高雄高等行政法院判決
106年度訴更一字第1號民國106年8月16日辯論終結原 告 林春志被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 黃俊達 律師
賴鴻鳴 律師鄭淵基 律師
參 加 人 臺南市第137期福國（三）自辦市地重劃區重劃會代 表 人 鄭登文訴訟代理人 莊信泰 律師上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國104年1月19日台內訴字第1042200033號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院104年度訴字第113號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院105年度判字第657號判決將原判決關於駁回原審先位聲明請求確認籌備會成立之核定處分無效之訴部分廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審之訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國98年3月30日以南市都劃字第09816515190號公告發布實施「變更臺南市安南區中洲寮（第3期、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」，並自同年月31日起生效，依上開計畫書規定，第4期發展區應以市地重劃方式開發，且由民間自行籌辦市地重劃。嗣被告所屬地政局(下稱被告地政局)依前開細部計畫案，於100年12月27日以南市地劃字第1000958362號函(下稱原處分)核定訴外人○○○○等7人申請之「臺南市福國（三）自辦市地重劃區籌備會」（下稱籌備會）成立，被告並於101年7月9日以府地劃字第1010511439號函核定該籌備會所提重劃範圍，復於103年5月2日以府地劃字第0000000000A號函核定該籌備會所提重劃計畫書，該籌備會並於103年5月5日公告重劃計畫書，公告期間自103年5月12日起至同年6月10日止計30日，並通知該區土地所有權人（含原告）至籌備會聯絡處或臺南市安南區州南里里辦公室閱覽。嗣籌備會於103年7月26日召開第1次會員大會，決議通過重劃計畫書追認與重劃會章程等案，並選任理事7人及監事1人，復於會員大會後召開第1次理、監事會議，辦理選任理事長及宣布重劃會成立等事宜。嗣被告依據籌備會檢送之第1次會員大會會議紀錄、章程及相關文件，於103年8月28日以府地劃字第1030786543號函核定成立「臺南市第137期福國（三）自辦市地重劃區重劃會」即參加人。原告對上開「變更臺南市安南區中洲寮（第3期、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」、原處分、被告101年7月9日府地劃字第1010511439號核定重劃範圍函、103年5月2日府地劃字第0000000000A號核定重劃計畫書函、103年8月28日府地劃字第1030786543號核定成立重劃會函均不服，提起訴願，訴願決定機關內政部僅就上開被告核定成立重劃會函部分以104年1月19日台內訴字第1042200033號訴願決定(下稱訴願決定)予以駁回，其餘訴願部分則未予置理，原告遂提起行政訴訟。案經本院於104年12月30日以104年度訴字第113號判決(下稱原判決)駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院於105年12月8日以105年度判字第657號判決將原判決關於駁回原審先位聲明請求確認原處分無效之訴部分廢棄，發回本院更為審理，其餘則上訴駁回而告確定。
二、本件原告主張：
(一)按被告對於原屬其法定權限之「自辦市地重劃籌備會」及「擬自辦市地重劃範圍」之核定權限，並未經由組織自治條例之規定，劃由其下級機關地政局執掌。復依行政程序法第15條第1項、第3項之規定，被告地政局是否受被告委任執行「自辦市地重劃籌備會」之核定權限，攸關被告地政局作成原處分是否屬「缺乏事務權限」所為行政處分之判斷。惟被告迄今未能對委任其所屬被告地政局一事，為事實與法律關係確實之論述，亦未依舉證責任，提出相關委任之證據，是本案原處分有效或無效，要非全無爭議之處。
(二)按憲法第15條規定，人民之財產權應予保障。其所稱財產權之範圍甚廣，包括私法上之物權與債權及若干公法所創設的智慧財產權，及人民所擁有具經濟價值之其他財富（參見司法院釋字第706號及第707號解釋羅昌發大法官協同意見書）。人民此等財產權如因法律規範而受限制，自應依憲法所設之標準（包括程序上正當程序與憲法第23條法律保留原則及必要性原則），予以檢視。財產權之限制或侵害，種類及程度不一，國家對人民財產之直接徵收，固然為財產權之侵害；國家縱未對人民財產予以直接徵收，然仍有徵收之事實，並由政府無償取得公共設施之土地，或如法令規定，或行政措施相當程度干涉人民財產權之行使（substantial interference with the use of property），甚至嚴重影響其財產價值（property interests being seriously impaired
or undermined），亦均屬財產權之限制或侵害。此等事實、核定已相當程度干涉人民房屋及土地財產權之行使，故為財產權限制或侵害之情形，甚為顯然。
(三)次按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第8條規定，籌備會成立涉及重劃範圍之劃分，籌備會並得依都市計畫法第24條規定，擬定或變更細部計畫。換言之，經由核定籌備會成立之行政處分，在地區內劃定可單獨實施市地重劃事業之範圍，並得以申請擬定或變更細部計畫，影響土地所有權人及居民之法律權益。而被告核定市地重劃相關之行政處分，涉及土地配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施市地重劃事業之規制措施。於後續程序，貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人，或其他權利人，乃至重劃範圍以外之人之權利，受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所。故上述相關之核准或核定，均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。觀諸平均地權條例第56條第1項規定意旨，土地重劃乃政府為促進土地建築使用或為開發新都市、新社區之需要所施行之土地政策，應以顧及多數參加重劃之土地所有權人之利益為原則。次觀平均地權條例第56條第3項規定，各級主管機關依規定主動辦理或核准辦理市地重劃業務，係屬具有強制性質之行政處分。參酌司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」現行行政程序法或其他法律就公聽會程序本無一般性規定，行政程序法第54條以下有關聽證程序，與第102條以下有關陳述意見程序之規定，均具有一定之功能與法治意義。
(四)復按被告對市地重劃初始階段的法令規範，即應審慎，避免複雜事務，於多階段行政程序中易放難收，並以「透過程序確保基本權利」的憲法原理，於核准市地重劃事業計畫時，即應確實遵守法律及一般法律原則，諸如比例、平等、誠信原則，及相關法令規定之要求，諸如行政程序法第7條、第110條、第164條、土地徵收條例第10條之規定，以符合公益，並促使參與，建立共識，即符合憲法要求之正當行政程序之必要。惟被告核准籌備會成立，未依法將行政處分送達，亦未有任何之通知，相關業務之推動，亦未依法舉辦聽證會、給予土地所有權人陳述意見之機會，尤其未依「勘選市地重劃地區評估作業要點」第2點、第4點規定辦理評估，行政程序顯有違誤。又依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，其主要目的，在於使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟，以獲得救濟之機會。被告依獎勵辦法第8條及市地重劃實施辦法第7條、第8條、第9條規定所為之核定，應為實質審查，且其核定之結果，足以影響土地所有權人之土地、建築物權利，自應於核定處分記載事實、理由及其法令依據，並於理由中敘明其審查、評估之結果及論述依據，方符合行政程序法第96條第1項第2款規定之意旨。又違反程序或方式規定之行政處分，係屬無效，行政程序法第114條第1項定有明文。
(五)所謂脫法行為，係指當事人為迴避強行法規之適用，以迂迴方法達成該強行法規所禁止之相同效果之行為而言者。脫法行為的問題，實際上為法律解釋的問題。表意人與相對人通謀而為虛偽意思表示者，其意思表示無效，民法第87條第1項前段定有明文。第三人主張表意人與相對人通謀而為虛偽意思表示者，該第三人應負舉證責任。又表意人如主張其意思表示並非虛偽，則表意人就其意思表示之真正即應負舉反證證明之責；而第三人如就足以證明表意人意思真實之情況予以反駁，即應認為第三人已證明該項通謀虛偽之消極事實。且證明該項通謀虛偽事實之證據資料，並不以可直接單獨證明之直接證據為限，凡先綜合其他情狀以證明某項間接事實，再由該項間接事實為推理的證明應證事實，因此該證明間接事實之間接證據，亦包括在內。被告辦理重劃業務，核定籌備會之成立，首先未依法行政，遵照法定程序辦理，將行政程序法束之高閣，輕忽人民之權利，其後未依實體法令之規定，實質審查，依法辦理，卻輕忽怠慢，包庇迴護，行使行政裁量權，顯有逾越、濫用，違法情事至為明確。且原告多次依行政訴訟法第6條之規定，請求被告確認籌備會核定成立為無效，未被允許，經訴願程序，內政部亦於理由中述明原因，其未經司法裁判，被告反認原告已為敗訴，容有誤解。爰此，籌備會核定成立為無效，足堪認定。
(六)依行政程序法第159條第1項、中央法規標準法第3條、行政程序法第150條第1項之規定，獎勵辦法非屬規範機關內部秩序及運作之一般行政規則，為經由法律授權，對外發生法律效果之法規命令。為市地重劃主管機關對於都市計畫重劃業務之推動，所為之會議決議、結論、規定、指示，及都市計畫重劃相關業務之擬定、解釋、裁量、規範，基於依法行政原則，行實質審查時，所應遵循之重要法規依據。本件被告認為籌備會係依獎勵辦法第8條規定，由7人發起，惟與其公告函文內容，係由訴外人○○○○與○○市地重劃股份有限公司（下稱○○公司）發起，顯不相符，究竟何者為真？何者為假？被告迄今未能依行政訴訟法第164條之規定，提出其他6名發起人之姓名、住址之簽署文件、身分證影本、土地標示、所有權狀影本及相關簽署文件，並依行政訴訟法第171條之規定，核對筆跡、印跡，進行勘驗之程序，以實其說，並提出市地重劃評估報告書，供法院審查，反要求原告負舉證之義務，於法尚有未合。又○○○○果真為重劃之代表人，主導重劃事務，理應於重劃發生「事故」之後，勇於承擔，處理一切，為何匆匆更換，不見人影，更有違論理與經驗法則。是以被告於辦理系爭重劃業務時，自行創設相關法令所未有之規定，未為實質審查，只行書面審查，並以其所謂1人代表人，即予以核准成立籌備會，並據之以為公告，違背獎勵辦法第8條「應由7人以上發起成立籌備會」之規定，顯屬行政處分有重大明顯之實體瑕疵。
(七)本件籌備會之成立，既為辦理重劃業務過程中，被視為一種自辦重劃之權利，進而產生要求土地所有權人，強制重劃之權利，使重劃範圍內之相關利害關係人，喪失其土地利益，甚至被迫遷離其居住使用之處所，此種自辦重劃之權利，亦為相關重劃財團互為競逐，並且可為轉讓、交易、買賣之利益，應屬具有一定程度之利益。爰此，被告明知違背法令，卻核准籌備會之成立，係屬不法之圖利，為行政程序法第111條第4款，明定之犯罪行為，應屬自始無效。被告於原告數度之陳情，並予以嚴厲指責，未能依行政程序法第114條之規定，謀求補正，乃偽造籌備會發起人資料，有訴外人○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、郭天生等9人，為共同發起人，匆促之中，未慮及發起人資格，足顯偽證之情事，未附理由，即刪除○○○、○○○、郭天生等3人，全部實體與程序，係在違背法令情事下，未能依法行政，由被告自由裁量。其中，未見發起人資格證明書狀；全部發起人資料，應押注日期，俱未押注，顯為規避日後司法程序之鑑定；○○○○之筆跡不符；○○○○發起人資料，與申請書資料不符，是該等共同發起人之資料顯係偽造。並於偽造之後，始為7人發起之公告，是被告核准籌備會之成立，除違反行政程序法第111條第4、7款之規定外，亦違反行政程序法第114條第1項之規定，應屬自始無效。
(八)按司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力。至於獎勵辦法第8條第1項，發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲之爭議，按「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條第1項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；於以土地所有權人7人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。」為司法院釋字第739號解釋在案，大法官會議亦未為違憲法規，暫時有效之諭知，且司法院宣告違憲之法令定期失效者，係基於對相關機關調整規範權限之尊重，並考量解釋客體之性質、影響層面及修改法令所須時程等因素，避免因違憲法令立即失效，造成法規真空狀態或法秩序驟然發生重大之衝擊，並為促使主管機關審慎周延立法，以符合司法院解釋意旨，然並不影響司法院宣告法令違憲之本質(司法釋字第725號解釋理由書參照)。則獎勵辦法第8條第1項既經違憲之宣告，法院自無適用之餘地，系爭籌備會核准成立之行政處分，應屬自始無效。容或有爭議，法院自應裁定停止訴訟程序，俟新法令公布、發布生效後，依新法令為之裁判，以符法制。
(九)按「憲法第15條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，迭經本院解釋在案。…」「憲法第10條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。…」分別為司法院釋字第488、443號解釋在案。憲法上要求之正當行政程序，係基本權保障之重要事項，被告就系爭土地所為接續進行重劃事項之行政處分，與細部計畫之核定處分，違反行為時有效施行之法令，即行政程序法第100、102、104、107、164條之規定，關於送達、陳述意見、聽證等程序規定，嚴重侵害人民於憲法上保障之重大權利，自屬重大明顯之瑕疵；亦有違行政程序法第114條第1項之規定，應屬自始無效。
(十)行政訴訟法上所謂行政處分違法性判斷「基準時」，以「判決時」為原則，側重人民權利保障時效性，與訴訟經濟觀點，並與行政訴訟法第6條第1項之規定呼應。所謂「處分時」之原則，係基於行政處分事後審查性，並強調行政機關第1次判斷之權限，觀之訴願法第13條，與參合「多階段處分理論」及「違法性承繼理論」，尚以官署最後作成決定時，其法律狀態與事實狀態為準，並得以推衍出行政程序法第112條之規定，該相關處分為全部無效。中央法規標準法規定之從新從優原則，採「判決時」為準，該法第18條之「處理程序終結」，尚包括行政救濟程序在內。被告以原處分核准成立籌備會，為本件市地重劃業務最先行之行政處分，並以101年7月9日函核定重劃範圍，以103年5月2日函核定重劃計畫書，上揭函文為賦予籌備會對核定重劃範圍內之土地，接續進行市地重劃程序權限之行政處分。則被告接續進行本件市地重劃業務，作成最終目的，自辦市地重劃決定之103年8月28日府地劃字第1030786543號函，應為本件最後作成決定之行政處分。先行處分與後行處分屬於一個連慣性之手續，且均以發生一定法律效果為其目的，即先行處分僅屬後行處分之準備行為時，先行處分之違法性為後行處分所承繼，在後行處分之撤銷訴訟上，法院得以先行處分之違法，進而否認其效力，不引為後行處分之裁判依據，此即學理所稱之「違法性承繼」。即以行政處分之作成，應以他行政處分之合法存在為基礎時，如為基礎之前處分違法，則後處分之合法性，即受影響，得以作為行政處分構成要件效力之例外。又案件基礎事實相同，同屬於單一法律關係之範圍，應為單一之訴訟客體，法律上本視為單一事件，在裁判上自不能分割，按照「審判不可分」之原則，法院應一併審判(司法院院字第1668號、院解字第3804號解釋、最高法院22年上字第1863號、69年台上字第4584號判例可資參照)。詎原判決將本件市地重劃業務先行之基礎處分，接續進行之各該處分，與最後作成決定之行政處分，予以割裂判斷，分開裁判，並將案件分成裁定與判決之裁判，自與前開之法理、法則，已生齟齬，且其裁定駁回之理由，為訴願已逾期，惟原告既未經被告合法送達處分書，如何得以提出行政救濟，裁判甚是矛盾。案雖經上級法律審法院，為部分發回下級事實審法院，更為審判，然於事實真相，尤如以管窺天，益生狹隘。而我國與其他大陸法系國家相同，各種訴訟程序，均採自由心證主義為原則。係事實審法院對證據力之判斷，仍應綜合全辯論意旨及調查證據之結果，加以斟酌，依據論理法則及經驗法則，判斷事實真偽。依行政訴訟法第189條第1項之規定，事實審法院並非忽視法律，更非不適用法律，而係以事實之正確認定，為法律適用之先決條件，如關於言詞辯論之進行、證據之調查、證人之傳喚、鑑定人之陳述等事項，均屬事實審法院之職責。是行政訴訟法第133條前段規定，依職權調查證據，並依證據認定事實，本為事實審法院之職責。相對而言，法律審並非忽視事實，更非與事實無關，而係以事實審法院事實認定之基礎，為法律之正確適用。惟原判決卻未依據卷內之證據資料，本於事實審法院之職責，判斷論敘，系爭市地重劃案件，前後接續行政處分之事實與法律關係，反為之割裂，分別觀察，分開裁判，遽為原告不利之判決，顯有違誤。
()按行政處分之構成要件效力，與既判力並非相同，構成要件
效力亦非絕對。市地重劃主管機關，中央為內政部，地方為被告，對於都市計畫重劃業務之推動，所為之會議決議、結論、規定、指示，關於都市計畫重劃相關業務之擬定、解釋、裁量、規範，基於依法行政原則，行實質審查間，作出行政處分時，所應遵循之重要法規依據，無非為行政程序法與獎勵辦法兩者。而獎勵辦法既經司法院釋字第739號解釋為違憲之宣告，徵之最高行政法院97年判字第615號判例，已不再援用之事實，則獎勵辦法應屬自始無效。而憲法上要求之正當行政程序，係基本權保障之重要事項，被告就系爭土地所為接續進行重劃事項之行政處分時，未能謹守行政中立原則，反包庇圖利特定集團，違反行政程序法第96條第1項第2款、第100、102、104、107、164條之規定，關於書面行政處分之實體規定、關於送達、陳述意見、聽證等程序規定，非無犯罪，且嚴重侵害人民於憲法上保障之重大權利，自屬重大明顯之瑕疵；亦有違行政程序法第114條第1項之規定，所為系爭市地重劃事項之行政處分，應屬自始無效。揆之前開說明，被告根據無效之獎勵辦法作成系爭市地重劃事項之行政處分，未能謹守行政中立原則、依法行政，同時違反行政程序法，是該等相關之行政處分，應屬無效。則核准籌備會成立之行政處分構成要件效力，既已生動搖，加以被告違背獎勵辦法第8條規定之事實，則該行政處分構成要件之效力轟然瓦解，以該處分為基礎之接續行政處分，失所附麗，斷無懸空存在，獨立有效之理。原判決認為：「按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分。」應將司法院釋字第156號解釋予以補充，而未予以補充，而與司法院釋字第742號解釋，持不同之法律見解，原判決關於此部分，顯屬違背法令。而系爭細部計畫第1次通盤檢討案，既為本件市地重劃案，各該行政處分之重要根源，彼此間存有一定程度之法律關係，非適合將本件訴訟予以割裂判斷。本件訴訟發回事實審法院更為審判，請求訴願決定及原處分均撤銷，系爭市地重劃各該處分均撤銷或確認為無效，如係訴之變更或追加，依行政訴訟法第111條第3項第2、5款所定，有應予准許訴之追加情形，自屬合法等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及被告103年8月28日府地劃字第1030786543號函均撤銷。2.細部計畫變更、籌備會、重劃範圍，乃至重劃計畫書之核准核定處分，均撤銷。或確認其係屬無效，被告須重為處分或決定。3.併予請求6萬5,946元之給付。
三、被告則以：
(一)被告地政局依系爭籌備會發起人0000000年12月6日之申請文件予以審查及核定，並將原處分通知籌備會發起人○○○○等7人，於法並無違誤。原告主張公告內容係由○○○○與○○公司發起，容有誤會。
(二)依獎勵辦法第8條之規定，發起人應檢附發起人所有區內土地所有權狀影本，並檢附國民身分證影本等文件，前揭申請文件應得以證明系爭籌備會之申請文件之真實性，原告主張依行政訴訟法第171條核對筆跡進行勘驗程序，尚無理由。
(三)系爭籌備會在辦理重劃期間，發起人○○○○及○○○已非重劃區內之土地所有權人，喪失發起人資格，被告地政局乃依內政部102年4月3日內授中辦地字第1026650650號函規定，函請籌備會遞補發起人，籌備會已補足發起人，並經被告地政局同意更換代表人，被告並無違法情形。是以，本件尚無原告所指有違論理與經驗法則之情形。
(四)被告地政局對於市地重劃事務有事務管轄權限，此由臺南市政府地政局組織規程第3條第6款規定，可知市地重劃為被告地政局之執掌。原處分依形式上觀察，既屬被告地政局之權限，又以被告地政局名義對外發文，外觀上並無重大明顯瑕疵可言。雖然最高行政法院指摘有關籌備會成立，基於臺南市政府分層負責明細表，需由「市長」核定。然此種核定乃是行政機關對內之職權劃分之規定，並非行文之規定，並未表現於行政處分之外觀，而是表現於內部簽呈。經本件被告地政局承辦人調閱簽呈，發現系爭案件內部作業，確實由被告地政局簽往被告，當時由市長之職務代理人副市長林欽榮核定，顯然經過有權之公務員核定無誤。故本件被告地政局依組織章程既有市地重劃之事務管轄權，本於事務管轄權對外行文，並無任何人可一望即知之瑕疵，自不宜以此認定原處分有重大明顯瑕疵等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
(一)本件原告所提被告地政局102年10月22日南市地劃字第1020953415號函記載原代表人○○○○已非重劃區內土地所有人，請籌備會遞補符合規定之人數，並以副本函知籌備會發起人○○○○與○○○、○○○、林世保、○○○、○○○、○○○等人，此一函文為公文書，依據行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項之規定，該公文書推定為真正，故在原告未有反證推翻前，前揭發起人之記載均有形式上之證據力；而原告所提被告地政局102年10月25日南市地劃字第1020949625號函亦記載更換後之發起人為○○○、○○○等人，亦均具有形式上之證據力。
(二)籌備會發起人○○○○等7人依獎勵辦法第8條規定，由土地所有權人7人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，於100年12月6日向被告地政局申請核定，被告地政局審查發起人所檢附之法定申請文件後，以原處分准予核定，並無原告所稱未為審查之情事，是以，原告主張被告有未為審查之違法，應有誤會。
(三)發起人之一○○○○於籌備程序中喪失重劃區內土地所有權人資格，籌備會依法遞補符合規定之人數，尚無違法：
1、按內政部102年4月3日內授中辦地字第1026650650號函意旨略以：「依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條規定：『自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定；‧‧‧』，準此，若自辦市地重劃區籌備會原部分發起人不願擔任或喪失擬辦重劃區內土地所有權，而其發起人人數仍符合上開規定時，得免遞補；倘其發起人人數不符合上開規定時，應遞補至符合規定人數，並報請直轄市或縣（市）主管機關核定，倘籌備會不依規定遞補時，主管機關應依上開辦法第18條規定處理。」
2、查發起人之一○○○○於籌備程序中喪失重劃區內土地所有權人資格，被告地政局以102年10月22日南市地劃字第1020953415號函行文籌備會遞補，籌備會依法遞補，被告地政局102年10月25日南市地劃字第1020949625號函亦記載更換後之發起人○○○、○○○等人，是以，發起人喪失土地所有權後依法遞補變更並無違法，原告空言主張發起人更換遞補有違論理與經驗法則，容有誤會。
(四)原告追加經鈞院104年度訴字第113號裁定及判決駁回之聲明部分，原告不服分別提起抗告及上訴，抗告部分經最高行政法院105年度裁字第1548號裁定駁回，上訴部分經最高行政法院105年度判字第657號判決部分廢棄發回，發回主文記載：「原判決關於駁回原審先位聲明請求確認籌備會成立之核定處分無效之訴部分廢棄，發回高雄高等行政法院。其餘上訴駁回。」是以，原告追加之聲明業經最高行政法院駁回抗告及僅於「確認籌備會成立之核定處分無效」之部分廢棄發回，依行政訴訟法第107條第1項之規定應以裁定駁回。
(五)按行政處分無效之原因，依行政程序法第111條規定可知，我國就行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，其第1款至第6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力為判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，係以普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。所謂「重大明顯」係指瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，充其量僅屬違法，為得撤銷之原因，其在被正式撤銷前，依然有效，自亦不得以確認之訴，訴請確認行政處分無效。亦有最高行政法院106年度判字第294號判決可供參酌。
(六)由獎勵辦法第8條第1項及臺南市政府地政局組織規程第3條第6款之規定可知，被告地政局有審理核定自辦市地重劃業務之權限，亦為自辦市地重劃業務之主管機關，原處分尚無行政程序法第111條所列各款之無效情形。雖最高行政法院發回意旨認為依臺南市政府分層負責明細表（甲）表關於「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」，被告地政局之市地重劃科有承辦「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」之業務，然核定之權責屬於市長，因而認為核定決定權屬於市長。發回意旨雖非無據，惟依被告所提出由市長之職務代理人即副市長林欽榮核定「臺南市福國（三）自辦市地重劃區籌備會，代表人：○○○○」之簽呈影本，可知籌備會之核定係經過有權公務員所為之核定，被告地政局呈請市長核定後據以發函並無違反事務管轄權限之情形，原處分尚無原告所指之瑕疵情形。退萬步言，如鈞院認為原處分有瑕疵，然依據前揭最高行政法院判決意旨，原處分雖是被告地政局發函，然該函有臺南市政府地政局組織規程第3條第6款及獎勵辦法第8條第1項等之權限，復呈請市長核定後發函，如以社會一般人之認識能力判斷，並無法如同寫在額頭上，任何人一望即可見其有瑕疵，況本案之地主150餘人均未對此函文之效力提出質疑，且原告至發回前也未曾質疑組織權限之效力問題，足見社會一般人之認識能力均不會懷疑原處分之效力，是以，原處分並無重大明顯之瑕疵等語。
五、原告於言詞辯論期日前，即106年8月12日具狀追加訴之聲明：「訴願決定及被告103年8月28日府地劃字第1030786543號函均撤銷。細部計畫變更、籌備會、重劃範圍，乃至重劃計畫書之核准核定處分，均撤銷。或確認其係屬無效，被告須重為處分或決定。併予請求6萬5,946元之給付。」（本院卷第307-308頁）嗣經被告於言詞辯論程序時表示不同意原告上開訴之追加（本院卷第373-374頁），本院審酌原告上開追加之聲明，其中關於「確認細部計畫變更案無效；細部計畫變更案、籌備會、重劃範圍之核准核定處分均撤銷；併予請求65,946元之給付」聲明部分，前經本院以104年度訴字第113號裁定駁回之（原告當時係請求被告應給付478,052元），原告不服，提起抗告，經最高行政法院以105年度裁字第1548號裁定駁回原告之抗告而告確定。經核原告上開追加有礙被告之防禦及本案訴訟終結，其追加並不適當，爰另以裁定駁回原告上開追加之訴。
六、本件原判決審理原告之聲明為：「1.先位聲明：確認籌備會、重劃範圍、重劃計畫書之核准核定處分無效。2.備位聲明：重劃計畫書之核准核定處分撤銷。3.訴願決定及被告103年8月28日府地劃字第1030786543號函均撤銷。」原告不服原判決駁回其訴，提起上訴。最高行政法院審理後，以105年度判字第657號判決：「原判決關於駁回原審先位聲明請求確認籌備會成立之核定處分無效之訴部分廢棄，發回高雄高等行政法院。其餘上訴駁回。」僅就原告在原判決先位聲明請求確認原處分無效之訴及其訴訟費用部分廢棄，發回本院更為審理，至於其餘部分則經該院諭知上訴駁回。換言之，關於原告於原判決所爭執之「1.先位聲明：確認重劃範圍、重劃計畫書之核准核定處分無效。2.備位聲明：撤銷重劃計畫書之核准核定處分。3.撤銷訴願決定及被告103年8月28日府地劃字第1030786543號函。」部分，業經最高行政法院判決確定在案，有形式確定力。因此，原告雖於本件聲明仍重為主張：1.訴願決定及被告103年8月28日府地劃字第1030786543號函均撤銷。2.確認原處分無效。惟本院將僅審究原告在原判決先位聲明請求確認原處分無效之訴及其訴訟費用問題，其餘部分則因已判決確定，故不再贅述。則本件之爭執重點為：原處分是否有原告主張之無效事由？茲分述如下：
(一)按公法上，法律牴觸憲法（憲法第171條）或命令牴觸法律或憲法（憲法第172條）皆無效。惟行政處分如因違反法律規定或違反公序良俗，即不論情節之輕重，即一律無效，則有礙於法律安定及行政目的。因此，基於法律安定之要求，行政處分雖罹有瑕疵，亦先暫時使其存在，相對人如未及時提起行政爭訟，請求有權機關予以撤銷，則可永久存在。惟行政處分如罹有特別重大而又明顯之瑕疵，基於實質正義，則仍應使其自始、當然、確定無效。而為避免判斷上之爭議，行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」依此，立法者對行政處分之無效採重大明顯說，該條第1至6款乃是重大明顯說之例示，除此6種情形外有「其他」重大明顯瑕疵者亦同，並以第7款作概括規定。行政處分凡具有該條第1至6款之瑕疵者，即可抽象認定為重大及明顯之瑕疵，是為絕對之瑕疵，構成絕對之無效原因。是以同條第6款所謂「缺乏事務權限者」，其所欠缺事務管轄權限亦必限縮於重大明顯之情事，諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，如由議會代替行政機關作成處分行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照，這類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效；反之，如未達到重大明顯程度，欠缺事務管轄權限之行政處分，充其量為違法，違法不外撤銷而非無效，此觀行政程序法第18條規定即可明瞭，欠缺事務管轄權限既可因補正而生效，尚非當然無效之行為（參見學者吳庚著，行政法之理論與實用，增訂11版，第393至394頁）。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。因此，普通社會一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，均不令該處分無效（最高行政法院104年度判字第646號判決要旨參照）。再同條第4款所謂「所要求或許可之行為構成犯罪者」，係指行政處分所要求或許可相對人作成之行為構成犯罪行為，至於在行政處分作成之前置過程倘有公務人員涉嫌犯罪者，尚非在內。
(二)次按，受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院105年度判字第657號判決發回更審之案件，其發回意旨係以，直轄市或縣（市）為地方自治團體，其依法所取得之事務管轄權限，經由組織自治條例之規定，劃由其下級機關執掌，固無不可，然觀諸行為時臺南市政府地政局組織規程第3條第6款：「本局設下列各科、室，分別掌理下列事項：…六、市地重劃科：市地重劃、督導及審核土地所有權人自辦市地重劃及綜理臺南市實施平均地權基金事項。」規定；再以臺南市政府地政局分層負責明細表（甲）表「受理土地所有權人申請自辦市地重劃」項目之承辦單位，雖為該局之市地重劃科，然「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」及「土地所有權人申請核定擬自辦市地重劃範圍」二項業務，被告地政局之權責為「審核」，「核定」之權責則屬市長。足知上開二項業務，被告並未經由組織自治條例之規定，劃由被告地政局執掌，被告地政局僅得為「自辦市地重劃籌備會」及「擬自辦市地重劃範圍」之幕僚作業機關，其核定之決定權，仍屬代表被告之市長。換言之，被告對於原屬其法定權限之「自辦市地重劃籌備會」及「擬自辦市地重劃範圍」之核定權限，並未經由組織自治條例之規定，劃由其下級機關地政局執掌。本件被告地政局是否依行政程序法第15條第1項、第3項規定受被告委任執行「自辦市地重劃籌備會」之核定權限，攸關被告地政局作成原處分是否屬「缺乏事務權限」所為行政處分之判斷。原審未就被告地政局有無受被告委任執行「自辦市地重劃籌備會」核定權限之事實，為必要之調查，並為事實認定；此外，原判決對於被告地政局倘未受被告委任執行本件「自辦市地重劃籌備會」之核定權限時，是否因缺乏事務權限而致原處分無效，亦未於理由中為必要之說明，即然本件情形，因系爭自辦市地重劃籌備會成立之核定，為被告之權限，被告地政局僅於受被告委任執行「自辦市地重劃籌備會」之核定權限時，始得作成籌備會成立之核定處分。參諸最高行政法院96年判字第1916號判例：「有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果。縱其未將委任或委託之權限收回，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定。」意旨，被告地政局不問有無受被告委任執行「自辦市地重劃籌備會」之核定權限，被告如認原處分有無效原因時，均具有確認原處分為無效之權限。被告既有確認之權限，則原告以之為確認訴訟之被告，即難認不適格等語，則揆諸前揭行政訴訟法第260條第3項之規定，本院即應受最高行政法院前述判決上述法律上判斷之拘束，合先敘明。
(三)經查，因本件被告無法提出其已踐行行政程序法第15條第1項、第3項程序委任被告地政局執行「自辦市地重劃籌備會」核定權限之證明，難認被告地政局已取得籌備會核定權限。惟被告地政局以其名義作成原處分，雖缺乏籌備會核定之事務權限，然依臺南市政府地政局組織規程第3條第6款之規定，被告地政局市地重劃科有辦理市地重劃之權限。且臺南市政府地政局分層負責明細表（甲）表雖將「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」及「土地所有權人申請核定擬自辦市地重劃範圍」二項業務，劃分被告地政局之權責為「審核」，市長始具有「核定」權責。惟此種核定屬行政機關內部職權劃分之規定，並未表現於行政處分之外觀，故原處分自形式上觀察，被告地政局既有辦理權限，故以被告地政局名義對外發文，難認普通社會一般人一望即知被告地政局作成原處分有缺乏事務權限之瑕疵。復按「行政程序法第2條第2項規定：『本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。』就我國行政機關內部之組織結構之型態而言，行政機關之內部係劃分若干分支組織，可能為內部單位，亦可能為所屬機關。依本院歷來所持之見解，實務上基於分層負責及增進效率之考量，由機關授權以單位或單位主管名義對外為意思表示者，如具備行政處分之要件者，參照本院48年判字第1號判例意旨，應認該單位所為之意思表示為其隸屬機關之行政處分，俾受處分人有提起行政訴訟之機會。」（最高行政法院94年度判字第334號判決意旨參照）。再查，原處分作成前，被告地政局已上簽給被告，並經當時市長職務代理人即副市長林欽榮核定，有被告地政局100年12月13日簽附本院卷第285頁可稽，應認本件籌備會核定事項已經有權機關代表核定無誤。依上開說明，被告地政局以自己名義對外作成原處分，其雖並未取得籌備會成立之核定權限，惟該函既已具備行政處分之要件，應認被告地政局所為之意思表示為其隸屬機關即被告之行政處分，實質上亦難認有任何人可一望即知之瑕疵，自不宜僅以原處分非以被告名義作成，遽認原處分有重大明顯瑕疵。故原告主張被告未依行政程序法第15條第1項、第3項之規定，將自辦市地重劃籌備會之核定權限委任被告地政局執行，故原處分具有行政程序法第111條第6款「缺乏事務權限」事由，應屬無效云云，即不可採。
(四)原告另主張獎勵辦法第8條第1項既經司法院釋字第739號解釋為違憲之宣告，法院自無適用餘地，原處分應屬自始無效，容或有爭議，法院自應裁定停止訴訟程序，俟新法令公布、發布生效後，依新法令為之裁判，以符法制云云。惟按，105年7月29日作成之司法院釋字第739號解釋，雖以「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條第1項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；於以土地所有權人7人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。同辦法第9條第3款、第20條第1項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第9條第6款、第26條第1項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等，均屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第58條第1項規定意旨不符，且超出同條第2項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定，均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」然該解釋文謂：「相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。」即未對於與憲法要求之正當行政程序不符，或違反法律保留原則，而違憲法保障人民財產權與居住自由意旨之獎勵辦法第8條第1項、第9條第3款、第6款、第20條第1項及第26條第1項等規定，直接宣告立即失效。換言之，被告作成原處分時，上開規定既仍屬有效之法令，自難持司法院釋字第739號解釋意旨，作為原處分有無效或違法之依據。故原告上開主張，亦不可採。
(五)原告另主張被告有偽造籌備會發起人資料，並於偽造之後，始為7人發起之公告，故原處分有行政程序法第111條第4款事由，應屬自始無效云云。惟查，原處分核定之內容無非係確定籌備會之名稱及代表人，並就嗣後籌備會應辦理之事項為說明，促請該籌備會注意，故原處分許可相對人作成之行為難認構成犯罪行為，應無行政程序法第111條第4款「所要求或許可之行為構成犯罪者」事由。至原告主張被告就原告之陳情，未依行政程序法第114條規定補正，乃偽造籌備會發起人資料，且未附理由即刪除○○○、○○○、郭天生等3人全部實體與程序，未能依法行政，共同發起人之資料顯係偽造，並於偽造之後，始為7人發起之公告等情事，縱然屬實，亦屬被告公務人員在原處分作成之前置過程有涉嫌犯罪行為，並非屬行政程序法第111條第4款所規定之事由，故原告上開主張亦不可採。
(六)至原告其餘主張略以：被告地政局核准籌備會成立，未依法將行政處分送達，亦未有任何之通知，相關業務之推動，亦未依法舉辦聽證會、給予土地所有權人陳述意見之機會，尤其未依「勘選市地重劃地區評估作業要點」第2點、第4點規定辦理評估，行政程序顯有違誤；又依獎勵辦法第8條及市地重劃實施辦法第7條、第8條、第9條規定所為之核定，應為實質審查，且其核定之結果，足以影響土地所有權人之土地、建築物權利，自應於核定處分記載事實、理由及其法令依據，並於理由中敘明其審查、評估之結果及論述依據，方符合行政程序法第96條第1項第2款規定之意旨；再者，被告地政局認為籌備會係依獎勵辦法第8條規定，由7人發起，惟與其公告函文內容，係由○○○○與○○公司發起，顯不相符，究竟何者為真？何者為假？被告迄今未能依行政訴訟法第164條之規定，提出其他6名發起人之姓名、住址之簽署文件、身分證影本、土地標示、所有權狀影本及相關簽署文件，並依行政訴訟法第171條之規定，核對筆跡、印跡，進行勘驗之程序，以實其說，又○○○○果真為重劃之代表人，主導重劃事務，理應於重劃發生「事故」之後，勇於承擔，處理一切，為何匆匆更換，不見人影，更有違論理與經驗法則，而認原處分有行政程序法第111條第7款重大明顯瑕疵之無效事由云云。惟查，原告上開主張是否屬實，均須經法院為調查審理後，始得辨明，而非普通社會一般人一望即知其瑕疵，核與前揭行政程序法第111條第7款規定行政處分無效之情形並不相符，是原告據以主張原處分無效，亦非可採。
七、綜上所述，原告主張原處分有行政程序法第111條第4款、第6款及第7款行政處分無效事由，起訴請求確認原處分無效，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述。至原告聲請傳喚○○○○及當初成立籌備會6人到庭釐清籌備會當時如何成立？為何沒有依照法定程序而成立？等情，核無必要，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 30 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 黃 堯 讚法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 30 日
書記官 洪 美 智