高雄高等行政法院判決
106年度簡上字第76號上 訴 人 楊俊傑
羅呈豪邱正弘被上訴人 墾丁國家公園管理處代 表 人 劉培東上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國106年8月29日臺灣屏東地方法院106年度簡字第11號行政訴訟判決提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、(一)上訴人楊俊傑部分：緣上訴人楊俊傑於民國105年7月28日15時38分許，在墾丁國家公園內小灣海域禁止騎乘水上摩托車之區域從事水上摩托車營利活動，經內政部警政署保安警察第七總隊第八大隊（下稱舉發機關）員警舉發，被上訴人洵依發展觀光條例第36條、第60條第1項、第2項及水域遊憩活動管理辦法第8條第1款，於105年9月6日以墾遊字第1051003552號函附105年9月2日墾罰字第0000000號違反水域遊憩活動管理辦法罰鍰案件處分書（下稱甲處分），裁處上訴人楊俊傑罰鍰新臺幣（下同）9萬元，上訴人楊俊傑不服提起訴願，經內政部以105年12月27日台內訴字第1050083081號訴願決定駁回上訴人楊俊傑之訴願。(二)上訴人羅呈豪部分：緣上訴人羅呈豪於105年7月30日17時46分許，在墾丁國家公園內小灣海域禁止騎乘水上摩托車之區域從事水上摩托車營利活動，經舉發機關員警舉發，被上訴人洵依發展觀光條例第36條、第60條第1項、第2項及水域遊憩活動管理辦法第8條第1款，於105年9月6日以墾遊字第1051003556號函附105年9月2日墾罰字第0000000號違反水域遊憩活動管理辦法罰鍰案件處分書（下稱乙處分），裁處上訴人羅呈豪罰鍰9萬元，上訴人羅呈豪不服提起訴願，經內政部以105年12月26日台內訴字第1050083077號訴願決定駁回上訴人羅呈豪之訴願。(三)上訴人邱正弘部分：緣上訴人邱正弘分別於105年7月25日16時25分許及同年月26日11時25分許，在墾丁國家公園內小灣海域禁止騎乘水上摩托車之區域從事水上摩托車營利活動，經舉發機關員警舉發，被上訴人洵依發展觀光條例第36條、第60條第1項、第2項及水域遊憩活動管理辦法第8條第1款，於105年9月6日以墾遊字第1051003548號函附105年9月2日墾罰字第0000000號違反水域遊憩活動管理辦法罰鍰案件處分書（下稱丙1處分）及以墾遊字第1051003550號函附105年9月2日墾罰字第0000000號違反水域遊憩活動管理辦法罰鍰案件處分書（下稱丙2處分），各裁處上訴人邱正弘罰鍰9萬元，合計共18萬元，上訴人邱正弘不服提起訴願，經內政部以105年12月29日台內訴字第1050084155號訴願決定駁回上訴人邱正弘之訴願。上訴人楊俊傑、羅呈豪、邱正弘均對訴願決定不服，共同提起行政訴訟，亦經臺灣屏東地方法院(下稱原審法院)106年度簡字第11號行政訴訟判決(下稱原審判決)駁回，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：
(一)依舉發機關舉發違反國家公園法案件調查紀錄單所載，上訴人係因於小灣海域從事水上摩托車活動，違反國家公園法第13條第1項第8款規定，然於被上訴人通知上訴人陳述意見之通知書所載之法規依據係為發展觀光條例第36條、第60條第1項、第2項及水域遊憩活動管理辦法第8條第1款，則本件被上訴人所為之甲、乙、丙1及丙2處分（下合稱原處分）之法規依據究係為何，非無疑義，而告發單之性質雖是觀念通知，但仍應有信賴保護原則之適用。再觀諸本件原處分之形式內容，其中除主旨之記載外，於說明部分並未詳細載明處分所根據之事實及理由，不僅使上訴人無從知悉原處分作成之基礎何在，且針對被上訴人認定事實有無錯誤、適用法規是否正確，亦無法經由司法審查加以確認，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款所定行政機關對行政處分有調查、舉證、理由說明及記載之義務，亦違反行政行為明確性原則，且本件訴願程序已終結，依行政程序法第114條第2項規定及最高行政法院判決意旨，被上訴人已無法補正本件原處分理由不備之瑕疵，故原處分違法甚為明確，應予撤銷。
(二)又據國家公園法及發展觀光條例之相關規定可知，國家公園法之規範對象應為所有使用該國家公園之人，而發展觀光條例係規範「旅行業」「旅遊業」「遊樂業」或「旅館業」等業者，上訴人縱有違章行為，亦非發展觀光條例之規範對象。且依國家公園法第2條之規定，國家公園法性質上為「基本法」，具有總則性作用，其已有規定者，即無適用其他法律之餘地，換言之，若國家欲管制人民於國家公園內之行為，應優先適用該法，僅於對人民較有利之規定或對政府較嚴格者方可從特別法，而於本件發展觀光條例並無對人民較有利之規定或對政府較嚴格之情形，準此，本件自應優先適用基本法即國家公園法處理等情，為此求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人答辯意旨則以：原處分係依違反發展觀光條例第36條、第60條第1項、第2項、水域遊憩活動管理辦法及發展觀光條例裁罰標準第12條附表八辦理，本件上訴人於墾丁國家公園小灣海域從事水上摩托車活動，已違反水域遊憩活動管理辦法之規定，被上訴人為上開辦法第4條規定之水域主管機關，所為之原處分並無違法之處。另告發單前係依國家公園法裁處，惟於105年7月20日之後就改依發展觀光條例裁處等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：
(一)依發展觀光條例第36條規定，水域遊憩活動管理機關得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域，另依據水域遊憩活動管理辦法第4條規定，被上訴人為墾丁國家公園水域遊憩活動之管理機關，且被上訴人依據上開辦法第4條第2項規定，以94年3月11日營墾企字第0942900658號公告(下稱系爭公告)該國家公園所轄水域範圍內從事水域遊憩活動者，應適用水域遊憩活動管理辦法，故於墾丁國家公園內之海域從事水域遊憩活動如有違反該辦法者，被上訴人自得依據發展觀光條例加以處罰，而小灣海域係經被上訴人公告為禁止經營從事水上摩托車活動之區域，有被上訴人所提墾丁國家公園海域遊憩活動管理方案附卷可稽，則被上訴人既依據行政法規授權制定上開管理辦法，且對於業者得從事營利性水上摩托車遊憩活動之種類、範圍、時間、行為等限制亦已明確界定，而上訴人又未取得合法特許經營執照而為違法經營攬客，自難認上訴人對於國家公園法、發展觀光條例及水域遊憩活動管理辦法有何信賴之基礎；且上訴人為無照經營攬客從事水上遊憩活動，已如上述，故上訴人等對於上開法規之信賴亦不值得保護。
(二)上訴人於上開時、地違反上開法令，無照經營水上摩托車載客之水上遊憩活動營利，經舉發機關員警舉發，並作成第1392號、第1395號、第1547號違反國家公園法案件調查紀錄表(下稱系爭調查表)在卷可按，惟於上開調查表內違反條例欄位載明：「國家公園法第13條第8款」字樣，作為舉發機關舉發依據，然上開調查表寄送上訴人，僅為舉發機關之觀念通知，被上訴人復據上開調查表上訴人違法事實再作認定，方據以作成原處分，而原處分內容，除上訴人之違章事實外，被上訴人將適用裁處之法令業已變更為發展觀光條例第36條、第60條第1項、第2項、水域遊憩活動管理辦法第8條第1項第2點（誤繕為第8條第1款），則上開僅具觀念通知性質之調查表，自非能與主管行政機關之行政處分堪擬，而謂對於觀念通知之調查表亦有信賴保護原則適用，因而卸免上訴人違規事實所應負之責任；況上訴人係違反法令之限制事項，被上訴人對於上訴人所為之裁罰行政處分本亦非授益性之行政處分，故上訴人並無信賴保護原則適用至明。
(三)依行政罰法第24條第1項：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰最高之規定裁處。」之規定，上訴人行為縱同時違反國家公園法及發展觀光條例等情，揆諸上揭規定，被上訴人應以罰鍰最高者即發展觀光條例之規定為處罰依據，況被上訴人於94年3月ll日即以營墾企字第0942900658號公告載明：「園區所轄水域範圍內從事水域遊憩活動適用交通部頒『水域遊憩活動管理辦法』」乙節，被上訴人逕用上開辦法裁罰基準表對上訴人裁罰，亦無何違誤之處。原審法院認國家公園法與發展觀光條例間並無基本法與特別法之分，而上開法規所規範之各種限制事項亦有分別，非能以基本法與特別法簡單概念觀之。綜上所述，本件上訴人有於上開時間，在墾丁國家公園內小灣海域禁止騎乘水上摩托車之區域，從事水上摩托車活動並具營利行為，應可認定，從而被上訴人依發展觀光條例第60條第1、2項、水域遊憩活動管理辦法第8條第1款及裁罰標準第12條附表8第1項第2點規定，裁處上訴人楊俊傑罰鍰9萬元、裁處上訴人羅呈豪罰緩9萬元、裁處上訴人邱正弘罰鍰18萬元之行政處分及訴願決定，即無違誤，上訴人徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。並確定本件訴訟費用2,000元，由敗訴之上訴人共同負擔。
五、上訴意旨略謂：
(一)原審判決誤認原處分之裁處依據為誤繕得逕予更正，遽為上訴人不利論斷，有判決適用法規不當之違法
1、原審判決略以：「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」「原告等於上開時、地違反上開法令，無照經營水上摩托車載客之水上遊憩活動營利，經舉發機關員警舉發，並作成第1392號、第1395號、第1547號違反國家公園法案件調查紀錄表在卷可按（見本院卷第38頁至第40頁），惟於上開調查表內違反條例欄位載明：『國家公園法第13條第8款』字樣，作為舉發機關舉發依據，然上開調查表寄送原告等，僅為舉發機關之觀念通知，被告復據上開調查表原告等違法事實再作認定，方據以作成原處分，而原處分內容，除原告等之違章事實外，被告將適用裁處之法令業以變更為發展觀光條例第36條、第60條第1項、第2項、水域遊憩活動管理辦法第8條第1項第2點（誤繕為第8條第1款），則上開僅具觀念通知性質之調查表，自非能與主管行政機關之行政處分堪擬…」，認定原處分內容裁罰依據有誤，然得逕予更正。
2、惟原處分書就裁處書之裁處依據並未更正，遑論製作更正書，且裁處之依據並不符合行政程序法第101條規定之「誤寫」「誤算」或其他類此之顯然錯誤等情形，顯非得更正之情形。此種逕認原處分得逕予更正裁處依據，已嚴重影響人民於訴願程序接受客觀、公正及公平審議之程序上權利，自為法所不許。從而，原審判決對於原處分之裁處依據逕為更正，已有判決適用法令不當之違法。
(二)原審判決未說明原處分是否符合明確性原則，有判決不備理由之違法：
1、原審判決略載：「原告主張：本件原處分之形式內容，其中除主旨之記載外，於說明部分並未詳細載明處分所根據之事實及理由，不僅使原告無從知悉原處分作成之基礎何在，且針對被上訴人認定事實有無錯誤、適用法規是否正確，亦無法經由司法審查加以確認，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款所定行政機關對行政處分有調查、舉證、理由說明及記載之義務，亦違反行政行為明確性原則，且本件訴願程序已終結，依行政程序法第114條第2項規定及最高行政法院判決意旨，被上訴人已無法補正本件原處分理由不備之瑕疵，故原處分違法甚為明確，應予撤銷。」
2、依行政程序法第43條、第96條第2款、第102條、第114條第1項第2、3款及同條第2項之規定，行政處分須記載完備無瑕疵之理由，與處分作成前給予處分相對人陳述意見之機會，分別為不同之程序合法性要求，其法律依據各有不同。如行政處分因欠缺理由記載或未給予陳述意見，其容許補正之時程亦屬有別，更突顯出二者為行政機關應遵循之不同層次義務，不容混淆。又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：1.法令之引述與必要之解釋。2.對案件事實之認定。3.案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。4.法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷。另參諸德國立法例之規定，行政處分所應記載之理由，應包括行政機關作成決定之重要事實及法律原因等內容。惟本件原處分之內容並未符合行政程序法第96條第1項第2款所定理由記載之要求，上訴人難以自原處分之書面暸解受處分之原因。上訴人已於原審提出原處分之明確性顯有疑義，然綜觀原判決，並未見說明，從而，原審對此有利於上訴人之事實或證據，未附理由即不予採納，顯有判決不備理由之違法等語，為此請求廢棄原判決並將訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院經核原審判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲論述如下：
(一)按國家公園法第2條規定：「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」第13條第8款規定：「國家公園區域內禁止左列行為：‧‧‧八、其他經國家公園主管機關禁止之行為。」發展觀光條例第36條規定：「為維護遊客安全，水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域；其禁止、限制、保險及應遵守事項之管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。」第60條第1項、第2項規定：「(第1項)於公告禁止區域從事水域遊憩活動或不遵守水域遊憩活動管理機關對有關水域遊憩活動所為種類、範圍、時間及行為之限制命令者，由其水域遊憩活動管理機關處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並禁止其活動。(第2項)前項行為具營利性質者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並禁止其活動。」而依發展觀光條例第36條授權訂定之水域遊憩活動管理辦法第4條規定：「(第1項)本辦法所稱水域遊憩活動管理機關，如下：一、水域遊憩活動位於風景特定區、國家公園所轄範圍者，為該特定管理機關。‧‧‧(第2項)前項水域遊憩活動管理機關為依本辦法管理水域遊憩活動，應經公告適用，方得依本條例處罰。」第3條第2款規定：「本辦法所稱水域遊憩活動，指在水域從事下列活動：‧‧‧二、操作乘騎風浪板、滑水板、拖曳傘、水上摩托車、獨木舟、泛舟艇、香蕉船、橡皮艇、拖曳浮胎、水上腳踏車、手划船、風箏衝浪、立式划槳等各類器具之活動。」第6條規定：「水域遊憩活動管理機關得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域。」第8條規定：「從事水域遊憩活動，應遵守下列規定：一、不得違反水域遊憩活動管理機關禁止活動區域之公告。二、不得違反水域遊憩活動管理機關對活動種類、範圍、時間及行為之限制公告。」發展觀光條例裁罰標準第12條規定：「從事水域遊憩活動違反本條例及水域遊憩活動管理辦法之規定者，由水域遊憩活動管理機關依附表八之規定裁罰。」附表八規定：「項次：一、裁罰事項：違反水域遊憩活動管理機關禁止活動區域之公告事項。裁罰機關：‧‧‧國家公園：內政部營建署國家公園管理處‧‧‧裁罰依據：本條例(發展觀光條例)第36條、第60條第1項、第2項、水域遊憩活動管理辦法第8條第1款‧‧‧裁罰基準‧‧‧具營利性質者：處新臺幣9萬元，並禁止其活動。」墾丁國家公園海域遊憩活動發展方案明細表附件三、墾丁國家公園海域遊憩活動管理方案活動項目明細表規定：「遊憩活動分類：第三類活動‧‧‧活動項目：水上摩托車‧‧‧活動區域或航線‧‧‧容許量：白砂6部、南灣60部、船帆石22部、後壁湖10部‧‧‧。」上開水域遊憩活動管理辦法係基於發展觀光條例授權所為之規定，亦未有違母法授權之情事；另上開裁罰標準，係交通部基於發展觀光條例第67條之授權，為簡化下級機關執行個案之裁量，而就各類違規行為、違規情節等作整體衡量，所定之裁量基準，核與發展觀光條例無違，自均得加以援用。
(二)本件上訴人分別於理由一之時間，在墾丁國家公園內小灣海域禁止騎乘水上摩托車之區域，從事水上摩托車活動並具營利行為，為原審判決所確定之事實，並有第1392號、第1395號、第1547號違反國家公園法案件調查紀錄表、小灣海域禁止告示牌、案件蒐證現場照片等附原審卷第38-40、103頁、上訴人邱正弘訴願卷第44頁、上訴人楊俊傑訴願卷第81頁、上訴人羅呈豪訴願卷第96頁可稽，且上訴人對其確有上開違規行為亦未爭執，核無違反經驗法則、論理法則或證據法則之處，自應採為本院判決之基礎。又因被上訴人對其轄區內小灣海域係公告「禁止」騎（乘）水上摩托車活動，而非公告於該海域得限制性從事特定水域遊憩活動、並限制活動之範圍、時間、行為，是以上訴人既違反上開禁止之公告，則原處分以水域遊憩活動管理辦法第8條第1款：「不得違反水域遊憩活動管理機關禁止活動區域之公告。」作為裁罰依據，並無違誤。原審判決據以駁回上訴人在原審之訴（雖其認原處分係將水域遊憩活動管理辦法第8條第2款誤繕為同條第1款之部分尚有誤會），理由雖有不同，結論則無二致，仍應予維持。是上訴人主張，原審判決誤認原處分之裁處依據為誤繕得逕予更正，遽為上訴人不利論斷，有判決適用法規不當之違法云云，並不可採。
(三)按行政處分方式的規定，目的在促使行政機關能作成內容正確的決定，其本身並非目的。行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據。…」其規範目的在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。所謂理由，是指行政機關獲致結論的原因，理由的說明所要表達的是行政機關作成決定之重要事實及法律原因。對於理由的敘述，不須鉅細靡遺，只須寫出使當事人得以知悉獲致結論的理由何在即可。觀之原處分雖以表格方式記載：「違反事實：於本國家公園內小灣海域禁止騎乘水上摩托車之區域，從事水上摩托車活動。違反時間：‧‧‧違反地點：小灣海域。適用法令：發展觀光條例第36條、第60條第1項、第2項、水域遊憩活動管理辦法第8條第1款。處罰金額：新臺幣9萬元整。」惟參諸被上訴人復以105年9月6日墾遊字第1051003552號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號函另以文字敘述方式通知上訴人略以：「主旨：台端於105年7月xx日於本國家公園內小灣海域禁止騎乘水上摩托車之區域，從事水上摩托車活動，違反發展觀光條例第36條、第60條第1項、第2項，水域遊憩活動管理辦法第8條1款，爰依法予以處分，茲請依本處‧‧‧號處分書（如附件）繳交罰款，逾期未繳者，移送法務部行政執行署各分署依法執行，請查照。」等語，已明確記載原處分所根據之事實及理由，足表彰處分的理由及該決定所根據的法律觀點，不致使處分相對人即上訴人無從知悉原處分作成之事實及依據，司法機關亦不致有無從確認其法規適用是否正確之疑慮，核符合上揭行政程序法要求；且上訴人於原審審理時對於其等確有於上開時間，在墾丁國家公園內小灣海域禁止騎乘水上摩托車之區域，從事水上摩托車活動並具營利之違章行為之事實並不爭執，亦未具體指摘原處分上開記載有如何不明確，故上訴人空言指摘原處分理由不備，亦不可採。
(四)綜上所述，上訴人之主張，並無足採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人於原審之訴，經核其認事用法尚無違誤，並無判決違背法令之情形，自應予維持。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 18 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 黃 堯 讚法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 1 月 18 日
書記官 陳 嬿 如