高雄高等行政法院判決
106年度訴字第179號原 告 許源興
許耀郎許羅綢許秀雄許登順許瓊方張許桂枝林許秋香盧許素精被 告 中華民國代 表 人 蔡英文總統被 告 行政院農業委員會林務局代 表 人 林華慶局長上 一 人訴訟代理人 黃厚誠 律師上列當事人間土地使用編定事件，經中華民國106年3月29日臺灣嘉義地方法院105年度簡上字第1號裁定移送本院審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告以嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○號及同段1236地號土地（下稱系爭土地），其於民國41年即已開墾，現況有建物存在，其住處並無森林，使用編定時因未依照法律規定而被編定為森林區，依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）所示，應編定為丙種建築用地，且補辦使用編定應經公告。原告家族在系爭土地上勤勞奮鬥，歷經50多年後，被惡意違反森林法第3條、第6條規定認定為森林區，並於96年將之登記為被告中華民國所有、管理機關行政院農業委員會林務局（下稱林務局），為此提起本件確認行政處分無效訴訟。
二、原告起訴主張略以：
㈠、依森林法第3條規定，森林指林地及其群生竹、木之總稱，惟系爭土地自41年（尚可追溯至更早之前）以來，即非林地，更非竹、木之地，而為人民居住之房屋，故將之認定為森林，違反森林法第3條之規定。再則，若行政機關以森林法第6條為依據，亦應符合「荒山、荒地之劃設林業用地」，亦即應屬荒山或荒地之土地，始可將土地劃設為林業用地，惟系爭土地原即非荒山或荒地，而為人民賴以維生活之住處，完全不符合荒山或荒地之要件，故就森林法第3條或第6條規範，均不能將系爭土地認定為森林。按民法第71條前段規定，違反強制或禁止規定者無效，又依森林法第3條第1項前段規定：「森林係指林地及其群生竹、木之總稱」，及同法第6條第1項規定：「荒山、荒地之宜於造林者，由中央主管機關商請中央地政主管機關編為林業用地，並公告之。」被告林務局違反森林法第3條、第6條之強制規定，將A、B、
C、D、E等處原有建築物之土地，於96年違法登記為被告林務局所有，違反強制規範，為無效之登記。
㈡、原告家族於41年10月28日起，分別在系爭土地如附圖所示A、B、C、D、E等處，基於所有之意思，和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產（當時土地亦未登記），依民法第770條規定，10年取得土地所有權，亦即於51年10月28日，已依時效取得所有權，即使從嚴依民法第769條規定，20年取得土地所有權，亦已於61年10月28日即已時效取得土地所有權，但被告林務局卻於96年4月間，任意將原告家族所有權之土地，濫用公權力，變更登記為林務局所有，嚴重侵害原告權利，且明顯違反法律規定，此登記應為無效。
㈢、原告於系爭土地之住處，根本沒有森林，僅係被編定為森林區而已，且編定時即未照法律規定作業，才會造成編定錯誤，其現況情形就是有建物存在，依作業須知規定所示，係不應全部編定為森林區，而係應編定為丙種用地。且補辦編定應公告30日之部分，雖嘉義縣竹崎地政事務所（下稱竹崎地政所）之函文稱不必公告，但依內政部105年10月11日之函文說明所示卻係必須公告，且於內政部78年4月1日訂定之作業須知第17點亦有明訂，但是本件僅公告3日。然家為人民最基本之城堡，於人民具有極為重要之意義，原告之家族於41年間即在系爭土地上勤勞奮鬥，歷經50多年後，卻突然被惡意依森林法規定，任意認定為森林，全然違反森林法第3條、第6條規定，又於96年將之登記為被告中華民國所有，且於一夕間欲將之損壞而全部拆除等情，並聲明求為判決前揭系爭土地登記為無效。
三、被告林務局則以︰
㈠、原告之訴欠缺權利保護必要，當事人亦不適格，應逕予駁回：
1、緣竹崎地政所於95年間，依內政部核定「臺灣省國有林班地地籍測量及土地登記95年度計晝」（下稱95年度計晝），對嘉義縣○路鄉○○○段等合計15段1428筆國有林班土地，辦理完成地籍測量後，經被告林務局函請竹崎地政所將系爭土地登記為中華民國所有、管理機關為被告林務局，並於95年12月13日完成土地所有權第1次登記。竹崎地政所嗣於96年間，續依區域計畫法規及作業須知等相關規定辦理國有林班地補辦編定作業程序，並函送系爭土地之非都市土地使用編定清冊予嘉義縣政府，經嘉義縣政府函復同意辦理上開非都市土地使用編定，竹崎地政所爰代理被告及檢附相關文件，申請辦理補辦編定之標示變更登記，並於96年5月4日完成登記系爭土地之使用分區為森林區、使用地類別為林業用地在案。
2、次以，「按行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，原則上應以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件，而其目的即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實之利害關係之情形。因此，當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，並得受訴訟標的法律關係之本案判決者，始具備當事人適格。由於當事人適格為權利保護要件之一，原告或被告就為訴訟標的之法律關係如無訴訟權能，當事人即非適格。而當事人就特定訴訟標的是否具有訴訟權能之當事人適格，應依原告具體主張特定訴訟標的之原因事實，足以顯示其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政行為，致直接遭受損害之可能性存在，始得認定其訴權存在。故當事人是否具備訴訟權能之資格，通常應從是否為處分相對人，或保護規範之特定訴訟標的法律關係之主體（權利人或法律上利害關係人），或雖非主體但基於法律規定，本於一定資格就他人法律上之權益有處分權或管理權者，而得據以認定其具有訴訟權能，且應依行政訴訟之不同訴訟類型分別觀察審認，始得正確判斷其是否具備當事人適格之要件。從而，原告提起行政訴訟，必須就特定訴訟標的有實施訴訟之權能，始為正當適格之當事人，若當事人不適格，係屬欠缺訴權之存在要件，法院自應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。」（鈞院103年度訴字第94號判決參照）。
3、查行政機關依法所為區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制決定，係其實施土地使用管制之依據，是以其所編定各種使用地之結果，自係對土地所有人所有權之使用、收益、處分權能之行使，發生公法上使用管制之效力，使其法律上之地位因該管制措施而直接受到影響。是故，區域計畫法第16條第1項、行為時同法施行細則第18條第1項及作業須知第17點方規定直轄市或縣（市）政府應將該編定結果通知土地所有權人。至於土地之使用人對直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，如有不服，是否得提起行政訴訟，應視其對該土地使用編定處分是否具有法律上之利害關係，而其判斷標準則應在於其法律上之地位，是否可能因該土地使用管制措施，直接遭受法律上不利益之損害。揆之土地使用人占有使用土地之權源，如係直接或間接來自於土地所有權人授與之使用、收益、處分之權能，或係依法律規定取得合法占有之權源，倘因直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，使其無法繼續合法占有使用土地，致其法律上之地位可能因該土地使用管制措施，直接遭受法律上之不利益者，自得認其為法律上利害關係之第三人。惟若合法占有使用土地之第三人因該土地使用管制措施，僅間接遭受經濟上、情感上或其他事實上之不利益，或該土地使用人原本即無占有使用土地之正當權源，則土地使用分區及使用地類別之編定結果對其而言，自難謂有任何法律上之利害關係可言。換言之，無權占有人占有土地之事實，僅屬事實上之占有，縱具有經濟上、情感上或事實上之利害關係，亦難認其為法律上利害關係之第三人。是故，無權占有土地之第三人對行政機關之土地使用管制措施縱有不服，惟其對該特定訴訟標的之法律關係，既不具有實施訴訟之權能，自非得為提起行政訴訟之適格當事人。
4、再查，系爭土地曾經被告林務局所屬嘉義林區管理處另案訴請原告返還系爭土地，業經臺灣嘉義地方法院98年度嘉簡字第850號及100年度簡上字第23號民事確定判決認定原告為無權占有人，並判決被告林務局所屬嘉義林管處勝訴確定在案。可見原告對於系爭土地之占有使用，應屬事實上之占有，並不具有法律上之利害關係。故原告對被告已依法完成系爭土地所有權登記及嘉義縣政府將系爭土地補辦編定使用分區為森林區、使用地類別為林業用地之行政處分，縱有不服，原告並非該行政處分之相對人，亦非具有法律上利害關係之第三人，係屬當事人不適格，既無進行訴訟之正當利益或接受判決之必要，欠缺權利保護必要而仍提起訴訟，即屬訴訟權利之濫用，自應逕予駁回。
㈡、退步言之，縱認原告對系爭土地具有訴之利益存在，原告認被告之土地登記為無效亦無理由。
1、按「森林係指林地及其群生竹、木之總稱，森林法第3條第1項定有明文。故是否為森林，應就林地整體為觀察，非以上訴人設置工作物之地點有無種植竹、木為判斷依據。」最高法院88年度台上字第2123號刑事判決意旨參照。次按「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。森林以國有為原則。」「荒山、荒地之宜於造林者，由中央主管機關商請中央地政主管機關編為林業用地，並公告之。」「本法第3條第1項所稱林地，範圍如下：1、依非都市土地使用管制規則第3條規定編定為林業用地及非都市土地使用管制規則第7條規定適用林業用地管制之土地。」「本法第6條第1項所稱荒山、荒地，指國有、公有、私有荒廢而不宜農作物生產之山岳、丘陵、海岸、沙灘及其他原野。」森林法第3條、第6條、同法施行細則第3條、第5條分有明文。則就系爭土地是否為國有林地，相關法令均各有其定義，亦不以土地上是否種植竹木為斷，須就土地整體觀察，原告認被告任意劃定系爭土地為國有而為所有權第1次登記，顯有誤會。
2、臺灣光復後配合土地開發、經濟建設等需要，政府陸續辦理各項未登記土地之測量，自87年起據內政部報奉行政院核准之95年度計畫，完成臺灣省國有林班地地籍測量及土地登記作業，其中系爭土地亦在該計畫之列。森林本以國有為原則，森林法施行細則第2條規定：「森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。」森林法第6條第4項規定：「土地在未編定使用地之類別前，依其他法令適用林業用地管制者，準用第2項之規定。」即系爭土地在未登記之前，仍屬林業用地，應受限於森林法之相關規定，與被告依據95年度計畫辦理土地所有權第1次登記不相牴觸。又國有林班地，依土地法第36條第2項規定辦理地籍測量及土地登記，並依同法第52條規定，將所有權人登記為中華民國，管理機關為被告林務局，並無違反行政程序。
3、系爭土地位於阿里山事業區186林班地，於該土地辦理測量登記前即為依森林法劃設之事業區，依行政院72年6月11日台72經字第10718號函及77年1月21日台77經字第1959號函示，今後凡國有林地國有林之土地登記，非經行政院核准，不得登記為其他機關所管有，且核示國有林之土地管理機關登記原則，管理機關登記為被告林務局，以利經營管理。又依森林登記規則第3條、第4條分別明文：「林地已依土地法及土地登記規則之規定辦理登記，從其登記。林地尚未依土地法及土地登記規則之規定完成總登記者，其土地標示及權利範圍，以林業主管機關之圖薄登載為準。非林業用地之竹、木登記，以林業主管機關之圖簿登載為準。」「國有林、公有林及私有林之竹、木，應依本規則之規定，分別向各該林業主管機關登記。」既依該函示及規定，被告林務局依法完成系爭土地所有權第1次登記，尚無違誤。
4、且按區域計畫法第15條第1項、第16條第1項分別規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「直轄市或縣（市）政府依第15條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果，應通知土地所有權人。」；作業須知第18點規定：「公告及通知：（一)土地使用分區及土地使用編定圖說奉准核備或核定後，直轄市、縣（市）主管機關應依區域計畫法第16條第1項規定，在當地鄉（鎮、市、區）公所予以公告30天；除海域用地外，其編定結果，並應通知土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理機關。」由此可見，依區域計畫將非都市土地分區使用管制乃直轄市、縣市政府之權責，換言之，縱認原告主張該編定結果之公告期日少於法定30日，亦屬嘉義縣政府與竹崎地政所違反應為之行政行為，是與被告林務局無涉。
㈢、原告主張其得依民法規定時效取得系爭土地之所有權云云，係屬民事訴訟審理範圍，業經臺灣嘉義地方法院105年度簡上字第1號民事判決確定在案，認原告不符取得時效之規定，非得請求登記為系爭土地之所有權人，並已形成既判力，併予敘明等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、被告中華民國部分未提出任何書狀答辯。
五、原告主張之事實，固據其提出嘉義縣財政稅務局民雄分局101年9月21日嘉財稅分房字第1016408743號函、戶籍謄本、空照圖等為證，惟本件兩造所爭執者厥為原告提起本件確認行政處分（土地登記）無效訴訟，是否有理由？經查：
㈠、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。而行政處分無效之原因，依行政程序法第111條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰1、不能由書面處分中得知處分機關者。2、應以證書方式作成而未給予證書者。3、內容對任何人均屬不能實現者。4、所要求或許可之行為構成犯罪者。5、內容違背公共秩序、善良風俗者。6、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」規定可知，我國就行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，其第1款至第6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力為判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，係以普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。所謂「重大明顯」係指瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，充其量僅屬違法，為得撤銷之原因，其在被正式撤銷前，依然有效，自亦不得以確認之訴，訴請確認行政處分無效。
㈡、經查，95年度計畫係依據內政部報奉行政院核准之「臺灣省國有林班地地籍測量及土地登記第2期修正計畫」（93年至98年計畫）所定之年度實施計畫，該計畫內已載明，國有林班地未登記土地測量登記作業，係利用行政院農業委員會林務局已完成之林區像片基本圖，配合現有林班區界線為地籍線，經數位轉換為地籍圖，並依規定辦理國有林班地第1次登記作業，由管理機關囑託登記為國有，管理機關為被告林務局，有內政部105年10月11日內授中辦地字第1051355586號函附卷可稽。本件系爭土地位於阿里山事業區第186林班內，於未完成登記前，屬國有林業用地。嘉義縣政府依據內政部土地測量局（改制為內政部國土測繪中心）95年3月27日測字第0950002521號檢送之95年度計畫暨土地法第38條、第50條規定辦理地籍圖公告，並於95年12月13日完成第1次登記，有嘉義縣政府95年10月24日府地價測字第0950144003號函暨公告、土地建物查詢資料、異動索引查詢資料在卷可憑。準此足見系爭土地之登記，並無前揭行政程序法第111條第1款至第6款無效之原因，亦無同條第7款重大明顯瑕疵之無效情事，原告主張本件登記應屬無效云云，核屬一己之見，並不可採。
㈢、次查，「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。」「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。建物跨越二個以上登記機關轄區者，由該建物門牌所屬之登記機關辦理之。直轄市、縣（市）地政機關已在轄區內另設或分設登記機關，且登記項目已實施跨登記機關登記者，得由同直轄市、縣（市）內其他登記機關辦理之。」土地法第39條、土地登記規則第3條定有明文，足見有關土地登記之機關為縣、市地政機關。本件系爭土地係由嘉義縣政府依內政部土地測量局（改制為內政部國土測繪中心）95年3月27日測字第0950002521號檢送之95年度計畫暨土地法第38條、第50條規定辦理地籍圖公告，並於95年12月13日完成第1次登記，業如前述，則原告以非登記機關之被告請求確認登記無效，其當事人顯非適格。
㈣、綜上所述，原告提起本件確認登記無效之訴，核無行政程序法第111條各款所定之無效事由，且為當事人不適格，又依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
㈤、至原告請求被告作成准將系爭土地變更為丙種建築用地之行政處分部分，本院另以裁定駁回之。另原告主張依時效取得所有權部分，業已訴訟繫屬臺灣嘉義地方法院審理，且本件係由該院裁定移送本院審理，故就此部分自不再移送該院審理，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 31 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 31 日
書記官 蔡 玫 芳