高雄高等行政法院判決
105年度訴字第71號民國105年7月27日辯論終結原 告 張清滄訴訟代理人 洪條根 律師
李玉雯 律師被 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉 分署長訴訟代理人 何旭苓 律師複 代理人 蘇哲萱 律師上列當事人間請求讓售國有土地事件，原告不服財政部104年12月24日台財訴字第10413968710號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國104年8月12日依行政院64年10月14日臺64院人政肆字第16271號函頒之中央各機關學校提供國有土地興建公教住宅作業要點（下稱系爭作業要點，已於68年3月1日廢止）規定，向被告申購坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地（重測前為高雄市○○區○○○段○○○○○○○號，下稱系爭土地），經被告以104年8月24日台財產南處字第10400148530號函（下稱原處分）否准。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)按學說上雙階理論，係將行○○○區○○○○段之公權力行政、後階段之私經濟行政，前者屬公法事件，應依行政爭訟方式救濟，後者屬私權事件，應尋民事訴訟程序解決紛爭。又按司法院釋字第540號解釋可知，其所指私經濟行為乃行政機關「核准」後，再分別訂立「買賣、租賃或借貸」等契約。本件原告不服被告否准其依系爭作業要點規定承購系爭土地之申請而為之救濟，被告拒絕原告申請之行為符合行政程序法第92條第1項行政處分要件，屬公法事件，原告自得提起訴願、行政訴訟。
(二)系爭土地原屬同段119-10地號土地（下稱119-10地號土地）之一部，63年間，訴外人即改制前臺灣省政府交通處高雄港務局（101年改制為臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司，下稱高雄港務局）向臺灣省交通處陳報有關輔建住宅案時，將119-10地號土地列入擬予出售土地清冊，因臺灣省交通處函示該地屬國有土地，應經被告同意始可出售，高雄港務局乃於63年10月15日函請被告撤銷撥用119-10地號土地，並依公告地價讓售，經財政部於64年1月11日報請行政院將該地之所有權移轉予高雄港務局，其地價按補償產價時當期公告現值計算，惟未獲行政院同意。高雄港務局乃於64年9月8日再陳報臺灣省政府交通處層轉行政院，請求核准撤銷撥用前開土地之同時，改辦讓售。於65年3月15日，被告函知高雄港務局略以：高雄港務局申請撤銷撥用系爭119-10地號及同段119-7、119-9地號等土地案，業經行政院核准。請將前開土地分割後交由被告接管。至於改辦讓售一節，則依國有財產法、臺灣省政府輔助公務人員興建住宅辦法有關規定，另行辦理。高雄港務局乃自119-10地號土地分割出系爭土地，並以66年9月29日66高港產一字第2539號函知原告略以：
「檢送本局65年度輔建職宅計畫使用由原高雄市○○○段○○○○○○○號內分割之119-17地號國有土地1筆面積計0.0028公頃（折合8.470坪）土地所有權狀一紙及地籍圖騰本、土地登記簿謄本、本局65年度輔建職宅使用土地地籍配置圖各2份。敬請接管並請從速辦理（變更為非公用財產後），讓售本局集體建宅職員張清滄等4員承購俾資急用。」高雄港務局並函請被告依系爭作業要點第4點規定，以公告現值計價讓售，以及讓售前准予先行使用系爭土地，經被告以67年1月4日台財產南（二）字第0054號函復同意合併省有土地（即同段119-21、119-30地號土地）使用，並經高雄市政府核復同意併用。是以，系爭土地確已列入高雄港務局「65年度輔助職員貸款興建住宅計畫」（下稱系爭輔建計畫），原告自得依當時有效之系爭作業要點規定，以系爭土地之公告現值計價承購。詎被告竟稱高雄港務局未將系爭土地列入計畫，無適用系爭作業要點之公告現值計價，並命原告以每坪新臺幣（下同）13,000元承購。被告又無視其同意讓售前，准許原告使用系爭土地之事實，而主張原告無權占有系爭土地，訴請拆除坐落系爭土地之地上物，返還該地並命繳納使用補償金，經法院判決確定後，再聲請法院查封原告於68年即依系爭輔建計畫所興建坐落於系爭土地之房屋，原告自斯時起即行文相關單位請求被告准依當時土地公告現值承購土地。原告於104年8月12日再度向被告申請作成准原告依系爭作業要點規定申購系爭土地之處分，仍遭被告否准。
(三)原告為高雄港務局職員，高雄港務局為照顧所屬職員，於63年訂定系爭輔建計畫，並將系爭土地列入計畫中，原告具參加系爭輔建計畫之資格，因信賴高雄港務局所訂系爭輔建計畫，於66年11月23日與高雄港務局簽訂興建住宅之借款契約，並自67年1月起興建房屋（下稱系爭房屋），陸續申請核發使用執照、建築改良物所有權狀，故原告具信賴基礎、信賴表現且值得保護之信賴利益，得主張信賴保護原則。被告歪曲事實稱系爭土地未列入系爭輔建計畫，並拒絕原告依系爭作業要點以土地公告現值計算承購系爭土地之請求，嗣違背其前已同意讓售前准予原告使用系爭土地之行為，而訴請拆屋還地、給付使用補償金，並聲請法院查封系爭房屋，顯已違背信賴保護原則及誠信原則，故意侵害原告財產權及名譽權，致原告受有相當於300萬元之非財產上損害，依行政訴訟法第7條、國家賠償法第2條第2項、同法第5條準用民法第195條第1項前段之規定，請求被告賠償300萬元等語。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉被告對於原告104年8月12日之申請，應作成准予依土地公告現值之價格，申購坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地所有權應有部分4分之1之行政處分；⒊被告應給付原告300萬元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
三、被告則以：
(一)原告之請求顯係要求被告應就其依系爭作業要點所訂之土地價格計算方式申請讓售系爭土地所為之要約，而承諾同意出售系爭土地予原告，則此等讓售國有土地之行為，依司法院釋字第448號解釋意旨，應循民事訴訟程序解決，而非公法行為。再者，依最高行政法院103年度判字第552號判決及最高法院100年度台上字第80號民事判決要旨：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售，國有財產法第52條之2固定有明文，惟國有土地之出售屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，上開條文僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地即為要約之地位而已，至是否讓售，管理機關財政部國有財產局或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有土地之義務。」準此，原告之起訴聲明，顯係起訴請求被告應就原告依系爭作業要點申請讓售系爭土地所為之要約為承諾，然基於私法締約自由原則及實務判決通見，被告仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有土地之義務。
(二)被告前係依高雄港務局66年9月29日66高港產一字第5397號函之說明四：「故擬使用之新分割119-17號國有土地0.0028公頃無法納入原計畫內……。」等語，乃認定系爭土地（前為五塊厝段119-17地號土地）並未列入該局之輔建住宅計畫。然被告仍按當時適用之「公有畸零地處理原則」第8條規定，通知原告按市價繳納地價承購，因原告對該等價格有爭議，逾期未繳款，被告乃於67年10月16日註銷原告之申購案，方導致現況系爭土地仍屬被告經營之國有土地，而其上乃有原告及其他人之建物之現況。是以，縱嗣後高雄港務局於102年7、8月間函覆被告系爭土地（前為五塊厝段119-17地號土地）係由原五塊厝段119-10地號分割轉載，然因先前未獲核定讓售，且系爭作業要點業於68年間廢止，被告僅能依國有財產法相關規定辦理，原告請求被告依已廢止之行政命令讓售系爭土地，顯然無理。本件爭議係肇因於高雄港務局辦理65年輔建計畫時，尚未取得系爭土地之權利，即擅自將系爭土地劃入輔建計畫之職宅用地範圍內並逕行興建住宅，然高雄港務局本不得擅自將系爭土地劃入輔建計畫範圍內，更遑論可依輔建計畫之土地價值計算方式將系爭土地出售予原告及其他系爭土地之使用人，是以，高雄港務局乃以66年9月29日66高港產一字第5397號函向被告表示系爭土地無法納入原計畫內，並於同年11月23日將系爭土地移回被告管理。由上可知，導致原告需以較輔建計畫內之土地售價更高之價格購買系爭土地之原因，乃高雄港務局辦理輔建計畫時之行政疏失所致，與被告無關，而因原告及其他土地使用人未同意承買，被告訴請渠等拆屋還地暨給付使用補償金之訴（即臺灣高雄地方法院84年度訴字第2233號）即係本於系爭土地管理人之地位所為之正當權利行使，被告處理系爭土地相關事宜並無違誤不當且均合乎法律規定，倘原告認為其因申購系爭土地而受有任何實質損害或精神上損失，實應向高雄港務局或臺灣港務股份有限公司提出損害賠償等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
(一)按行政訴訟法第5條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是依上開規定請求行政機關為一定之行政處分，須以人民對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權，而不應准許。
(二)次按「為使中央各機關學校(以下簡稱各機關)提供經管之國有土地，配合住宅輔建基金，興建公教住宅作業時，有所依據，特訂定本作業要點。」「各機關如有適當面積之土地，為充分發揮其使用價值，得依照政府輔助中央公教人員購置住宅政策，提出計畫，報經行政院核准後自行興建公教住宅。」「各機關就經管之國有土地，自行興建公教住宅時，應提供價值相當、面積相等之土地，交由中央公教人員住宅輔建及福利互助委員會(以下簡稱住福會)作為興建規劃住宅之用；或就興建住宅中，將其百分之三十(以建坪計算)以上，交予住福會，分配其他單位。……。」「(第1項)興建公教住宅使用之土地，應依國有財產法之規定，由經管單位，變更為非公用財產，並負責騰空後，交國有財產局辦理讓售，對原有眷舍，則依規定程序處理。(第2項)前項讓售之土地，先由興建住宅單位，墊繳地價，取得使用權，其地價，依公告現值為準，無公告現值者，由直轄市、縣(市)政府估定之。於住宅建造完工時，將配住人名冊，送請國有財產局逕為分割移轉。」「興建公教住宅使用之住宅區土地，每坪之公告現值，以不超過新臺幣3萬元為限，……。」「公教住宅每戶之建築面積，以公教人員之職等為準……。」「公教住宅之貸款標準，按前條職等之最低建坪數……計算之。……。」「就地改建眷舍之現住人，其不合貸款規定，而能在房屋完成前，自行繳清全部用費者，得准予參加新建住宅之分配。……。」為系爭作業要點第1點、第2點、第3點、第4點、第5點、第6點、第7點及第12點所規定(詳本院卷第143頁)。上開規定係行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，而賦予符合資格之公教人員就其服務機關依上開要點興建之公教住宅得向服務機關承購公教住宅之公法上權益。惟依系爭作業要點第4點規定，興建公教住宅，應先報請行政院核准，而其用地取得，應由經管單位變更為非公用財產，負責騰空交國有財產局辦理讓售，並由興建住宅單位繳納地價，完成興建後，再依機關核准配售之名冊，辦理移轉登記給配住人。換言之，依系爭作業要點興建公教住宅，應先經行政院核定，與私法之自治關係尚屬有間，且其用地之變更、取得，係由經管單位及興建單位與國有財產局接洽辦理，固為公法關係，惟其並未賦予人民有直接向國有財產局請求讓售土地之公法上請求權。
(三)經查，如事實概要欄所載事實，有申請書、原處分及訴願決定書附卷可稽，自堪認定。而原告主張系爭土地始即為高雄港務局納入系爭輔建計畫等情，固據其提出高雄港務局96年2月7日高港財產字第0960002068號函、改制前被告65年3月15日台財南㈢字第2298號函、高雄港務局66年9月29日66高港產一字第25397號函、88年3月31日88高港人三字第06438號函等為據，然為被告所否認。則查，高雄港務局於65年間辦理興建系爭輔建住宅1百多戶，其中坐落高雄市○○○段省有土地，該局固已報奉臺灣省政府核准讓售，然坐落五塊厝段119-7、119-9、119-10地號之國有土地3筆，因尚在辦理取得程序而未辦理讓售，故未列入輔建戶數表列土地計算等情，此觀原告提出之「高雄港務局輔助職員貸款建宅請撥售公地計畫輔建戶數表」附記第四點規定即明(本院卷第267頁)。另據高雄港務局66年9月29日66高港產一字第25397號函則表示：「……三、查本局輔建職宅計畫使用高雄市○○○段國有土地，原擬申請讓售119-7、119-9、119-10號等3筆合計0.0872公頃，茲以本局處理本案力求經濟有效避免浪費，並儘先利用奉准撥售之省有土地外，故僅以計畫圖中之第四區A棟住宅必需使用同地段毗鄰新分割之119-17號國有土地0.0028公頃(由原119-10地號內分割者)。四、查本局65年度輔助職員貸款興建住宅計畫曾報奉台灣省政府65年1月3日府人丁字第116647號函核定在案，因貴處65年3月15日台財產南㈢字第2298號函轉行政院65年2月21日台65財字第1365號函核准本局輔建職宅擬使用之國有土地應於稟准撤銷撥用辦妥分割交由貴處接管後，再辦讓售一案係在台灣省政府核定本局65年度輔建職宅計畫之後，故擬使用之新分割119-17號國有土地0.0028公頃無法納入原計畫內，僅列本局65年度輔建職宅地籍配置圖內以供參辦。」等語(本院卷第76-77頁、第259、255頁)。參以國有財產局就監察院交查本案之說明：「……二、……(一)經查張君陳訴應出售與其之國有土地係指高雄市○○○段○○○○○○○號，面積28平方公尺之畸零土地，該筆土地原屬高雄港務局撥用興建疏散眷舍使用之同段119-7、119-9、及119-10地號土地中119-10地號內一部分，嗣因公務員配住宿舍政策變更，改為貸建方式辦理，為請本局准予讓售該局職員貸建住宅使用，申請撤銷撥用，案經該局層報行政院65年2月21日台65財1365號函准撤銷撥用，至改辦讓售乙節，應由高雄港務局依照國有財產法及台灣省政府輔助公務人員興建住宅辦法有關規定，另洽財政部國有財產局辦理。案經本局台灣南區辦事處以65年3月15日台財產南㈢字第2298號函轉知高雄港務局在案。惟查該局未曾向本局申請讓售，亦未將該3筆土地移交。(二)復查高雄港務局辦理65年度輔助職員貸款興建住宅計畫在65年1月3日即奉台灣省政府人丁字第116647號函核定在案，該計畫係以省有土地規劃，並未涵蓋使用之國有土地，而其實際仍有第四區A棟住宅需使用國有土地，即自119-10分割出之119-17地號土地(該筆土地係66年8月2日辦妥分割)，乃分別以66年9月29日高港產一字第25397號函及66年10月29日66高港產一字第28598號函示119-17地號土地未納輔建計畫，並檢附撤銷撥用清冊、權狀等移交本局台灣南區辦事處接管，要求讓售……。(三)本局台灣南區辦事處接管119-17地號土地後，復據高雄港務局函送張君等4戶承購國有畸零地申請書及有關證件，囑讓售與同地段119-2、119-30地號所有權人輔建住宅職員張君等4戶合併使用，售價比照興建住宅之之省有土地按公告土地現值每坪3,700元加7成每坪6,290元讓售，經該處以67年6月27日台財產南二字第4926號函復：『應依照本處呈奉核定國有土地地價區段加成評定標準表規定辦理，並依當時適用之『公有畸零地處理原則』第8條規定，按市價估計並經估價委員會評定每坪13,000元』，並經該處……通知張君等4人限期繳納售價110,110元及使用補償金6,046元，張君等未據辦理，經該處以67年10月16日台財產南㈡字第0104號函通知註銷申購案。(四)本案土地之讓售，並經行政院人事行政局函詢，經本局以67年11月29日台財產二字第13657號函復，既未列入輔建計畫，自不能依『中央各機關學校提供國有土地興建公教住宅作業要點』規定辦理讓售，而應按國有畸零空地處理規定辦理讓售。……。三、……本案土地之所以成為畸零地，乃因高雄港務局辦理輔建計畫，未先取得國有土地，即逕行將省有土地報准興建住宅，而實際又需使用本案土地，待住宅興建後，始辦理分割，將土地移還本局台灣南區辦事處，其時，自不能依當時適用之『中央各機關學校提供國有土地興建公教住宅作業要點』第4點規定以公告現值讓售……。」有國有財產局77年4月29日台財產二字第00000000號函及財政部85年8月14日台財產二第00000000號函(查復書)、監察院85年8月30日(85)院台壹戊字第09245號函可稽(見高雄地院103年度國字第7號卷第10頁背面、第11-12頁背面、第13-16頁)。經核上開過程，與原告提出之高雄港務局96年2月7日高港財產字笫0000000000號函所述情節亦無相違(本院卷第33-34頁)。是綜上各情，足見系爭土地不符系爭作業要點第4點規定之讓售範圍甚明。而本件原告請求被告讓售系爭土地既係以系爭作業要點第4點為依據，業據原告訴訟代理人陳述甚明(本院卷第234頁)，則依前揭說明，原告並無直接向被告請求讓售之公法上請求權，復不符系爭作業要點第4點規定，則原告依該規定，請求被告依當時公告現值讓售系爭土地，即非可採。
(四)末按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條固定有明文。而其之所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決。查，原告所提前述課予義務訴訟，既無理由，應予駁回，則原告合併請求被告賠償其因未獲依系爭作業要點承購系爭土地之損害300萬元，及法定遲延利息，即失所據，應併予駁回。
五、綜上所述，原告之主張，並不可採。原處分否准原告依系爭作業要點規定請求讓售系爭土地之請求，並無違誤。訴願決定不予受理，雖有未洽，惟駁回之結論並無二致，仍應予以維持，原告訴請撤銷，並請求被告對於原告104年8月12日之申請，應作成准予依土地公告現值之價格，申購系爭土地所有權應有部分4分之1之行政處分，及被告應給付原告300萬元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 10 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 10 日
書記官 凃 明 鵑