高雄高等行政法院判決
106年度訴更一字第13號
107年2月8日辯論終結原 告 陳盈勳被 告 臺南市麻豆區公所代 表 人 孔慶瑤訴訟代理人 薛慧菁上列當事人間有關農業事務事件，原告不服臺南市政府中華民國104年11月18日府法濟字第1041124208號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依原告民國104年1月12日之申請，作成核定原告所有臺南市○○區○○○段○○○○號土地第1期作之稻作及轉（契）作、休耕面積為1.8913公頃之行政處分。
第一審及上訴審發回前訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告代表人原為林振祿，嗣於本件訴訟審理中變更為孔慶瑤，並經新任代表人孔慶瑤具狀聲明承受訴訟（本院卷第269頁），核無不合，先此敘明。
二、事實概要︰緣被告依臺南巿政府農業局民國103年10月9日南市農務字第1030960075號函辦理103年「調整耕作制度活化農地計畫」（下稱系爭計畫）第2期作休耕、轉（契）作複查作業，原告係抽查審核之對象。經被告審核後，認原告如欲按系爭計畫申請104年第1期作之休耕或轉（契）作時，須補足該期作耕作紀錄（即耕作及休耕之認定基準），以證明其具備申報系爭計畫之認定資格，此並於臺南市（R）麻豆區103年第2期調整耕作制度活化農地計畫查核紀錄表（下稱查核紀錄表）備註欄中註記。嗣原告就其所有臺南市○○區○○○段○○○○○○○號（下稱系爭農地）、480-1號農地，依104年「調整耕作制度活化農地計畫」申報作業規範（下稱104年申報作業規範）第5條第1項第1款規定於104年1月12日填具農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書，請求核定第1期作之稻作及轉（契）作、休耕面積為系爭農地1.8913公頃、480-1號農地0.0349公頃，合計1.9262公頃。經被告依查核紀錄表及104年申報作業規範第5條第1項第3款第5目規定，請原告提供證明文件，惟原告未能提供，被告乃依104年申報作業規範第2條第1項規定，以台灣糖業股份有限公司善化糖廠善化原料區（下稱台糖公司）提供之82/83至92/93年期契作資料，核定系爭農地合乎前開計畫之面積為1.29公頃，480-1號農地則為0.0349公頃。原告對系爭農地核定之面積不服，循序提起行政訴訟，經本院於105年11月30日以104年度訴字第547號判決駁回後，提起上訴，嗣經最高行政法院以106年7月20日106年度判字第369號判決將本院上開判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張︰
(一)被告更改既定多年的休耕或轉作面積，需有相關證據支持：
1、原告對於被告檢驗基期沒有意見。但關於更改休耕或轉作面積，應有實質證據，惟被告所提供之電腦報表缺乏原始單據，遂改以台糖公司提供之蔗作登記資料對系爭農地之面積進行調整，然因政府並非僅核准甘蔗為唯一轉作農作物，則被告卻據上開資料作為更改原告第1期休耕或轉作面積的證據，顯有不足。
2、系爭農地以83年至92年為基期年，而政府規定在基期年10年中之任何1年種稻、契約蔗作、或種植保價收購雜糧、或參加「稻米生產及稻田轉作計畫」轉作休耕有案之農地。系爭農地是由8位佃農耕作，每年有2次的休耕或轉作的登記，所以從83年至87年底（該年第2期作物收穫之後）原告收回土地為止，共應有80份的登記文件，而依規定只要在該期限內登記過1次，即可繼續登記休耕或轉作。惟因被告遺失相關之休耕或轉作資料，致須求助於台糖公司，則被告遺失關於系爭農地休耕或轉作之相關資料，卻試圖將其責任轉嫁到原告身上，並不合理。
3、被告回覆訴願委員會公文中，所附關於系爭土地的電腦工作表附件1，86年第2期、87年第1期「非稻作」耕作面積都是
1.9454公頃，然而轉作也是屬於非稻作，而且86年第2期、87年第1期係原告向佃農收回耕地之高峰期，原告係在87年第2期後（即87年底）收回耕地，故佃農都有依法耕作，且既然註明非稻作耕作面積1.9454公頃，被告應保有稻作轉作休耕申請書副本。況且「非稻作」亦有可能係蔗作或其他契約轉作之作物，故被告需證明1.9454公頃所種植作物，並非稻作或其他契約轉作之作物。
4、對於系爭農地之種植面積，被告提出之資料難謂正確：依被告提出之電腦報表顯示，83年及84年雜糧種植面積是0公頃，85年雜糧種植面積是1.5754公頃；臺南巿麻豆區農會（下稱麻豆區農會）推廣課負責收購系爭農地之玉米種植面積資料為，83至85年均為1.1652公頃（小於系爭農地面積，在扣除玉米種植部分，剩餘面積應是種植其他的雜糧作物，如地瓜等作物）。由上開資料可知，於83-85年，在不計算其他雜糧作物之種植情況下，麻豆區農會推廣課之資料每年均較被告資料高出1.1652公頃（尚未包括種植其他雜糧的面積），麻豆區農會所提供者係原始資料，而被告卻係提供行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）之電腦報表，惟該報表又係由被告提供予農糧署，自以麻豆區農會之資料較具可信度。故被告提供之電腦報表資料有誤，不能當作證據。又被告既係農糧署資料之原始提供者，自應提出原始單據為證，而非提出有錯誤資料之農糧署電腦報表作為證據，始具公信力。
5、就83-85年度，被告提供之簡易查詢表非稻作面積第2期資料，與麻豆區農會推廣課提供之玉米種植資料（屬第2期作物）相比較：85年度，玉米與非稻作面積差異為0.0398公頃；84及83年度，玉米與非稻作面積差異均為1.1652公頃。再就麻豆區農會玉米種植面積（第2期作物）和被告提供糧政空間資訊系統表第2期休耕面積相比較：若認系爭農地耕作為0公頃，則玉米與休耕面積差異，於85年度，為1.6152公頃，於84-83年度，則均為1.1652公頃；若認休耕面積係存在者，則玉米與休耕面積之加總分別為85年度：3.5065公頃，84年度：2.0252公頃，83年度：2.7352公頃，均遠高於原告土地面積的總和；且85年度記載休耕面積1.8913公頃之農戶為原告，惟原告係於87年始收回三七五耕地。另就簡易查詢表第2期非稻作面積和糧政空間資訊系統表上第2期休耕面積相較：因耕作面積（包括種植雜糧和休耕）應會較休耕面積為大，惟該二表顯示之數據竟是休耕面積均較耕作面積為多（85年：多0.3159公頃；84年：多0.8600公頃；83年：多1.5700公頃），且再就二者加總面積結果均遠高於原告土地面積的總和（85年：3.4667公頃；84年：2.8054公頃；83年：3.5154公頃）。故由上開各項比較可知，被告提供之簡易查詢表和糧政空間資訊系統表之資料均不可靠，自不能作為更改耕作面積之依據。
6、台糖公司提供之蔗作資料，其加總面積剛好符合被告要求證明之耕作面積，故被告始會採用之。惟據原告詢問台糖公司、麻豆區農會人員之說法，均表示只要是在基期年度之內，同一地號土地、由不同的人、於不同年度申請登記的耕作面積，在不超過該地號總面積的情況下，都可以加總計算等語。就此原告亦自台糖公司處查得系爭農地包括原告在87年，及3位佃農在84年之種蔗證明，剛好能湊足原核定面積之4筆資料如下：1.29公頃+0.33公頃+0.17公頃+0.17公頃-0.01公頃=1.95公頃（四捨五入）。關於原告在87年種植面積1.29公頃，是由於還有部分面積正處於正在收回的階段，除甘蔗外，還有其他的核准作物，包括稻米、番薯等作物，因被告遺失相關單據，致該部分無法查證。惟依戶籍法第19條之規定，准許「在一個地址上，設立2個以上的戶口」；同理，同一地號土地上，也可以有2個以上耕作人，故原告不同意被告以單一地號作為計算單位，而應以同地號上的耕作人分別計算。而在同一地號上，有多位申請人（申請轉作其他作物），代表著有不同的耕作人，故在基期年度內，登記的耕作人只要種植過一次，就能計入。所以不同名字的耕作人，在不同年度的耕作面積，應可以加總計入耕作面積。
(二)原告係善意第三人，被告不應要求原告舉證：原告於81年開始收回三七五耕地一部分，8位佃農耕作土地與原告收回的土地係同一地號，又依法耕作係佃農維持三七五租約之重要因素，因該8位佃農得知原告有收回三七五耕地之意圖時，為防止原告收回土地，必會刻意依法耕作以免土地被原告收回。在原告收回耕地期間，佃農們一直跟原告提及渠等均有依法耕作，故原告不能收回該筆土地。於計算基期83年至92年之10年間，原告係在87年下半年與佃農達成和解，同意在87年第2期作物收割之後，將耕地返還原告，因此在83年至87年之5年期間，稻作轉作休耕申請書應由相關佃農及被告保存，原告係善意第三人，依民法第87條第1項、第92年第2項及第118條第2項等規定，被告不能對抗善意第三人之原告，轉嫁由原告舉證。且原告向被告調閱83年至87年稻作、休耕及轉作之原始資料，被告竟告知公文檔案只保存5年，故已無法提供等語，惟卻要求原告應提出20年前之相關單據，顯然不符合比例原則及公平原則。
(三)本件應採用麻豆區農會提供之玉米種植資料，始為最可靠之依據：
1、麻豆區農會所提供的是完整的原始資料，而被告作為原始資料的提供機關，卻未提出原始資料，反而採用農糧署之簡易查詢表和糧政空間資訊系統表，來作為證明。而農糧署係於103年始建立直接連線資訊系統，在此之前係使用間接的資訊系統，而本案資料屬於83年至85年度間，在間接資訊系統建立之前，故會有錯誤發生。
2、本件因被告遺失系爭農地相關第1期和第2期稻作、轉作、休耕登記書，致原告無法自被告處取得相關資料。麻豆區農會農業倉庫（負責收購稻米的單位）遺失基期年度的第1期稻作資料。麻豆區農會推廣課剛好保留基期年度的玉米種植資料，惟卻是屬於第2期的農作物。台糖公司遺失基期年度部分甘蔗種植資料。因此，原告無法取得完整的相關資料等情，並聲明求為判決：(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被告應依原告104年1月12日之申請，作成就原告所有系爭農地，准予核定休耕或轉作面積1.8913公頃之行政處分。
四、被告則以︰
(一)依104年申報作業規範第3條第1項第3款第7目、第9目、第5條第1項第1款及第8款所附「建立耕地基期年資料檔及耕作錄之作業流程」等規定，鄉鎮市區執行小組係負責原告申請轉（契）作、休耕或種稻作業案件之受理、審核及勘查作業。是原告如欲申請適用系爭計畫轉作補助，應按104年申報作業規範第5條第1項規定於申報期間內至戶籍所在地公所或農會辦理，並由公所依規定審核是否符合系爭計畫農地基期年與轄內轉（契）作、休耕面積之要件，從而，被告自屬有權審核原告申報之轉（契）作、休耕面積是否合乎系爭計畫規範之機關。
(二)復依104年申報作業規範第2條規定之辦理對象及認定基準如下：1.轉（契）作及休耕以83年至92年為基期年，在基期年10年中任何1年當期作種稻。2.契約蔗作82/83年至92/93年。3 .種植保價收購雜糧。4.參加「稻米生產及稻田轉作計畫」轉作休耕有案之農地為辦理對象。依上開認定基準，被告查核如下：(1)依稻作航測認定條例：被告查核83年至92年之間航照圖，以1期稻作面積最多為83年1期稻作0.7177公頃種稻有案。(2)依蔗作有案之認定條例：經台糖公司開立證明資料，佐證在83年至92年之間，1期作蔗作面積最多為87/88年1期僅1.29公頃種蔗有案。(3)以保價收購雜糧有案之認定條例：經麻豆區農會開立之證明資料，佐證在83年至85年之間，1期作保價收購雜糧面積皆無紀錄。(4)以參加轉作休耕有案之農地條例：經被告查證83年至85年間皆無參加「稻田轉作休耕補貼計畫」之紀錄。綜上，被告乃依104年申報作業規範第2條第1項規定，以台糖公司提供之82/83年至92/93年期之契作資料核定系爭農地之面積為1.29公頃。
(三)按104年申報作業規範第5條第1項第3款第5目規定，除申請人須負檢具相關證明文件之責，而未主動檢附相關證明文件者，依同規範第2條第1項規定，就符合系爭計畫之農地認定基準（即基期年）已有明文規定4款認定基準，已如上述，本件被告悉依上開認定基準核定系爭農地之面積，故並無原告所稱該基準僅適用於當年度稻作、轉（契）作及休耕作業的申報及補（變更）申報等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有臺南市政府農業局103年10月9日南巿農務字第1030960075號函（訴願卷第31-32頁）、查核紀錄表（訴願卷第40頁）、調整耕作制度活化農地計畫基期年證明書（訴願卷第38頁）、種蔗證明（訴願卷第39頁）、原告104年農戶種稻及轉(契)作、休耕申報書（訴願卷第20頁）及最高行政法院106年度判字第369號判決（本院卷第19-31頁）可稽，均可信實。
本件兩造之爭點為：被告核定系爭農地104年第1期作之轉（契）作、休耕面積為1.29公頃，是否有據？原告訴請被告應依其104年1月12日之申請，作成核定系爭農地第1期作之稻作及轉（契）作、休耕面積為1.8913公頃之處分，有無理由？本院判斷如下：
（一）行政院農業委員會為調整耕作制度活化農地計畫措施包含轉(契)作及休耕，另為服務種稻農友，一併受理公糧稻榖申報，於103年12月25日以農糧授字第1031093496號函核定104年「調整耕作制度活化農地計畫」申報作業規範作為辦理之依據，其中第2條就辦理對象及認定基準規定：
「(一)轉(契)作及休耕：以83年至92年為基期年，在基期年10年中任何一年當期作種稻或契約蔗作或83年至85年種植保價收購雜糧或參加『稻米生產及稻田轉作計畫』轉作休耕有案之農地為辦理對象，認定方式如次：1.種稻有案之農地：以稻作航測分布圖或稻農向執行單位（公所或農會）申報種稻有案之資料認定。2.契約蔗作有案之農地：
以台糖公司提供之82/83年至92/93年期之契作資料認定。
3.保價雜糧有案之農地：由於保價收購雜糧規定轉出種植者不得再轉入，86年至92年間無新增面積，以83年至85年農會申報有案資料認定。4.參加『稻米生產及稻田轉作計畫』稻田轉作休耕有案之農地：以83年至85年稻田轉作休耕補貼清冊認定。(二)稻作：依『收購公糧稻穀作業要點』辦理。」第5條則就稻作、轉(契)作及休耕作業流程規定：「(一)受理申報及補(變更)申報1.受理期間：可分兩期申報，第1期作全國統一申報時間為1月5日至2月6日，可一次同時申報兩個期作措施；或只申報第1期作，第2期作申報及變更申報期由當地縣市政府公告辦理，請農友依申報時間至戶籍所在地公所或農會辦理，逾期概不受理。
……2.受理地點：農戶戶籍所在地公所、農會，或戶籍地公所、農會聯合申報地點辦理。3.審查文件：⑴戶口名簿或戶籍謄本。⑵申請人為土地所有權人者，應檢附土地所有權狀。……4.各農戶應申報耕地實際種植情形，實際種植情形與申報項目或申報面積不符時，應於戶籍所在地公所申報結束前或一般轉(契)作期、休耕期開始前更正（每筆面積計算至公頃以下小數點四位，四捨五入）。5.農戶申報種稻、轉(契)作或休耕，由現耕人『以戶長名義』在戶籍所在地辦理。……7.農地基期年認定資格有疑義或涉訟時應暫停受理，俟基期年資格確定或經司法機關判決確定後再恢復受理。……(二)登錄申報資料：1.轉(契)作及休耕：⑴申辦期次：同一田區同一年度內保價收購、轉(契)作補貼及休耕措施，每年合計以兩個期作為上限，且同一期作不得重複辦理收購或領取轉(契)作及休耕補貼。
……2.稻作：鄉鎮執行小組應於各分署(辦事處)規定期限內至『全國糧政跨區即時申辦服務作業整合平台』完成申報資料登錄作業。……(四)辦理勘(抽)查作業：1.轉(契)作及休耕勘查：由鄉鎮市區公所辦理休耕及轉(契)作種植情形勘查。2.小地主大佃農勘查：由鄉鎮市區農會負責辦理出租及承租基期年農地之勘查等。……。」核其性質係就辦理對象及認定基準等細節性及執行性事項予以規定之法規命令，且係授與人民利益，不涉及干涉人民權利自由之規定，本院自得予以援用。準此以言，依上揭規定，農民就其在基期年10年中任何一年當期作種稻或契約蔗作或83年至85年種植保價收購雜糧或參加『稻米生產及稻田轉作計畫』轉作休耕有案之農地，如有①稻作航測分布圖或稻農向執行單位（公所或農會）申報種稻有案之資料，或②台糖公司提供之82/83年至92/93年期之契作資料，或③83年至85年農會申報保價雜糧有案之資料，或④稻田轉作休耕有案之資料，則農民就其經基期年審查認定之所有農地面積即具有受領補貼及保價收購之資格；此亦足徵本件兩造就原告所有系爭農地第1期作之稻作及轉（契）作、休耕面積究竟若干之爭議，核屬土地基期年資格確定之通常程序事件，非屬行政訴訟法第229條第2項第3款所定金額之簡易事件，併此指明。
（二）又依104年「調整耕作制度活化農地計畫」申報作業規範第3條就各層級組成及分工規定：「(一)轉(契)作及休耕……3.鄉鎮市區執行小組：⑴公告及宣導轄內種稻、轉(契)作、休耕申報期、補（變更）申報期及申報項目。⑵排定轄內村里受理申報作業。⑶受理種稻、轉(契)作、休耕申報作業。⑷出入耕資料移送。⑸辦理勘查、複查與通知不合格農戶。⑹造送轉(契)作及休耕補貼清冊及媒體轉帳檔。⑺調查與輔導轄區內轉(契)作、休耕之面積。⑻宣導及推行年度計畫。⑼轉(契)作及休耕之申報、審核及勘查。⑽轉(契)作、休耕資料之建檔事宜。……(二)稻作：
鄉鎮市區農會執行小組：⑴協助推動計畫相關事宜。⑵公告及宣導轄內稻作、硬質玉米申報期、補（變更）申報期及申報地點。⑶受理種稻、轉(契)作及休耕申報、審核作業。⑷辦理稻作、硬質玉米勘查、複查與通知不合格農戶……。」可知，被告須就其受理之種稻、轉（契）作、休耕申報，進行審核，於土地基期年資格確定後，再依申報作業規範第5條規定辦理：「……(二)登錄申報資料：1.轉（契）作及休耕：⑴申辦期次：同一田區同一年度內保價收購、轉（契）作補貼及休耕措施，每年合計以兩個期作為上限，且同一期作不得重複辦理收購或領取轉（契）作及休耕補貼。……2.稻作：鄉鎮執行小組應於各分署（辦事處）規定期限內至『全國糧政跨區即時申辦服務作業整合平台』完成申報資料登錄作業。……(四)辦理勘(抽)查作業：1.轉（契）作及休耕勘查：由鄉鎮市區公所辦理休耕及轉（契）作種植情形勘查。……。」等稻作、轉（契）作及休耕作業流程。
（三）經查，被告依臺南巿政府農業局103年10月9日南市農務字第1030960075號函辦理103年調整耕作制度活化農地計畫第2期作休耕、轉（契）作複查作業，對原告進行抽查審核後，認原告如欲按系爭計畫申請104年第1期作之休耕或轉（契）作時，須補足第1期作耕作紀錄，以證明其具備申報系爭計畫之認定資格，業如前述，故被告於原告104年1月12日填具農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書，申報系爭農地1期作種稻及轉（契）作、休耕面積為1.8913公頃時，乃以原告未能另提相關證明文件為由，依104年申報作業規範第2條第1項規定，逕以台糖公司所提供之82/83年至92/93年期之契作資料核定系爭農地合乎系爭計畫之轉（契）作、休耕面積為1.29公頃等情，固有查核紀錄表、調整耕作制度活化農地計畫基期年證明書、種蔗證明、原告104年農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書可佐。
（四）然於本院審理中，被告自承其重新就系爭農地，按104年申報作業規範第2條認定基準查核結果：
⒈依稻作航測認定條例：被告查核83年至92年之間航照圖，
以85年1期種稻有案之稻作面積為0.7412公頃；⒉依蔗作有案之認定條例：經台糖公司開立之證明資料，佐
證在83至92年之間，查核得85/86年1期作有0.3公頃種蔗有案；⒊依麻豆區農會推廣股所開具之證明單：以85年1期作保價
收購雜糧登記有案最多面積為1.1652公頃；⒋以參加轉（契）作、休耕有案之農地條例，經查83年至85年間1期作皆無參加「稻田轉作休耕補助計畫」之紀錄。
是以，依104年申報作業規範第2條第1項規定，加總上述⒈至⒋項查核85年1期作面積合計2.2064公頃等事實，並有被告所提臺南市麻豆區航測稻作分布圖（第191頁）、台糖公司善化糖廠種蔗證明（第193頁）、麻豆區農會85年種植春秋作雜糧玉米證明單（第175-189頁）附本院卷可稽，堪信原告之系爭農地在基期年85年之農作面積應為
1.8913公頃，而非被告原先所核定之1.29公頃。
（五）綜上所述，本件原告於104年1月12日填具農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書，請求被告核定系爭農地第1期作之稻作及轉（契）作、休耕面積為1.8913公頃，符合104年申報作業規範之規定，被告否准所請，顯有違誤，訴願決定未予以糾正，亦有未合，原告訴請均予撤銷，即非無據，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論駁，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 1 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 3 月 1 日
書記官 楊 曜 嘉