高雄高等行政法院判決
106年度簡上字第85號上 訴 人 張培君訴訟代理人 蕭縈璐 律師被上訴人 臺南市仁德區公所代 表 人 郭鴻儀上列當事人間低收入戶事件，上訴人對於中華民國106年11月3日臺灣臺南地方法院106年度簡字第24號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前經被上訴人核列為臺南市低收入戶第3款在案，嗣被上訴人於辦理106年度社會福利複查後，核定結果續列上訴人為第3款低收入戶資格，並以民國106年1月1日低收入戶核定通知函（申請案號：DZ000000000）作成處分。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，上訴人猶不服，提起本件上訴。
二、原審判決駁回上訴人在原審之訴，係以：上訴人於106年1月1日向被上訴人提出相關資料申請低收入戶之核定，經調查後核列為臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查審核作業要點（下稱調查審核作業要點）第12點第1項第3款之低收入戶等情，有「106年度臺南市仁德區申請調查表」、「臺南市仁德區申請社會福利案件訪查記錄表」、「國軍退除役官兵輔導委員會臺南市榮民服務處就養榮民安置證明書」、診斷證明書、戶籍謄本、全家104年度財稅資料明細影本及「2子大陸地區收入證明」等影本資料附卷足稽。據此資料，可知上訴人（000000000生，75歲）及其配偶周瀛常（000000000生，86歲）2人，依社會救助法第5條之3規定，皆無工作能力，收入0元。上訴人長子包惠苹、次子包惠林2人均已成年且無不能工作之情形，依社會救助法第5條之3規定，皆有工作能力；又該2人皆在大陸地區就業，105年度薪資所得總額分別為人民幣28,228元、28,800元，折合新臺幣後，其每月收入皆未達國內基本工資21,009元（勞動部105年9月19日發布，自106年1月1日起實施），故該2人之月平均收入依臺南市政府辦理低收入戶及中低收入戶調查審核補充規定（下稱調查審核補充規定）第4點第5款規定，應以基本工資每月21,009元核算工作收入，上訴人全家每月平均收入，即為10,504元。是以，上訴人之全家人口4人，有工作能力者為2人，已達全家人口數2分之1；平均每人每月收入10,504元，未超過106年度臺南市低收入戶最低生活費每人每月11,448元之標準，但已逾該金額之3分之2，是以，被上訴人核列上訴人為調查審核作業要點第12點第1項第3款之低收入戶，於法並無不合。而調查審核補充規定係上級機關為下級機關在執行職務時所為之補充規定，性質上屬行政規則，其內容係闡明法規之原意，核與社會救助法第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入規定意旨相符，本院自得予以援用。另上訴人長子與次子雖未共同居住，惟屬有扶養能力之直系血親卑親屬，與社會救助法第5條第3項所規定不列入應計算人口範圍之要件亦有未符。綜上，被上訴人依上訴人所提之之申請資料，核列上訴人屬臺南市106年度調查審核作業要點第12點第1項第3款之低收入戶，於法並無違誤，上訴人之請求為無理由等語，資為論據。
三、上訴人上訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、依社會救助法第11條第1、2規定，直轄市主管機關雖得就低收戶者再訂定級別，作為給予生活扶助數額高低之依據，惟僅得依「收入差別」訂定級別，社會救助法並無授權直轄市主管機關得再增加其他條件訂定級別。然調查審核作業要點第12點規定卻將「家庭應計算人口有工作能力者占總人口之比例」亦列入考量，顯然逾越法律授權之範圍，有違法律保留原則，此部分自屬無效。又社會救助法第5條之1規定，已就業者之家庭總收入之計算，係依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算，切實核算是否符合中低收入戶之標準，以達社會救助法之照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立之立法目的。惟調查審核補充規定第4點第5款規定：「已就業者實際薪資未達基本工資，以基本工資核算。」明顯與社會救助法第5條之1規定以實際工作收入為核算基準相悖，依法律優位原則及行政程序法第158條規定，應屬無效。故而，被上訴人在審核生活扶助給付之等級時，應依上訴人全家人口當年度之實際工作收入計算上訴人之家庭總收入。原審判決未加詳查，遽認調查審核補充規定與社會救助法規定意旨相符，並加以援用，有判決不適用法規之違誤。
2、上訴人全家人口總數為4人，有工作能力者為上訴人長子包惠苹及次子包惠林，渠等均在大陸就業，105年度工作依收入證明記載105年度工作總收入分別為人民幣28,800元、28,228元，折合新臺幣每月各約為10,694元、10,481元（參考臺灣銀行106年6月2日賣出匯率），核算全家每月總收入為21,175元，平均每人每月收入為5,294元，已符合調查審核作業要點第12點第1項第2款「家庭總收入平均分配應計算人口，每人每月在最低生活費3分之2以下者。」之要件，而非原處分核定之第12點第1項第3款之中低收入戶。再者，上訴人與長子包惠苹及次子包惠林雖為直系血親尊卑親屬之關係，惟包惠苹及包惠林未與上訴人共同生活已達25年之久，且包惠苹及包惠林亦從未履行撫養義務，業已符合社會救助法第5條第3項第9款之要件，其2人自不應列入應計算人口之範圍，原審法院未加詳查，逕將該2人列入應計算人口之範圍，顯有判決不適用法規之違誤。
（二）上訴聲明：1、原判決廢棄。2、訴願決定及原處分均撤銷。3、被上訴人應核定上訴人原告為臺南市106年度調查審核作業要點第12點第1項第2款之低收入戶。
四、本院查：
（一）按「（第1項）應適用通常訴訟程序之事件，第一審誤用簡易訴訟程序審理並為判決者，受理其上訴之高等行政法院應廢棄原判決，逕依通常訴訟程序為第一審判決。但當事人於第一審對於該程序誤用已表示無異議或無異議而就該訴訟有所聲明或陳述者，不在此限。（第2項）前項但書之情形，高等行政法院應適用簡易訴訟上訴審程序之規定為裁判。」行政訴訟法第236條之2第1項、第2項分別定有明文。次按「低收入戶或中低收入戶資格之認定，其所影響者，並非僅關乎申請人得否請領各項福利補助或津貼等公法上財產關係，尚涉及政府應否提供就業服務、職業訓練或以工代賑等非財產上之扶助措施，核與行政訴訟法第229條第2項所列各款得適用簡易訴訟程序之行政訴訟事件不符，為適用通常訴訟程序之事件。」有103年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果提案三可資參照。經核上訴人提起行政訴訟係不服被上訴人認定上訴人為第3款低收入戶資格，是本件非屬行政訴訟法第229條第2項規定之簡易訴訟程序事件，原應適用通常訴訟程序審理，原審適用簡易程序，雖有違誤，惟上訴人於原審對於該程序之誤用，均未提出異議，並已就該訴訟有所聲明及陳述，依前揭規定，應認該訴訟程序瑕疵即已補正。是以，上訴人不服原判決，提起本件上訴，本院即應適用簡易訴訟上訴審程序之規定為裁判，合先敘明。
（二）次按「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」、「第1項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。」、「第1項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」；「（第1項）第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。
四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。（第3項）第1項各款人原有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：……三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。……九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」；「第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。……」；「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：……」「（第1項）生活扶助以現金給付為原則。但因實際需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以收容。（第2項）前項現金給付，中央、直轄市主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」社會救助法第4條第1項、第4項及第5項、第5條第1項、第3項第3、9款、第5條之1第1項第1款、第5條之3第1項、第11條分別定有明文。
（三）是由前揭社會救助法第4條第1項、第11條第2項規定可知，所謂之低收入戶，至少須符合「家庭總收入」平均分配「全家人口」，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者；至於區別等級，則授權中央或各直轄縣市主管機關建議「得」按低收入戶全家人口之收入差別予以區分擬定。依此，只要申請人該當社會救助法之低收入戶要件，即得進入申請救助之門檻，至於區別等級原則授權中央或地方政府自行擬定，立法者僅建議得以「收入差別」之方式區分等級。依此，調查審核作業要點第12點第1項規定：「依本法（即社會救助法）第11條第2項，生活扶助給付依家庭收入所定之差別等級如下：（一）第1款：家庭應計算人口均無工作能力，且無收入及財產，非予救助不能生活者。（二）第2款：家庭應計算人口有工作能力者占總人口3分之1以下，且家庭總收入平均分配應計算人口，每人每月在最低生活費3分之2以下者。（三）第3款：家庭總收入平均分配應計算人口，每人每月逾最低生活費3分之2且在最低生活費以下者。」業已依社會救助法第11條第2項規定以收入差別訂定其三項不同低收入戶等級，雖前揭規定於第2款低收入戶增設「家庭應計算人口有工作能力者占總人口3分之1以下」之要件，但該內容僅是用以區別第1款及第3款低收入戶資格要件，並無改變其以「收入差別」區分等級之本質，且觀諸衛生福利部公布之「106年度低收入戶類別條件一覽表」（見本院卷第55頁），臺南市政府前揭調查審核作業要點對低收入戶之區別等級並無異於中央主管機關對臺灣省、福建省（金門縣、連江縣）等處所擬定之低收入戶各類條件標準。乃上訴人逕以調查審核作業要點第12點第2款規定「家庭應計算人口有工作能力者占總人口3分之1以下」違反社會救助法第11條規定而不得適用云云，要屬無據。
（四）至於社會救助法關於低收入戶要件所稱之「全家人口」，依社會救助法第5條第1項規定可知，申請人之配偶及一親等之直系血親乃屬法定應計人口，蓋依民法第1114條、第1115條、第1116條之1、第1138條等規定，渠等與申請人間原本即互負扶養義務，不僅為申請人優先順位之扶養義務人，也是申請人將來之優先順位繼承人，是以無論渠等有無與申請人共同生活或實際擔負扶養義務，原本即應列入申請人之家庭人口。今查，上訴人育有二子，長子包惠苹、次子包惠林2人均已成年並無不能工作之情事，且該2人皆在大陸地區就業，105年度薪資所得總額分別為人民幣2萬8,228元、2萬8,800元，折合新臺幣後，其每月收入皆未達國內基本工資2萬1,009元乙節，為原判決所查證之事實，並為上訴人所不爭，上訴人復於本件上訴時檢附其所生二子自行書立之證明書，表示渠等在大陸地區上海工作，因當地生活水平較高，導致伊等無力扶養上訴人，且伊等至少25年未曾與上訴人共同生活並匯錢等語（見本院卷第33頁），益證上訴人之一親等直系血親卑親屬皆有工作能力且有工作事實，則渠等自是不該當社會救助法第5條第3項第3款之除外情事；雖上訴人二子皆在大陸地區就業，但無論是本國或大陸地區均無任何法令限制渠等履行其扶養義務，則渠等以地域相隔為由而未履行對上訴人之扶養義務，僅係渠等之主觀意願，尚不足以該當社會救助法第5條第3項第9款之「因其他情形特殊，未履行扶養義務」者。乃上訴人逕以上訴人所生二子並無共同生活及扶養事實，故不應計入上訴人之全家人口，並據以指謫原判決適用法令之違誤云云，亦屬無據。
（五）再觀諸社會救助法第5條之1第1項第1款第1目第1小目前段關於工作收入已就業者固規定：「依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。」但其第2小目亦規定：「最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。」同條項第2目前段復規定：「有工作能力未就業者，依基本工資核算。」此即說明低收入戶全家人口有工作能力且已就業者，應依其實際工作收入計算；未能提出薪資證明者，則依其所從事職類月平均薪資核算；縱使其未就業，亦至少應依基本工資核算。換言之，立法者已明確表示申請人之全家人口有工作能力者，無論其有無實際就業，除非其有相當事證確有領取高於基本工資之收入者，否則均應依中央主管機關核定之最低基本工資計算其工作收入。是以，有工作能力而未就業者，尚且需依基本工資核算其工作收入，則有工作能力已就業者，如其薪資證明未達基本工資者，亦至少應以基本工資計算，此亦為前揭社會救助法之立法本旨。依此，臺南市政府訂定之調查審核補充規定第4點第5款規定：「認定標準：（五）已就業者實際薪資未達基本工資，以基本工資核算。」即無違背前揭社會救助法第5條之1規定之旨。乃上訴人逕主張調查審核補充規定第4點第5款規定違背社會救助法第5條之1第1項第1款第1目第1小目規定而不得適用云云，亦洵無可採。
（六）綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人於原審之訴，經核其認事用法並無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，並無判決不適用法規之情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 24 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 5 月 24 日
書記官 謝 廉 縈