高雄高等行政法院判決
105年度訴字第524號民國106年3月9日辯論終結原 告 沐之岑有限公司代 表 人 方馨羚被 告 高雄市政府觀光局代 表 人 曾姿雯訴訟代理人 張志信
黃健源林姵妤上列當事人間工商登記事件，原告不服高雄市政府中華民00000000000市0000000000000000號號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告起訴狀所載訴之聲明為：「撤銷原處分，並依法核發旅館登記證。」嗣於本院言詞辯論程序，變更其訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。被告應依原告之申請，作成准予原告於高雄市○○○路○○號3樓為旅館登記之處分，並發給旅館登記證。」核其請求之基礎不變，且被告無異議而為本案言詞辯論，合於行政訴訟法第111條第2項、第3項第2款規定意旨，應予准許。
二、事實概要︰原告於民國105年4月14日檢具旅館業設立登記申請書暨相關文件向被告申請旅館業設立登記，經被告審認原告所附文件有所欠缺，爰依行為時旅館業管理規則（下稱管理規則）第11條規定，於105年4月18日以高市觀產字第10530119200號函請原告於文到30日內補正營業項目須有「一般旅館業」登載之公司設立登記表、使用用途須為旅館之建築物變更使用執照併含建築設計圖說、申請日期須為最近三個月內之土地、建物登記第一類謄本及土地、建物同意使用證明文件，逾期未補正者，將予以駁回申請。原告於105年5月17日函請被告說明命補正之相關法令依據，經被告於105年5月20日以高市觀產字第10530164400號函回復原告，並請原告仍應於上述30日期限內補正相關文件，惟原告逾期仍未補正，被告爰依管理規則第12條規定，於105年6月6日以高市觀產字第10531173500號函駁回原告之申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠、交通部觀光局依據管理規則第3條第3項僅授權被告「辦理」旅館作業之設立，並無授予被告得以自行解讀訂立旅館業設立、發照所應檢附文件之權。又依經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表檢索系統網站所放置之「公司與商業登記前應經許可業務項目總表」記載可知，一般旅館業（代碼J901020）設立前並不需要經過事先許可，益證被告僅獲得辦理一般旅館登記權而未獲得核准權，不得自行解讀申請旅館所需之文件。再者，本案所欲達成之公益目的乃發展觀光產業、加速國內經濟繁榮，並盡速將無照旅館納入管理，併參酌發展觀光條例第24條規定的申請「登記」用語可知，我國辦理旅館登記係採一般單純準則主義，被告卻誤認係採嚴格準則主義之立法例，據以嚴格審查原告所附文件內容而駁回申請，實已違背發展觀光條例第24條所採取「登記制」規定意旨。又被告對於辦理一般旅館登記，在無法律明文授權下，竟片面認定公司營業項目需有「一般旅館業」，否則不符合旅館業設立登記要件，亦明顯違背司法院釋字522號所揭示之法律授權明確性原則。
㈡、依據被告所訂定之高雄市都市計畫住宅區旅館設置審查基準第5條第1項第3款及第6條規定可知，申請旅館附上建築物使用執照之目的，僅係為避免違建建物可能影響住客安全，建物之用途並非申請登記旅館之先決條件。再者，於住宅區設置旅館，非但需考量住客安全，也需考量對當地現有住戶的影響，審核標準本應較商業區更加嚴謹，因此被告僅有訂立住宅區旅館設置審查基準。然被告竟對原告於商業區申請登記旅館案件，逕以「建築物核准使用證明『使用用途需為旅館』，不符合旅館業設立登記要件」駁回原告申請，實有刻意曲解法令、濫用權力之違誤。
㈢、發展觀光條例第24條規定顯示申請登記是限制人民從事旅館工作自由的唯一要件。又依司法院釋字第522號解釋意旨，法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符明確性原則。雖管理規則第4條第2項第9款規定有授權地方主管機關可以指定申請者檢附其他文件，但以在法令規範範圍內，且應以事先已有公告之辦法為依據，始符合法律明確性原則。然被告對於辦理一般旅館登記亦無另訂相關辦法，竟片面認定公司營業項目需有「一般旅館業」，否則不符合旅館業設立登記要件，明顯違背司法院釋字522號所揭示之法律明確性原則。
㈣、原告已依管理規則第4條第1項第5款檢附經法院公證之租賃合約作為土地、建物同意使用證明文件，及土地及建物登記第二類謄本，實無另行提出土地及建物登記第一類謄本之必要。況且105年10月5日修正後之旅館業管理規則已取消需檢付謄本之要求，並於第4條之修正條文對照表說明中直接規範「旅館業設立申請倘涉及土地、建築、消防等規定，非屬觀光單位權責事項，應依其他相關法令規定辦理」，足證被告要求必需附第一類謄本，已有濫用權力之違法。被告本應依行政程序法第7條及第9條規定斟酌對原告有利部分，並對不利部份積極輔導以協助取得必要之文件，以達違章旅館納入管理之目的，始符合正當法律程序與達到公益之目的。然被告竟未盡主管機關之輔導義務，逕命原告30日內補齊不可能變更完成的建築物使用執照變更，據以駁回原告之申請，洵屬權力濫用之違法等情。並聲明求為判決①撤銷訴願決定及原處分。②被告應依原告之申請，作成准予原告於高雄市○○○路○○號3樓為旅館登記之處分，並發給旅館登記證。
四、被告則以︰
㈠、依發展觀光條例第24條第1項規定可知，發展觀光條例為確保提供旅客住宿之便利與安寧之權益，而對於旅館之輔導與管理採行申請許可制，故原告於取得公司登記後，仍應檢附管理規則第4條第2項所規定之文件向被告申請登記，經被告審查符合其他相關法令核准發給登記證後，始得經營旅館業務。另依公司法第18條第3項規定，公司就所營事業應依中央主管機關所定營業項目代碼表登記之，惟原告向被告提出之申請書所附文件之公司設立登記表，未見有「一般旅館業」（代碼J901020）營業項目之登載，則原告所營事業既無一般旅館業，被告自無從准予辦理旅館業登記申請。至原告所稱之「登記與管理分離」原則，係指「辦理商業登記」而言，商業經審查符合商業登記法之規定，即准予登記，至於其他諸如都市計畫、建築管理、消防及衛生等事項，則非商業登記之審核內容，而與本件旅館登記不同。
㈡、依建築法第73條第2項規定，建築物應依核定使用類別使用，是原告應所提出記載為旅館用途之使用執照作為管理規則第4條第2項第4款之建築物核准使用證明文件，然原告所提出之建物使用執照所記載之使用用途為店鋪、辦公室等，故不符合申請所需文件。再者，依管理規則第6條規定旅館業者就旅館業場所，至少應有門廳、旅客接待處、客房、浴室及物品儲藏室空間之設置，以確保旅館營業場所符合最低空間設置標準，故原告亦得依管理規則第4條第2項第9款規定，指定建築設計圖書為必要文件，命原告補正提出，使被告得審查申請設立之旅館營業所在建築物實際使用是否與圖說相符，俾確保旅客住宿權益並維護公共安全，顯見該通知補正事項，亦屬必要且與發展觀光條例授權訂定管理規則係為健全旅館業管理之公益目的無違。
㈢、原告所附土地及建物第二類謄本，其上所載所有權人個資部分業經隱匿，無從判定欲作為旅館營業使用之土地、建物是否為原告所有，進而影響被告應否令原告提出土地、建物同意使用證明文件影本之判斷。是以，原告申請旅館登記所附文件既有欠缺管理規則第4條第2項第2款、第4款、第5款、第9款等規定所需檢附之文件則有補正必要者，被告依同規則第11條規定，即應通知原告限期補正，逾期未補正者，被告依管理規則第12條規定，自得以書面駁回原告之申請。又原告申請旅館設立登記，本即應自行完成並備齊符合法律規定之各項文件後再向地方主管機關提出申請設立登記案，而非不合理要求行政機關費時空等其完成法定要件後核准其申請案，被告依管理規則第11條規定及行政程序法第51條規定，考量一般申請案件行政機關處理期間應於二個月內完成，函請原告於30日補正應補正事項，係被告行政裁量決定權，依法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告105年4月18日高市觀產字第10530119200號函（第57頁）、被告105年5月20日高市觀產字第10530164400號函（第59-61頁）、原告旅館業設立登記申請書暨相關文件（第155-178頁）、原告105年5月17日函（第185頁）、原處分（第63頁）、訴願決定（第105-123頁）附本院卷可稽，堪信為真實。本件兩造之爭執為：
被告認原告申請旅館業登記所檢附之文件不符合管理規則第4條第2項第2、4、9款規定，經通知逾期未補正為由，而以原處分駁回其申請，是否適法？本院判斷如下：
㈠、按發展觀光條例第2條規定：「本條例所用名詞定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。…」第24條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」第66條第2項規定：「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」又依發展觀光條例第66條第2項授權由中央主管機關訂定之管理規則第4條規定：「（第1項）經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。（第2項）旅館業於申請登記時，應檢附下列文件：一、申請書。二、公司登記證明文件影本。(非公司組織者免附)三、商業登記證明文件影本。四、建築物核准使用證明文件影本。五、土地、建物登記（簿）謄本。六、土地、建物同意使用證明文件影本。（土地、建物所有人申請登記者免附。七、責任保險契約影本。八、旅館外觀、門廳、旅客接待處、各類型客房、浴室及其他服務設施之照片或簡介摺頁。九、其他經中央或地方主管機關指定之有關文件。……。」第11條規定：「申請旅館業登記案件，有應補正事項者，由地方主管機關記明理由，以書面通知申請人限期補正。」第12條第1款規定：「申請旅館業登記案件，有下列情形之一者，由地方主管機關記明理由，以書面駁回申請：一、經通知限期補正，逾期仍未補正者。」綜合上開規定，可知基於發展觀光產業，促進國內經濟繁榮之目的，須將旅館業納入輔導體系，並為健全之管理，故立法規制旅館業者除應事先辦妥公司或商業登記外，並應申請旅館業登記，以利主管機關之輔導管理。是以，事業於申請旅館業登記時，須提出合於管理規則第4條第2項規定之各款文件，以供地方主管機關審查，倘有文件資料不備或不符規定，經通知逾期未補正者，地方主管機關自得依法駁回其申請。
㈡、按管理規則第3條規定，旅館業之主管機關，在直轄市固為直轄市政府。惟按行政程序法第15條第1項、第3項，行政機關得依法規將其權限之一部分，經公告及刊登報紙之方式，委任所屬下級機關執行之。而依高雄市政府組織自治條例第6條第1項第8款明定高雄市政府下設「觀光局」即被告，又依高雄市政府觀光局組織規程第3條第2款規定，該局下設觀光產業科，負責「輔導管理觀光產業……等相關事項」，足認高雄市政府業將旅館業管理之團體權限事項，授權劃分予被告執行。是以，被告依法取得管理規則所定准駁原告申請旅館業登記之權限，先予敘明。
㈢、原告申請登記所檢附之文件，不符合管理規則第4條第2項第2款規定：
1、按發展觀光條例第2條第2款之定義規定，旅館業性質上須為營利事業，次按同條例第24條第1項規定意旨，經營旅館業應先辦妥公司或商業登記，始得申請旅館登記。對照管理規則第4條第2項第2、3款規定，申請旅館登記時須提出公司登記或商業登記證明文件（105年10月5日修正管理規則，改為併列同一款），可知經營旅館業之主體，須為依公司法登記之公司或依商業登記法登記之商業。又按公司或商業登記制度可使事業組織明確化，並有對外公示資訊而方便查證之優點，亦便於機關之監督管理。參照公司法第18條第3項規定：「公司所營事業應依中央主管機關所定營業項目代碼表登記。已設立登記之公司，其所營事業為文字敘述者，應於變更所營事業時，依代碼表規定辦理。」（商業登記法第9條第1項第3款亦有應登記「所營業務」之相同規定），可知公司之營業雖不以登記範圍之業務為限，惟公司所營事業之登記，不僅透過登記公示便於商業交易對象及一般大眾查證外，亦有助於主管機關之輔導及監督管理。故衡諸管理規則係針對旅館業為健全管理之行政規範，基於規範目的之達成，則申請旅館業登記之公司，其公司登記文件之所營事業中，必須有「一般旅館業」或其代碼「J901020號」之登記，始得准予旅館登記，此項解釋，合於發展觀光條例及管理規則之規範目的，並無增加法律所無之限制。反之，公司登記之營業項目中，倘無一般旅館業或其代碼之登記，卻經營旅館業，則顯然不利於地方主管機關之監督管理，有違上開法規之規範目的。
2、經查，原告提出之有限公司設立登記表，記載之所營事業為：「飲料批發業……除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務」，有該設立登記表（訴願卷第35頁）為證。是以，原告提出之公司登記證明文件，所營事業項目中，並無「一般旅館業或其代碼J901020號」之登記，揆諸上開說明，核與管理規則第4條第2項第2款規定不符合。原告經通知後，逾期仍未補正，被告據此為其駁回理由之一，於法並無不合。
3、原告雖主張依經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表檢索系統所設置之「公司與商業登記前應經許可業務項目總表」記載可知，一般旅館業（代碼J901020）設立前並不需要經過事先許可，足證被告僅有旅館登記之辦理權限，而無解讀申請文件之權限。又依發展觀光條例第24條第1項意旨，旅館業之管理係採登記制，而非許可制，被告自無須審查原告提出之文件云云。惟查，一般旅館業務並非公司法第17條第1項、商業登記法第6條第1項規定所指，「依法律或基於法律授權所定之命令，須經政府（或目的事業主管機關）許可者」之業務，自可逕行辦理公司或商業登記後，再依管理規則申請旅館登記。蓋一般旅館業務，固非屬「依法律或法規命令須經政府許可之事業」，但業務性質上有加強監督管理之必要性，故立法強制登記管理，此即發展觀光條例第24條第1項意旨所在。再參諸管理規則第10條第2項規定：「地方主管機關受理申請旅館業登記案件，必要時，得邀集建築及消防等相關權責單位共同實地勘查」第13條規定：「旅館業申請登記案件，經『審查』符合規定者，由地方主管機關以書面通知申請人……。」之意旨，益徵地方主管機關就旅館業登記之申請，具有審查之權限，且應為實質審查。原告徒以登記管理制即無庸審查云云，核係個人見解之主張，尚無可採。
㈣、原告申請登記所檢附之文件，不符合管理規則第4條第2項第4款規定：
1、按為達成發展觀光條例促進觀光產業，加速國內經濟繁榮之之立法目的，自應提供旅客享有安全與安寧之住宿環境，故旅館建築物須具備防火避難、消防逃生等安全設施，於旅館業管理規制上，顯有其必要性。而參照建築法第73條笫2項、第91條第1項第1款規定，建築物應依核定之使用類組使用，如有變更使用類組時，應先申請變更使用執照；倘未經核准即擅自變更使用者，將遭受裁罰。又依建築物使用類組及變更使用辦法第2、3、4條及其各附表規定，作旅館使用之建築物歸類於商業類B-4組別，其變更使用類組之檢討項目，包括「防火區劃、分間牆、內部裝修材料、直通樓梯步行距離、緊急進口設置……。」可知於建築行政管理上，建築主管機關依建築物符合建築技術規則之標準，將所核定之使用類別，登載於使用執照上，藉以規範建築物之使用用途。故旅館業地方主管機關就管理規則第4條第2項第4款規定之建築物核准使用證明文件為審查時，認其所載之使用用途須為旅館，始符合規定，合於建築法及管理規則之規範意旨，並無增加法律所無之限制。
2、經查，原告就其申請旅館業登記所提出之建築物使用執照，其所記載之使用用途為：「店鋪、公寓、住宅」，有該使用執照（訴願卷第38頁）在卷為證。是以，原告提出之建築物核准使用證明文件，其上登載之使用用途並無「旅館」，亦即尚未申請變更為合乎旅館使用項目之使用類組，揆諸上開說明，核與管理規則第4條第2項第4款規定不符合。原告經通知後，逾期仍未補正，被告據此為其駁回理由之一，於法並無不合。
3、原告雖主張依高雄市都市計畫住宅區旅館設置審查基準第5條第1項第3款及第6條規定，可知被告僅就住宅區設置旅館加強管制，而要求建物之使用用途需為旅館。原告申請設置旅館之建築物位處商業區，應不受此限制云云。惟查，依高雄市都市計畫住宅區旅館設置審查基準第1條，明訂該審查基準係被告為審查都市計畫「住宅區」之設置而特別訂定，顯見其規定內容，不及於商業區。又原告徒以該基準第5條第1項第3款規定申請者應檢附建築物使用執照，即反論謂於商業區申請設置旅館，使用執照之「使用用途」無須為旅館，機關無須審查使用執照云云，不合於法律邏輯之一般解釋方法，上開主張顯無可採。
㈤、原告申請登記所檢附之文件，不符合管理規則第4條第2項第9款規定：
1、按主管機關於審查旅館業申請登記案件時，就申請者依管理規則第4條第2項第1至第8款所列舉應提出各項文件外，倘認其他文件對於正確審查決定之作成，有利用必要者，且申請者取得該文件並無困難者，亦即具有必要性及合理性時，依同條項第9款「指定之有關文件」之例示規定，自可命申請者補正提出。又參照管理規則第6條規定：「旅館營業場所至少應有下列空間之設置：一、門廳。二、旅客接待處。三、客房。四、浴室。五、物品儲藏室。」係對旅館業建築物空間設置之最低標準，故地方主管機關於審查時，就建築物是否符合上開最低標準之空間設置，及營業客房房間數若干，除參照管理規則第4條第2項第8款規定之「旅館外觀、門廳、旅客接待處、各類型客房、浴室及其他服務設施之照片或簡介摺頁」等文件外，倘認需要其他文件以供核對確認時，則其命申請人補正「建築設計圖說」，顯有其必要性。又申請者必為建物所有人或經所有人同意使用者，應無不能取得建築設計圖說之困難，故主管機關指定命補正建築設計圖說，合於管理規則第4條第2項第9款規定意旨，且無恣意指定情形，亦無增加法律所無之限制。
2、經查，被告指定建築設計圖說為審查之必要文件，以105年4月18日高市觀產字第10530119200號函通知原告限期補正，原告經通知後，逾期仍未補正，揆諸上開說明，即有違反管理規則第4條第2項第9款規定，被告據此為其駁回理由之一，於法亦無違誤。
3、原告雖主張管理規則第4條第2項第9款雖授權主管機關指定應提出之文件，惟欠缺具體明確之授權之目的、內容及範圍，違反司法院釋字第522號解釋，且被告未踐行公告程序，自不能據此命原告提出建築設計圖說云云。惟參照管理規則第3條第3項規定：「旅館業之設立、發照……等事項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣(市)政府辦理之。」之意旨，可探知基於旅館管理之效率要求，立法者有意授與主管機關較寬鬆之執行管理權限。故依管理規則第4條第2項第9款「其他經中央或地方主管機關指定之有關文件」之明白意旨，足認法規已具體授權主管機關可指定申請者提出具有必要性及合理性之文件，以供審查，核無原告所主張欠缺明確授權法律依據而違反司法院釋字第522號解釋之情形。又主管機關依管理規則第4條第2項第9款規定指定應提出之文件，核係對特定申請者就具體事實行為之指定，同時課予特定之提出文件義務，並非對不特定人就一般事項所作抽象而對外發生法律效果之法規命令，自無行政程序法第157條第3項規定應刊登政府公報或新聞紙為發佈程序之適用，原告此部分主張，亦無可採。
五、綜上所述，原告上開主張，均不可採。被告認原告申請旅館業登記所檢附之文件，不符合管理規則第4條第2項第2、4、9款規定，乃以原處分否准之，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，求為判決命被告依其申請作成准予旅館登記之處分，並發給旅館登記證，為無理由，應予駁回。本案事證已明確，兩造其餘主張及陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
書記官 宋 鑠 瑾