高雄高等行政法院判決
106年度簡上字第66號上 訴 人 凱基商業銀行股份有限公司代 表 人 魏寶生訴訟代理人 羅照斌 律師被上訴人 臺南市政府代 表 人 李孟諺上列當事人間勞動基準法事件，上訴人對中華民國106年6月28日臺灣臺南地方法院106年度簡字第16號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人原為賴清德，嗣變更為李孟諺，業據新任代表人李孟諺提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件上訴人為適用勞動基準法之行業，經被上訴人所屬勞工局（下稱勞工局）於民國104年11月17日派員至上訴人歸仁分行（下稱歸仁分行）實施勞動檢查，並於同年月23月訪談結果，發現上訴人使僱用之勞工陳美華、王櫻芳、黃淑惠、彭嘉琪、許世祺、陳昭蓉、方秀玉及方勁偉等8人（下稱系爭勞工）於104年9月1日至同年10月30日期間延長工作時間，卻未經企業工會同意，違反勞動基準法第32條第1項規定，爰依行為時同法第79條第1項第1款規定，以105年7月18日府勞條字第1050211984號裁處書（下稱原處分），處上訴人罰鍰新臺幣（下同）2萬元。上訴人不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院106年度簡字第16號行政訴訟判決（下稱原判決）判決駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張︰㈠上訴人工作規則（下稱系爭工作規則）業經臺北市政府以87
年6月23日府勞一字第8704539900號函及87年8月29日府勞一字第8706667800號函准予備查，並經上訴人公告周知全體員工在案。系爭工作規則第40條規定：「行員延長工作時間每日在2小時以內者，按平日每小時薪資額加給3分之1，其後再延長2小時以內者，按平日每小時薪資額加給3分之2，若因天災、事變或突發事件而延長工作時間者，按平日每小時薪資額加倍發給。」可知上訴人就員工延長工作時間事宜，早在86年間即已於工作規則中有所規定，並行之多年。工作規則有拘束勞工與雇主雙方之效力，不論勞工是否知悉工作規則之存在及其內容，或是否予以同意，除該工作規則違反法律強制規定或團體協商外，當然成為僱傭契約內容之一部。系爭勞工於開始任職於上訴人時，系爭工作規則即已有效存在，不論其等當時是否知悉系爭工作規則之存在及其內容，或是否予以同意，系爭工作規則之內容當然成為上訴人與其等間僱傭契約之一部，而有拘束其等之效力，其等對於系爭工作規則有遵守之義務。又依91年12月25日修正前勞動基準法第32條第1項規定，雇主得經勞工同意，並報當地主管機關核備後，將勞工之工作時間延長之，而不須另行徵得企業工會之同意。嗣於91年12月25日修正勞動基準法第32條第1項規定，就延長勞工工作時間所需具備之條件有所變更，為避免各企業行之多年的制度因為該項修法而需重新取得工會或勞資會議之同意，故改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）乃於92年7月16日以勞動二字第0920040600號函說明：「勞動基準法民國91年12月25日修正條文公布施行後，原已依修正前該法第30條第2項、第30條之1第1項、第32條或第49條規定辦理者，仍屬適法。但如事業單位欲變更工作時間，或於原核備期限（日）屆期後延長工作時或實施女工夜間工作者，均應依修正後之規定，重行徵得工會或勞資會議同意。」可知於勞動基準法91年12月25日修法後，就使勞工延長工作時間，上訴人得繼續依既有規定，於取得勞工同意後辦理，而不須另行徵得工會同意。
㈡上訴人係於86年8月11日以泰人資第1347號函檢呈工作規則
報請臺北市政府核備，上訴人於該函中即已明確說明該工作規則適用於上訴人於全省各縣市分支機構，並主動說明當時已有之分支機構分別存在於臺北縣市、高雄縣市、桃園市、中壢市、新竹市、臺中市、彰化縣、臺南市等10縣市。歸仁分行係於系爭工作規則經核備後始行成立之新設分支機構，當然適用系爭工作規則，而不須另行訂定自己的工作規則。
又勞委會77年11月29日台勞動1字第27019號函釋之內容為：
「依內政部74年8月27日台內勞字第337567號函釋，工作規則應向當地主管機關報備，但事業場所分散於各地者，於訂立適用於事業單位全部勞工之工作規則時，該工作規則應向事業主體所在地之主管機關報備。因之事業單位所訂之工作規則如指明適用於分散各地場所之全部勞工時，事業主體所在地之主管機關於審核時，應即協調各該事業場所之當地主管機關，並於核備時，同時副知各該事業場所之當地主管機關。若事業單位於報核時，未說明該工作規則適用於各地之事業場所時，該經核備之工作規則僅只適用於報備地之事業場所。」上訴人既已於系爭工作規則向上訴人事業主體所在地之主管機關報備，同時指明適用於分散各地之分支機構，依據前述函釋意旨，上訴人應已完成相關法定程序，並無任何瑕疵。
㈢系爭勞工於到職時所簽訂之聘僱契約或服務契約，均明確約
定：「甲方（即上訴人）因業務之執行或對客戶之服務而延長工作時間時，乙方（即員工）同意配合加班。」或「甲方（即上訴人）因業務之執行或對客戶之服務而需假日工作、夜間工作、輪班、變更工作時間或延長工作時間時，乙方（即員工）同意配合。」顯見上訴人確實有徵得系爭勞工個別之同意，配合業務需要而延長工作時間，並已執行多年。勞動部105年6月16日勞動條3字第1050131185號函釋之內容為：「……二、查勞動基準法第32條規定於91年12月25日修正公布後，延長工作時間之先行程序，由『經工會或勞工同意，並報當地主管機關核備』修正為『經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意』。依修正前之規定，事業單位勞工未組織工會者，雇主有因季節關係或因換班、準備或補充性工作，有在正常工作時間以外工作之必要，應經『勞工』而非『勞工半數』同意。又雇主如確經勞工同意，該同意應報請當地主管機關核備，尚不得逕據工作規則代之。」上訴人既確實有徵得系爭勞工個別之同意，配合業務需要而延長工作時間，則前述函釋顯無適用餘地。
㈣上訴人之企業工會係於96年1月14日始登記成立，依據前述
勞委會92年7月16日之解釋令，上訴人就使勞工延長工作時間部分，既然已於勞動基準法91年12月25日修正前，透過徵得個別勞工同意之方式，合法執行多年，自無須於勞動基準法91年12月25日修正後，以及上訴人之企業工會登記成立後，另行徵得該工會同意。退步言之，倘認為上訴人須依修正後勞動基準法第32條第1項規定，重新徵得工會同意者，然勞動基準法第32條立法目的雖在保障勞工權利，惟細觀該規定之立法目的及條文架構，顯然與勞動基準法立法意旨頗有出入。質言之，前揭規定雇主欲延長工時，必須透過團體協約的方式，亦即透過工會方式談判，期待藉由勞動團體之力量，能比單打獨鬥的勞工，從雇主處爭取更多的權利保障。然而工會代表勞工行使集體同意權時，若怠於行使權利或有團體協約法第6條所列違反誠實信用原則之情事時，是否仍有代表權限？雇主斯時可遵循之解決途徑如何？以及個別勞工苟有延長工時需求時，遇有工會無正當理由拒絕進行協商，致侵害個別勞工之憲法工作權及財產權時，其解決途徑如何？尤其未參加工會之個別勞工，如確有延長工時之意願及需求，卻因工會無正當理由拒絕進行協商，造成渠等勞工之憲法集會結社權（如拒絕參加工會、拒絕工會代為行使同意權等）反因該條規定致受侵害，此際工會是否仍有代表勞工行使集體同意權之資格？該條規定並未提及之，造成勞動基準法第32條易遭工會濫用，使該法立法目的無法在民間企業實際落實，乃致出現法制與現實乖離的現象，甚至無必要的貽誤重大商機。準此，勞動基準法第32條規定應作目的性限縮解釋，即不應包括工會怠於行使權利或有團體協約法第6條所列違反誠實信用原則之情形等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以：㈠本件上訴人於報請工作規則時，僅向當時已經存在於臺北縣
市、高雄縣市、桃園市、中壢市、新竹市、臺中市、彰化縣、臺南市等10縣市之分支機構之當地主管機關報備工作規則，並未向後來新設之分支機構之當地主管機關報備。退步言之，縱上訴人工作規則得適用各地（含後來新設立）之分支機構，依勞動部105年6月16日勞動條3字第1050131185號函規定，尚非指上訴人得以工作規則取代勞工同意或勞資會議同意。又依91年12月25日修正前勞動基準法規定，係指「因季節關係或因換班、準備或補充性工作，有在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會或勞工同意，並報當地主管機關核備後，得將第30條所定之工作時間延長之。」該條文之先行程序除經工會或勞工同意，亦須報當地主管機關核備後，始完成程序要件。惟上訴人當時未提出任何「經工會或勞工同意延長工時」及「當地主管機關核備」之相關證明文件，難認符合勞動基準法91年12月25日修正前有關延長工作時間之規範（最高行政法院77年度判字第1408號判決參照）。倘上訴人延長勞工工作時間後始報請主管機關備查，自有違勞動基準法「須經主管機關核備後」之規定，足證上訴人未符勞動基準法91年12月25日修正前之延長工作時間之規範甚明，遑論有勞委會92年函釋之適用。
㈡系爭勞工之任職日期在91年12月25日之後，即應依任職當時
法令規定取得工會同意。又上訴人之企業工會係於96年1月14日始登記成立，針對修法後到職之勞工仍應按前開規定徵得分支機構之勞資會議同意，始符法制。上訴人未遂行相關法定程序，反主張勞雇雙方個別約定排除適用前開條文，而毋需踐行前開程序，此將使勞動基準法第32條第1項規定形同具文，是上訴人所陳，委無足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠觀諸勞動基準法第32條於91年12月25日修正時之立法理由，足見勞動基準法第32條第1項之立法目的，為兼顧各行業別特殊工時需求之情形下，規範企業內工時制度形成與變更時所應履行之程序，透過限制雇主必須經工會或勞資會議同意之方式促使勞工充分參與延長工時之安排。本件上訴人會同勞動檢查之人力資源處經理黃詩雅及存匯副理許世祺共同簽認之104年11月23日勞動條件檢查會談紀錄表載明：「違反法規條款及違反法規內容：勞動基準法第32條第1項－未依法定程序延長工作時間；事實說明：一、事業單位與勞工約定工作時間為08：45-17：45，中午休息1小時。勞工加班若超過30分鐘，依申請制度申請，並經主管審核後，公司依規發給加班費或給予補休。二、事業單位指派勞工延長工時乙事，未經事業單位內之企業工會同意。」等情（訴願卷第171頁）；又勞工局104年11月23日談話紀錄，黃詩雅及許世祺分別陳稱略以：「（問：請問貴公司勞工延長工時（加班）乙事，是否經貴公司之工會同意？（黃詩雅答）公司已經於104年9月主動發文至工會，但尚未獲得工會之回復。」、「（問：請問工會是否同意事業單位（即凱基商業銀行）使勞工延長工時乙事？（許世祺答）據我目前所知，工會尚未對公司指派勞工加班乙事表示同意。」等語（訴願卷第173、175頁）；再上訴人對於系爭勞工於104年9月1日至10月30日期間延長工作時間之事實並不爭執，且有系爭勞工104年9-10月份員工加班單明細（訴願卷第176-180頁）可稽。據上，上訴人使所僱用系爭勞工於104年9月1日至10月30日期間延長工作時間，惟未經企業工會同意，違反勞動基準法第32條第1項規定之事實，洵堪認定。㈡上訴人前以萬泰商業銀行86年8月11日泰人資第1347號函（訴願卷第59頁）檢呈工作規則報請臺北市政府核備，並說明該工作規則適用於全省各縣市（計有臺北縣市、高雄縣市、桃園市、中壢市、新竹市、臺中市、彰化縣、臺南市等10縣市）分支機構，該工作規則業經臺北市政府分別以87年6月23日府勞一字第8704539900號函及87年8月29日府勞一字第8706667800號函（原審卷第86頁、訴願卷第136、137頁）同意備查在案。又系爭勞工係隸屬歸仁分行，該分行之設立日期為88年1月26日（訴願卷第204頁反面），上訴人經臺北市政府同意備查之工作規則，並未再報請系爭勞工工作所在地之主管機關即改制前臺南縣政府核備，故依勞委會77年11月29日台勞動1字第27019號函之釋示（原審卷第83頁），上訴人之工作規則應僅適用於報備地之事業場所，並不適用於歸仁分行。上訴人雖提供經全體行員百分之95以上同意86年6月6日泰人資字第0921號函附工作規則草案之連署書內，但並未有系爭勞工簽名同意之連署（訴願卷第86-135頁），且依勞動部105年6月16日勞動條3字第1050131185號函（原審卷第85頁）之釋示，尚不得以其所訂定之工作規則替代經勞工同意延長工作時間之程序，又上訴人亦未檢具其於勞動基準法91年12月25日修正條文公布施行前，業經勞工同意延長工作時間並報請當地主管機關核備，且該核備期限尚未屆至之相關事證，是尚難認上訴人於勞動基準法91年12月25日修正條文公布施行前，已依修正前該法第32條規定，經勞工同意延長工作時間，並報請當地主管機關核備，且該核備期限尚未屆至，而得依勞委會92年7月16日勞動2字第0920040600號令之釋示，於使系爭勞工延長工作時間時，無須再依修正後之勞動基準法第32條第1項規定，重行徵得工會或勞資會議同意。㈢按91年12月25日修正公布勞動基準法第32條規定，乃考量勞資關係除建立於勞工個人與雇主間關係外，另以集體勞動關係為主軸之協商、爭議關係，其主體為工會與雇主或雇主聯盟，以協商自治而形成勞動條件，此次修法除保留原天災、事變或突發事件，雇主使勞工在正常工作時間延長其工作時間，須於24小時內通知工會，或報主管機關，並將核備修正為備查外，將延長工作時間須經勞工同意，並報主管機關核備修正為僅須勞資會議同意，該修法架構乃正視勞資之間為社會夥伴之關係，集體形成勞動條件而排除國家過度干涉，以達契約自由之合理勞資關係。據上，上訴人於勞動基準法91年12月25日修正條文公布施行後，如欲使系爭勞工延長工作時間，仍應依該法第32條第1項規定徵得工會或勞資會議同意，始為適法。則被上訴人以上訴人使所僱用系爭勞工於104年9月1日至同年10月30日期間延長工作時間，未經工會同意，依行為時勞動基準法第79條第1項第1款規定，處上訴人法定罰鍰最低額2萬元，洵無違誤等語，而駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴人上訴意旨略以：㈠按憲法第14條規定人民有結社的自由，為改善勞工之生活，
增進其生產技能，國家制定有關工會之法律，應使勞工享有團體交涉與爭議等權利。依工會法設立之工會，目的在改善並保障勞工地位、勞工勞動及經濟條件，且勞工可透過工會法所保障團結權、團結協商權及團體爭議權之行使與雇主協調或抗衡。次按91年12月25日修正公布勞動基準法第32條規定，固賦予工會可以代表勞工行使集體同意權，惟針對工會代表行使集體同意權與個別勞工自主決定權發生衝突之情形，勞動基準法對此未明確規範，自須衡酌上開憲法所揭櫫精神應優先保障個別勞工之自主意願，尤其是未選擇參加工會而有賺取加班費需求之勞工。否則，如任由工會可以加重勞工的負擔或減損其權利，實非上開法規之規範目的。本件上訴人確實徵得系爭勞工同意延長工時並依其請求給付加班費，僅因未獲工會正式回覆，致使上訴人因此遭遇被上訴人以未得工會同意加班為由而受裁處，工會此舉實與勞動基準法第32條規定有嚴重扞格，倘因此使上訴人為遵循法令而禁止員工加班，反而使得有賺取加班費需求之勞工蒙受更大損失。準此，勞動基準法第32條規定應作目的性限縮解釋，即不應包含工會怠於行使權利，或有團體協約法第6條所列違反誠實信用原則之情形。
㈡上訴人既曾於104年度二度請求工會對於員工在正常工作時
間以外工作表示意見，惟工會均怠於正式回覆，因此工會怠惰或濫用權利之行為已經明確，惟被上訴人執此裁罰上訴人，顯係將工會未依法行使集體協商權力之風險轉嫁由上訴人負擔，而完全無視上訴人業已要求協商之事實。從而，上訴人乃請求原審法院應衡酌法規立法目的及憲法精神就勞動基準法第32條第1項規定作目的性限縮解釋。惟原審法院一方面在判決理由第8頁揭櫫該法條之立法目的為「係在為兼顧各行業別特殊工時需求之情形下，規範企業內工時制度形成與變更時所應履行之程序，透過限制雇主必須經工會或勞資會議同意之方式促進勞工充分參與延長工時之安排」之詞，肯認透過工會或勞資會議同意之手段，以達成保障個別勞工權利之目的；另一方面卻仍忽視立法之目的，恣意認可工會怠惰或濫用權利之行為，而罔顧系爭勞工明示之意願及權利。準此，原判決前後說理矛盾，應有判決理由矛盾之當然違背法令，且對於上訴人請求依法規立法目的及憲法精神作目的性限縮解釋等攻擊防禦方法恝置不論，亦未見說理，並未敘明法律上之意見或得心證之理由，亦有判決不備理由之違背法令情事。
㈢細觀勞委會77年11月29日台勞動1字第27019號函釋內容所載
「若事業單位於報核時，未說明該工作規則適用於各地之事業場所時，該經核備之工作規則只適用於報備地之事業場所」反面解釋，可知修正前之勞動基準法第32條中所規定之「報當地主管機關核備」，應是係指「一次性申報核備」，亦即事業單位於報核時，已指明該工作規則適用於各地之事業場所時，嗣該工作規則於取得事業主體所在地之主管機關核備後，事業單位就相同工作規則應無庸重複向各該事業場所之主管機關報備，以避免無謂的爭議，此徵以勞委會83年1月18日（83）台勞動一字第01663號函及勞委會89年11月8日
（89）台勞動一字第0000000號函即明。原判決未敘明如何由上開勞委會77年函釋得出上訴人工作規則經臺北市政府同意備查後，仍需再報請被上訴人核備之理由，另對系爭工作規則經上訴人指明適用於「總行各管理單位」及「各營業單位」之情形，及就臺北市政府准予備查時副知「臺北縣、桃園縣……臺南市、高雄縣等縣市政府……」之事實，原判決均恝置不論，應有判決不備理由之當然違背法令情事。
㈣原判決援引勞動部105年6月16日勞動條3字第1050131185號
函作為本件裁罰之認定，惟該函釋內容未遵循行政程序法第160條規定為合法下達，並由其首長簽署，並登載於政府公報發布之合法程序，上開勞動部105年函釋核與行政程序法第159條第2項第2款、第160條規定不符，性質上並非合法解釋性行政規則，至多僅為承辦人員個人法律歧異之見解，尚不足以拘束下級機關。而法院係依據法律獨立審判，更無須受該函釋之拘束，被上訴人憑依系爭函釋作為裁罰之依據，顯有悖於依法行政原則。退步而言，縱認上訴人有上開勞動部105年函釋「尚不得以其所訂定之工作規則替代經勞工同意延長工作時間之程序」內容之適用，然上訴人於原審法院除了提供經臺北市政府同意備查之工作規則之外，亦提出系爭勞工個別同意之聘僱契約或服務契約。甚且，勞工陳美華、黃淑惠、許世祺及彭嘉琪等4人更早於91年12月25日修正公布勞動基準法第32條規定前，即已同意上訴人延長工作時間，故依最高行政法院105年度判字第31號判決第9頁有關「……若企業無工會之組織者，於91年12月25日前，雇主曾獲半數以上勞工同意採行彈性工時制度者，雇主於91年12月25日後，仍可對於該等同意之勞工採行彈性工時制度……」之論述，顯見上訴人至少使陳美華等4名員工延長工作時間時，應無庸重新徵得工會或勞資會議同意。惟原判決未審酌陳美華等4名員工是任職於91年12月25日之前，且已表明同意配合加班意願之情形，遽爾否決上訴人適用修正前勞動基準法第32條規定之全部情形，且未敘明其法律上之意見或得心證之理由，亦有判決不備理由之違背法令情事。
㈤退萬步言，縱認上訴人未經工會同意而將工作時間延長，致
有違反勞動基準法第32條規定之行為者（假設語氣，上訴人否認之），惟依最高行政法院106年度判字第269號判決理由說明，尚須上訴人主觀上有出於故意或過失情形，始得依同法第79條第1項規定予以處罰。然上訴人是否具有故意或過失之行政罰主觀構成要件，亦即上訴人主觀上有無可非難性及可歸責性，未據原審論斷，原判決逕以上訴人未依規定徵得工會同意延長工時，違反勞動基準法第32條規定，即維持原處分裁處上訴人罰鍰2萬元之論斷，混淆原應分別判斷之行政罰主、客觀構成要件，而有適用行政罰法第7條第1項不當之違法。且原判決就上訴人在原審提出無故意過失，以及可依行政罰法第7條規定不予處罰等攻擊防禦方法何以不足採，並未敘明其法律上之意見或得心證之理由，亦有判決不備理由之違背法令情事等情。並聲明求為判決原判決廢棄，發回原審法院。
七、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按勞動基準法第1條規定：「（第1項）為規定勞動條件最低
標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」第30條第1項規定：「勞工正常工作時間，每日不得超過8小時，每週不得超過40小時。」第32條第1項規定：
「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。」行為時第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反……第32條……規定。」㈡次按91年12月25日修正前勞動基準法第32條第1項規定：「
因季節關係或因換班、準備或補充性工作，有在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會或勞工同意，並報當地主管機關核備後，得將第30條所定之工作時間延長之。……。
」嗣修正為雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，須經工會同意，如無工會則須經勞資會議同意，始得延長工作時間。稽其立法理由揭示：「一、企業內勞工工時制度形成與變更，攸關企業競爭力與生產秩序，勞雇雙方宜透過協商方式，協定妥適方案。為使勞工充分參與延長工時之安排，加強勞資會議功能，乃將第1項雇主經工會或勞工同意之規定，修正為『雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後』。二、原條文有關延長工作時間之規定較為繁瑣，各方反應不符實際需要，爰將延長工時之要件及程序予以修正，明定經工會或勞資會議同意，即可延長工時。」之意旨，可知立法者就攸關勞工權益之延長工時之規範內容與方式，雖修正法定要件並簡化程序，惟綜合考量社會經濟發展現況及主客觀條件，為貫徹保障勞工權益及加強勞雇關係之目的，就公益與私益權衡後，基於立法裁量之自由形成空間，為保護處於經濟上弱勢地位之勞工，乃限制雇主不得以其與勞工個人所達成延長工時之合意，即得使勞工在正常工作時間以外延長工時工作，而課予其須經工會或勞資會議同意後，始得為之之行政法上義務。核其法制設計之規範目的，即在於藉由勞工團結權及團體協商權所形成之勞工團體力量，使勞工團體得立於對等地位與雇主協商合理之勞動條件，實質充分參與延長工時之安排，以達有效保障勞工健康與福祉之行政管制目的。則雇主自應遵守該公法上之強制規定，若有違反該行政法上義務之行為，主管機關自得依相關規定予以處罰。
㈢經查，上訴人為適用勞動基準法之行業，前以萬泰商業銀行
86年8月11日泰人資第1347號函，檢呈工作規則報請臺北市政府核備，並說明該工作規則適用於全省各縣市（計有臺北縣市、高雄縣市、桃園市、中壢市、新竹市、臺中市、彰化縣、臺南市等10縣市）分支機構，該工作規則業經臺北市政府分別以87年6月23日府勞一字第8704539900號函及87年8月29日府勞一字第8706667800號函同意備查在案。又系爭勞工係隸屬歸仁分行，該分行之設立日期為88年1月26日，上訴人前經臺北市政府同意備查之工作規則（下稱系爭工作規則，其中訂有延長工作時間之規定），並未再報請系爭勞工工作所在地之主管機關即改制前臺南縣政府核備。嗣後勞工局於104年11月間至歸仁分行實施勞動檢查結果，發現上訴人使僱用之系爭勞工於104年9月1日至同年10月30日期間延長工作時間，然未經企業工會同意（96年1月14日登記成立）之事實，為兩造所不爭執，並經原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果所確認，核與卷證相符，亦無違反論理法則、經驗法則或證據法則，自得作為本院判決之基礎。
㈣參諸勞動基準法第70條第3款規定：「雇主僱用勞工人數在3
0人以上者，應依其事業性質，就左列事項訂立工作規則，報請主管機關核備後並公開揭示之：……三、延長工作時間。」同法施行細則第7條規定：「勞動契約應依本法有關規定約定左列事項：……二、工作開始及終止之時間、休息時間、休假、例假、請假及輪班制之換班有關事項。……十三、其他勞資權利義務有關事項。」第37條第1項規定：「雇主於僱用勞工人數滿30人時應即訂立工作規則，並於30日內報請當地主管機關核備。」是經當地主管機關核備並公開揭示之工作規則，除違反法律強制規定或團體協商外，經勞工知悉後而繼續為該雇主提供勞務，固可認係默示承諾該工作規則內容，而成為勞動契約內容之一部分。惟若未踐行報請當地主管機關核備之程序，依司法院釋字第726號解釋意旨，不容勞雇雙方以契約自由為由規避之，縱有約定，亦不得排除同法第32條規定之限制。又勞委會77年11月29日台勞動1字第27019號函釋：「依內政部74年8月27日台內勞字第337567號函釋，工作規則應向當地主管機關報備，但事業場所分散於各地者，於訂立適用於事業單位全部勞工之工作規則時，該工作規則應向事業主體所在地之主管機關報備。因之事業單位所訂之工作規則如指明適用於分散各地場所之全部勞工時，事業主體所在地之主管機關於審核時，應即協調各該事業場所之當地主管機關，並於核備時，同時副知各該事業場所之當地主管機關。若事業單位於報核時，未說明該工作規則適用於各地之事業場所時，該經核備之工作規則僅只適用於報備地之事業場所。」之意旨，僅係說明法規原意及簡化行政程序之方法，且依勞動基準法第70條及同法施行細則第37條第1項之規定，僱用勞工人數在30人以上之雇主，本應訂立工作規則，且應踐行報請各該事業場所所在地當地主管機關核備之法定程序，始屬適法。是上訴人之系爭工作規則於訂立後，既尚未完成經歸仁分行當地主管機關核備之法定程序，則系爭工作規則有關延長工作時間之規定，對於歸仁分行之勞工而言，尚無從成為勞動契約內容之一部分，亦不得排除勞動基準法第32條規定之限制。從而，原判決認定系爭工作規則並未經歸仁分行所在地之主管機關即改制前臺南縣政府核備，系爭工作規則有關延長工作時間之規定應僅適用於報備地之事業場所，並不適用於歸仁分行所屬之系爭勞工，核無違誤。
㈤次依91年12月25日修正前勞動基準法第32條第1項規定，雇
主因前揭法定事由而有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，應經工會或勞工同意，並報當地主管機關核備後，始得為之。而工會或勞工同意與當地主管機關核備之要件，係立法者考量不同地域，勞動力性質及密度不同，在地域性之供需市場可能存有實質重大之差異，為落實勞工權益之保障，並促進社會與經濟發展，乃授權由當地主管機關逐案覈實審核，應屬強制規定。是以，上訴人分別於85年8月10日、87年5月8日、87年4月12日、90年8月20日、88年9月16日、104年7月6日、100年3月14日、104年10月6日僱用系爭勞工陳美華、王櫻芳、黃淑惠、彭嘉琪、許世祺、陳昭蓉、方秀玉及方勁偉等8人（原審卷第37-39、41-48頁），其中勞工陳美華、王櫻芳、黃淑惠、彭嘉琪、許世祺等人雖係於91年12月25日前所僱用，並獲各該勞工個人同意依工作規則所定在正常工作時間以外之延長工時工作，惟該延長工作時間之約定並未報經當地主管機關核備，為原審依法確認之事實，上訴人自已違反91年12月25日修正前勞動基準法第32條第1項之強制規定。又自91年12月25日勞動基準法第32條第1項規定修正後，此部分勞工自應與上訴人於91年12月25日後所僱用之勞工陳昭蓉、方秀玉及方勁偉等人，同依修正後勞動基準法第32條第1項規定之要件及程序，經工會或勞資會議同意後，始得合法延長系爭勞工之工作時間。準此，觀諸上訴人自承其企業工會已於96年1月14日登記成立，惟迄至勞工局於104年11月間派員實施勞動檢查時，其並未獲得企業工會之同意，即使所僱用之系爭勞工於104年9月1日至同年10月30日期間延長工作時間，已如前述。則原判決認定上訴人未經工會同意，即使其所僱用之系爭勞工於104年9月1日至同年10月30日期間延長工作時間，而有違反勞動基準法第32條第1項規定之行為，並無不合。至於勞動部105年6月16日勞動條3字第1050131185號函略以：「……二、查勞動基準法第32條規定於91年12月25日修正公布後，延長工作時間之先行程序，由『經工會或勞工同意，並報當地主管機關核備』修正為『經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意』。依修正前之規定，事業單位勞工未組織工會者，雇主有因季節關係或因換班、準備或補充性工作，有在正常工作時間以外工作之必要，應經『勞工』而非『勞工半數』同意。又雇主如確經勞工同意，該同意應報請當地主管機關核備，尚不得逕據工作規則代之。……。」雖係個案函釋，然僅係重申法規規定之意旨，不論原判決是否援引，均不影響其所為上開認定之結果。
㈥又按勞動契約乃民法僱傭契約之社會化，雇主依其事業性質
以及勞動態樣，雖得與勞工自行約定勞動條件，惟其約定之勞動條件，不得低於勞動基準法所定之最低標準，且不得違反勞動基準法之強制規定。另依團體協約法第6條第2項規定：「勞資之一方於有協商資格之他方提出協商時，有下列情形之一，為無正當理由：一、對於他方提出合理適當之協商內容、時間、地點及進行方式，拒絕進行協商。二、未於60日內針對協商書面通知提出對應方案，並進行協商。三、拒絕提供進行協商所必要之資料。」本件稽之上訴人係於104年9月17日及同年12月21日始兩度發文函請上訴人企業工會對於員工在正常工作時間以外工作表示意見（原審卷第69-70頁），而依團體協約法前揭規定可知，上訴人企業工會對於上訴人之協商書面通知應有60日內之準備期間。是以上訴人使其僱用之系爭勞工於104年9月1日至同年10月30日期間延長工作時間工作，對照其第1次發文通知係於104年9月17日，第2次發文通知則係於延長工時後之同年12月21日始為之，足證上訴人使其僱用之系爭勞工延長工作時間，並未事先取得企業工會同意之事實，且上訴人違反勞動基準法第32條第1項規定行為時，企業工會亦無怠於行使權利或有團體協約法第6條所稱違反誠實信用原則之情形。則原判決未予論究勞動基準法第32條第1項規定有無作目的性限縮解釋之必要，並不影響判決之結果。從而，上訴人以前揭情詞指摘原判決有理由矛盾及不備理由之違背法令情事云云，難謂可採。
㈦末按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所明定。其立法理由並謂：
「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。」是以，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，兩者分別存在，固應個別判斷。惟按所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。本件參諸原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果所為之論斷，業已載明：上訴人會同勞動檢查之人力資源處經理黃詩雅及存匯副理許世祺於104年11月23日談話紀錄分別陳稱略以：「（問：請問貴公司勞工延長工時（加班）乙事，是否經貴公司之工會同意？（黃詩雅答）公司已經於104年9月主動發文至工會，但尚未獲得工會之回復。」、「（問：請問工會是否同意事業單位（即凱基商業銀行）使勞工延長工時乙事？（許世祺答）據我目前所知，工會尚未對公司指派勞工加班乙事表示同意。」等語（訴願卷第173、175頁），稽諸勞委會92年7月16日勞動2字第0920040600號令：「勞動基準法民國91年12月25日修正條文公布施行後，原已依修正前該法第30條第2項、第30條之1第1項、第32條或第49條規定辦理者，仍屬適法。但如事業單位欲變更工作時間，或於原核備期限（日）屆期後延長工作時間或實施女工夜間工作者，均應依修正後之規定，重行徵得工會或勞資會議同意。……。」之意旨，及上訴人於104年9月17日曾發文函請其企業工會對於員工在正常工作時間以外工作表示意見（原審卷第69頁），足徵上訴人當時已知悉其負有勞動基準法第32條第1項所規定之行政法上義務無誤，要難認其有因勞委會92年7月16日勞動2字第0920040600號令釋，而使其產生無庸依修正後規定辦理之確信之情形。是以上訴人未經企業工會同意之前，即使其所僱用之系爭勞工於104年9月1日至同年10月30日期間延長工作時間工作，尚難謂其主觀上非出於故意或過失，而有行政罰法第7條第1項不予處罰之情事。故原判決此部分之理由說明，雖略嫌簡略，但尚非不備理由。因之，原判決認定上訴人於91年12月25日勞動基準法修正公布施行後，如欲使系爭勞工延長工作時間，應依該法第32條第1項規定徵得工會或勞資會議同意，始為適法。被上訴人以上訴人使所僱用之系爭勞工於104年9月1日至同年10月30日期間延長工作時間，未經工會同意，而依行為時勞動基準法第79條第1項第1款規定，裁處上訴人法定罰鍰最低額2萬元，洵無違誤等情，核無不合，尚難認有上訴人所指稱判決不備理由之違背法令情形。
㈧綜上所述，上訴人之主張，並無足採。原判決將訴願決定及
原處分均予維持，駁回上訴人於原審之訴，經核其認事用法尚無違誤，並無判決違背法令之情形，自應予維持。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 25 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 10 月 25 日
書記官 周 良 駿