高雄高等行政法院判決
106年度簡上字第25號上 訴 人 蘇秀山被上訴人 屏東縣政府代 表 人 潘孟安上列當事人間拆遷獎勵金事件，上訴人對於中華民國106年1月26臺灣屏東地方法院105年度簡字第8號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣屏東地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、被上訴人為辦理「牛埔溪排水改善工程（建安橋至涵仔口橋）」，報經內政部以民國102年11月20日台內地字第1020353940號函核准徵收含上訴人所有坐落屏東縣○○鎮○○○○段○○○○○○○號（下稱系爭土地）在內等36筆土地及其土地改良物。其中上訴人所有坐落系爭土地之部分土地改良物（即1/ 4B磚造水池、水泥涵管、磚造馬達基座、水泥粉刷馬達基座、電纜線、電線、1/2B磚造古井、塑膠管、黑鋼管、電錶、開關箱、3HP抽水馬達等），因屬行為時屏東縣辦理公共工程用地建築改良物拆遷補償查估基準（下稱查估基準）第2點第2項之地上物，屬上開報經內政部核准徵收之土地改良物；另上訴人所有其餘之土地改良物（1/2B庫房〔下稱庫房，即上訴人所稱抽水機房〕、深水井），因查估當時並未提出合法申請設置之證明文件，故該等地上物（庫房、深水井）按查估成果新臺幣（下同）137,917元（分為庫房查估金額17,929元及深水井查估金額119,988元）之70﹪核定發給救濟金共計96,542元（庫房12,550元及深水井83,992元）。業經被上訴人以102年12月20日屏府地權字第10278577201號公告徵收及公告地價補償費清冊等，並以102年12月20日屏府地權字第10278577205號函通知上訴人。嗣上訴人以被上訴人查估錯誤等原因提出異議，被上訴人審認該庫房非屬水權登記內之水利設施，查估並無錯誤，惟依上訴人檢附該庫房之用電證明，該庫房為實施建築管理前之舊有合法建物，是該庫房之救濟金應改按查估金額發給全額之價購金計17,929元，並以103年4月25日屏府地權字第10307649000號函復上訴人，另就上開更正事項以103年5月26日屏府地權字第10315540501號公告，並以103年5月26日屏府地權字第10315540502號函通知上訴人。其後，上訴人認其庫房及深水井，符合查估基準第11點規定，惟被上訴人未通知上訴人即逕行拆除，致上訴人無法依前揭規定申請自動拆遷獎勵金，以103年3月24日(被上訴人收文日期為104年3月30日，103年應為上訴人誤繕)及104年4月15日陳情書向被上訴人陳情，被上訴人分別以104年5月6日屏府水工字第10409658200號函(下稱被上訴人104年5月6日A函)復上訴人略以：「……二、旨揭地號之地上物本府業以103年7月30日屏府地權字第10322656900號函，請台灣土地銀行屏東分行存入『本府-土地徵收補償費301專戶』待領有案，是項作為視同完成徵收之法定程序，故本案不適用自動拆遷獎勵金發放規定。……。」及104年5月6日屏府水工字第10413839500號函(下稱被上訴人104年5月6日B函)復上訴人略以：「……三、原查估項目經逕行拆除，是否符合查估基準第11條規定予發放自動拆遷獎勵金乙節，…故本案不適用自動拆遷獎勵金發放規定。……。」上訴人復以相同陳情事由，以103年5月25日(被上訴人收文日期為104年5月27日，103年應為上訴人誤繕)及104年8月19日陳情書，向被上訴人陳情，被上訴人分別以104年6月3日屏府水工字第10416696000號函(下稱被上訴人104年6月3日函)及104年8月31日屏府水工字第10426853200號函(下稱被上訴人104年8月31日函)復上訴人，上開陳情案業於104年5月6日及104年6月3日函復在案。上訴人不服被上訴人104年6月3日函及104年8月31日函，主張被上訴人施工前未先行通知即逕行拆除，致上訴人無法自行拆遷，並依查估基準第11點規定申請自動拆遷獎勵金，請求撤銷原處分云云，提起訴願，案經訴願決定駁回，上訴人遂提起行政訴訟，案經原審以105年度簡字第8號行政訴訟判決駁回上訴人之訴(下稱原判決)，上訴人不服，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：(一)被上訴人未依查估基準第11點規定通知上訴人於期限內自動拆遷即將系爭地上物逕予拆除，則被上訴人應依上開規定比照發放自動拆遷獎勵金，被上訴人未為，已偏離政府依法行政之精神，違背人民之信賴保護及平等原則。(二)系爭工程不依既有河道行走，反而迴彎取土，將上訴人所有系爭土地從中貫穿分成3塊地，目的有取土圖利之嫌。結果造成原本比鄰地高約80公分以上所填優質良土及上訴人所有合法建物全部被廉價徵收，土地徵收費並未高於鄰地，且系爭地上物拆除僅給付上訴人如同廢棄物清理費，則其未再依照查估基準第11點、第6點通知拆遷發放獎勵金彌補部分損失，讓上訴人損失慘重，該補償實不足填補上訴人所受損失。(三)查估基準所列經拆除者之估價，係依該設備（施）重建同等級所需費用且不計折舊，被上訴人逕拆除上訴人所有系爭地上物，其所列估價之價購金額均偏低，以系爭地上物中之抽水設備為例（包含1/4B磚造水池、水泥涵管、磚造馬達基座、水泥粉刷馬達基座、電纜線、電線、1/2B磚造古井、塑膠管、黑鋼管、電錶、開關箱、3HP抽水馬達等），被上訴人查估金額僅依遷移上開設備費用43,222元，然上開設備一旦拆除後即損壞非能遷移，被上訴人應依拆除重建價額計算之。另被上訴人委外之鑑價師未能訪價，上開庫房、蓄水池、機電設備仍依多年前之市價，與現時價格未符，例如：上訴人自行計算上開抽水設備重建費用為145,000元，與被上訴人認定之遷移費用，相差何止天壤，足顯被上訴人違法拆遷及估價等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：(一)上訴人主張其所有土地改良物「庫房」為合法建物，被上訴人應依查估基準第11點發給自動拆遷獎勵金，然得發給土地改良物自動拆遷獎勵金之建物應符合建物為合法、自動拆除，設有戶籍及門牌證明等4要件，但上訴人所有「庫房」為供設置抽水馬達、電錶及開關箱之農業設施，是並無門牌號碼亦無人設籍，不適用查估基準第11點規定發給自動拆遷獎勵金等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：(一)系爭土地既已徵收完竣，則系爭土地自徵收完成時起非上訴人所有，如上訴人再三以異議方式阻止施工，被上訴人為公共利益計，遠大於上訴人之私益，自應就阻礙施工之系爭地上物先予拆除，是被上訴人拆除系爭地上物之行為，經核與法尚無不符，其理自明。是上訴人主張被上訴人拆除系爭地上物係屬違法，洵屬無據。(二)被上訴人對於公共工程用地內之地上物適用何種補償，均已細分明確規定，並訂立子法即查估基準行政規則，更明確規定各種「建築改良物」執行識別規範，而自動拆遷獎勵金之發放，係針對查估基準第11點所列各款要件：1.合法。2.自動拆除。3.設有戶籍。4.門牌證明符合者始予發放，惟上開庫房於拆除時係供作抽水機房，為兩造所不爭執，縱該庫房於農忙時亦供住宿之用，惟上開庫房仍與上開發給獎勵金構成要件第2.3.4.點未符，且依自治條例所制訂之查估基準，母法並未授權行政機關得對上開庫房用途為行政裁量，進而得類推適用發給自動拆遷獎勵金規定等情，是上開庫房與發放自動拆遷獎勵金之標的物迥不相同。(三)查估金額遠低於時價或市價，係查估基準制度之問題，自治條例亦未授權被上訴人於查估地上物之金額時，得為金額之行政裁量，故只要屏東縣境內有公共工程用地徵收時，被上訴人僅得依查估基準勘驗查報金額，無任何加減金額之權限，如被上訴人逾越查估基準金額查估時，則為違法。是上訴人主張查估金額過低，應自法規面重新修法，方為正辦。上訴人非得主張因查估金額過低，進而推論被上訴人未依法行政或有違法情事。盱衡卷內事證，本院認被上訴人系爭計畫徵收需用地及查估價額乙節，依法行政，並無何違法與不當之處，且上開計畫所徵收土地計有36筆，各筆土地所有權人之地上物或建物均以價購（救濟金）核發補償在案，與平等原則亦無違。(四)上訴人主張被上訴人委託鑑價師查估系爭地上物價值，僅以多年前舊市價蒙混乙情，業據本院105年度訴字第97號判決認定鑑定係依法查估鑑定，並無違法而判決駁回上訴人之訴確定在案等由，為其判決之基礎。
五、本院查：
(一)按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」為行政訴訟法第125條第1、2、3項所明定。人民請求行政機關核發對其有利之行政處分，遭到否准，而認為其權益受到違法損害，依法提起行政訴訟時，原則上應提起請求行政機關作成其所申請行政處分（行政訴訟法第5條第2項）之課予義務訴訟，而非僅提起請求撤銷行政機關否准其申請處分（行政訴訟法第4條第1項）之訴訟，否則即使勝訴，因撤銷行政機關否准其申請之行政處分，並不相當於命行政機關作成其所申請之行政處分，原告請求法院保護其權利之目的，亦無法在一次訴訟中實現。故遇此情形，應由審判長行使行政訴訟法第125條第3項規定之闡明權，使原告為完足之聲明，始為適法。
(二)查，本件上訴人係向被上訴人申請核發查估基準第11點之自動拆遷獎勵金，經被上訴人否准發給。上訴人不服，提起訴願，訴願書上載明不服標的為被上訴人104年6月3日函及104年8月31日函(訴願卷第99頁)，惟經訴願機關審理後，認為被上訴人104年6月3日函及104年8月31日函應是重申其之前以104年5月6日A函否准上訴人申請案之意旨，故被上訴人104年6月3日函及104年8月31日函僅是對上訴人同一事項之再次陳情所為觀念通知之函復，並非行政處分，因而應以被上訴人具有否准法律效果之104年5月6日A函為訴願審理標的方屬正確，並於審理後駁回上訴人訴願之決定。上訴人遂提起行政訴訟，其於起訴狀聲明第1項請求「內政部訴願決定及原處分均撤銷」。原審雖於105年7月29日言詞辯論時向上訴人闡明所指之原處分為何，經上訴人當庭表示請求撤銷之原處分除其訴願書記載之104年6月3日函及104年8月31日函外，另增列請求撤銷被上訴人104年5月6日B函及104年1月9日屏府水工字第10376510700號函(下稱被上訴人104年1月9日函，詳見原審卷第37頁)，其後上訴人又於105年8月3日、105年12月3日分別具狀為不同聲明(原審卷第41、65、120頁)，但於106年1月17日最後一次言詞辯論時又表示訴之聲明如起訴狀所載(原審卷第131頁)，則上訴人本件訴之聲明究以何者為準，已欠明瞭；又原判決既認本件被上訴人104年5月6日A函始為否准上訴人請求發給自動拆遷獎勵金申請之行政處分，則本件上訴人因申請發給自動拆遷獎勵金遭否准而提起行政訴訟之正確訴訟類型應為課予義務訴訟，惟依上訴人最後一次言詞辯論時表示之訴之聲明觀之，其提起者卻是請求撤銷訴願決定及原處分之撤銷訴訟，則上訴人選擇此種訴訟類型能否達到其以訴訟保護其權利實現之目的，原審即應行使闡明權，令其為完足之聲明。又上訴人訴請撤銷之被上訴人104年1月9日函，原判決認為其是被上訴人對估價程序乙事答覆上訴人之觀念通知，此外，被上訴人104年5月6日B函及104年8月31日函則為上函之重覆處置等語，惟觀原審行言詞辯論後卷附之被上訴人104年1月9日函，其內容應係在回復上訴人103年11月26日之異議書，而上訴人103年11月26日異議書則是對被上訴人就「機電設施」以遷移費名目發給補償費提出異議並質疑查估結果(原審卷第34、63頁)，換言之，其似非僅對估價程序提出疑問而已，且上訴人在此所指之「機電設施」究指被上訴人建築改良物調查估價表及建築改良物補償清冊的哪一個項目?其與訴願決定所稱審理範圍之「庫房(即上訴人所稱抽水機房)、深水井」以及被上訴人104年5月6日A函及B函所稱之「1003-1地號上建物及水利機電設施」及104年8月31日函所稱之「地上物(含水利機電設施)」，三者是否相同？又被上訴人104年1月19日函復之內容似包含對上訴人不服「機電設備」查估結果之回覆，果爾，則此已非僅限於請求發給自動拆遷獎勵金發放與否之爭議，尚涉及該「機電設備」補償費(或救濟金)之查估而屬對被上訴人核發該項金額處分合法與否之別一爭執，則上訴人103年11月26日之異議書是否有對查估結果有不服而提起行政救濟之意?則此涉及被上訴人104年1月9日函是否具有行政處分性質，然原判決未盡調查闡明義務，僅謂其係觀念通知，復未說明其定性為觀念通知之理由，此外，被上訴人104年5月6日B函及104年8月31日函既是針對上訴人「自動拆遷獎勵金申請案」之回復，何以是被上訴人104年1月19日關於「機電設備查估補償」結果函覆之重複處置?原判決亦未就上開爭點闡明上訴人真意，令其為完足之陳述及聲明，已判決不適用法規及理由不備之違法。
(三)又依原判決引用訴願卷及原處分卷附被上訴人建築改良物調查估價表及建築改良物補償清冊，可知系爭工程對上訴人之土地改良物，其中1/4B附磚造水池、水泥涵管、磚造馬達基座、水泥粉刷馬達基座、電纜線、電線、1/2B磚造古井、塑膠管、黑鋼管、電錶、開關箱、3HP抽水馬達等，係以合法土地改良物報請徵收發給100%補償費；另「1/2B庫房」(即前所述之庫房，亦即上訴人所稱之抽水機房，其於查估調查表及建築改良物補償清冊標記載名稱為《簡陋1/2B磚造庫房》)及「深水井5"灌溉」2個項目，原按補償費70%發給救濟金(各12,550元及83,992元)，嗣上訴人以被上訴人查估錯誤等原因提出異議，被上訴人審認該庫房非屬水權登記內之水利設施，查估並無錯誤，惟依上訴人檢附該庫房之用電證明，該庫房為實施建築管理前之舊有合法建物，是該庫房之救濟金應改按查估金額發給全額之價購金計17,929元，是本件僅深水井係按救濟金發放。惟原判決事實概要欄認定之事實先謂「㈠上開系爭地上物並未通知原告，即由被告逕予拆除。㈡被告於拆除系爭地上物時，以少於時價之不相當之對價欲價購上開系爭地上物並以價購金（被告稱為救濟金，為自動拆遷獎勵金之百分之70）名義給付，而非以拆遷獎勵金之名義給付，亦有違法之處。」已與卷證資料不符。又本件上訴人申請自動拆遷獎勵金之標的及起訴請求範圍是否僅為訴願決定所稱審理範圍之「庫房(即上訴人所稱抽水機房)及深水井」?因原判決就上訴人合法(發放補償費部分)及不合法(發放救濟金)地上物全部統稱系爭地上物，致生本件上訴人起訴請求範圍不明，有無超過其原申請範圍？而此均待原判決加以調查釐清，方能明瞭其審理及判決範圍，惟原判決並未為之，即有未依職權調查闡明令上訴人為完足聲明及判決理由不備之違法。
(四)原判決既認被上訴人104年1月9日函祇是針對上訴人質疑估價程序乙節所為之觀念通知，惟原判決又針對本件工程土地改良物之查估加以實體審理，再者本件僅深水井係按救濟金發放，其餘均是發給補償費，原判決先將補償給付與救濟金混淆，又於理由五段落以：「至原告主張系爭地上物之查估金額均偏低，與重建費用非可同語，被告查估給付之價購金（救濟金）僅與系爭地上物拆除後清運費用所差無幾云云。末查：查估金額遠低於時價或市價，係查估基準制度之問題，意即被告現行查估基準僅有一個標準，被告及所屬行政機關均適用上開查估基準，然自治條例亦未授權被告於查估地上物之金額時，得為金額之行政裁量，故只要屏東縣境內有公共工程用地徵收時，被告僅得依查估基準勘驗查報金額，無任何加減金額之權限，如被告逾越查估基準金額查估時，則為違法。是原告主張查估金額過低，應自法規面重新修法，方為正辦。原告非得主張因查估金額過低，進而推論被告未依法行政或有違法情事，自不待言。盱衡卷內事證，本院認被告於『牛埔溪排水改善工程（建安橋至涵仔口橋間）』水患治理計畫徵收需用地及查估價額乙節，依法行政，並無何違法與不當之處，且上開計畫所徵收土地計有36筆，各筆土地所有權人之地上物或建物均以價購金（救濟金）核發補償在案（見本院卷第125頁至第126頁），與平等原則亦無違。職是，原告上開主張，洵無足採。」等由，駁回上訴人關於被上訴人所為地上物查估金額補償(或救濟金)金額核定處分之爭執，而未究明上訴人已否就該部分踐行起訴前之先行程序，是否在法定救濟期間起訴，及其應適用之正確訴訟類型，逕以判決駁回上訴人此部分之訴，亦有速斷。況本件如上訴人已對查估金額合法起訴，則被上訴人查估正確與否，事涉事實認定，惟原判決卻以此僅屬法規面問題認無調查必要，判決理由亦有不備。此外，原判決引用本院105年度訴字第97號判決作為認定被上訴人查估合法之依據，然本院105年度訴字第97號判決是關於上訴人認被上訴人徵收其所有之「土地」所核定之地價補償過低循序提起之行政訴訟，與本件是關於「地上物」之爭議無涉，則原判決引用該判決作為本件有關地上物費用發放爭議之證據，亦有錯誤，而有判決理由矛盾之違法。另本院105年度訴字第97號判決於判決理由五之段落內業已敘明，略以上訴人曾就被上訴人補償其「土地改良費用」循序提起行政訴訟，經本院103年度訴字第331號駁回上訴人之訴確定，惟上訴人前曾於103年1月13日提出異議書對徵收補償價額不服等語。果爾，則上訴人103年1月13日異議書是否已就地上物查估補償一併提出異議?事後是否有對該部分提起訴願?事涉本件被上訴人104年1月9日函之定性，及上訴人之真意如亦對地上物查估處分不服而於本件起訴，則此部分起訴是否合法問題，亦待原審調查詳認。
(五)綜上所述，原判決有不適用法規、判決理由矛盾及不備理由之違背法令事由，並影響判決之結果，上訴意旨雖未完全指摘於此，然依行政訴訟法第236條之2第3項準用同法第251條第2項規定，本院調查地方法院行政訴訟庭行政判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，原判決既有前揭違背法令情事，且其違法情事足以影響判決結果，上訴人求予廢棄，應認有理由。又因本件事實尚有未明，須由原審法院調查事實始能判斷，本院無從自行判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院，更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 11 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 8 月 11 日
書記官 蔡 玫 芳