高雄高等行政法院判決
105年度訴字第523號107年1月18日辯論終結原 告 顏嘉佑訴訟代理人 林石猛 律師
陳奕安 律師被 告 臺南市政府警察局代 表 人 黃宗仁訴訟代理人 周恆正
邱逸樵鄭喬臨上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國105年9月13日105公審決字第0272號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係被告秘書室警務員，因不服被告105年4月22日南市警人字第1050211654號考績（成）通知書（下稱原處分）核布其104年年終考績考列丙等，爰提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）決定予以駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)原告與訴外人陳○樺（下稱陳女）係因土地交易而認識之一般朋友，不僅未有不正常男女關係，亦未共同拍攝婚紗照，更未同居，遑論生有子女。原告之配偶誤解原告與陳女生有兩名非婚生子女，並有匯款撫育之情事。實則，原告雖有匯款至陳女之未成年子女之國泰世華銀行帳戶，惟匯款之原因係陳女曾仲介原告購買位於臺南市新營區價值約1000萬元之土地，原告因而遵循交易習慣，支付酬金予陳女，原告因土地買賣事宜與陳女有所聯絡，致使原告配偶心生誤解。陳女得知原告與配偶因故分居後，曾數次暗示原告與伊交往，惟均遭原告所拒，陳女恐因此生怨，於103年間電話騷擾原告，原告因不堪其擾，即告知配偶與其親屬，原告與配偶及配偶之親屬遂決定同往陳女住處獲陳女與其母承諾不再騷擾原告。
(二)原告之配偶對陳女提起之侵權行為損害賠償民事訴訟，雖先後經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）103年訴字第1606號、臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）105年上易字136號判決陳女敗訴確定，惟判決理由係認為原告與陳女共同拍攝婚紗照為真實，然該婚紗照無從證明原告有違反警察人員與人發生不正常感情交往處理要點（下稱處理要點）第2點第1項第4款「不正常感情交往並有同居或生有子女」之事實。何況該婚紗照為遭他人擅自合成之照片，為原告於歷次相關訴訟一再爭執。實則原告並未於婚姻關係存續中，與配偶以外女子發生感情及交往，更未與配偶以外女子同居並生有子女。
(三)原告雖曾遭記一大過懲處，惟該記一大過之懲處所憑認定原告與民眾陳女發生不正常感情交往並生有子女之事實，被告無法證明，故被告對原告作成記一大過之懲處，其認事用法均有瑕疵，原處分竟將原告遭記一大過之懲處紀錄列入104年年終考績考量，因而承繼前揭記一大過懲處之判斷瑕疵，基於確保國家行政權之合法行使之司法審查機能，原告對該記一大過之懲處提起之申訴、再申訴縱然已遭駁回，所提訴訟，復經本院以105年度訴字第196號裁定駁回，然因理由認為記一大過之懲處係公務人員保障法第77條之「管理措施」，而未實質審查該記一大過之合法性，故本院仍得不受該記一大過懲處之拘束。
(四)被告憑以將原告記一大過所依據之處理要點，未獲法律明確授權，卻限制警察人員服公職之權，亦未依照行政程序法第174條之1規定修正，因此該處理要點早已逾期失效，被告以原告違反處理要點為由，作成記一大過之處分，該懲處處分即有違法瑕疵，原處分又以該違法處分存在作為認定原告考績丙等之事實，致原處分承繼違法瑕疵，自應予以撤銷。
(五)被告認定原告有不正常感情交往並生有子女之事實，係依據陳女與原告配偶二人的訪談筆錄及原告與該女子及其子女張貼在臉書的出遊照片。惟陳女與原告之配偶，各因交往遭拒與理財觀念（刷卡金額達月薪8成，購置房屋等負債600餘萬元）迥異、家暴之故，已與原告生有嫌隙，故訪談筆錄之憑信性頗值商榷；另臉書上出遊照片縱屬為真，亦無從證明原告與陳女有不正常感情交往並生有子女。被告認定事實有誤，適用法令亦有違誤等語。並聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
(一)原告係被告秘書室警務員，其104年各期公務人員平時成績考核紀錄表，各考核項目之考核紀錄等級，多數為B級，少數為A級；其公務人員考績表記載，全年嘉獎7次、記一大過1次，並無事、病假、遲到、早退或曠職等紀錄，備註及重大優劣事實欄記載：「與民眾陳女發生不正常感情交往並生有子女之事實，言行失檢，影響警譽，情節重大，記一大過。」原告之單位主管，即被告秘書室主任，依公務人員考績表所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，併計其平時考核獎懲次數所增減之分數後，綜合評擬為69分，遞送被告105年1月19日104年度考績委員會第8次會議初核，局長覆核，均維持69分。
(二)又原告並未具有公務人員考績法施行細則第4條所定得考列甲等特殊條件1目及一般條件2目之具體事蹟；且其亦未具有考績法規所定考列丁等之條件，機關長官本得衡量其平時成績考核紀錄及獎懲，於乙等及丙等間評定適當考績等次。原告於104年考績年度內，獎懲抵銷後並無警察人員人事條例第28條第2項所定記一大功以上，考績不得列丙等以下之情形。機關長官綜合考量其平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，據以評定其104年年終考績為丙等69分，於法並無不合。
(三)原告於104年考績年度內，經被告以104年10月26日南巿警人字第1040590504號令，審認其於婚姻關係存續中，與民眾陳女發生不正常感情交往並生有子女，言行失檢，影響警譽，情節重大，依警察人員獎懲標準第8條第3款規定，核予記一大過之懲處。原告不服，提起申訴、再申訴，遞遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院105年度訴字第196號裁定駁回確定在案。是被告將該記一大過之懲處紀錄，列入原告104年年終考績考量，並綜合其於該年之平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，據以評定其104年年終考績為丙等69分，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原處分（第25頁）、保訓會復審決定書（第29-35頁）附本院卷可稽，均可認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分將原告104年年終考績考列為丙等69分，是否適法？原告主張其並無違反「警察人員與人發生不正常感情交往處理要點第2點第1項第4款「不正常感情交往並有同居，或生有子女之事實」規定之事實，不應依警察人員獎懲標準第8條第3款「違反品操紀律或言行失檢，影響警譽，情節重大」之規定，記一大過，被告不應將此記一大過列入年終考績評定之考量，有無理由？本院判斷如下：
（一）按「警察人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」警察人員人事條例第32條定有明文。
該條例第5章「考核與考績」，除於第28條規定：「（第1項）警察人員平時考核之獎懲種類，適用公務人員考績法之規定。（第2項）警察人員平時考核之功過，依公務人員考績法第12條規定抵銷後，尚有記一大功二次人員，考績不得列乙等以下；記一大功以上人員，考績不得列丙等以下；記一大過以上人員，考績不得列乙等以上。（第3項）第1項獎懲事由、獎度、懲度、考核監督責任及其他相關事項之標準，除依本條例規定外，由內政部定之。」及第34條規定：「辦理考績程序如左：一、內政部警政署與所屬警察機關、學校、各縣（市）警察局及警察大學警察人員之考績，由內政部或授權之警察機關、學校核定後，送銓敘部銓敘審定。二、直轄市政府警察局警監人員之考績，由直轄市政府核定後，送內政部轉銓敘部銓敘審定；其餘人員之考績，由直轄市政府核定後，送銓敘部銓敘審定。」外，對於警察人員之考績應如何評定，並無明文特別規定，自應適用公務人員考績法之規定。
（二）次按「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」「年終考績以100分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：80分以上。乙等：70分以上，不滿80分。丙等：60分以上，不滿70分。丁等：不滿60分。」「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。」「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。平時考核之功過，除依前條規定抵銷或免職者外，曾記二大功人員，考績不得列乙等以下；曾記一大功人員，考績不得列丙等以下；曾記一大過人員，考績不得列乙等以上。」「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。」公務人員考績法第2條、第5條第1項、第6條第1項、第12條第1項第1款、第13條、第14條第1項前段各有明文。
（三）再按「公務人員年終考績，綜合其工作、操行、學識、才能4項予以評分。其中工作占考績分數百分之65；操行占考績分數百分之15；學識及才能各占考績分數百分之10。
」「公務人員在考績年度內，有下列情事之一，不得考列甲等：曾受刑事或懲戒處分者。」「受考人所具條件，不屬第4條及本法第6條所列舉甲等或丁等條件者，由機關長官衡量其平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次。」「公務人員平時考核獎懲，應併入年終考績增減分數。嘉獎或申誡一次者，考績時增減其分數一分；記功或記過一次者，增減其分數三分；記一大功或一大過者，增減其分數九分。前項增分或減分，應於主管人員就考績表項目評擬時為之。獎懲之增減分數應包含於評分之內。」公務人員考績法施行細則第3條第1項、第4條第3項第1款、第6條第1項及第16條復有明文。上開公務人員考績法施行細則之規定，係考試院依公務人員考績法第24條之授權所訂定之法規命令，並未逾越公務人員考績法之授權範圍與立法目的，自應予以適用。
（四）綜上法規可知，公務人員年終考績，分數達60分以上，不滿70分者，即應考列丙等；而該分數之評擬，應以其平時成績考核紀錄為依據，按工作、操行、學識、才能等項目，併計其獎懲次數增減之分數後，予以綜合評分；公務人員在考績年度內，曾受懲戒處分者，不得考列甲等，倘其亦不該當公務人員考績法第6條第3項所列舉丁等條件者，應由機關長官衡量其平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當之考績等次（乙等或丙等）。針對考績評定是否以及何等範圍內得受司法權之審查，我國學說與實務向來採權力分立原則下之功能法觀點，認為由於考績評定涉及高度屬人性之評價，且因需長時間之行為觀察，始得以形成印象，故應由與受考人在職務執行上最具緊密關連性之單位主管或是機關首長進行考核，始屬功能最適。反之，法院在組織、權限及功能上，因事實上無法長時間觀察受考人，進而對其工作表現及態度產生評價性之觀感與印象，自難代替行政機關而自為決定，亦難以重建判斷情境，完全掌握機關首長之思維脈絡以及評價基準。類此考評工作，因具高度屬人性，故承認行政機關就此等事項之決定，應有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。
4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。
5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。
（五）經查，原告為被告秘書室警務員，工作項目為：各科室副本公文登錄整理，電子公文傳送，其他臨時交辦事項；依其104年各期公務人員平時成績考核紀錄表所載六個考核項目之考核紀錄等級，在104年1月1日至4月30日考核期間，A級與B級各占半數，在104年5月1日至8月31日考核期間，除語文能力項目經更正外，其餘工作知能及公文績效、創新研究及簡化流程、服務態度、品德操守、年度工作計畫等五個項目均為B級，以上各期綜合考評其整體工作表現尚可；依其104年年終考核表所載，工作表現、服務態度、一般風評等項目均尚可，品德操守、家庭狀況生活交往與重大優劣事蹟等項目均有關於與其他女子交往遭受處分之記載；又依其公務人員考績表所載，全年嘉獎7次、記一大過1次，並無事、病假、遲到、早退或曠職等紀錄，備註及重大優劣事實欄記載：「與民眾陳女發生不正常感情交往並生有子女之事實，言行失檢，影響警譽，情節重大，記一大過。」原告之單位主管，即被告秘書室主任，依公務人員考績表所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，併計其平時考核獎懲次數所增減之分數後，綜合評擬為69分，遞送被告105年1月19日104年度考績委員會第8次會議初核，機關首長覆核，均維持69分等情，有警察人員人事資料簡歷表（原處分卷第198頁）、被告104年各期公務人員平時成績考核紀錄表（原處分卷第130-131頁）、104年年終考核表（原處分卷第132頁）、公務人員考績表（本院卷第197頁）及104年度考績委員會會議紀錄資料（原處分卷第64-113頁）及被告104年10月026日南市警人字第000000000號令（原處分卷第201頁）等件可稽，自可信實。
（六）原告主張其雖遭被告以104年10月26日南市警人字第1040590504號令記一大過懲處，惟其與民眾陳女發生不正常感情交往並生有子女之事實，並未經證實，故被告對原告記一大過之懲處，其認事用法均有瑕疵，嗣又據此事由將原告年終考績考列丙等，原處分因而承繼前揭記一大過懲處之判斷瑕疵，本院仍得不受該記一大過懲處之拘束等語。經查，本件原告不服被告104年10月26日南市警人字第1040590504號令記一大過懲處，提起申訴，經被告以104年12月11日南市警人字第1000683762號書函駁回後，復向保訓會提起再申訴，經保訓會於105年3月29日以105公申決字第0048號決定再申訴駁回後，復向本院提起行政訴訟，請求撤銷保訓會駁回再申訴之決定及被告之懲處令，嗣經本院105年度訴字第196號裁定以被告對原告作成記一大過之懲處令，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，原告僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得對之提起行政訴訟為由，駁回原告之訴確定，有上述被告104年10月26日南市警人字第1040590504號令（原處分卷第201頁）、104年12月11日南市警人字第1000683762號書函（原處分卷第203-204頁）、保訓會105年3月29日105公申決字第0048號再申訴決定書（原處分卷第218-223頁）、本院105年度訴字第196號裁定（原處分卷第226-229頁）可稽，參照司法院釋字第187、201、243、266、298、312、323、338、483號解釋意旨，公務人員對於改變身分或對於公務人員有重大影響之懲戒處分，雖得對之提起行政訴訟程序以資救濟，惟對未改變公務員身分之記大過、記過處分、申誡處分、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之管理措施或工作條件之處置，則不許提起行政訴訟。準此，有關原告經被告記一大過之懲處令，經保訓會於105年3月29日以105公申決字第0048號決定駁回再申訴即告確定。且依公務人員保障法第91條第1項規定，保訓會所為保障事件之決定確定後，有拘束各關係機關之效力，雖其拘束力僅及於相關之行政機關，不及於行政機關以外之司法機關，無拘束行政法院之效力。然原告提起本件行政訴訟，本院自僅就被告對原告作成104年年終考績考列丙等是否違法一節為審理判斷，至前揭懲處令既經保訓會以105年3月29日105公申決字第0048號決定駁回再申訴而告確定，依上述公務人員考績法施行細則第16條前段規定，前揭懲處即應併入年終考績增減分數，被告再根據此事實而作成104年年終考績考列丙等之處分，行政法院審查之範圍，亦僅限於被告有無遭記大過一次之事實部分，至於構成記大過一次之內容事實，並非行政法院審查之範圍，是以原告主張原處分承繼前揭記一大過懲處之判斷瑕疵，應予撤銷云云，即非可採。
（七）綜上所述，本件原告之主張尚非可採；被告核布原告104年年終考績丙等之原處分，並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷復審決定及原處分，為無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘有關原告經被告104年10月26日南市警人字第1040590504號令記一大過懲處有無理由之攻擊防禦方法及訴訟資料，核認非本判決所應審酌，爰不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 1 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 1 日
書記官 楊 曜 嘉