高雄高等行政法院判決
105年度訴字第536號民國106年6月15日辯論終結原 告 臺灣嘉南農田水利會代 表 人 楊明風訴訟代理人 邱煒棠 律師
蔡文斌 律師上 一 人複代理人 林韋甫 律師被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 黃紹文 律師
徐美玉 律師黃溫信 律師上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國105年9月26日台內訴字第1050063142號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於原告所有坐落臺南市○○區○○段1366-5、1367-1、1393-10、1419-7、1420-2、1426-3、1446-10、1496-1、1522-2、1542-2地號共10筆重劃區範圍內土地面積合計5,819平方公尺，全部納入抵充之部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣臺南市○○區○○段1366-5、1367-1、1393-10、1419-7、1420-2、1426-3、1446-10、1496-1、1522-2、1542-2地號等10筆土地（下稱系爭土地）係改制前臺南縣政府辦理民國58年蜈蜞潭農地重劃區土地，重劃後登記為原告所有並交由原告管理維護之水路用地。嗣被告為辦理「臺南市第四期永康物流及轉運專區市地重劃」案（下稱系爭市地重劃案），清查市地重劃範圍內土地，發現上情，認應依平均地權條例第60條規定辦理抵充。遂於檢送會勘紀錄予原告，並審酌原告表示之意見後，以105年6月1日府地劃字第1050475373號函通知原告：「主旨：有關臺南市永康物流及轉運專區市地重劃區範圍內，貴水利會所有鹽行段1366-5地號等10筆土地辦理抵充乙案……說明：…二、查民國58年前，本市地重劃區範圍內並無臺灣嘉南農田水利會（下稱貴水利會）土地，民國58年辦理蜈蜞潭農地重劃後，貴水利會在本案市地重劃範圍取得10筆土地，係由原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，再交由貴水利會管理。市地重劃完成後，本重劃區為物流轉運專區非農地使用，後續無新設灌溉渠道之必要。三、本府依平均地權條例第60條、內政部73年7月2日台(73)內地字第239866號函及內政部95年12月26日內授中辦地字第0950727357號函規定，臺南市永康物流及轉運專區市地重劃區範圍內，貴水利會所有鹽行段1366-5、1367-1、1393-10、1419-7、1420-2、1426-3、1446-10、1496-1、1522-2、1542-2地號共10筆土地面積約5,819平方公尺全部納入抵充……。」（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、系爭土地為參與58年蜈蜞潭農地重劃之土地所有權人共同分擔提供之水路用地，改制前臺南縣政府辦理該次農地重劃後，登記原告為系爭土地之所有權人，則依民法第759條之1規定，原告已取得系爭土地所有權，自屬系爭土地之所有權人，且依最高行政法院98年度4月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，徵收農地重劃後登記為農田水利會所有之水路用地時，應以農田水利會為徵收對象，益徵原告確為系爭土地之所有權人。
㈡、平均地權條例第60條第1項所規定之「原公有道路、溝渠、河川等土地」，依平均地權條例施行細則第82條第1款規定係指重劃計畫書核定時，實際作道路溝渠河川使用及原作道路溝渠河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地。惟平均地權條例未就公有土地有所定義，則應適用土地法第4條之規定，限於國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或（鄉、鎮、市）有之土地方屬公有土地。又依農田水利會組織通則第1條、第10條、第14條、第15條規定可知，農田水利會不僅承擔國家行政任務，為公共利益而行事，另方面亦需兼顧成員之利益，係屬國家為推行農田水利事業所依法律設立之公法人，為地方水利自治團體，故登記其名下之土地尚與公有土地有別。而公有土地既以土地法第4條所定者為限，自不因農田水利會負有承擔國家行政任務，即認農田水利會登記取得上揭土地即為公有土地，而得以抵充平均地權條例第60條第1項所定之公共道路等10項用地，此有最高行政法院100年度判字第1665號判決意旨可資參照。是以，系爭土地確屬原告所有，性質上非屬公有土地，不應予抵充系爭市地重劃案內共同負擔之公共施設用地。
㈢、被告依內政部73年7月2日台（73）內地字第239866號函（下稱73年7月2日函）釋意旨，將原告依農地重劃後登記取得之系爭土地誤為公有土地，決定將之抵充為該重劃區之公共設施，惟上開內政部函釋，顯係增加法律所無之限制，且明顯牴觸法律規定，有違法律保留原則及法律優位原則，業經最高行政法院100年度判字第1134號、100年度判字第1665號等判決意旨明白剖析。又內政部95年12月26日內授中辦地字第0950727357號函（下稱95年12月26日函）釋內容，顯係以內政部73年7月2日函為基礎，而就細節性、技術性事項加以論述，堪認為內政部73年7月2日函之變形或延伸，是亦屬違反法律保留原則及法律優位原則，而不得作為抵充土地之法令依據。準此，被告將原告所有之系爭土地抵充為重劃區內公共設施用地之行為，係對於原告之財產權為限制及剝奪，自不得以欠缺法源依據之行政函釋為之，是被告執上開內政部函釋將系爭土地逕為抵充重劃區內之公共設施用地，自非適法。
㈣、依內政部81年4月14日台（81）內地字第0000000號函釋及行政院農業委員會以93年3月31日農水字第0930030115號令訂定發布之農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點（下稱管理要點）第2、4點規定可知，所有已辦理農地重劃區內登記為農田水利會所有之水路用地，如因變更用途，變更使用所得之價款，應由農田水利會設置專戶存儲，並專款專用於農地重劃區水路管理維護修繕工程費用，不得移作他用，而登記為農田水利會所有之原農地重劃區農民提供之水路用地既未明文排除於外，自包含在內。因此，於已辦理農地重劃區內登記為農田水利會所有之水路用地，倘變更用途者，僅變更所得之價款應專款專用，尚難據此認農田水利會非該類土地之所有權人，農田水利會應當然享有法律對土地所有權人之權益保障。
㈤、農地重劃後之水路用地，基於管理維護之方便，登記為農田水利會所有，該會即屬所有權人，其後即便再經重劃分配土地或差額地價，充其量僅屬農田水利會管有標的物之改變，難謂係因重劃獲取不當利益。又參與系爭市地重劃之土地，可由農地變為建地，土地價值較重劃前更為提高，享有土地價值增加之利益，則對於重劃後規劃公有公共設施所需面積以原公有土地抵充後不足之面積，自應負擔提供土地補足之義務，方為公平。由此可知農地重劃與市地重劃二者之重劃目的及重劃利益，顯不相同，本件自無被告所稱之不公平情事。至被告主張類推適用土地法第4條規定，以公有土地加以抵充，於法無據，原處分剝奪原告土地所有權人之權益，顯增加法律所無之限制，明顯牴觸法律規定等情。並聲明求為判決如主文所示。
三、被告則以︰
㈠、土地法第4條及第52條係於35年間訂定，旨在針對公有土地為定義規定，農地重劃條例則係於69年始制定公布有關水路及相關水利設施委由農田水利會管理、維護之規定。於農地重劃條例制定前，經重劃之重劃區內所設置之農地水路及有關水利設施，均僅能登記為國家、直轄市、縣市所有，直至該條例立法後，因已有農田水利會此一公法人之設立，為便於跨縣市之水利管理，乃以重劃後政府開發取得之水路用地轉登記為農田水利會所有，故原告登記取得系爭土地，實係基於行政目的之委託而來，此與一般財產交易取得財產權之情形顯不相同，內政部73年7月2日函及95年12月26日函即基於上開理由而認原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，經市地重劃區內屬農地重劃後交由水利會管理之土地，仍應依規定抵充共同負擔之公共設施用地。
㈡、系爭土地於58年間位於蜈蜞潭農地重劃區內，係屬原參與農地重劃之土地所有權人（不包含原告）共同提供之水路用地，乃原參與重劃之農民基於增進農用之目的所分擔，故非贈與。又重劃區域內如有原告所有之水路，亦應依法抵充為重劃後之水路，可見原告登記所有之水路具有甚高之公益及行政目的性，形式上雖非國家及縣市所有，但在受委託執行水利管理之行政目的性實具有類似之地位。是以，系爭土地並非原告透過私法上之財產交易行為取得系爭土地，而係為使水路管理維護方便而指定登記在原告名下，本質上實與公有土地無異，故辦理市地重劃時，自應加以抵充。
㈢、系爭土地於辦理市地重劃變更為非水路用地後，已失去農地重劃灌溉水路之功能，若認登記為所有人之農田水利會，反可參與市地重劃並受分配非水利用土地，顯與其成立及管理水路地之行政目的有違，故解釋上，因行政目的而登記與原告所有之水路用地，嗣後參與市地重劃時，允宜與時俱進解釋為係屬土地法第4條、土地權條例第60條之公有土地範圍，或為類推適用上開規定，並予以抵充，方符合立法之精神及行政目的。
㈣、不論係農地重劃或市地重劃，均涉及土地所有權人之權益，在必要公共設施開發之範圍內，自應減少私有土地所有權之侵奪，故在農地重劃條例第11條及平均地權條例第60條均有原有公有道路等或農用水路應先予抵充之規定，以減少對私有土地地主所有權之侵害，以符合公平原則。系爭土地因參與市地重劃已喪失其農業用途，其受託管理農業水路之行政目的亦併同消滅，本即無保留其所有權之必要，自可轉換為重劃市地之公共設施土地用地，將此一部分之土地先行抵充，使公共設施用地不足之面積減少，而降低重劃後地主需分擔公共設施之土地面積，取回較多面積之重劃後土地，以減少對私有土地所有權之侵奪，而符合財產權保障及公平原則之意旨等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊（第39頁）、土地建物查詢資料（第137-155頁）、土地登記簿影本（第235-289頁）、原處分（第37-38頁）、訴願決定（第31-36頁）附本院卷，及內政部102年10月9日內授中辦地字第1026651957號函（第117頁）、被告102年11月1日府地劃字第000000000 0A號公告（第118頁）、被告105年4月27日會勘紀錄乙份（第128-130頁）附訴願卷可稽，堪信為真實。本件兩造之爭點厥為：被告依平均地權條例第60條第1項規定，以原處分將原告所有系爭土地列入抵充市地重劃共同負擔之公共設施用地面積，是否適法？本院判斷如下：
㈠、按「平均地權之實施，依本條例之規定；本條例未規定者，適用土地法及其他有關法律之規定。」「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。……。」分別為平均地權條例第1條及第60條第1項所明定。又同條例施行細則第82條第1款規定：「本條例第60條之用詞，定義如下：一、原公有道路、溝渠、河川等土地：指重劃計畫書核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠、河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地。」依此明白之文義，可知得依平均地權條例第60條規定抵充市地重劃公共設施用地之客體，限於「公有土地」。又所謂「公有土地」之法律概念，於平均地權條例並無定義性規定，則依平均地權條例第1條後段規定意旨，自可適用土地法之規定。而依土地法第4條、第52條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。」「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」之意旨，就「公有土地」之特定法律概念，已有嚴格之立法定義，是依上開規定之文義及體系解釋，平均地權條例第60條所指市地重劃範圍內得抵充為公共設施之土地，應以登記為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有之土地為限。
㈡、次按農地重劃條例第11條第1項規定：「重劃後農路、水路用地，應以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充之；其有不足者，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之。」第37條規定：「（第1項）重劃區農路及非農田水利會管理之水路，其用地應登記為該管直轄市或縣（市）所有。原登記為國有、省有及鄉（鎮）有者，應辦理註銷手續。（第2項）前項農路及水路，由直轄市或縣（市）政府自行或指定機關、團體管理、維護之。其費用由各該政府列入年度預算。（第3項）重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理、維護之。」可知農地重劃後之水路用土地，分為二種，依其管理維護機關之不同，分別登記為直轄市或縣（市）所有、或登記為農田水利會所有。其中應登記為農田水利會所有之水路用地，顯非屬上開規定所指「登記為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有」之公有土地，即不合於平均地權條例第60條第1項規定得抵充之客體要件。
內政部73年7月2日函及95年12月26日函釋意旨，謂因農地重劃後交由農田水利會管理之水路用地，原為參與農地之土地所有權人共同提供，倘嗣後參加市地重劃，仍應依規定抵充共同負擔之公共設施用地。經核上開函釋意旨，與前開所述一般法律之文義解釋、體系解釋原則有違，且已超出平均地權條例第60條第1項及施行細則第82條第1款規範意旨之限度，係增加法律所無之限制，本院自得拒絕適用（最高行政法院100年度判字第1134號、100年度判字第1665號判決意旨參照）。被告執此內政部函釋意旨資為其主張之依據，尚無可採。
㈢、經查，系爭土地為改制前臺南縣政府辦理58年蜈蜞潭農地重劃後，登記為原告所有，並由原告負責管理維護之原水路用地，已如前述。又被告辦理系爭市地重劃案，報經內政部以102年10月9日內授中辦地字第1026651957號函核定市地重劃計畫書，並經被告以102年11月1日府地劃字第0000000000A號公告在案，嗣經清查發現系爭土地位於系爭市地重劃案範圍內，並經現場會勘查證屬實等情，為兩造所不爭，並有上開內政部核定函、被告之公告及會勘紀錄附卷可參。是以，系爭土地係58年間農地重劃後登記為原告所有之水路用地，揆諸前揭規定及說明，即非屬平均地權條例施行細則第82條第1款及土地法第4條規定意旨所指之公有土地，不符合平均地權條例第60條規定之客體要件，被告適用該法條以原處分將系爭土地列入抵充市地重劃之公共設施用地，即有違誤，應予撤銷。
㈣、被告雖主張原告基於農地重劃之行政目的而取得之系爭土地，本質上與公有土地無異，且經納入市地重劃後，即喪失供水利灌溉之用途，應可適用或類推適用土地法第4條、平均地權條例第60條第1項規定。況原水路用地係由參與重劃之農民分擔提供，用以抵充市地重劃區內公共設施用地，可減少對私有財產之侵害，並符合公平原則云云。惟查：
1、依平均地權條例第60條第1項及其施行細則第82條第1款、土地法第4條規定之文義、體系解釋意旨，足認農地重劃後登記為農田水利會所有之水路用地，不適用平均地權條例第60條第1項抵充之規定，已如前述。又依上開法規範之整體觀察結果，登記為農田水利會所有之水路用地排除適用於市地重劃之抵充情形，並無因立法疏漏或時代變遷，導致法律明顯漏洞之情形，自無類推適用上開規定准予抵充之解釋空間。
2、按辦理農地重劃之目的，在於使重劃區域內原屬零散畸零、未鄰灌排水路之農地，經過交換分合而獲取地形完整易於利用、價值提高之農地，而重劃區內土地所有權人依比例負擔所形成之水路，其用途在維持暢通以供農地灌溉排水，而非作為當地居民現代生活所需之公共設施用地。再者，依農田水利會組織通則第1、14、15條規定意旨，可知農田水利會不僅承擔國家行政任務，以推行農田水利事業之公共利益為宗旨，另方面亦需兼顧全體會員利益，故登記為其所有之水路用地，不因喪失水路用途而當然收歸國有或剝奪其所有權，此參諸最高行政法院98年度4月份第2次庭長法官聯席會議決議：「農地重劃區農民提供之水路用地，於登記為農田水利會所有後，嗣該土地被徵收，應以農田水利會為徵收對象，並依土地徵收條例第24條第1項規定，以農田水利會為領取徵收補償費之權利人」即明。故系爭土地雖因參與市地重劃而喪失供作農地灌溉水路之行政目的，本質上仍屬農田水利會所有之財產，被告主張應符合行政目的之解釋，系爭土地得依平均地權條例第60條第1項規定抵充公共設施用地云云，尚無可採。
3、原告自58年間取得系爭土地起，即須負擔水路管理維護之責，可見其已付出多年管理維護水路之成本，而分擔提供水路用地之農民則從中獲得灌溉便利及耕地地形完整之利益，故歸由原告享有系爭土地參加系爭市地重劃案之分配利益，難謂顯然違反公平原則或侵害參與農地重劃之農民的財產權益。況當初參與農地重劃而分擔水路用地之農民，與本件參與系爭市地重劃之土地所有權人間，歷經40、50年之變遷，未必仍屬相同，則倘將當初農民分擔提供之水路用地，用以扺充系爭市地重劃案之公共設施用地，則對嗣後始取得系爭市地重劃區內土地之人，豈非平白獲得減少分擔公共設施用地之利益，而當初提供土地分擔而未參與此次系爭市地重劃案之農民，卻不能享受其利益，即反而有失公平。是被告主張基於公平原則，應將系爭土地列入抵充系爭市地重劃案之公共設施用地云云，亦無可採。
五、綜上所述，被告以原處分將系爭土地列入抵充系爭市地重劃案之公共設施用地，核與平均地權條例第60條第1項之要件不合，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 29 日
書記官 宋 鑠 瑾