高雄高等行政法院判決
106年度訴字第157號民國106年10月24日辯論終結原 告 謝昭全訴訟代理人 陳益軒 律師複 代理人 陳志隆 律師被 告 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 許雅芬 律師複 代理人 鄭婷婷 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106年2月17日農訴字第1050734116號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告代表人原為賴清德，於本件審理中變更為李孟諺，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告前向被告申請於臺南市○○區○○段○○○○號屬農業區之土地（下稱系爭土地）作「網室」（構造種類：鋼骨造、外披覆透光黑網，下稱系爭網室）及「農業資材室」之容許使用，用以種植番茄、空心菜、甘薯葉、白花馬齒莧、秋葵等作物，經被告核發民國102年5月15日府農務字第1020418913號農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭容許使用同意書），並於該同意書載明「請依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理」等文字在案。嗣被告於105年7月22日派員至現場辦理會勘，發現系爭網室現況頂蓋為太陽能板，牆面未披覆透光黑網，且僅部分種植山蘇，其作物種類亦與核定計畫內容未符，並未依原核定計畫內容使用，乃認原告違反申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許辦法）第33條第1項規定，依同條第2項規定，以105年10月11日府農務字第1051045549號函廢止系爭容許使用同意書。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）所謂違反容許辦法第33條規定，係指將原供農業使用之設施「未作農業使用或作非農業使用」，例如住宅、工廠或其他非農業使用之情形而言。且審視被告於102年5月15日以府農務字第1020418913號核發系爭容許使用同意書時之說明，亦表明「請確依核定計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用……。」是本件首應審視者，應先查明原告於取得系爭容許使用同意書後，有無作為住宅、工廠或其他非農業使用等「未作農業使用或作非農業使用」之情形。詎被告以「依核定計畫內容，該網室係種植番茄、空心菜、甘薯葉、白花馬齒莧、秋葵，並無敘及山蘇。是以，倘農業生產經營方式變更，仍應提出計畫內容變更之申請，始符前開規定。」云云，執為原告違反容許辦法第33條之事由，明顯曲解容許辦法第33條規定，蓋原告既有種植山蘇，足證原告確實有從事原有農業之使用，並無作住宅、工廠或其他非農業使用等「未作農業使用或作非農業使用」之情形，何來違反容許辦法第33條規定。況容許辦法第33條規範之重點在於有無作住宅、工廠或其他非農業使用等「未作農業使用或作非農業使用」之情形，並未對於農業使用之種植種類有變更時，應再行重新申請一次之餘地。此觀國內與農業相關之法律，均未明定因農業物種之變動之下，即應辦理核准之規定，可證上開解釋純屬被告之解讀，要非法令所規定。又原告對於所取得容許使用之網室經營部分，係採區塊輪作方式，另一部分區塊採連作方式種植作物。原網室經營計畫書核准作物內容雖為甘薯葉、番茄、秋葵、白花馬齒莧、空心菜等農作物，然因此部分所申請之農作物，不耐連作（實際有產生病蟲害及土壤肥力問題），且有季節性種植之問題，故此區塊採輪作，以增加地利及收入。另採連作部分，農作物之所以選擇種植山蘇，主要係山蘇係屬多年生作物的種植，可以減少種苗費用的支出，且山蘇並非一定要土壤肥力，只要有充足的水分加上偶而施以液態肥，即可生長良好，且山蘇屬於高經濟作物，故選擇連作。是原告對於網室部分，並無被告所稱作未作農業使用或作非農業使用之情形存在。
（二）系爭網室現況仍為鋼骨造、頂蓋及牆面披覆透光黑網，此與原申請構造相符，原告向被告申請「農業用地作農業設施容許使用同意書」時，原告所提出之「農業設施經營計畫書」中之「三」、「b」中，即已載明「以鋼骨為斜屋頂骨架披覆太陽能板之設施，具通風遮蔭。」可證，另依據原告及被告所拍攝之現場照片，亦可證明系爭網室確實於四周披覆黑網，被告認為所謂之黑網應為「不透光」方屬符合原申請之情形，然審視系爭容許使用同意書其上關於「構造種類」部分，已載明係「鋼構造、外披覆透光黑網」，何以被告現今逕要求改為「不透光」之黑網，是證此部分純屬被告欲對原告已取得之同意書予以廢止，而於事後所為之解釋，並無被告廢止函文中所稱之事實存在。至於原告固有部分外圍未架設透光黑網，係因部分輪種之農作需要適度之陽光，因而未予架設，此部分純屬因所種植之農作物不同，而予以改變，但非謂原告全部農作均有未披覆黑網之情形存在。
（三）至於系爭網室上之「太陽能板」，此乃依行為時容許辦法第28條，及設置再生能源設施免雜照標準等相關法規定所申請，且原即係原告於102年間即已依據容許辦法之規定而提出申請，並非原告嗣後私自設置，且參照行政院農業委員會（下稱農委會）於104年2月12日以農企字第10400112074號函及所檢附之「農業設施屋頂附屬設置綠能設施之審查作業流程」圖，被告對於原告設置附屬之綠能設施之事實，殊難諉稱不知，苟於設置時即屬不合法之情形，豈可能取得相關單位（包含被告）之許可。尤其原告於102年取得系爭容許使用同意書後，尚經過103年、104年之稽查，苟原告上開設施係屬違法，則豈有於104年始要求改善，且如審視被告104年10月7日南市農工字第1041004242號函所檢附之「臺南市政府104年農業設施附屬綠能設施案件稽查應改善明細表（核定年度：102、103年度）」，其認定違規之項目為「屋頂為彩色鋼板並舖設太陽能板」，然如前所述，有關太陽能板之設置，原即屬合法所為申請，且原即已存在之設施，然被告竟謂此部分之設施係屬違法（有關屋頂為彩色鋼板部分，原告業已改善完成），足見被告為取消原告原已取得之太陽能板之設施，實已無所不用其極。另被告所屬農業局於104年10月26日辦理系爭土地之農業用地作農業設施附屬綠能設施申請改善案之會勘紀錄中，會勘意見指述原告之違規事實，亦係「四、會勘意見：1、本案原核定農業設施為網室、現頂蓋舖設鐵皮及太陽能板，與原核定之網室建造材資不符。」然如前所述，有關太陽能板之設置，原即屬合法所為申請，且原即已存在之設施，可證被告所為之會勘意見，即有違誤之處。
（四）原告所設置之太陽能板綠能設施，依據申請時容許辦法第28條規定，即「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施，該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」且依農委會104年2月12日農企字第1040012074號函發布有關申請農業用地作農業設施容許使用，並於農業設施屋頂附屬設置綠能設施之行政審查事宜說明二（三）綠能設施核准案件之轉知及記載事項：「再生能源主管機關依法核發再生能源設備案文件時，請副知直轄市、縣、（市）政府，並請於函文中言明直轄市、縣、（市）農業主管機關審認核發農業設施容許使用同意文件之文號，以及其依附之農業設施項目、設置場址、建物建號等資料。」（四）造冊列管：「直轄市、縣、（市）政府於收到再生能源主管機關再生能源設備同意備案文件函文時，應進行原核發農業設施容許使用同意文件之資料勾稽比對、列冊統計及後續列管查核等工作；並請依本會103年11月20日農企字第1030012866號函說明，於每季結束後15日內，將列冊資料函送本會及相關產業主管機關（單位），並請本會各產業主管機關（單位）督導加強該類案件之抽查作業。倘有未依核定之農業經營計畫內容使用者，亦請依該函說明，依法處理。」說明三「……為確保農業設施附屬設置綠能設施之審查作業執行順暢，請貴部依前開說明事項配合協處，並請協助轉知再生能源業者配合辦理。另貴部已受理申請綠能設施同意備案之案件者，請續依前開二（三）及（四）程序規定辦理。」綜上可知，已存在之農業設施附屬設置綠能設施是造冊列管，但前提是確實落實農地農用精神，農業設施屋頂原得設置附屬太陽能板，並未違反法規，系爭網室申請面積為882平方公尺，綠能設施裝設面積不到5成，加上網室夠高所以透光率相當良好，不至於使作物無法生長，是對於太陽能板之設置，何來有違原申請內容之情節產生。被告對於原告原已取得之同意書予以廢止，其主要之理由在於「現場勘查該網室四周並無透光黑網、部分頂蓋為太陽能板，與核定內容未符。」審視被告核予原告同意書時，其附帶條件在於農業使用，而原告自始至終均為農業使用，僅農業之內容因事實之關係，而不得不為種類之變更，惟仍為農業使用，何來被告得以廢止之事由存在。
（五）依據經濟部能源局、被告農業局、經濟發展局於102年12月11日對外召開之「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，可證明被告廢止系爭容許使用同意書，有違信賴保護原則：
1、政府為促進國內多元再生能源利用，於98年7月通過「再生能源發展條例」，而經濟部能源局於101年起全力推動「陽光屋頂百萬座計畫」，採用優惠購電政策，積極發展太陽光電應用，期達成於2030年累積設置3,100百萬瓦（MW）之目標，且認為因南臺灣陽光充足，日照時間長，非常適合發展太陽能光電應用，並認為農民運用農業設施屋頂設置太陽光電，可以20年優惠固定費率全額售電（例如裝置容量10kW後尚不及100kW之102年第二期上限費率為7.3297元/度），亦可收農業設施遮陽之效果，有助特定作物日照需求之調適，因而方由經濟部能源局、被告農業局、經濟發展局等單位於102年12月11日辦理「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，是有關農民運用農業設施屋頂設置太陽光電，可以20年優惠固定費率全額售電，亦可收農業設施遮陽之效果，有助特定作物日照需求之調適，原即為上開3個單位所推動，目地是要讓政府達成於2030年累積設置3,100百萬瓦（MW）綠能設施之目標。而「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面說明內容，就是行政指導之一種。
2、綠能發展係政府早在102年間，即決心推動之產業，此亦農委會於102年10月9日修正容許辦法，增訂第8章「綠能設施」第27條至第30條相關規定之由來。又因應102年10月9日修正發布容許辦法所增訂之第8章「綠能設施」，經濟部能源局、被告農業局、經濟發展局等3個單位曾於102年12月11日以官方立場，對外召開「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，原告即係依據該說明會之內容，對於系爭容許使用同意書申辦合法之綠能設施，即太陽能發電設施。原告雖於申請農業用地作農業設施容許使用時，於所提出之「農業設施經營計畫書」業已明載「b.以鋼骨為斜屋頂骨架披覆太陽能板之設施，且通風遮蔭。」但因當時無法令依據，被告對於原告所取得之系爭容許使用同意書，根本不可能就此部分之申請內容，表示准許與否。故原告於102年5月15日所取得系爭容許使用同意書，其同意內容並未包括此部分內容。
3、又依「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面內容，其中關於被告農業局所為之說明，即「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法與注意事項說明」中，載明「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法所稱之農業設施種類」，包括農作產銷設施，即農業生產設施：……、網室、……農業資材室……，蓋102年10月9日修正之容許辦法，對於農業設施種類已包括「網室」，且並無明定「本細目設施不得附屬設置綠能設施」，係於106年6月28日修正容許辦法第13條附表1所定之「農作產銷設施－農業生產設施－網室」始增訂「本細目設施不得附屬設置綠能設施」，此參農委會所公告之修法說明及對照說明表即明，有關網室之屋頂不得設置綠能設施，確實係於106年6月28日修法後，始增加此一規定。然在修法之前，參照原有容許辦法第13條附表1，及「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之說明，於網室之屋頂架設太陽能板，原即為合法之作為，並無不符規定之處，是被告以106年6月28日修法後之容許辦法第13條附表1規定網室之申請基準或條件，認定系爭網室上設置太陽能板有違法之處，不僅適用法令錯誤，亦有違信賴保護原則。蓋原告之一切設施及行為，原即係依據「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面內容而為，並無違背該行政指導之處，原告並無違背系爭容許使用同意書之情形，被告所指與事實不符，亦有違「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之行政指導之說明。
4、再者，依「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」所為之說明，有關綠能設施計分成3類，第一類綠能設施係於農業設施屋頂附屬設置，第二類綠能設施則係非附屬設置而與農業經營使用相結合，第三類綠能設施則係於嚴重地層下陷區及受污染之邊際農地多元使用，至於何以分成三類，亦係對應102年10月9日修正容許辦法，增訂第8章「綠能設施」第28條、第29條、第30條而為分類。換言之，有關102年10月9日修正容許辦法，增訂第8章「綠能設施」中之第28條規定，即係對應第一類，另第29條則係對應第二類之規定，另第30條則係對應第三類之規定。而審視其中第一類綠能設施，即係於農業設施屋頂設置，說明中明確表示「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請」、「該屋頂型綠能設施，應逕依再生能源發展條例規定，向能源主管機關申請再生能源設備之認定文件。」而原告所設置之綠能設施，係附屬於網室屋頂之上，是原告現有之綠能設施係屬於說明會中所稱之第一類之綠能設施，亦即係容許辦法第28條所稱之類型無誤。且原告亦因此研討會之說明，向經濟部能源局提出綠能設施之架設申請，並為經濟部能源局以103年4月22日能技字第10304009220號函同意准予辦理在案，是證原告完全係依據行政指導所為之申請，且被告亦係依據當時公告之相關法令而准予核發系爭容許使用同意書，被告執第二類即非附屬設置於農業設施之綠能設施之規定，指摘原告未有結合農業使用，不僅不符事實（原告仍有結合農業使用），亦適用法令錯誤，且顯與當時之行政指導說明相違背。
5、審視「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」書面內容第9頁、第13頁所引述之案例，政府早已容許網室上架設太陽能板以供發電使用，又何來被告所稱「原告所申請之農業生產設施既係網室，則依網室之構造、功能，並無附屬設置綠能設施之餘地，自無可能與農業經營結合，此一現實狀況於修法之前、之後均同」之情形，被告所為主張，明顯與先前之行政指導相互矛盾。
（六）系爭容許使用同意書並未包括原告所提出之「農業設施經營計畫書」之內容，被告執上開「農業設施經營計畫書」所載種植農業物種與現狀不同，謂原告違反系爭容許使用同意書之內容，有適用法令違誤之處：
1、原告係於102年5月15日取得系爭容許使用同意書，當時容許辦法，並無「綠能設施」之規定，係102年10月9日修正發布之容許辦法始有綠能設施之規定。是容許辦法於102年10月9日修法之前，被告對於有關「農業用地作農業設施容許使用同意書」之內容，其中對於是否附屬綠能設施部分，根本不可能有表示同意之餘地，被告以當時所未有之法規，即102年10月9日修正之容許辦法，所增訂第8章「綠能設施」之規定，執為廢止理由之一，顯有適用法令錯誤。
2、再者，系爭容許使用同意書僅就網室之興建構造、面積、種類、高度等予以規定，同時僅於同意書內之「設施用途」一項中，明定為「農業生產使用」，並無種植農業物種為何之記載，至於附註一部分雖記載：「請依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理」，然此部分所稱之「請依核定計畫內容使用」之真義，並不及於農作物之種類，又何來被告所稱僅因種植農作物之不同，即係有違系爭容許使用同意書。又對照被告102年5月15日府農務字第1020418913號函明載：「二、請確依核定計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠及其他非農業使用。」足證系爭容許使用同意書附註一所記載之「請依核定計畫內容使用」，當然係指不得作為住宅、工廠及其他非農業使用，並無因農業種植之物種變更，而有再辦理變更之餘地。況相關農業法規並未有農民對於所種植之農業物種必須提出申請，亦從未有種植物種變更即必須辦理變更申請之規定。是被告認原告作物種類與核定計畫內容未符，並未依核定之計畫內容使用云云，實過度解讀系爭容許使用同意書上所稱之「請依核定計畫內容使用」。
（七）原告於系爭網室上所設置之綠能設施即太陽能板，依前述「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」書面內容，雖屬於第一類綠能設施，依據當時容許辦法第28條規定，原即無必須結合農業使用之情形，但原告實際仍有結合農業使用，並無非農業使用之情形，縱認原告僅部分種植山蘇，屬未有農業使用之情形，原告亦一再向被告申請展延，並進行實質之改善行為，但被告從未就原告業已改善之情形，指示是否尚有法律上應改進之缺失而未有改進之處，是可證明被告所為之廢止，不僅顯無理由，且亦違比例原則（即對於原告已合法取得之網室及其上之太陽能板之設置予以非法之廢止）。
（八）原告現今所種植之農作物除山蘇外，尚有空心菜、甘薯、當季疏菜，並非僅種植山蘇。再者，審視「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」書面說明記載所稱之「設施」，指的就是「溫室」、「網室」、「灌溉設備」而言，且「作物種類及品種選擇」中，復依據「強度需求」說明在強光度部分，可以種植「番茄」，於「中光度」說明可以種植「甘薯」，於弱光度中說明可種植「不結球向菜類、莧菜、紫蘇」，另於說明「連作」之不利點，鼓勵採「輪作」之方式，於「結語」中具体說明「綠能產業是全球能源發展趨勢之一，若能結合設施農業，兩項產業將可同步發展」、「目前太陽能發電設施下溫室最大的問題是光照不足，導致可種植之作物種類有限。」、「利用溫室加高、增加溫室內反射光等方式，改善光照問題，可大幅提高太陽能發電設施下溫室生產的效能，對於此產業的發展更大助益」，足見被告謂「番茄、空心菜、甘薯、白花馬齒莧、秋葵」等作物均無法種於太陽能板之下云云，明顯有意誤導鈞院對於農業種植之認知。至於被告抗辯「網室設施無法與太陽能板併存，否則原有網室設施將變質」云云，此於「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之資料中，已具体說明被告之立場確實係二者可以結合，並無不能併此之情形等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告105年10月11日府農務字第1051045549號函）均撤銷。
四、被告則以︰
（一）系爭土地農業設施於102年5月15日府農務字第1020418913號農業用地作農業設施容許使用同意書核定在案，爰被告依據容許辦法第33條第2項規定予以造冊列管。嗣後，被告農業局於104年7月31日南市農工字第1040758003號函通知稽查會勘，並於104年10月7日函請原告於同年12月31日前完成改善，原告提出展延改善期限之申請，被告農業局於105年1月6日南市農工字第1041304063號函同意展延改善期限至105年3月31日止。迄被告農業局105年7月12日南市農工字第1050719962號函通知於7月22日上午複查，其仍未依核定計畫內容改善，被告始依容許辦法第33條第2項規定以105年10月11日府農務字第1051045549號函廢止系爭容許使用同意書。依據容許辦法第33條第1項規定，容許辦法第33條第1項顯非僅規定農業設施不得作為住宅、工廠或其他非農業使用，且更應依原核定之計畫內容使用，同條第2項規定，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，又農委會於95年7月7日農企字第0950136679號函已釋示，所稱之「未依計畫內容使用」即指未依申請容許使用時所擬定之經營計晝書各款內容使用而言。查本件核定之網室依核定計畫內容係種植番茄、空心菜、甘薯葉、白花馬齒莧、秋葵為主，然被告農業局會勘當時，其作物為山蘇，顯與原核定計畫內容未符，故被告依規定廢止其許可，於法並無違誤。又系爭容許使用同意書核定之網室構造種類為鋼骨造、外披覆透光黑網，且核定計晝之網室設施建造方式為鋼骨造、樑柱使用H型鋼，屋頂骨架及四周透空採光舖設黑網。惟被告農業局105年7月22日現場勘查，原告之網室頂蓋為太陽能板，顯非前開同意書及計畫內容核定之構造種類。又容許辦法第28條規定，本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施，然第13條附表1網室之申請基準或條件規定，網室應以可透光之塑膠布或遮蔭網搭建。是以，網室之建造材質應為可透光之塑膠布或遮蔭網，且應依原核定之農業經營計畫內容使用，始符合規定。
（二）由最高行政法院105年度裁字第1323號裁定見解以觀，足徵農業設施之興建目的係「為順利遂行農業活動、確保收成」，於此目的下，農業用地作農業設施容許使用同意書方有核發之必要及可能。而若實際施作之工作物結構或使用方式，自始或事後不符合原本之容許條件時，原核發之容許使用同意書則將遭廢止。否則，該容許使用同意書可能遭私人利用，淪為用以變更土地農用現狀之工具，而失其控管之功能。又依農委會95年7月13日農企字第0950138400號函，益徵申請容許使用同意書時所檢附之經營計畫，洵屬主管機關判斷農業用地是否得作農業設施使用之審查重點，亦屬事後查核申請案件是否確實符合原核定計畫內容使用之判斷標準。是以，原告自應依核定計畫（即申請容許使用同意書時所檢附之經營計畫）使用農業用地及農業設施，固不待言。再依農委會104年8月25日農企字第1040012614號函以觀，「申請人所提經營計畫中所載栽種作物」之產量，洵屬判斷是否有合理農業經營事實之重要基準。且所謂「未依計畫內容使用」，即係指未依申請容許使用時所擬定之經營計畫各款內容使用而言，亦包括「作物種類」。被告於105年7月22日前往系爭土地現場勘查時，發現原告竟種植與經營計畫所載之「有機蔬果」相去甚遠之「山蘇」，顯已不符經營計畫，即未依原核定計畫內容使用。被告以此為系爭廢止處分作成之理由之一，自屬有據，故被告自得按容許辦法第33條第2項作成廢止處分。
（三）系爭網室之構造及增建等，顯與系爭容許使用同意書核定內容不符：
1、被告就原告申請設置之農作產銷設施（即系爭網室、農業資材室）之「構造種類」，均係按其申請時檢附之農業設施經營計畫書中「七、設施建造方式」內容審核，並核發系爭容許使用同意書。揆諸系爭容許同意書及經營計畫中「七、設施建造方式」，足徵原告應於系爭網室四周設置透光黑網。惟，被告於105年7月22日前往系爭土地現場勘查時，發現原告未於系爭網室四周設置透光黑網，已不符核定計畫。至原告陳稱：「何來現今得以逕要求改為『不透光』之黑網？」云云，然被告未曾要求原告應於系爭網室四周設置「不透光」之黑網，原告關此顯有誤會。又原告提出之照片均係攝於105年7月22日之後，故與本件系爭廢止處分之作成無涉。
2、依農委會農糧署103年12月24日農糧企字第1030736680號函、104年10月5日農糧企字第1040236214號函，洵徵依網室之特性，四周及頂部仍應以具一定透光性之材質披覆搭建，並主供農業直接生產及經營使用。故為維持網室之功能，本無可能於網室頂部搭建或額外增設太陽能板屋頂，否則將失其效用，原告關此使用顯已違背核定計畫。再依農委會99年11月24日農企字第0990175169號函、100年3月22日農企字第1000115084號函以觀，系爭網室屋頂之太陽能板之設置，自應以農業生產為前提，並經目的事業主管機關、農業主管機關及有關機關同意，始得以容許使用方式辦理。又系爭容許使用同意書係於102年5月15日核發，係於容許辦法102年10月9日修正前，當時容許辦法尚未增訂第8章「綠能設施」，何來原告所稱之「依容許辦法第28條等規定申請」之說，職是，系爭網室屋頂之太陽能板之設置，亦與農委會104年2月12日農企字第1040012074號函無關。本件綠能設施之設置，應經被告同意辦理容許使用，惟被告始終均未同意原告於系爭網室屋頂設置「不透光太陽能板」。且原告於經營計畫中之「七、設施建造方式」均未記載「不透光太陽能板」（矧該部分設施構造均完全不透光，顯不符合網室之特性），自不能認被告就此設施構造，已於系爭容許使用同意書作成時同意辦理容許使用，其理昭然。故被告自得據此按容許辦法第33條第2項規定作成廢止處分。
（四）被告廢止系爭容許使用同意書，係廢止原告於農業用地（系爭土地）上原經申請核准之農業設施容許使用許可，即該農業設施不再為合法使用，而非禁止原告於農業用地繼續作農業使用，獲取收益。又主管機關於作成廢止容許使用同意書之行政處分前，是否給予限期改善期間，洵屬行政裁量之範疇，被告於作成廢止處分之前，曾於104年10月7日函請原告就未符核定計畫內容者限期改善，且並曾同意原告展延改善期限至105年3月31日，惟迄至被告於105年7月22日複查會勘時，系爭網室構造及種植作物種類仍有未符合核定計畫之處。故被告按容許辦法第33條第2項，於105年10月11日作成廢止處分，並無任何程序上之違誤，亦無任何違背行政程序法第7條至第9條之處。又容許辦法第33條第2項規定，准許主管機關於申請人有未符核定計畫使用農業用地、設施之情況下，依職權自行裁量是否廢止容許使用同意書。（容許使用同意書亦載明「如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理。」）原告既已受限期改善處分，則被告就105年7月22日複查會勘結果，認定原告仍未遵核定計畫為農業用地、設施之使用，有容許辦法第33條第2項所定之廢止事由存在，則自得決定作成廢止處分。關此，並無任何不具廢止事由之處，亦無違背行政程序法第123條之處。
（五）106年6月28日修正後之容許辦法第13條附表1所定之「農作產銷設施－網室」之申請基準或條件規定部分即載明：「一、有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮蔭網搭建。二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」而農委會105年12月22日農企字第0000000000A號公告及附件「修正草案總說明及對照表」，亦就該部分之修正作成說明「修正『網室』申請基準或條件，網室應以可透光之塑膠布或遮蔭網搭建、且多以錏管為支架結構，鑑其材料、結構特性並考量作物需光照，無附屬設置綠能設施之可行性，爰於許可使用細目『網室』之申請基準或條件，增訂不得附屬綠能設施，俾符實際。」由上以觀，依網室之特性，四周及頂部仍應以具一定透光性之材質披覆搭建，並主供農業直接生產及經營使用。而為維持網室之功能，本無可能於網室頂部搭建或額外增設太陽能板屋頂，否則將失其效用。故原告所申請之農業生產設施既係網室，則實無附屬設置綠能設施之餘地，自無可能與農業經營結合，此一現實狀況於修法之前、之後均同，其理昭然。
（六）原告訴訟複代理人之輔佐人謝旻珂陳稱：「（法官：嗣後為何改種山蘇？）因我們的土地面積很大，如全部種植空心菜我們賣不完，因山蘇是屬於高經濟的植物、耐陰、也可以有機種植，嗣後我們與生技產業結合，我們有化驗出山蘇有微量元素可以抗癌。」、「（法官：原核定計畫書內所指之番茄、空心菜甘薯葉、白花馬齒莧、秋葵等蔬菜，是否（適合）種植在太陽能板底下？）適合，只是一下種植這麼多，我們賣不完，如連續一直種植這種作物，對於蟲害會難以控制，網室會有這樣的缺點。」惟自農委會、各農業改良場等栽培簡介以觀，番茄、空心菜（蕹菜）、甘薯葉（葉菜甘藷）、白花馬齒莧、秋葵（黃秋葵）均需生長於陽光充足處，如此方能使產物品質良好。如日照不足，輕則影響產物品質，重則導致落花落果，顯見日照對於上開作物之栽培至屬重要。故原告主張顯已悖於作物栽培之現實狀況，委無足取。又就被告會勘照片以觀，均未見原告有番茄、空心菜、甘薯葉、白花馬齒莧、秋葵之種植。縱原告訴訟複代理人之輔佐人謝旻珂以「因我們的土地面積很大，如全部種植空心菜我們賣不完……」、「適合，只是一下種植這麼多，我們賣不完……」云云，作為未經被告同意而恣意改種山蘇之理由，亦屬無據。甚言之，原告關此應提出系爭網室種植番茄、空心菜、甘薯葉、白花馬齒莧、秋葵之產銷證明，以實其說。是以，原告於經營計畫書中載明種植之作物，即番茄、空心菜、甘薯葉、白花馬齒莧、秋葵，均無法種植於太陽能板之下。而原告於未經被告同意之情形下，搭設太陽能板，並恣意改種山蘇，就系爭網室之利用顯已悖於原核定經營計畫之內容。甚言之，被告就此一違規情形既已給予限期改善，且曾就改善期限予以展延。然而嗣後被告複查時，原告仍未就違規情事為任何改善，故被告始依容許辦法第33條第2項，作成廢止處分，並無任何程序上、實體上之違誤。
（七）原告曾以104年12月7日（104）第001號函知被告其欲轉作山蘇，該時間點係於被告以104年10月7日南市農工字第1041004242號函及附件作成限期改善之行政處分、以104年10月29日南市農務字第1041072482號函檢送同月26日會勘紀錄之後，自被告以104年12月17日南市農務字第1041220719號函覆原告104年12月7日（104）第001號函之內容以觀，被告除說明如原告未依系爭容許使用同意書之核定內容改善，否則被告得廢止系爭容許使用同意書；亦說明如原告欲於農業設施附屬綠能設施，則應依會勘意見提出變更之申請。且被告並未同意原告種植山蘇，亦未同意原告依其104年12月7日（104）第001號函擬具之轉作山蘇改善計畫進行改善。而自農委會農糧署105年3月9日農糧企字第1050701744號函覆原告105年1月8日（105）第002號函之內容以觀，農業設施附屬綠能設施本應結合農業經營，而本件涉及行政審查及審認原則，應依容許辦法及「以申請人所提經營計畫之栽種作物產量判定農業經營事實」等行政函釋之規定辦理。被告自始至終均未同意原告種植山蘇，被告所發之歷次函文均明確要求原告依系爭容許使用同意書之核定內容改善，並應除去非屬核定系爭網室構造種類之鋼板、太陽能板。甚且，被告曾為本件邀集農委會農業試驗所專家至現場會勘並提供改善意見，並表示如原告擬於系爭網室附屬綠能設施，則應依會勘意見提出變更之申請（菇類栽培場）。是以，原告指稱「被告並無就原告應改善之處予以指示」云云，顯屬無據。
（八）原告既係於102年11月29日與電業簽約，則原告搭設太陽能板，顯無可能係受到「在後」之102年12月11日「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之影響。故原告訴訟複代理人之輔佐人謝旻珂陳稱：「……在同年（102年）經濟部能源局與被告的農業局及經發局辦理推廣太陽能，並將成功案例在農業設施或網室成功附屬綠能向我們推廣，我們因被告推廣，也投入產業結合，但被告以很多的理由表示不得附屬，為何在推廣時沒有明確告知不得附屬。」云云，顯屬無據。而上開研討會書面資料亦係以「鋼構溫室」為說明重點，並無推廣「附屬網室設置太陽能板屋頂」之情形。退萬步言之，縱研討會中有零星關於「溫網室」之記載，惟就結構、功能以觀，「溫網室」與原告設置之系爭網室結構差異甚鉅，洵不能得混為一談。溫網室於構造上係以塑膠布為屋頂，四周另須圍繞細目網（防蟲網）以防止蟲類進入；於功能上能保護內部作物不受外界風、雨損害，具有一定環境控制能力。系爭網室於構造、外觀、功能均與溫網室明顯不同，顯非屬溫網室。故原告顯無可能因受被告之推廣，而於系爭網室設置太陽能板；亦無法執「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」書面說明作為「主管機關推廣網室得附屬設置綠能設施」之佐證。
（九）又由鈞院106年度訴字第94號判決以觀，容許辦法對於農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序、其他應遵行事項不得作其他非農業使用所為相關規定，均係為達到農業發展條例所欲達成之「農地農用」、「永續經營」等目的。是以，申請人就容許辦法之各條規定，本即應嚴加遵守。而如申請人利用農業設施之支撐架以架設太陽能屋頂發電設備，卻未確實履行主管機關發給容許使用同意書之前提（即申請人需履行依核定計畫設置並維持「供農業直接生產及經營之設施－農作產銷設施－網室」型態經營農業之負擔），則該太陽能板設施於功能上顯屬獨立之發電設備，而並非附屬設置於農業設施之綠能設施。且依網室之特性，本無可能於網室頂部搭建或額外增設太陽能板屋頂，此一現實狀況於修法之前、之後均同。甚言之，太陽能板不堪使用廢棄後之相關模組中，含有重金屬，對農地污染之衝擊無法估計，實需高度專業審慎處理，關此顯非一般農業設施之黑網材質等一般廢棄物可比。故太陽能板發電屋頂顯已超過容許使用同意書核定容許使用農業設施之負載，與農業發展條例之農地永續發展之目的相悖，不可能為網室設施之容許使用同意書允許之設施。由上以觀，網室設施實無法與太陽能板併存，否則原有之網室設施顯將變質等情，亦再再顯徵原告不得於網室設施上任意設置太陽能板。再者，自鈞院105年度訴字第532號判決、臺中高等行政法院105年度訴字第444號判決以觀，於「農業設施屋頂附屬設置太陽能板，而未能輔助農業生產、使農業設施依經營計畫使用」之情形下，實將生名實不符、太陽能板喧賓奪主之失，如此顯已不符農業設施「為順利遂行農業活動、確保收成」之興建目的，勘認違規。而綜觀鈞院105年度訴字第532號判決，已就農業發展條例、容許辦法之立法目的，與102年10月9日修正容許辦法第27條、第28條間，為價值衡量，並作成符合「農地永續發展」目的之判決。
（十）另監察院於106年9月6日公告106財正0019號糾正案文，由該糾正案文以觀，經濟部能源局於作成行政處分時並無就「附屬綠能設施是否結合農業經營」等情予以審認，且完全無視於地方政府農業局之意見、行政處分，甚至法院判決之存在。經濟部能源局僅係就再生能源發電設備之模組種類、型號、規格及數量、總裝置容量、電號等為審查，並作成行政處分。故原告縱取得經濟部能源局之設備登記文件，亦不能以此證明「系爭網室設置之太陽能板有何結合農業經營之處」或「被告就系爭網室設置之太陽能板曾為同意」等情等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告102年5月15日府農務字第1020418913號函、系爭容許使用同意書及農業設施經營計畫書、被告農業設施附屬綠能設施105年7月22日稽查會勘紀錄、被告105年10月11日府農務字第1051045549號函附本院卷為憑，堪信為實。兩造之爭點為：原告取得農業用地作農業設施容許使用後，有無未依原核定之計畫內容使用之事實？被告以原處分廢止容許使用同意書，有無違誤？本院判斷如下：
（一）按「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」「（第1項）農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣（市）政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」為農業發展條例第1條、第3條第12款、第8條之1所明定。
（二）次按「本辦法依農業發展條例第8條之1第3項規定訂定之。」「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、水產養殖設施。四、畜牧設施。
五、休閒農業設施。」「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表相關規定。」「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」為農委會於98年3月16日修訂之容許辦法第1條、第3條、第13條第1項第1款、第2項及第26條所明定。而上開容許辦法第13條第2項所指附表「農業設施種類及分類別規定」中明定農業生產設施之「網室」申請基準及條件為：「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮蔭網搭建。」；又上開容許辦法於102年10月9日修正第3條規定，增設農業設施種類包含自然保育設施及綠能設施；並於第八章綠能設施第27條規定：「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」第29條規定：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」第30條規定：「（第1項）申請於下列區位設置綠能設施者，得免予檢附經營計畫：一、經濟部公告之嚴重地層下陷地區。二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。（第2項）申請前項綠能設施之容許使用，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」復將修正前容許辦法第26條規定移置第33條，並修訂為：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」至於原容許辦法第13條第2項之附表，則更正為附表1：農作產銷設施分類別規定，但就農業生產設施許可使用細目之「網室」申請基準或條件並無變更；待至106年6月28日農委會再就容許辦法之綠能設施專章（第27條至第30條）進行修訂公告，並於立法總說明中表示：「本會配合國家再生能源政策，102年10月9日修正本辦法時，考量再生能源為乾淨綠能，亦為國家政策鼓勵之方向，爰將再生能源發展條例所定太陽能、風力、非抽蓄式水利設施等，定義為本辦法所稱綠能設施之一種，並增訂第八章綠能設施專章予以規範。復於104年8月12日修正第30條規定，明定綠能設施申請應符合公告之特定區位及條件，始得免與農業經營相結合。至應與農業經營使用相結合之綠能設施，仍應有農業生產之事實，始得設置於農業用地或農業設施屋頂，以落實農地農用原則。爰為明確上開農業設施結合綠能設施之規範，以及避免綠能設施搭建影響土壤地力之環境永續，並考量行政作業之簡化等，進行綠能設施專章規定之檢討及修正。」等語，本次修正將容許辦法第13條第2項之附表1「農作產銷設施分類別規定」農業生產設施許可使用細目之「網室」申請基準或條件增訂為：「一、有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮蔭網搭建。二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」並修訂容許辦法第28條第1項規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，除申請基準或條件規定不得附屬設置綠能設施者外，得在不影響農業設施用途及結合農業經營使用之前提下，依第4條規定，向土地所在地之直轄市、縣（市）主管機關提出申請；其經營計畫應敘明農業經營與綠能設施之結合情形。」是此，稽諸前揭修法歷程，102年10月9日修訂容許辦法以前，農業用地上之農業設施不得設置綠能設施，且農業生產設施之網室僅得以一層為限，並應以可透光之塑膠布或遮蔭網搭建；雖102年10月9日修訂容許辦法以後，農業用地上之農業設施准許設置綠能設施，但其設置條件應受容許辦法第八章綠能設施專章之限制，亦即其設置之前提必須係結合農業經營、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷、或防止受污染農業用地栽植特定農作物等特定條件而得附屬（免申請）或非附屬（需申請）設置於農業用地或農業設施之上，至於農業生產設施之網室仍續要求以一層為限，並應以可透光之塑膠布或遮蔭網搭建；待至106年6月28日再次修訂綠能專章時，已於立法理由強調綠能設施必須與農業經營相結合，且為延續向來之農地農用原則，藉由本次修法以明確農業設施結合綠能設施之規範，是其在未變更原容許辦法第27條第2項規範架構原則之下，已將附屬設置於農業設施之綠能設施，除明定不得設置者外，其他亦應經申請始可。故綜前觀之，農業用地自102年10月9日修法以來，固准許於其上設置綠能設施，但無論該綠能設施是直接設置於農業用地上，或藉由各類農業設施之結構附屬或非附屬設置於農業設施（立基於農業用地）之上，都必須符合修訂後容許辦法第27條第2項之基本設置條件，且不得改變各類農業設施之基礎構造。是以，102年10月9日修訂之容許辦法第28條雖規定各類農業設施「得」附屬設置綠能設施，且該附屬綠能設施「免」向農業主管機關提出申請，但其豁免申請之前提，必須該類農業設施與附屬綠能設施之結合，該當容許辦法第27條第2項之設置條件，且不得改變其所依附農業設施之基礎構造，否則該附屬綠能設施即屬違法設置，且該未經申請設置之綠能設施事實上亦已改變其所依附農業設施之容許使用條件，主管機關自得依102年10月9日修訂後容許辦法第33條第2項中段規定廢止該農業設施之設置許可。依此，農委會106年8月14日農企字第1060721049號函略謂：「溫室及網室之頂部及四周應全部以透光材質搭建，以避免阻隔農作物生長不可或缺之日照，並主供農業直接生產及經營使用，在不影響農作物生長所需日照下，始得附屬設置綠能設施，惟仍不得逾越各類農業設施之申請基準或條件規定。……綜上，網室或溫室之建築物，倘全部以『不透光』之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，而影響農作物生長，已與上開第13條附表1規定『網室應以可透光之塑膠布或遮蔭網搭建』、『溫室應以透光材質搭建』等申請基準或條件之規定未合。……倘設施建造方式不符規定，且設施內部未能確實依原核定之農業經營計畫用途，從事農業生產經營使用，亦適用容許辦法第33條規定，原核定機關得廢止其許可之情事。」等語（見本院卷第387至388頁），經核與前揭法律及法規命令規範意旨相符，本院自得併予援用。
（三）經查：
1、原告所有系爭土地非屬嚴重地層下陷地區或受污染之農業用地，其於102年4月間擬定農業設施經營計畫書，經由臺南市歸仁區公所函轉向被告申請於系爭土地（面積2019.29平方公尺）設置網室（面積882平方公尺）及農業資材室（面積44.66平方公尺），其經營計畫書表明網室內主要種植番茄、空心菜、甘薯葉、白花馬齒莧、秋葵等有機蔬果，網室以鋼骨為斜屋頂骨架披覆太陽能板之設施，具通風遮蔭，樑柱使用H型鋼，屋頂骨架及四周透空採光舖設黑網建造完成等語（本院卷第31至32頁）。嗣後被告於102年5月15日核發系爭容許使用同意書，其上載明網室構造種類為「鋼骨造、外披覆透光黑網」、設施用途為農業生產用，並附註請原告依核定計畫內容使用，如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理等語（本院卷第25至27頁）。
2、嗣原告於102年11月29日與經營電力網之電業簽約，於系爭土地上農業生產設施之網室屋頂上裝設太陽光電發電設備共257片，總裝置容量62.965瓩，並於簽約後之一年內即103年2月13日，依行為時再生能源發電設備設置管理辦法第9條第3項規定，以昭明能源實業社名義（原告為負責人）向經濟部能源局申請再生能源發電設備登記，經該局於103年4月22日以能技字第10301009220號函准其設備登記（本院卷第357至359頁），原告並自斯時起將其上開太陽光電發電設備所生產之電能以每度6.2元代價全數躉售予台灣電力股份有限公司迄今（本院卷第660頁）。
3、其後被告農業局於104年7月31日以南市農工字第1040758003號函通知原告將就其農業設施附屬綠能設施使用情形辦理稽查會勘（原處分卷第31頁）。而後被告農業局於會勘後發現原告網室屋頂係為彩色鋼板並舖設太陽能板，網室下方土地則種植山蘇，遂以104年10月7日南市農工字第1041004242號函表示原告在系爭土地上之網室屋頂裝置彩色鋼板並舖設太陽能板，已與被告原核定之系爭容許使用同意書內容不符，而有違反102年10月9日修訂之容許辦法第33條第1項規定，故依同條第2項規定通知原告限期於104年12月31日以前完成改善，逾期未完成改善者將依區域計畫法相關規定辦理等語（本院卷第47至48頁）；隨後被告農業局復因原告改善說明之申請，再度於104年10月26日會同原告之子謝旻珂、農委會農業試驗所、臺南市歸仁區公所等單位勘查系爭土地，而上開單位說明會勘意見如下：「1、本案原核定農業設施為網室，現頂蓋舖設鐵及太陽能板，與原核定之網室建造材質不符。2、本案現搭建之設施如擬符合申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法所定之設施申請條件，可變更為菇類栽培場，種植木耳，但四周需裝設黑網，不織布、浪板、帆布等以達隔熱及遮光之效果，內部配置太空包層架，可向菇類栽培業者請教。3、如擬種植巴西蘑菇，室內溫度出菇需維持23℃，養菌期間不宜超過30℃，故需配置溫度調節裝置。4、農業設施容許使用改善期限部分，可向農業局申請展延。」等語（原處分卷第36頁）；隨後原告於104年12月31日向被告農業局申請展延，被告農業局以105年1月6日南市農工字第1041304063號函同意原告系爭土地上農業用地作農業設施附屬綠能設施之改善期限延展至105年3月31日（本院卷第369至370頁）；惟原告又於105年3月21日、6月22日再度向被告農業局申請展延改善期限（本院卷第375至377頁），但未獲被告農業局首肯；爾後被告農業局即以105年7月12日南市農工字第1050719962號函通知原告將於同年月22日上午9時30分辦理系爭土地限期改善複查會勘，請派員到場會勘，並請土地所有權人及綠能設施業者務必出席提出說明及具體改善成果。惟屆時被告會同歸仁區公所、被告農業區農務科、農地管理工程科等人員至現場會勘時，原告及綠能設施業者並未在場，至原告代理人曾瓅緹則稱伊已將網室頂部之彩色鋼板、既有網子拆除，並依原核定計畫重新披覆黑網，但由於最近颱風侵襲，導致各地網室受損，伊因無法招攬到工人前來架設，故目前網室四周尚未架設黑網等語，嗣經與會人員會勘後，除拍照存證外，並載明會勘現況：「1、原核定計畫書種植作物為番茄、空心菜、甘薯葉、白花馬齒莧、秋葵，現地種植山蘇。2、原核定計畫書網室材質為鋼骨造、屋頂骨架及四周透空採光舖設黑網，現地以太陽能板作為頂蓋。」經會勘人員評定為：「未依核定計畫內容使用」等語，此有被告製作之稽查會勘紀錄、稽查現場紀錄表在卷可稽，而上開事實復為兩造所是認，則此等事實自堪信為真實。
（四）是稽諸前揭容許辦法修法歷程，原告於102年4月申請、經被告於同年5月間許可而於系爭土地設置農業生產設施之網室，其所適用之法規命令應係98年3月16日公布施行之容許辦法，而當時容許辦法第3條規定並無容許設置綠能設施。是以原告雖於申請之際，於所提出之「農業設施經營計畫書」載明網室係「以鋼骨為斜屋頂骨架披覆太陽能板之設施」，即非屬法令所許，故被告核定之系爭容許使用同意書，僅同意原告就網室所記載之其他構造種類，亦即需為「鋼骨造、外披覆透光黑網」，而不准許網室屋頂覆蓋太陽能板，此亦為原告於本院審理時所自承（見本院卷第182頁）。佐諸原告亦自承伊係農委會於102年10月9日修訂之容許辦法增設綠能設施以後，依修訂後之容許辦法第28條規定（農業設施之附屬綠能設施，免向農業主管單位申請），始於102年11月29日與經營電力網之電業簽約，於其農業生產設施之網室頂部裝設太陽光電發電設備，並於裝置完成後僅向經濟部能源局申請設備登記乙節，足見原告對容許辦法歷程及內容知之甚詳。惟原告對容許辦法於102年10月9日之修訂評價，實係將該辦法第28條規定抽離觀察、片面解讀，據以主張凡各類農業設施均得附屬設置太陽光電發電設備，而毋庸獲取農業主管機關之許可，且經濟部能源局既能核可原告於系爭土地農業設施屋頂裝設太陽光電發電設備之設置登記，顯見國家機關亦肯認網室屋頂得裝設太陽能板以躉售電能予台電公司云云。然查，原告於102年底因其網室屋頂舖設太陽能板及彩色浪板後，其屋頂覆蓋之下方土地由於日照不足而改種無須全日照且喜陰之作物山蘇，至其屋頂上方太陽光電發電設備所獲取之電能則全數躉售予台電公司乙節，已如前揭查證事實所述，則原告於網室屋頂覆蓋太陽能板之供電所得既全數供給予台電公司，並非將電能切實消耗於網室內所栽種之植物，從而其於網室所設置之綠能設施，除提供阻斷日照之效果外，即與網室內所栽種作物無關。雖原告稱伊原先種植番茄、空心菜等作物，因數量太多，供過於求，遂改種無須輪作之高經濟作物山蘇，且伊仍有於系爭土地上種植部分番茄、空心菜等作物，則被告即不得以原告改種作物為由，逕認原告已將系爭土地作非農業使用云云，惟查，原告提出伊於系爭土地上種植經營計畫書所載作物之事證（見本院卷第35至41頁），係被告作成本件原處分以後所為，且依原告前揭所提105年10月拍攝系爭土地照片觀察，原告栽種番茄、空心菜等作物係主要植栽於太陽能板覆蓋以外之田埂上，至於光照不足部分仍續種植山蘇，顯見太陽能板之覆蓋效果，確實已影響或限制網室內作物之栽種種類與生長條件；其次，原告迄至本院言詞辯論終結前，均未提出改種前後之營銷紀錄、農作支出或收帳資料，僅泛稱伊於廟口擺攤隨意販售，無製作書面文件；反之，原告對太陽光電發電設備躉售台電公司費用則能清楚表述每二個月能收取新臺幣7萬元左右之售電款等語，足見原告僅係為維持覆蓋太陽能板之網室內有種植作物之現狀，而栽種耐陰且生長期緩慢之山蘇作物（參見網路下載之臺南區農業改良場技術專刊，本院卷第757至768頁），實則其於系爭土地主要收入來源乃是躉售台電之太陽光電售電款。是綜前觀察，原告自102年5月間取得系爭容許使用同意書以後，已於102年11月間起將系爭土地之網室應外披覆透光黑網之構造，改變為頂部舖設彩色鋼板及太陽板之結構，雖原告於被告104年10月7日通知限期改善後已將彩色鋼板拆除，替代為透光黑網，但仍續保留太陽能板設施以持續供電予台電公司，則原告於系爭土地所搭建之網室，已與修訂前後容許辦法第13條第2項附表所指網室構造不符（舖設太陽能板，就不可能披覆透光黑網），雖其太陽能板覆蓋下之網室內仍有種植山蘇作物，但其太陽能板供電作用根本未能與原告網室內之作物經營相結合（即原告僅有種植作物，而無經營事實，更無太陽能板供電與其農作經營相結合之情事，若欲與農業經營相結合，須依被告104年10月26日會勘意見所表示應改為菇類栽培場），而系爭土地又非地層嚴重下陷或受污染之土地，是其於網室屋頂所鋪設之綠能設施，復顯然與102年10月9日修訂後容許辦法第27條第2項規定相違，是揆諸前揭規定之說明，縱使容許辦法於102年10月9日修訂後增設農業設施得附屬設置綠能設施，惟原告於系爭土地網室之頂部覆蓋太陽能板之作為，仍構成修訂後容許辦法第33條第1項規定之違反，縱使經濟部能源局雖就原告在網室屋頂舖設太陽能板同意其設備登記，但其核可登記書上注意事項亦載明：「本案如有本辦法第12條規定（如辦法第12條第2項第1款規定該再生能源設備不符或違反其他法令規定者）之情事，本局將撤銷或廢止本案再生能源發電設備之同意備案或設備登記。……本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，本局依本辦法第12條規定辦理。」等語（見本院卷第358頁），是以經濟部能源局核給原告再生能源設備登記，亦不等同於農業主管機關依容許辦法就該農業設施所為之許可設置。是以原告既有行為時容許辦法第33條第1項規定之違反，被告自得依同辦法第33條第2項中段規定廢止其系爭容許使用同意書。
（五）又原告復主張經濟部能源局、被告農業局、經濟發展局曾於102年12月11日對外召開之「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，明確表示網室屋頂得舖設太陽能板，而該研討會相當於被告之行政指導，則原告因被告之指導而對網室能舖設太陽能板已產生信賴，則被告即不得廢止系爭容許使用同意書云云。惟查，原告於102年4月提出之農業設施經營計畫書上已明白表示將於網室屋頂骨架上披覆太陽能板設施，並於容許辦法102年10月9日修正公布後，隨即於102年11月29日與經營電力網之電業簽約，實際於系爭土地網室屋頂舖設太陽能板乙節，復如前述，則原告於其網室屋頂決定並實施舖設太陽能板之際，被告尚未與經濟部能源局召開前揭研討會，依此，原告前揭違規行為之發生，顯非基於被告與經濟部能源局前揭合開研討會之廣告效果，則原告自無從因該研討會之宣傳而對網室舖設太陽能板產生信賴基礎，更無論該研討會亦不具備法規要件；再者，監察院於106年9月6日公告106財正0019號糾正案文（糾正農委會、經濟部、經濟部能源局）亦稱：「……據報導，政府以不影響農業經營之前提下，推動經由容許使用方式於農業設施屋頂或農業用地上設置綠能設施，惟政策實際執行結果，打著『農地種電』旗號之太陽光電設施大量出現於中南部地區，而農業設施未能依原核定經營計畫內容使用，反以附屬設置之綠能設施發電，演變成發展綠能、掠奪農地資源之亂象。……調查竣事，發現農委會於102年10月9日修正發布容許辦法，欠缺審查機制，導致申請人得以輕易憑藉著農業設施申請屋頂附屬設置綠能設施，卻未能結合農業經營，核有疏失。……前開容許辦法第28條所規範之農業設施屋頂附屬設置綠能設施（即營農屋頂型綠能設施），係屬『現況入法』。依據該條文規定，容許辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施，而附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。因此，太陽能光電申請人向地方農業主管機關申請取得農業設施之容許使用同意書，並向地方建築主管機關申請取得建築執照後，再以農業設施（合法建物）屋頂附屬設置綠能設施，向能源主管機關申請再生能源設備同意備案時，就綠能設施有否結合農業經營之事實，毫無審查機制，導致申請人心存僥倖得以輕易憑藉著農業設施申請屋頂附屬設置綠能設施，造成諸多案場徒有太陽能光電發電設施，卻未依原核定計畫從事結合農業經營之情事。」等語（見本院卷第553至557頁），由是觀之，再生能源發展條例於98年制定以後，中央及地方政府無不大力推動太陽光電，但因其過度重視效能、效率、裝設數量，而漏未強調綠能設施應與農業經營相結合之必要條件，參以102年10月9日修訂之容許辦法第28條欠缺審查機制，導致部分農地申請人利用前揭辦法免申請設置規定，加以經濟部能源局亦不審查綠能設施有否結合農業經營之事實，致使農業設施附屬設置之綠能設施脫漏審查，而得於農業設施屋頂大量舖設太陽能板，以成就其種電之實質。是以被告與經濟部能源局合開之前揭研討會至多僅是說明當時中央及地方政府大力推展太陽光電之舉措，但該宣傳措施不能作為原告脫免法律及法規命令之藉口，故原告前揭主張亦不足取。
六、綜上所述，原告主張既無足取。被告以原告違反行為時容許辦法第33條第1項規定，依同條第2項規定，廢止系爭容許使用同意書，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。
又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法（蓋原告既已無意改善其網室屋頂構造，則被告是否繼續給予其展延改善期程以給予其合理改善期間，已無任何關連）及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 7 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 7 日
書記官 謝 廉 縈