111條第6款規定，行政處分「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」為無效；所謂「違背法規專屬管轄之規定」，主要係指對不動產或與地域相關聯之權利，所為之行政處分，而欠缺土地管轄之情形。行政程序法第111條第6款所謂「專屬管轄」，行政院版草案第95條第6款，原稱為「土地專屬管轄」。至於何謂「專屬管轄」或「土地專屬管轄」，則皆未有進一步之明文規定。行政程序法第12條，雖對行政機關土地管轄之決定為規定，惟其認定標準，包括不動產所在地、住居所、營業所及事務所等，所據以認定者，尚非所謂之專屬管轄。因行政程序法第111條，係參考德國行政程序法第44條第1項及第2項之規定，可由該條規定之內容獲得啟示。依德國行政程序法第44條第2項第3款，無該法第3條第1項第1款所規定者，則係涉及不動產或與一地域相結合之權利或法律關係之事件，由該不動產或該地域在其轄區之行政機關具有土地管轄。因此，我國行政程序法第111條第6款所謂之專屬管轄，雖不再限定為土地專屬管轄，但除法規直接明定其他之專屬管轄外，仍應作上述土地專屬管轄之理解（陳敏著「行政法總論」93年11月4版，第408-409頁參照）。又行政程序法第111條第6款規定，其所謂「缺乏事務權限」，係指重大明顯情形，如非屬重大明顯情形，行政處分未經授權而缺乏事務權限者，為得撤銷而非無效，此乃基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言（最高行政法院100年度判字第2237號判決意旨參照）。
（五）復按臺灣省政府45年5月30日（肆伍）府民一字第51653號令：「神明會之信徒名冊，應抄發有關鄉鎮市區公所，於適當地點張貼公告，限期（此項限期不得短於1個月）徵求異議，逾期經各有關鄉鎮市區公所呈報，無人提出異議時，始可以1份加蓋縣市（局）政府印信，發還原申請人，作為憑證。」（詳見本院卷1第233頁）。又臺灣省政府民政廳67年9月21日六七民一字第13736號開會通知：「開會事由：為研商祭祀公業神明會業務應否改由鄉鎮市區公所受理……。說明：㈠神明會業務自45年起即由縣市政府受理迄今。至於祭祀公業業務，最初係由鄉鎮市公所受理，迨自57年起因地方關係，易於發生困擾，乃規定由縣市政府受理。……。㈢嗣據臺北縣政府67年9月8日北府民一字第202532號函略以：『本縣地方遼闊，為加強便民措施起見，祭祀公業、神明會業務自66年11月1日起改由各鄉鎮市公所試辦1年，試辦結果，績效良好。並於67年9月4日上午9時30分於本府第一會議室召開各鄉鎮市公所民政業務研討會，研議結果，咸認鄉鎮市公所對於承辦祭祀公業、神明會業務足以勝任且於加強便民措施方面，反應良好，請准自67年1月1日起歸由各鄉鎮市公所辦理，以資便民。』」（詳見本院卷1第243-244頁）。綜上臺灣省政府令釋及開會通知可知，神明會業務自45年起即由縣市政府受理，惟仍有縣市政府自行授權鄉鎮市公所辦理神明會業務之情形。查，被告前於54年1月27日以屏高鄉民字第372號公告參加人派下全員暨不動產目錄及鍾幹郎受讓原各派下員權利名義，徵求異議，嗣於公告期滿無異議後，遂於54年6月21日核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊予申請人即參加人代表人鍾幹郎乙節，已如前述。嗣至84年間訴外人鍾紹光持上開被告54年間之公告及驗印證明等資料，向輔助參加人申請核發參加人信徒名冊，經輔助參加人審查結果，援引前揭臺灣省政府令釋及開會通知，認神明會業務自45年起即由縣市政府受理，上開被告54年6月21日核發之驗印證明程序有瑕疵，而駁回該申請案，申請人不服，提起訴願，經臺灣省政府撤銷原處分，由輔助參加人另為處分等情，此有輔助參加人84年11月25日屏府民禮字第186542號函及85年6月10日屏府民禮字第90192號函等影本附本院卷1（第21、79頁）可參。綜上，被告54年6月21日核發驗印參加人會員或信徒名冊及不動產清冊之證明，雖因年代久遠，當時輔助參加人有無授權被告受理神明會業務，已不可考。惟退萬步言，縱使被告未經輔助參加人授權受理神明會業務，然依前揭法令及說明，神明會業務非不得由縣市政府授權鄉鎮市公所辦理，54年間並無法令規定神明會業務為「專屬管轄」，鄉鎮市公所受理神明會業務，自無違反行政程序法第111條第6款規定，行政處分未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定可言；且被告未經授權作成之驗印證明（行政處分）之瑕疵亦未達行政程序法第111條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立（例：議會代替行政機關作成行政處分）或職權分配（例：教育行政機關核發建築執照，衛生行政機關發給駕駛執照）之情形，故亦未達行政程序法第111條第6款規定行政處分未經授權而缺乏事務權限致無效之程度，充其量僅屬違法得撤銷。此由嗣後參加人會員鍾仁里持被告54年1月27日屏高鄉民字第372號公告及54年6月21日核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊，依地籍清理條例第23條規定，向輔助參加人申請更正參加人會員名冊及不動產清冊時，輔助參加人於99年8月30日以屏府民禮字第0990210971號函（詳見本院卷1第297-299頁）請內政部釋示，得否以上開被告驗印之會員名冊及不動產清冊認定參加人為已經清理有案之神明會；嗣經內政部於同年9月10日以內授中民字第0990035854號函（詳見本院卷1第301頁）：「……。本案經查『福德祀神明會』業經高樹鄉公所於54年6月21日核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊在案，應認定為已申報清理有案之神明會，如該神明會倘發生變動（如管理人、會員或信徒等變動），自應由貴府依地籍清理條例相關規定辦理。」而輔助參加人依據上開被告驗印證明等資料，已於106年1月13日以屏府民禮字第10581005900號函驗印參加人更正後現會員名冊（含不動產清冊）及系統表（詳見本院卷1第399-411頁）等情觀之，本件神明會業務之主管機關即輔助參加人及中央主管機關內政部均承認被告54年6月21日核發驗印參加人會員或信徒名冊及不動產清冊證明之效力，益證該證明之處分並非無效。原告主張神明會業務自45年起即由縣市政府受理管轄，鄉鎮市公所並無受理神明會之權限，故被告54年6月21日就參加人之會員或信徒名冊及不動產清冊所為核發驗印證明之行政處分當屬違反專屬管轄之規定而無效云云，尚非可採。
（六）綜上所述，原告主張既無足採，原告請求確認被告54年6月21日就參加人之會員或信徒名冊及不動產清冊所為核發驗印證明之行政處分為無效，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決之結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 8 月 9 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 9 日
書記官 黃 玉 幸