高雄高等行政法院判決
106年度簡上字第64號上 訴 人 台灣中油股份有限公司石化事業部代 表 人 黃順發訴訟代理人 張宗琦 律師
梁志偉 律師被上訴人 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對中華民國106年5月31日臺灣高雄地方法院105年度簡更（二）字第10號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人於高雄市○○區○○○路○號（下稱系爭廠區）從事輕油裂解程序（M33製程），並領有被上訴人民國102年8月高市環局空設許證字第E0039-01號固定污染源設置許可證，有效期限自102年8月9日起至107年8月8日止（下稱系爭許可證）。被上訴人接獲民眾通報，系爭廠區有廢氣燃燒塔排放黑煙污染空氣之情事，乃分別於102年8月9日13時42分、同年月14日15時45分及同年月19日10時7分前往稽查，發現於102年8月9日及14日係因新三輕輕油裂解工場（M33）排放乙烯、丙烯至廢氣燃燒塔燃燒，因燃燒不完全，均致產生明顯之粒狀污染物（黑煙），散布於空氣中，造成空氣污染；102年8月19日係因新三輕進行試俥，因過程中裂解氣體壓縮機（C-1501）跳俥，塔槽壓力過高，殘餘廢氣排放至廢氣燃燒塔燃燒，產生明顯粒狀污染物（黑煙），散布於空氣中，造成空氣污染之情事。被上訴人爰於102年9月3日以高市環局稽字第1029688400號函予以舉發，並給予上訴人陳述意見之機會，上訴人雖於同年月12日提出書面陳述，惟經被上訴人審認上訴人3次違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之事實明確，乃依同法第60條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條（下稱裁罰準則）及環境教育法第23條第2款等規定，以102年9月22日高市環局空處字第00-000-000000號、第00-000-000000號、第00-000-000000號裁處書（以下合稱原處分）各裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元及環境講習2小時。上訴人不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院以103年度簡字第34號行政訴訟判決駁回，上訴人提起上訴，前經本院以104年度簡上字第37號判決廢棄原審上開判決，發回原審法院更為審理後，原審法院以104年度簡更（一）字第7號行政訴訟判決駁回，上訴人仍表不服，提起上訴，復經本院以105年度簡上字第16號判決廢棄原審上開判決，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院以105年度簡更
（二）字第10號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）本件原處分事件之發生皆非上訴人之故意或過失所致，且依環保署98年7月21日環署空字第0980057064號函釋，試俥期間發生超過排放標準之情形者，如公私場所未具故意或過失者，應不予處罰，上訴人新建之新三輕工廠，耗資300餘億元，為早日順利試俥完成投入生產，試俥前已訂有縝密之「試爐及開爐服務執行計畫書」，依該計畫書之各項內容即可見整體試俥計畫之周延完整，足證上訴人對試俥之執行已盡善良管理人之注意義務，顯無應注意能注意而不注意之情事。又依空氣污染防制法第31條第1項第1款規定「從事」二字，可知其規定意旨應為禁止行為人在各級防制區及總量管制區內，為「有意」之燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作等行為，而本件廢氣燃燒塔使用事件係「突發、不可預見」之事故，非上訴人刻意所為之行為，故非屬該條款所規範之行為。再者，同法條第2項之規定，第1項所指之空氣污染行為，係指「未經排放管道排放」之空氣污染行為。惟上訴人廠區M33製程發生前述突發事故，需緊急排放時，係經由排放口編號P0 16之A202高架燃燒塔（下稱A202高架燃燒塔或A202廢氣燃燒塔）排放，該A202高架燃燒塔確係系爭許可證上所載明之排放管道，此由系爭許可證第5頁製程流程圖之圖示可知，C-1501（丙烯冷凍壓縮機）、C-1201（裂解氣體壓縮機）顯然不在上述E201至E208之範圍內，該設備是設置於E212及E225之間，依系爭許可證第14頁所載，該設備如進行緊急排放時，係由A202高架燃燒塔排放，足證上訴人所為之緊急排放措施並無違背系爭許可證之內容。又新三輕工場M33製程於102年8月9日即已取得許可證，由系爭許可證第14頁即可看出初餾塔、裂解燃油汽提塔等污染源，若有發生突發緊急事件，即由A202高架燃燒塔燃燒後排放，被上訴人已將其編號為P016（新三輕工場M33製程之裂解爐A201至208，其排放管道煙囪，被上訴人將其編號為P06 1至P068，編號同冠以P之代號，已足證A202燃燒塔確實與裂解爐E201至208之煙囪，同為被上訴人認可之排放管道），被上訴人如猶堅認A202廢氣燃燒塔非屬其所認可之排放管道，實屬矛盾。
（二）按新三輕工場M33製程之生產過程，由系爭許可證第5、8、9、10頁可看出原料（重石油腦）先經過裂解爐之加熱後，變成低碳數的小分子氣體（如雙碳乙烯、三碳丙烯）及其他液體成分（如裂解汽油、裂解燃料油〈此皆為產出之副產品〉），低碳數的小分子氣體再經由乾燥、冷凍及分離程序後，最後生產出乙烯、丙烯等產品。裂解爐之功能就如鍋爐一般，其加熱後產生之廢氣為CO2、O2、CO及氮氣等氣體，就經由P061至068排放至大氣中。本件原處分所認違反空氣污染防制法之事件皆是發生於冷凍過程中，於該過程，若有發生突發緊急事件，由製程之安全設計，製程中之製程氣體如乙烯、丙烯、丁二烯，因皆為高壓氣體，故僅能引導至A202高架燃燒塔燃燒後排放，不能由P061至068排放（若由P061至068排放，因P061至068非為密閉式，會導致高壓氣體直接外洩，引發工場爆炸之危險），是以突發緊急狀況下之排放管道即為廢氣燃燒塔。則被上訴人審查通過之進行緊急排放所使用之P016燃燒塔之使用計畫書，依揮發性有機物污染管制及排放標準（下稱揮發性有機物排放標準）第7條第2款規定，使用計畫書之內容應包括廢氣燃燒塔之設計及操作條件說明、監測設施說明、採樣位置及分析作業說明等，故乃屬合乎空氣污染防制法施行細則第28條規定之有設置採樣設施之排放管道。而被上訴人已同意廢氣燃燒塔（A201、A202）之使用條件為緊急狀況、開停俥/歲修及必要操作，本件之突發事件即屬「製程設施操作壓力高於釋壓裝置設定壓力」，實已符合該揮發性有機物排放標準第4條之必要操作情形，亦符合A202（P016）廢氣燃燒塔之使用計畫。則本件A202廢氣燃燒塔使用事件純屬「突發、不可預見」之事故，非上訴人刻意所為之行為，且係經由系爭許可證登載之排放管道排放。
（三）參諸本院104年度簡上字第37號判決對於本件之發回更審意旨可知，上訴人廠區之A202高架燃燒塔，於遇有緊急排放廢氣之情況時，即兼具有污染防制設備及排放管道之性質，自難以A202高架燃燒塔未設置採樣設施，且未報經被上訴人核定免設置，不符空氣污染防制法施行細則第28條規定為由，逕行否認高架燃燒塔具有作為合法排放管道之特性。基此，本件事故乃因發生突發緊急事件，由製程之安全設計，製程中之製程氣體如乙烯、丙烯、丁二烯，因皆為高壓氣體，故設備系統僅能引導至A202（P016）高架燃燒塔燃燒後經排放口排放，不能由P061至068排放管道進行排放（蓋若由P061至068排放，因P061至068非為密閉式，會導致高壓氣體直接外洩，恐生工廠爆炸之可能），以免發生廠區爆炸之危險。從而，上訴人以A202高架燃燒塔進行廢氣緊急排放，不僅符合系爭許可證允許使用之情況及空氣污染防制法第77條定之免罰事由，同時符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書「因安全考量之排放」之必要性操作規定，故上訴人所為係經由排放管道排放廢氣之行為，顯非空氣污染防制法第31條第1項所明定之空氣污染行為。縱認上訴人排放廢氣形式上符合行政罰之要件，然上訴人透過P016廢氣燃燒塔進行廢氣排放構成緊急避難，得減輕或免除處罰。蓋本件事故乃因發生突發緊急事件，由製程之安全設計，製程中之製程氣體如乙烯、丙烯、丁二烯，因皆為高壓氣體，若由P061至P068排放管道排放，因該等排放管道非為密閉式，可能導致高壓氣體直接外洩，引發工廠爆炸之危險，故設備系統僅能引導至A202（P016）高架燃燒塔燃燒後排放。從而，上訴人為避免排放高壓氣體至P061至P068等排放管道恐有發生工廠爆炸之虞，導致廠區週遭不特定多數人之生命、身體安全發生緊急危難，遂由A202（P016）高架燃燒塔進行廢氣排放，此不得已之緊急排放行為，符合行政罰法第13條緊急避難之阻卻違法事由，得以減輕或免除處罰等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：
（一）上訴人於系爭廠區從事輕油裂解程序之煉製行為無容爭議，製程裂解氣體壓縮機因高震動發生跳俥，繼而發生燃燒塔使用事件，燃燒塔燃燒不完全產生黑煙，造成空氣污染，系爭事件明顯係因設計不當或操作、維護不良所造成之空氣污染事件，非屬如天災或無預警停電等外力因素所造成，故上訴人之主張顯係對法令自行擴張之解釋，無足採憑。又上訴人固領有被上訴人核發之系爭許可證，惟依系爭許可證第5頁及第6頁，M33製程所產生之廢氣應分別自P061至P068等8個符合空氣污染防制法施行細則第28條規定條件之排放管道排放，M33製程燃燒塔A202（P016）係屬揮發性有機物排放標準第2條第9款規定之高架燃燒塔及第5款規定之污染防制設備，而非排放管道。且依系爭許可證第18頁排放口編號P016，並無依規定設有採樣設施，亦無報經當地主管機關核可，A202（P016）高架燃燒塔核屬非經許可之排放管道。
（二）上訴人就廢氣燃燒塔有依據揮發性有機物排放標準第7條第1項規定，檢具廢氣燃燒塔使用計畫書報請被上訴人審查通過在案，縱系爭事件廢氣燃燒塔之使用尚符合揮發性有機物排放標準第4條規定之必要條件，惟查該揮發性有機物排放標準係依據母法（即空氣污染防制法）第20條第2項、第22條及第23條規定所訂定，系爭廠區102年8月9日及8月14日係因上訴人新三輕輕油裂解工廠排放乙烯及丙烯至廢氣燃燒塔燃燒處理；8月19日係新三輕進行試俥，因裂解氣體壓縮機（C-1501）跳俥，塔槽壓力過高，製程內氣體排放至廢氣燃燒塔燃燒處理，系爭事件發生燃燒塔使用事件，縱其廢氣燃燒塔使用計畫書經被上訴人審查同意，惟不表示上訴人即可因燃燒不完全，產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染。且上訴人行為非屬緊急狀況排放，有故意或過失情形，縱認本件廢氣燃燒塔是屬於緊急狀況，上訴人仍應在廢氣燃燒塔容許設計值裡小心操作，如操作不當就會產生大量污染物，況試俥階段亦非法律空窗期。故上訴人已違反空氣污染防制法第31條第1項規定，被上訴人依同法第60條、第75條及裁罰準則第3條規定各裁處原告10萬元罰鍰，再依環境教育法第23條第2款處環境教育講習2小時，並無違誤。
（三）本院104年度簡上字第37號判決載明廢氣燃燒塔因設備有緊急排放廢氣之情形時，系爭廢氣燃燒塔防制功能啟用，是為防制設備（A202），防制（燃燒）後廢氣即逕排大氣，是為「排放口」（P016）。查系爭許可證及揮發性有機物排放標準第4條第1項但書及第2項規定，均無「方得將A20 2高架燃燒塔，編號P016排放口定性為經核可之排放管道」等意詞，是以，使用A202高架燃燒塔燃燒排放廢氣之行為，為自「排放口」（P016）排放之空氣污染行為，非自「排放管道」排放。由於廢氣燃燒塔不可能同時係污染防制設備設施，又屬排放管道，為環境工程科學邏輯不變之學理，無容爭議，將「排放口」自行擴張定義為「排放管道」，委不足採。揮發性有機物排放標準係依空氣污染制法第20條第2項、第22條及第23條規定訂之，公私場所正常操作下排放之廢氣，固不得使用廢氣燃燒塔處理，惟遇緊急狀況、開俥、停俥、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，則得使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，系爭事件核屬緊急狀況下排放，符合空氣污染防制法第23條規定，但符合上開規定不代表同時符合同法第31條第1項第1款規定。換言之，緊急狀況下可以使用廢氣燃燒塔燃燒處理排放，但不可造成污染，上開「是否符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書及第2項規定」與「高架廢氣燃燒塔（A202）排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙）之行為」核屬二事，前者倘不符合相關規定，係違反空氣污染防制法第23條第1項規定，罰則為同法第56條第1項規定，工商廠場處10萬元以上100萬元以下罰鍰；後者倘排放大量明顯粒狀污染物，係違反同法第31條第1項第1款規定，罰則為同法第60條第1項規定，工商廠場處10萬元以上100萬元以下罰鍰，爰此，是否符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書及第2項規定，無涉違反空氣污染防制法第31條第1項第1款（排放大量明顯粒狀污染物）之事實認定，參照同法第1條前段規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。」之立法精神，系爭排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙）之行為，實已違反同法第31條第1項第1款違規情事之構成要件，無庸置疑等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：
（一）查空氣污染防制法第31條第1項第1款及第2項明文禁止之空氣污染行為，理應具備(1)在各級防制區及總量管制區內，(2)從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物，(3)未經排放管道排放等要件，始該當同法第60條第1項規定之處罰構成要件，否則即應依其他管制規定予以論斷。且稽諸空氣污染防制法施行細則第28條規定可知，符合「依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可」或「依規定得免設置採樣設施者」之條件，而將廢氣導引至大氣排放者，即屬排放管道。揆之廢氣燃燒塔，具有將有機廢氣以連續方式注入煙道，並在煙道口燃燒形成火焰，之後再排放至大氣之功能，且依揮發性有機物排放標準第4條第1項但書之規定，公私場所遇緊急狀況、開俥、停俥、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放。是以，廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，實可兼具污染防制設備及排放管道之功能，且此兩項功能並非互斥而不能併存。查依據被上訴人核定之系爭許可證內容，第3頁記載防制設備編號A202，名稱為高（架）燃燒塔，排放口編號P016，不需設監測設施；第5頁製程流程圖與說明之製程流程圖示，M33正常製程流程係由編號P061-P068排放口排放廢氣，又設備C-1201(裂解氣體壓縮機）、C-1501（丙烯冷媒壓縮機）不在E201至E208之範圍內，而係設置於E212及E225之間；第14頁記載，E209-E214、E217、E225、E
226、E228、E230、E231、E233-E235污染源設備之污染物係採密閉收集方式，如須緊急排放，則由系爭燃燒塔之處理方式緊急排放，排放形態為P016；第18頁記載排放口編號P016之其他條件限制為「廢氣燃燒塔排放管道（緊急排放）」等情，足認被上訴人核定之系爭許可證，業已核可上開設備於符合緊急排放廢氣之限制情形時，得使用系爭燃燒塔作為燃燒廢氣之排放管道，則該廢氣燃燒塔於因應緊急情況下，除為污染防制設備外，且於符合被上訴人核可之操作許可條件下，自屬兼具空氣污染防制法施行細則第28條所指之排放管道性質。換言之，倘有符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書及第2項所定情形而須緊急排放廢氣，系爭許可證已核可系爭燃燒塔作為排放管道。
（二）經查，上訴人於102年8月9日、8月14日在系爭廠區因新三輕輕油裂解工廠（M33製程）於正常操作之試俥過程中，排放乙烯、丙烯至A202廢氣燃燒塔，因燃燒不完全致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣中，經民眾檢舉通報，被上訴人乃分別於102年8月9日13時42分、同年月14日15時45分往稽查，發現上情，為兩造所是認。又依據上訴人於陳述意見書載明故障發生原因：「102年8月9日係因進行試俥初期，C-1051丙烯冷凍壓縮機因丙烯冷媒含有輕質成分導致出口壓力高安全閥跳脫，製程氣體部分釋壓至北區高架廢氣燃燒塔燃燒，發生短暫排放黑煙情形，排放輕質成分，安全閥RESET後恢復正常；102年8月14日進行試俥，14：25裂解氣體壓縮機C-1201氣液分離罐D-1202及D-1207冷凝液界面控制器LIC-12005/LIC-12203故障，液位指示偏離，致將裂解氣體排放至北區高架廢氣燃燒塔燃燒，發生短暫排放黑煙情形，立即將界面控制器LIC-12005/LIC-12203檢修校正，D-1202及D-1207冷凝液界面指示恢復正確後，系統恢復正常」等語，是以不論係102年8月9日因冷媒之輕質成分或102年8月14日因液位指示劑之異常導致之排放黑煙，均經調整後即恢復正常，顯見上開二次排放黑煙情形均是人為管理維護設備或原料疏失所致。
（三）次查，上訴人於8月19日在系爭廠區因新三輕輕油裂解工廠（M33製程）於正常操作之試俥過程中，因裂解氣體壓縮機C-1501跳俥，塔槽壓力過高，殘餘廢氣排放至A202廢氣燃燒塔燃燒，因燃燒不完全，產生明顯粒狀污染物，散布於空氣中，造成空氣污染等情，有該日排放黑煙之現場照片1張、被上訴人公害案件稽查記錄工作單1份在卷可查。又依據上訴人於陳述意見書載明故障發生原因：「102.
08.19 10:05，因C-1501(丙烯冷凍壓縮機)出口壓力傳送器PT- 15001低壓端導管堵塞壓力指示失真，致C1501出口壓力高安全閥跳脫，導致製程氣體部分釋壓至北區高架廢氣燃燒塔燃燒，發生短暫排放黑煙情形，立即將PT-15001低壓端導管清通校正，壓力指示正確後，C-1501系統回復正常」等語，顯見上開壓力指示劑之異常，係因人為管理維護設備不當所致。
（四）按被上訴人同意A202廢氣燃燒塔之使用條件如下：緊急狀況、開停俥/歲修及必要操作三類，此有被上訴人102年7月18日高市環局空字第10237702500號函在卷可查，依函附之編號A202廢氣燃燒塔使用計畫書核定之必要使用情形為「①燃燒氣體暫時性失衡②因故障而造成釋壓閥洩漏③廢氣熱值不足④間斷式且小量排放⑤操作壓力高於釋壓裝置或操作溫度高於最大設定溫度。」，而所謂①「燃燒氣體暫時性失衡」，係指上游的燃料供應不足，無法持續供應燃料，才會使燃料氣體暫時性失衡，經查，本件排放行為並非燃料氣體不足所引起，故無該款情形；所謂②「因故障而造成釋壓閥洩漏」，釋壓閥是一種安全裝置，壓力高於某一程度，釋壓閥會直接被移開裡面的氣體就釋放出來。本件102年8月9日、8月14日之排放行為，並非釋壓閥被移開而排放，而係因冷媒之輕質成分問題，使C-1501冷凍壓縮機安全閥跳脫，氣體自壓縮機排放至A202廢氣燃燒塔，以及裂解氣體壓縮機C-1201氣液分離罐D-1202及D-1207冷凝液界面控制器LIC-12005/LIC-12203故障，液位指示偏離，致將裂解氣體排放A202廢氣燃燒塔燃燒，均非釋壓閥洩漏情形，另102年8月19日之排放行為，是壓力指示劑失真致壓力過高造成C-1501壓縮機跳俥，跳俥以後安全系統啟動，壓縮機裡面的氣體直接排到廢氣燃燒塔燃燒，亦非釋壓閥洩漏情形；所謂③「廢氣熱值不足」，係指廢氣熱值不足造成操作溫度不夠，不合格品會增加，可能暫時儲存槽（儲存不合格品）容量會不足，在此情況下允許排放至廢氣燃燒塔燃燒，但本件排放行為均非有操作溫度不夠之情形，自不符合上開③之使用情形；所謂④「間斷式且小量排放」⑤「操作壓力高於釋壓裝置或操作溫度高於最大設定溫度」，係指製程還是在正常的操作狀態下，但是可能有稍微的異常，但還不足以達到跳俥的狀態下，所以允許這種狀態下使用廢氣燃燒塔。④⑤之情況為類似情況，均是間斷性的釋壓，而非連續性的釋壓，例如壓力可能已經達到安全現值，但還沒有達到極限，可以先用間斷式小量排放這種方式來做釋壓，當故障原因確認以後，再依停俥的程序來操作，此種情況下，就可使用廢氣燃燒塔來燃燒處理氣體，然本件102年8月9日、14日係於正常操作下之排放製程氣體至A202廢氣燃燒塔，而102年8月19日之排放係因跳俥所致，均非間斷式小量排放。又102年8月9日係自冷凍壓縮機、102年8月14日係自裂解氣體壓縮機、102年8月19日係自丙烯冷凍壓縮機等排放部分氣體至A2 02廢氣燃燒塔燃燒，並非因操作壓力高於釋壓裝置或操作溫度高於最大設定溫度所致，故本件違章行為均無系爭許可證所列之上開5種使用情形。
（五）又所謂緊急狀況，依揮發性有機物排放標準第2條第58款所定，係指「因突發事故、無法預期且不可抗力之事件，導致公私場所產生安全危害之虞，需立即採取緊急處理行動，以回復正常安全操作之狀況。」，而上訴人102年8月9日、8月14日及8月19日之排放行為，係因對於冷媒質量成分管理之輕忽、裂解氣體壓縮機C-1201氣液分離罐D-1202及D-1207冷凝液界面控制器LIC-12005/LIC-12203故障，液位指示偏離、以及C-1501(丙烯冷凍壓縮機)出口壓力傳送器PT-15001低壓端導管堵塞壓力指示失真，致C-1501出口壓力高安全閥跳脫等所致，以上疏失原因經上訴人處理後均使製程回復正常，有前揭上訴人提出之陳述意見書可稽，已如前述，足見本件排放行為並非因突發、無法預期且不可抗力之事件所致，而係因人為之疏失所致，自不符合上開法條所稱之緊急狀況；其次，本件排放行為係發生於製程開俥之後之正常操作期間所發生，並非開停俥或歲修期間發生，故亦不符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書所定得使用A202廢氣燃燒塔之條件；又本件排放行為之起因，核與揮發性有機物排放標準第4條第2項第1款至第6款之情形不符，且為兩造所不爭執；上訴人雖另主張本件排放製程氣體至A202廢氣燃燒塔之行為，符合系爭許可證之緊急排放條件以及揮發性有機物排放標準第4條第2項第7款「其他因安全考量之排放」之條件，蓋非藉A2 02廢氣燃燒塔燃燒製程廢氣再予排放，將導致爆炸，危害廠區人命、財產安全，而屬緊急排放以及因安全考量之排放云云。然查，上訴人前開排放製程廢氣至A202廢氣燃燒塔之行為，如前所述，係起因於上訴人之疏失行為所致，上訴人對於此結果之發生係可歸責於自身對系統維護之疏失原因所致，只要是正常之管理維護，應不致發生工安事故，上訴人自不得以其原因自由行為，主張得使用A202廢氣燃燒塔作為緊急排放或安全考量之排放管道，否則即失去空氣污染防制法第1條所制訂之立法目的，故上訴人前揭排放廢氣產生黑煙，自該當空氣污染防制法第31條第1項第1款之行為。
（六）至上訴人另主張本件事故係屬緊急事故，其已依空氣污染防制法第77條所定之程序，於法定時間內通知主管機關，修復故障與向被上訴人提出書面報告，應予免罰云云。惟查，所謂設施故障，係指固定污染源相關設施之不可預見且無法避免之非經常性設備功能失效，且非屬故意或人為疏失或不當維修，如天災或無預警停電等外力因素所致，為同法施行細則第41條規定所揭明，並有行政院環境保護署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨足資參照。本件是否適用空氣污染防制法第77條規定而免予處罰，參諸前揭函釋意旨，乃取決於系爭製程之設施有不可預見且無法避免之功能失效等故障，如天災或無預警停電等外力因素，始有適用之餘地。惟本案係因上訴人更新系爭製程設備之試俥作業，上訴人事後既坦承102年8月9日事故之起因為丙烯冷煤含有輕質成分，導致出口壓力高，故安全閥跳脫，製程氣體部分釋壓至A202廢氣燃燒塔；102年8月14日事故之起因為製程試俥時，裂解壓縮機（C-1201)之系統氣液分離罐及冷凝液界面控制器故障，液位指示偏離，致將裂解氣體排放至A202廢氣燃燒塔；102年8月19日事故之起因為丙烯冷凍壓縮機（C-1501）出口壓力傳送器PT -15001低壓端導管堵塞壓力指示失真，致C-1501出口壓力高安全閥跳脫，導致製程氣體部分釋壓至編號A202（P016）廢氣燃燒塔燃燒等情，則上開三次事故之發生，或係設計不良或係設備本身故障或係設備缺乏維護所導致，非屬天災或無預警停電等因素甚明，足認上訴人工作人員對於上開三次事故之發生，縱無故意，亦難脫過失之責。縱使上訴人於系爭製程之事故發生後1小時內通知被上訴人，並於15日內向被上訴人提出書面報告等因應措施，然非上開空氣污染防制法第77條規定所指不可預見且無法避免所致設備故障，自不能免除其有違反同法第31條第1項第1款規定行為之責任。
（七）上訴人復主張：本件事故乃因發生突發緊急事件，由製程之安全設計，製程中之製程氣體如乙烯、丙烯，因皆為高壓氣體，若由P061至P068排放管道排放，因該等排放管道非為密閉式，可能導致高壓氣體直接外洩，引發工廠爆炸之危險，故設備系統僅能引導至A202（P016）高架燃燒塔燃燒後排放，否則恐有發生工廠爆炸之虞，導致廠區週遭不特定多數人之生命、身體安全發生緊急危難，故本件亦得該當行政罰法第13條緊急避難之阻卻違法事由，應減輕或免除處罰云云。惟查，本件事故之發生，係肇因於上訴人對於製程使用之冷媒成分未予注意，管理維護設備有欠缺（設即裂解氣體壓縮機C-1201氣液分離罐D-1202及D-1207冷凝液界面控制器LIC-12005/LIC-12203故障，液位指示偏離、以及C-1501(丙烯冷凍壓縮機)出口壓力傳送器PT-15001低壓端導管堵塞壓力指示失真，致C-1501出口壓力高安全閥跳脫等所致，以上疏失原因經上訴人處理後均使製程回復正常，已如前述，並因此衍生系統內高壓氣體需經A202廢氣燃燒塔及P016排放口排放，以避免上訴人廠區發生公安危害之狀況，顯見上訴人對於本件事故之發生，事前本即負有防止之義務，且依其情形並無不能防止之正當事由，其竟未事前防範，始導致該危險狀況之發生，為杜絕上訴人以事前怠為防範行為，作為其規避行政法上義務之卸詞，該危險狀況應非屬行政罰法第13條所稱之「危難」，上訴人自不得據以主張其違反空氣污染防制法第31條第1項第1款所定行政法上義務之行為，該當行政罰法第13條所定「緊急避難」之阻卻違法事由等理由，駁回上訴人於原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：
（一）按空氣污染防制法第85條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」另空氣污染防制法施行細則第5條第2款規定：「本法所定中央主管機關之主管事項如下：…二、全國性空氣污染防制法規之訂定、研議及釋示事項。」是以，有關空氣污染防制法之釋示權限為環保中央主管機關行政院環境保護署（下稱環保署）之職權，是依行政程序法第161條規定，環保署作成之釋示性質上屬於行政規則，對內具有拘束下級地方主管機關之效力，如經對外發布，基於行政自我拘束原則即發生外部效力，得以作為人民遵循信賴而有所作為之依據（最高行政法院102年度判字第687號判決意旨參照）。又按環保署98年7月21日環署空字第0980057064號函指出：「依固定污染源設置與操作許可證管理辦法第12條第1項第3款及第16條第1項第1款規定，公私場所申請固定污染源操作許可證時，應檢具試車計畫書，該試車計畫書應具之內容，須有推估各試車步驟或程序之空氣污染物產生情形，以及防範污染排放超過標準或限制範圍之措施，而該操作許可證申請案經主管機關審查符合規定者，主管機關應通知申請者進行試車，準此，如公私場所已確實依主管機關審核通過之試車計畫內容進行試車，惟於試車期間之實際操作仍無法避免有超過排放標準之虞者，此似非可歸責於該公私場所，依行政罰法第7條第1項規定：『違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。』是以如該公私場所確未具故意、過失之要件，則可免予處罰，上開內容本署業於95年1月11日環署空字第000000000號函釋在案。」。經查，被上訴人前於102年8月8日核准上訴人之輕油裂解程序（即M33製程）進行試車，並指示：「請依試車計畫書內容進行試車及檢測，於102年11月13日前完成檢測，並於11月28日前函」。衡諸本件事故分別發生於000年0月0日、同年月1 4日及同年月19日，斯時處於依試車計畫書內容進行試車之期間，依上開環保署函釋之意旨，足認本件事故發生時所為之廢氣排放行為，縱有違反空氣污染防制法之排放管制規範，惟非屬可歸責於上訴人而不具有故意或過失，自應免予處罰。然原判決未審酌環保署所發布之上開函釋意旨作為論斷基礎，即逕予駁回上訴人於原審之訴，已有判決不適用法規之違誤。
（二）次按行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。又參諸該條之立法理由稱現代國家基於有責任始有處罰之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失，應無非難性及可歸責，故第1項明定不予處罰（最高行政法院98年度判字第1374號判決要旨參照）；復按行政罰法第13條「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰」。是就行政罰法第7條及同法第13條規定為體系解釋，可知行為人主觀上是否可歸責，乃行政罰法第7條所規定主觀責任條件之範疇，至於同法第13條所明定緊急避難是否成立，實與行為人主觀上是否可歸責無關。亦即，行為人主觀上是否可歸責係行政罰之主觀構成要件，而緊急避難則係阻卻違法事由，二者於法體系中分屬不同層次之問題，不容相互混淆。此外，細繹揮發性有機物排放標準第4條規定使用廢氣燃燒塔處理廢氣之合法要件，明定為：「公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。」基於文義及體系解釋可知，本條所明定「緊急狀況」之「緊急」概念，其意涵與前揭行政罰法第13條所明定「緊急避難」之「緊急」意義相當，均係以客觀情狀作為判斷準據，並未明文規定須另行審酌行為人主觀上是否具有可歸責性。然原判決卻認定本件事故之發生乃可歸責於上訴人所致，故上訴人不符揮發性有機物排放標準第4條第1項但書所定「緊急狀況」之合法排放要件，亦未該當行政罰法第13條之「緊急避難」阻卻違法事由。惟查，上訴人廠區之A202廢氣燃燒塔於本件事故發生時所為之廢氣排放是否可歸責於上訴人所致，此為上訴人是否具有行政罰法第7條第1項所明定之「過失」之問題，尚與上訴人所為之廢氣排放是否緊急而該當揮發性有機物排放標準第4條第1項但書所定「緊急狀況」及行政罰法第13條所定「緊急避難」之要件，二者無從相提並論。從而，原判決以本件事故之發生係可歸責於上訴人所致為由，論斷上訴人所為之廢氣排放無從構成合法免罰之緊急狀況排放，容有判決違反論理法則及適用法規不當之違誤等語。為此請求原判決廢棄，原處分及訴願決定均撤銷或發回更審。
六、本院查：
（一）按「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。……（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」分別為空氣污染防制法第1條、第20條第1項、第31條第1項第1款、第2項及第60條第1項所規定。次按空氣污染防制法施行細則第28條規定：「（第1項）本法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：一、依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。二、依規定得免設置採樣設施者。（第2項）本法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」另依空氣污染防制法第20條第2項規定授權訂定之揮發性有機物排放標準第4條第1項明定：「公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。」依此，符合「依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可」或「依規定得免設置採樣設施者」之條件，而將廢氣導引至大氣排放者，即屬排放管道。廢氣燃燒塔，具有將有機廢氣以連續方式注入煙道，並在煙道口燃燒形成火焰，之後再排放至大氣之功能，且依揮發性有機物排放標準第4條第1項但書之規定，公私場所遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，故廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，本可兼具污染防制設備及排放管道之功能，此際公私場所利用廢氣燃燒塔排放前揭廢氣，自不該當空氣污染防制法第31條之空氣污染行為；反之，公私場所如非遭遇揮發性有機物排放標準第4條第1項但書所指之例外情事，即不得使用廢氣燃燒塔處理場所內之廢氣，此際公私場所若仍執意將該廢氣利用廢氣燃燒塔處理排放，因該廢氣燃燒塔已非屬合法排放管道，則該公私場所利用廢氣燃燒塔排放廢氣行為，依前揭空氣污染防制法第31條第2項、同法施行細則第28條第2項規定，即屬空氣污染防制法第31條第1項之空氣污染行為，主管機關並得依同法第60條規定予以處罰。
（二）次按環保署98年7月21日環署空字第0980057064號函固稱：「公私場所申請固定污染源操作許可證時，應檢具試車計畫書，該試車計畫書應具之內容，須有推估各試車步驟或程序之空氣污染物產生情形，以及防範污染排放超過標準或限制範圍之措施，而該操作許可證申請案經主管機關審查符合規定者，主管機關應通知申請者進行試車，準此，如公私場所已確實依主管機關審核通過之試車計畫內容進行試車，惟於試車期間之實際操作仍無法避免有超過排放標準之虞者，此似非可歸責於該公私場所，依行政罰法第7條第1項規定：『違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。』是以如該公私場所確未具故意、過失之要件，則可免予處罰……」等語，是前揭函釋主要係補充解釋公私場所進行之試車，亦屬揮發性有機物排放標準第4條第1項但書所指之「緊急狀況」或「經地方主管機關核可之必要操作」，但其免罰之前提必須其排放之空氣污染物原本即為該核可試車計畫書所容許排放者，或是空氣污染之結果係屬試車操作過程「無法避免」且「非可歸責」於該公私場所者為限。經查，上訴人於本院提出被上訴人於102年8月8日以高市環局空字第10238559200號核可試車操作函說明欄第三項第1款已表示：「進行試車或檢測時，與空氣污染物排放有關之操作條件達申請最大產量、原（物）料及燃料使用量80％以上，且防制設施應維持正常運轉……」等語（見本院卷第53至54頁），是此，被上訴人於核可上訴人進行M33製程之試車操作許可時，並無於揮發性有機物排放標準第4條規定以外，額外容許上訴人使用廢氣燃燒塔處理其試車操作所生之廢氣；參諸原判決已於判決理由內詳細說明上訴人分別於102年8月9日、14日、19日所發生之試車故障，均非屬不可預見且無法避免之功能失效，且其利用場區內高架廢氣燃燒塔排放空氣污染物之行為，均屬人為操作不當或維護不良等可歸責於上訴人事由所致，則前揭環保署98年7月21日函釋自不足作為上訴人免罰之依據。乃上訴人援引前揭環保署98年7月21日函釋及被上訴人102年8月8日核可試車操作函等文件，主張原判決消極不適用環保署所為之行政規則，而有不適用法規之違法情事云云，要屬無據。
（三）再按行政罰法第13條規定：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」係參考刑法第24條、德國違反秩序罰法第16條所訂定之行政罰法上「緊急避難」法制。緊急避難係阻卻違法之正當事由，倘為避免自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產遭受緊急危難，而出於不得已之行為且未過當者，如因而違反行政法上之義務，應具有阻卻違法之正當事由，惟如避難行為未採取適當手段因而過當者，尚不能認係阻卻違法之正當事由，惟其情可憫，故但書規定避難行為過當者得減輕或免除其處罰（立法理由參照）。而構成行政罰法上阻卻違法正當事由之「緊急避難」，其要件包括：
(一)須有緊急危難存在：所謂「緊急」，係指倘未立即採取避難措施，即無法阻止危難之發生或擴大。而所謂「危難」，則係指自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難之可能性，至其係肇因於自然災害或人為因素，固非所問。惟為避免「緊急避難」制度遭不當濫用，而成為違反行政法上義務者之遁詞，倘該危難係因行為人蓄意招致以便遂行其違反行政法上義務行為，或行為人事前應防止、能防止而未防止，導致該危難之發生，則均不屬之。(二)避難行為必須客觀上不得已：即緊急避難行為在客觀上須係為達到避難目的之必要手段。行為人因自己或他人之生命、身體、自由、名譽、財產遭遇緊急危難，若非立即採取避難行為犧牲他人法益，否則無法保全自己或他人法益時，固能主張緊急避難，惟此避難行為須係足以挽救法益陷於急迫危險之「必要手段」，亦即所犧牲之他人法益與所保全之法益間，已呈現不可避免之利益衝突現象，兩者僅能擇一存在，不是喪失所要保全之法益，就是犧牲他人之法益，此時方屬所謂「必要」。而「不得已」，則係指避難行為之取捨，祇此一途，別無選擇而言，如尚有其他可行之方法足以避免此一危難，即非不得已之避難行為。(三)緊急避難行為必須不過當：緊急避難行為在客觀上若已過當者，即已超出緊急避難之範圍，構成避難過當，自不能阻卻違法，僅能減免處罰。而判斷有無過當之標準，係採「保護優越法益原則」，亦即依「法益衡量理論」之觀點（包括法益位階關係、法益受影響之程度、損害發生之可能性、被犧牲者之自主決定權、危難是否來自於被犧牲者、法益對於個別當事者所具有之特別意義及遭人強制之避難狀態等因素），判斷避難者所保護之法益，是否較其所犧牲之他人法益，具有顯著之優越性。(四)避難行為必須出於救助意思：即行為人主觀上須係出於救助自己或他人生命、身體、自由、名譽、財產之緊急危難的意思（參最高行政法院106年度判字第104號判決要旨）。是以緊急避難之條件一旦成就，避難人本得主張為保護自己之法益而損害他人之權益，此與避難人於損害他人權益之際是否故意損害或過失損害他人權益，均不妨礙緊急避難之成立。惟若避難人所生之危難，係因避難人可歸責於自己之事由（諸如避難人蓄意招致危難，或其事前應防止、能防止而未防止，導致該危難之發生）所致，揆諸前揭規定之說明，主張避難人根本不該當緊急避難要件，即不得阻卻其違章行為之違法性。經查，原判決已於判決理由敘明：「本件事件之發生，係出於原告對設施之設計或管理維護失當所致，已如前述，顯見原告對於系爭事件之發生，事前本即負有防止之義務，且依其情形並無不能防止之正當事由，其竟未事前防範，始導致該危險狀況之發生，揆諸首揭規定及說明，為杜絕原告以事前怠為防範行為，作為其規避行政法上義務之卸詞，該危險狀況應非屬行政罰法第13條所稱之『危難』，原告自不得據以主張其違反空氣污染防制法第31條第1項第1款所定行政法上義務之行為，該當行政罰法第13條所定『緊急避難』之阻卻違法事由。」等語（見本院卷第38頁）。乃上訴人於上訴主張其廠區之A202廢氣燃燒塔於本件事故發生時所為之廢氣排放是否可歸責於上訴人所致，此為上訴人是否具有行政罰法第7條第1項所明定之「過失」之問題，尚與上訴人所為之廢氣排放是否緊急而該當揮發性有機物排放標準第4條第1項但書所定「緊急狀況」及行政罰法第13條所定「緊急避難」之要件無關，詎原判決以本件事故之發生係可歸責於上訴人所致為由，論斷上訴人所為之廢氣排放無從構成合法免罰之緊急狀況排放，容有判決違反論理法則及適用法規不當之違誤云云，亦屬無稽，要無足取。
（四）綜上所述，上訴人之主張並無足採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人於原審之訴，於法並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 3 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 10 月 3 日
書記官 謝 廉 縈