高雄高等行政法院判決
106年度訴字第186號民國107年3月14日辯論終結原 告 蕭燈發
沈慧宜共 同訴訟代理人 陳益軒 律師複 代理人 陳志隆 律師被 告 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 許雅芬 律師複 代理人 鄭婷婷 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106年3月10日農訴字第1050736128號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告代表人原為賴清德，嗣於本件訴訟審理中變更為李孟諺，並經新任代表人李孟諺具狀聲明承受訴訟（本院卷2第293-295頁），核無不合，先此敘明。
二、事實概要︰緣原告等2人前分別向被告申請於臺南市○○區○○段○○○○○段00000000000000000號（合稱系爭甲地）及同段999-1、999-5地號（合稱系爭乙地）一般農業區農牧用地之土地（下合稱系爭土地），分別作「農作產銷設施-農業生產設施-網室」（構造種類：鍍鋅鋼管、外披覆透光黑網、帆布；設施用途：農業生產用）、「農作產銷設施-農業管理設施-農業資材室」（構造種類：鐵皮、混凝土；設施用途：存放農業資材用）、「農作產銷設施-其他農作產銷設施-圍牆」（構造種類：鋼管、鐵絲網、混凝土；設施用途：隔離用）之容許使用，用以種植高經濟作物沉香樹，經被告就系爭土地分別核給原告蕭燈發系爭甲地之民國102年4月11日府農務字第1020244789號、第0000000000號、102年5月27日府農務字第1020466403號及原告沈慧宜系爭乙地之102年4月11日府農務字第1020245094號、102年5月27日府農務字第1020466546號農業用地作農業設施容許使用同意書共計5筆(下稱系爭5筆容許使用同意書)，並於系爭5筆容許使用同意書載明「請依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理」在案。嗣被告於104年8月11日派員至現場辦理會勘，發現系爭農業設施網室現況頂蓋為太陽能板，非屬網室材質，種植羅漢松作物，並未依原核定計畫內容使用，則被告所屬農業局（下稱農業局）以104年10月7日南市農工字第1041004242號函（下稱農業局104年10月7日函）分別限原告等2人於104年12月31日前依原核定計畫內容完成改善。嗣被告於105年7月20日實地複查結果，其網室牆面並未披覆透光黑網、屋頂蓋覆有太陽能板，且農業資材室內佈建配電箱等設備，另所種植沉香多缺株，未見常態管理，其設施構造種類及設施用途等均與原核定計畫內容未符。被告即以原告等2人未依原核定計畫內容使用為由，認渠等違反申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第33條第1項規定，依同條第2項規定，分別以105年10月26日府農務字第1051088874號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號及105年10月27日府農務字第1051089431號等5函廢止系爭5筆容許使用同意書（下合稱為原處分）。原告等2人不服，提起訴願，皆遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠被告廢止系爭5筆容許使用同意書確實無理由，蓋農業局104
年10月7日函與審查辦法之修法過程，顯相違背，且有違信賴保護原則之情形，因而有適用法令錯誤之處：
按審查辦法所稱各類農業設施得附屬設置綠能設施之相關規定係自102年10月11日修正施行之後，始有對於該項之設施予以規範。而系爭5筆容許使用同意書係分別於102年4月11日及同年5月27日核定，被告依行為時審查辦法並無得審查農業設施時併同檢視該農業設施附屬之綠能設施有無符合規範之餘地，是被告於系爭5筆容許使用同意書上，自亦不可能有加註任何有關「該農業設施得附屬設置綠能設施」之情形。從而被告依據事後修正之審查辦法，認定原告所有之農業設施附屬綠能設施（按指太陽能板）未記載於系爭5筆容許使用同意書內，並據以廢止系爭5筆容許使用同意書，顯然即有適用法規違誤之處。
㈡又被告以105年7月20日實地複查結果而廢止系爭5筆容許使用同意書，更與事實有違，亦有違背法令之處如下：
⒈無被告所稱之「網室牆面並未披覆透光黑網」：
農業局104年10月7日函針對系爭5筆容許使用同意書之使用現況，均記載為「頂蓋為太陽能板非屬網室材質」，然除此之外，並未有提及其他應改善之缺失存在。又依據原告向被告所屬工務局所請領之使用執照之照片顯示，當時網室四周牆面外有披覆黑網（見本院卷1第93頁照片），足證非被告所稱「網室牆面並未披覆透光黑網」之情形存在。再者，系爭土地原有之網室牆面原即均有披覆透光黑網，然因於網室竣工隔年，即104年即曾遭遇颱風來襲，尤其是105年7月8日尼伯特颱風來襲，在強風吹襲下，導致飯店段999-2地號北側、飯店段999-4地號南側網室牆面黑網遭受毀損，其餘牆面雖仍完整並沒有破損，而被告竟隨即於105年7月20日，即颱風來襲之後1週至現場勘查，並將部分之網室牆面之黑網損壞歸責於原告，執為原告未依原計畫執行之事由之一，凡此顯有失公平之處。又退萬步言之，縱然原告就網室設施負有維護管理之責，然亦不可能阻止颱風侵襲，並隨時隨地均可維持網室四周牆面不遭受外力破壞之情形；何況原告當時，亦已盡力補強，此參本院卷第93頁卷附之照片可證，則被告未給予原告一定期間改善，即逕予廢止系爭5筆容許使用同意書，嚴重損害原告之權益至鉅，不僅有違程序正義，亦有違比例原則。
⒉被告以「屋頂蓋覆有太陽能板」作為廢止事由，顯然違反審查辦法之目的及法律上之信賴保護原則：
⑴原告分別於102年2月19日、102年4月15日申請系爭5筆
容許使用同意書時，所提出之「經營計畫書」之內容，已敘明擬於披覆透光黑網之網室屋頂上，再加設「玻璃控光板」（即太陽能板）以導入節能減碳設備（太陽能），提升農業效益，故有關「玻璃控光板」（即太陽能板），並非原告事後所擅自裝設法所不許之物品。而被告分別於102年4月11日及102年5月27日核定系爭5筆容許使用同意書，雖記載核定之網室構造種類僅為「鍍鋅鋼管、外披覆透光黑網」，忽略原告當時所提出之經營計畫書，就網室構造種類尚包含有玻璃控光板（即太陽能板）；且被告在調查過程中，又一再將玻璃控光板（即太陽能板）認定為網室之屋頂（頂蓋），忽略玻璃控光板（即太陽能板）之下所披覆之透光黑網，係為網室之屋頂（頂蓋），此一事實於農業局104年10月7日函檢附應改善明細表內之照片即可為證（本院卷第68頁-第70頁）。是被告對於原告有利之情形皆未加注意，原處分顯有瑕疵，與事實不符。且被告若認為原告加設「玻璃控光板」（即太陽能板）違反行為時審查辦法，自應以書面通知原告，或於核定相關文件當時另記載否准文字；否則原告根本無從知悉被告對於原告之經營計畫內容是否有意見。奈被告竟在審查通過原告之「經營計畫書」之內容，及核定系爭5筆容許使用同意書後，始對原告於網室屋頂披覆透光遮光網，再於透光黑網之上加裝玻璃控光板（即太陽能板）認為違反規定，並以原處分廢止系爭5筆容許使用同意書，凡此顯然有違信賴保護原則，而屬違法之行政處分。
⑵再依「再生能源發電設備設置管理辦法」等相關規定，
系爭飯店段999地號已經由經濟部能源局（下稱能源局）於104年4月1日能技字第10404008170號函同意再生能源發電設備登記（設備登記編號為：FIN103-PV1226）；系爭飯店段999-1地號經能源局104年4月1日能技字第10404008130號函登記（設備登記編號：FIN103-PV1229）；系爭飯店段999-2地號經能源局104年4月1日能技字第10404008180號函登記（設備登記編號：FIN103-PV1228）；系爭飯店段999-4地號經能源局104年11月6日能技字第10404093800號函登記（設備登記編號：FIN103-PV1227）；系爭飯店段999-5地號經能源局104年4月1日能技字第10404008140號函登記（設備登記編號：FIN103-PV1230），且均副知被告並檢附行政院農業委員會（下稱農委會）104年2月12日農企字第1040012074號函（下稱農委會104年2月12日函）在案。由此觀之，原告等2人對於農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，係屬經濟部已受理申請綠能設施同意備案之案件者，被告即應依農委會104年2月12日函釋說明進行造冊列管，原告亦無須再向被告申請對於系爭5筆容許使用同意書加註農業設施得附屬設置綠能設施之必要。
⑶再者，依司法院釋字第525號解釋意旨，原告設置「玻
璃控光板（即太陽能板）」應係適用舊審查辦法（即104年8月12日修正前規定辦理），奈被告竟依據104年8月12日新修正發布之審查辦法第33條相關規定，逕以原處分廢止系爭5筆容許同意使用書，顯已有違信賴保護之原則。
⒊被告以「農業資材室內佈建配電箱等設備」廢止系爭5筆
容許使用同意書，顯與法律相違背之處：本件原告等2人所申請之網室之設施，原即有使用電力之必要，而依臺電營業規則規定須配合設置配電設施始得供電，故原告方設置配電設施於農業資材室，此無不法之處，被告所為原處分，顯有適用法令違誤之處。
⒋另被告以「所種植沉香多缺株，未見常態管理」、種植農
業之物種與經營計畫書不同為由，以原處分廢止系爭5筆容許使用同意書，有解釋法令錯誤之處：
⑴農業局104年10月7日函附之稽查應改善明細表，就系爭
土地之農業設施之使用現況，均謹記載為：「頂蓋為太陽能板非屬網室材質」，並未提及其他應改善之缺失，顯見當時被告對於原告所種植沉香之情形，認並無缺失之處。又原告等2人所有之系爭土地，係位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，於網室竣工隔年即104年之時，即曾遇颱風來襲。尤其是於105年7月8日遭遇尼伯特颱風影響之下，造成南部豪大雨，當時原告之網室內嚴重積水數日，是在該次之颱風侵襲因素下，導致沉香苗諸多因積水而死亡，無法成株，致原告當時損失相當慘重，倘再將沉香苗無法育成歸責於原告等2人，顯有失公平之處。況且被告於105年7月20日當日勘查後，原告等2人於現場並均已補種沉香苗，奈就此等有利原告等2人之情形，被告亦顯未予以考量，仍於105年10月26日以原處分廢止系爭5筆容許使用同意書，顯有違法。又被告所稱：「所種植沉香多缺株」，誠不知此部分之裁量基準究係依何種標準認定？蓋農委會就此部分事實，從未曾訂有相關認定標準，是被告所持之裁量基準又為何？如何認定未見原告等2人之常態管理？尤其原告自取得被告所屬之工務局核發之使用執照後，旋即於地面鋪設雜草抑制蓆及噴水帶，並進行沉香育苗及種植工作，凡此均已花費相當人力、財力種植沉香，從事農業之使用。又縱被告如認種植沉香多缺株有違反規定之虞，理亦應給予原告一定期間，予以改善，或教示原告應種植到多少數量始符合規定，豈有逕予廢止系爭5筆使用同意書。故被告所採取之手段，戕害原告等2人之權益至為嚴重，顯不符行政作為應有之比例原則。
⑵再者，系爭5筆容許使用同意書內容並無明定須種植之
農業物種，而在同意書附註1所謂「請依核定計畫內容使用」等語，對照被告102年4月11日及102年5月27日之檢送系爭5筆容許使用同意書函說明二「請確依核定計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠及其他非農業使用。」等語可知，系爭5筆容許使用同意書之附註1係指不得作為住宅、工廠及其他非農業使用，故無因農業種植之物種有所變更之下，即有再辦理變更之餘地。更何況審視現行相關農業法規，從未有農民對於所種植之農業物種必須提出申請規定，且亦從未有如種植之物種有所變更之下，即必須辦理變更申請等規定。故原處分謂「僅部分種植山蘇，其作物種類亦與核定計畫內容未符，並未依核定之計畫內容使用」云云，此部分實不無過度解讀及論述系爭5筆容許使用同意書上所稱「請依核定計畫內容使用」之真意。
⒌原告並無違反審查辦法第33條規定，原處分顯有曲解法令
，而有適用法令違誤之處：本件首應審視者，即原告於原取得系爭5筆容許使用同意書之後，有無作為住宅、工廠或其他非農業使用之「未作農業使用或作非農業使用」情形。如前所述，原告等2人對於系爭土地，於取得系爭5筆容許使用同意書之後，即已從事沉香之種植，並無其所稱之未有從事農業使用之事實存在，是又何來謂有違審查辦法第33條之規定之情形存在？⒍綜上，被告於105年7月20日會勘所見缺失，除「屋頂蓋覆
有太陽能板」部分，顯屬違背「審查辦法」之規定，而有適用法令違誤之處外，其餘所稱之新的缺失部分，被告在履勘之過程中，均未能就原告等2人有利之事實，予以注意，且縱認定確實有此缺失，仍應給予原告等2人之合理期間申覆、改善、輔導、變更容許等行為，而非一律認定違法，並隨即執為廢止系爭5筆容許使用同意書之理由，而讓原告等2人造成嚴重之損失。
㈢依據能源局、農業局、被告經濟發展局（下稱經發局）等3
個單位曾於102年12月11日對外所為之說明會，即「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，原告當時即係依據該說明會之說明內容，因而對於業已取得之系爭5筆容許使用同意書之系爭網室申辦合法之綠能設施，即太陽能發電設施。又具体審視上開「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面內容，該文書應具有行政指導之性質，其中第37頁係由農業局所為之說明，即「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法與注意事項說明」中，於第40頁業已明載「審查辦法所稱之農業設施種類」，包括了農作產銷設施(附表1)，即農業生產設施：……、網室、……農業資材室……，蓋農委會於配合102年10月9日所修正發布之「審查辦法」中，增訂第8章「綠能設施」中，對於有關所稱之農業設施種類，當時即有包括了「網室」之種類，且並無明定「本細目設施不得附屬設置綠能設施」，此部分之增訂係於106年6月28日修正後審查辦法第13條附表1所定之「農作產銷設施-網室」之申請基準或條件部分而來，此參農委會所公告之本次修法之說明及對照說明表即明。是被告現今執106年6月28日修法後之審查辦法第13條附表1所定之「農作產銷設施-網室」之申請基準或條件認定原告現有之網室之上設置太陽能板有違法之處，此部分之認定，不僅有適用法令錯誤之處，且亦顯有違信賴保護原則，並與原告業已取得系爭5筆容許使用同意書及「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面內容，全然顯相違背之情形。再者，審視「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面內容第46頁至第49頁所為之說明，有關綠能設施計分成3類，即第1類綠能設施係於農業設施屋頂設置附屬設置，第2類綠能設施則係非附屬設置而與農業經營使用相結合，第3類綠能設施則係於嚴重地層下陷區及受污染之邊際農地多元使用，至於何以分成3類之說明，此部分亦係對應農委會於102年10月9日所修正之審查辦法增訂第8章「綠能設施」，其中第28條即係對應第1類之說明、第29條則係對應第2類之規定所為之說明、另第30條則係對應第3類之規定所為之說明。而本件原告所設置之綠能設施，係附屬於網室之屋頂之上，核屬於說明會中所稱之第1類之綠能設施，亦即「審查辦法」第28條所稱之類型無誤。故原告依此說明會之說明，便向能源局提出綠能設施之架設申請，亦經能源局103年4月22日能技字第10304009220號函同意辦理，是證原告所為之申請，完全係依據當時之行政指導之下所為之申請。惟被告現今執當時說明中之第2類之規定，即審查辦法第29條規定，將屬於非附屬設置於農業設施之綠能設施之規定，引用以為一再指摘原告未有結合農業使用之依據，不僅有違事實(蓋原告仍有結合農業使用)，且亦有適用法令錯誤之處，亦顯與當時之行政指導說明，顯相違背。此外「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面內容第9頁、第13頁所引述之案例，政府早已容許網室之上架設太陽能板以供發電之使用，且引以為案例之說明，是現今被告竟以所核定原告取得系爭5筆容許使用同意書之內容，未有核准太陽能設施為由，因而認定原告現今於網室之上方所架設之太陽能發電係有違系爭5筆容許使用同意書之內容，此根本就是昨是今非之論述，不僅有違信賴保護之原則，且亦顯與當時有效之法令顯相違背等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰㈠原告既未依核定計畫內容使用「容許使用之農業設施及農業
用地」，則被告自得按審查辦法第33條第2項廢止系爭5筆容許使用同意書：
⒈玻璃控光板、太陽能板均非被告所同意之系爭網室設施構
造，故原告於網室外另行設置屋頂以設置太陽能板，與網室之特性不符；且，未經審查流程確認是否確實結合農業使用，顯已違背原核定之計畫內容：
⑴按事理之常，玻璃控光板顯非太陽能板之代稱，且「太
陽能板」之物品名稱顯係通俗而廣為流傳者，殊難想像原告有何捨其名稱而不援用之理。(矧太陽能板之功能本不在於控光) 又，被告並未於系爭5筆容許使用同意書「網室」項目中之「構造種類」記載玻璃控光板，益徵玻璃控光板、太陽能板均非被告所同意之系爭網室設施構造。況依網室之特性，本不應以「非可透光之塑膠布或遮陰網材質」裝設太陽能板屋頂，即網室設施實無法與太陽能板並存，否則原有之網室設施顯將變質，有農委會農糧署103年12月24日農糧企字第1030736680號函、104年10月5日農糧企字第1040236214號函釋意旨可稽。是以，本件原告於網室頂部搭設太陽能板屋頂，顯與網室之特性不符。
⑵又依網室之構造、功能，其四周及頂部仍應以具一定透
光性之材質披覆搭建，並主供農業直接生產及經營使用，而為維持網室之功能，本無可能於網室頂部搭建或額外增設太陽能板屋頂，否則將失其效用。則原告所申請之農業生產設施既係網室，則實無附屬設置綠能設施之餘地，自無可能與農業經營結合，此一現實狀況於審查辦法第13條附表1規定於106年6月28日修正前後均同，其理昭然。甚言之，依現行審查辦法第28條第1項規定「申請基準或條件規定不得附屬設置綠能設施者（如網室），本無附屬設置綠能設施之前提資格可言」外，益徵「附屬綠能設施應經申請，且申請人須說明農業經營與綠能設施之結合情形」，併予敘明。
⑶退萬步言之，縱系爭網室上所裝設之太陽能板係「非附
屬於農業設施之綠能設施」，亦須經申請並得被告同意後方得裝設：被告核發系爭5筆容許使用同意書時均係於102年10月9日前，故原告就附屬綠能設施之設置，仍應適用申請時（即102年10月9日修正前）之規定，應經主管機關同意辦理容許使用，其理昭然。甚言之，復按農委會104年2月12日函釋意旨，「農業設施屋頂附屬設置太陽能板」應以「確實結合農業經營使用」為設置前提，無論係於審查辦法102年修正之前、之後，均須經行政審查，原告關此容有誤會。則本件系爭屋頂綠能設施既未經行政審認，則系爭土地顯屬未依容許同意書核定內容使用，被告自得按審查辦法第33條第2項作成原處分，固不待言。
⒉又農業設施之興建目的應係「為順利遂行農業活動」，若
實際施作之工作物結構或使用方式不符原本容許條件時，原核發之容許使用同意書則將遭廢止：由最高行政法院105年度裁字第1323號裁定意旨以觀，足徵農業設施之興建目的係「為順利遂行農業活動、確保收成」，於此目的下，容許使用同意書方有核發之必要及可能。而若實際施作之工作物結構或使用方式，自始或事後不符合原本之容許條件時，原核發之容許使用同意書則將遭廢止。否則，該容許使用同意書可能遭私人利用，淪為用以變更土地農用現狀之工具，而失其控管之功能。亦由鈞院106年度訴字第94號、105年度訴字第532號判決、臺中高等行政法院105年度訴字第444號判決等意旨以觀，審查辦法對於農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序、其他應遵行事項不得作其他非農業使用所為相關規定，均係為達到農業發展條例所欲達成之「農地農用」「永續經營」等目的。是以，申請人就審查辦法之各條規定，本即應嚴加遵守。而如申請人利用農業設施之支撐架以架設太陽能屋頂發電設備，卻未確實履行主管機關發給容許使用同意書之前提（即申請人需履行依核定計畫設置並維持「供農業直接生產及經營之設施-農作產銷設施-網室」型態經營農業之負擔），則該太陽能板設施於功能上顯屬獨立之發電設備，而並非附屬設置於農業設施之綠能設施。且，依網室之特性，本無可能於網室頂部搭建或額外增設太陽能板屋頂，此一現實狀況於修法之前、之後均同。甚言之，太陽能板不堪使用廢棄後之相關模組中，含有重金屬矽、鋁、鋅、銀、銅、鉛等，廢棄時如未妥善處理，將對農地污染之衝擊無法估計，實需高度專業審慎處理，關此顯非一般農業設施之黑網材質等一般廢棄物可比。故，太陽能板發電屋頂顯已超過容許使用同意書核定容許使用農業設施之負載，與農業發展條例之農地永續發展之目的相悖，不可能為網室設施之容許使用同意書允許之設施。
⒊農業資材室內之配電設施仍須按辦理容許使用之申請：原
告既未於申請容許使用同意書時一併就該配電設施辦理容許使用，即有未依核定計畫內容使用之情，則被告依審查辦法第33條第2項作成原處分，自屬有據。又原告所附本院卷1第125頁照片，實無法確認該數幀照片是否攝於105年7月上旬，被告否認之，併予敘明。
⒋此外，沉香約於種植後3年後即可開花結果，又須充足光
照，方能順利開花結果、結香；則本件原告於系爭網室上裝設太陽能板，主要目的洵係為售電牟利，顯非農地農用：自農業試驗所技術服務季刊以觀，可知沉香之幼苗雖較耐蔭，惟幼苗期之遮蔭度亦不能太大。沉香約於種植後3年後即可開花結果。此時期後之沉香喜光，需要充足之光照，始能使沉香正常開花結果，並使種子充實飽滿。且，亦僅有於充足之光照條件下，方能促進成齡之沉香結香。
否則，如遮蔭過度，將導致沉香結香過慢，甚至不結香。是以，沉香於不同之生長時期所需要之光照程度既有不同，度過幼苗期後尤其喜光，則殊難想像原告於系爭網室上設置不透光之太陽能板後，將如何順利栽種沉香？甚言之，太陽能板本無調節光照之功能，且造價不斐，使用年限約25年至30年。而按事理之常，原告顯無可能於其栽種之沉香幼苗根系健全、成樹後，即願意於裝設後僅僅3年，拆卸其以鉅額投資之太陽能板，以提供沉香樹充足之日照。關此，洵再再顯徵原告於系爭網室上裝設太陽能板，主要目的洵係為售電牟利，而無結合農業經營之實，顯無農地農用。
⒌因此，被告於104年8月11日前往系爭土地現場勘查時，發
現原告竟種植與沉香相去甚遠之「羅漢松」，且網室頂蓋為太陽能板；直至約1年後，被告於105年7月20日前往複查時，又發現沉香多缺株、未見常態管理，網室牆面未披覆透光黑網、網室頂蓋為太陽能板，且農業資材室內均佈建輸電儀表並有外露獨立電力設備等情。是以，原告對於系爭農業用地、農業設施之使用顯已不符其所提出之經營計畫書所載，即未依原核定計畫內容使用。故，被告自得按審查辦法第33條第2項作成系爭廢止處分，其理昭然。
㈡被告於作成原處分前，是否應給予原告等2人限期改善期間
，洵屬行政裁量之範疇；何況，本件被告於原處分作成前，已給予原告一定之限期改善期間。且，被告作成之系爭稽查應改善明細表，縱均於使用現況欄記載「頂蓋為太陽能板非屬網室材質」，惟均亦載明「本案設施未符合原定計畫內容（含面積增建、未作農業使用及作非農業使用），請於改善期間內依規定恢復使用（含申請核定），並向原核定單位申請複查。」益徵被告已教示原告應按原核定內容使用系爭土地、設施，複查項目自包含原核定內容之全部範疇，固不待言。本件被告前往複查會勘系爭土地、設施時，發現原告仍有未依原核定內容使用之情。故，被告按審查辦法第33條第2項作成原處分，並無任何違背行政程序法第7條至第9條之處。
㈢此外，「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會
」之推廣重點應在於鋼構溫室，而非推廣「附屬網室設置太陽能板屋頂」之情形。退步言之，縱該研討會中有零星關於「溫網室」之記載，惟就結構、功能以觀，「溫網室」與原告設置之系爭網室結構差異甚鉅，洵不能得混為一談。因溫網室於構造上係以塑膠布為屋頂，四周另須圍繞細目網（防蟲網）以防止蟲類進入；於功能上能保護內部作物不受外界風、雨損害，具有一定環境控制能力。惟系爭網室於構造、外觀、功能均與溫網室明顯不同，顯非屬溫網室。故原告顯無可能因受被告之推廣，而於系爭網室設置太陽能板；亦無法執該研討會內容作為「主管機關推廣網室得附屬設置綠能設施」之佐證。
㈣另，監察院亦已於106年9月6日公告106財正0019號糾正案文
：該案之被糾正機關為農委會、經濟部、能源局，由該案之糾正案文以觀，洵徵能源局於作成行政處分時並無就「附屬綠能設施是否結合農業經營」等情予以審認，且完全無視於地方政府農業局之意見、行政處分，甚至法院判決之存在。
能源局僅係就再生能源發電設備之模組種類、型號、規格及數量、總裝置容量、電號等為審查，並作成行政處分。故，原告縱取得能源局之設備登記文件，亦不能以此證明「系爭網室設置之太陽能板有何結合農業經營之處」或「被告就系爭網室設置之太陽能板曾為同意」等情，特此敘明。
㈤末查，審查辦法於102年增訂第8章綠能設施，應係為使經農
委會公告之不利耕作地區農地、有地層下陷疑慮而不適合再耕作之「黃金廊道」區域農地、經行政院環境保護署公告之受污染農地等，能受有效利用、重獲新生。至於原本即適於耕作之農地，於設置綠能設施時，則須使該綠能設施確實結合農業經營，且該綠能設施不能影響動植物生長。而就「結合農業經營」之事實有無，實需仰賴主管機關勤加稽查，否則，則易生「假種田，真種電」「申請設置農業設施之名，而行變更土地農用現狀之實」以牟取暴利之亂象，特此敘明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭5筆容許使用同意書（訴願卷第148、154、160、171、178頁）、農業局104年10月7日限期改善函（訴願卷第85、89頁）、被告104年農業設施附屬綠能設施案件稽查應改善明細表（訴願卷第83-88頁）、原處分（本院卷1第47-56頁）及訴願決定書等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠被告核定原告得以「玻璃控光板」作為網室屋頂建造材質之容許使用，該「玻璃控光板」是否即為太陽能板？㈡被告以原告未依原核定計畫內容使用，依審查辦法第33條第2項規定，作成廢止系爭5筆容許使用同意書，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠本件應適用之法令：
⒈農業發展條例第8條之1第2項前段及第3項規定：「（第2
項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」⒉農委會依上開農業發展條例第8條之1第3項授權規定而訂
定審查辦法，98年3月16日修正公布之審查辦法（下稱98年審查辦法），其中第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、水產養殖設施。四、畜牧設施。五、休閒農業設施。」第5條第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申請：……二、經營計畫。」第6條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」第12條規定：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。應敘明作物種類、生產週期、預估產量及行銷通路等。四、興建設施之基地地號及興建面積。五、現耕農業用地及經營概況。六、現有農機具名稱及其數量。七、設施建造方式。八、引用水之來源及廢、污水處理計畫。九、對周邊農業環境之影響。十、農業事業廢棄物處理及再利用計畫。」第13條第1項第1款、第4款及第2項規定：「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……四、農事管理設施：指供農業生產管理或作為農事管理之操作空間之設施。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表相關規定。」第26條第1項、第2項規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」⒊上開98年審查辦法第13條第2項附表農業設施種類及分類
別規定如下：「設施種類：農作產銷設施。類別：農業生產設施。許可使用細目：網室。申請基準或條件：有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。可申請用地別：一、非都市土地各種使用分區農牧用地、養殖用地（工業區、河川區除外）。二、都市計畫範圍之農業區保護區之農業用地。」「設施種類：農作產銷設施。類別：農業管理設施。許可使用細目：農業資材室。申請基準或條件：限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用，……。可申請用地別：一、非都市土地各種使用分區農牧用地、養殖用地（工業區、河川區除外）。二、都市計畫範圍之農業區保護區之農業用地。」⒋農委會嗣於102年10月9日修正發布審查辦法（下稱102年
審查辦法）第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、自然保育設施。四、水產養殖設施。五、畜牧設施。六、休閒農業設施。七、綠能設施。」第13條第1項第1款、第4款及第2項規定：「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……四、農事操作及管理設施：指供農業生產管理或作為農事管理之操作空間之設施。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表一相關規定。」第27條規定：「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」第29條規定：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」第33條第1項、第2項規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」⒌102年審查辦法第13條第2項附表一有關「網室」之規定，
與98年審查辦法之網室規定相同；另有關農業資材室規定：「設施種類：農作產銷設施。類別：農事操作及管理設施。許可使用細目：農業資材室。申請基準或條件：限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用，……。可申請用地別：一、非都市土地各種使用分區農牧用地、養殖用地（工業區、河川區除外）。二、都市計畫範圍之農業區保護區之農業用地。三、申請坐落土地應盡量避免使用特定農業區農牧用地，無可避免使用特定農業區農牧用地者，應以毗鄰建築用地或特定農業區邊緣為原則。」㈡原告違反容許使用之事實：
⒈查原告分別於102年2月8日提出農業用地作農業設施容許
使用之申請，並檢附農作產銷設施經營計畫書，該經營計畫書內容記載：設置網室目的係為種植沈香；設施建造方式即網室建造結構：柱為鋼管，壁為黑網未來會加裝帆布，屋頂為玻璃控光板，水泥基礎於唯有柱的位置才有；農業事業廢棄處理、節能減碳及再利用計畫：導入節能減碳設備（太陽能），運用天然能源提供種植室照明、空調及其他種植用電，以輔助降低農業成本，提升農業效益，並響應政府之節能減碳政策。嗣經被告審查後，同意原告種植作物沉香，分別於系爭土地農地上，設置系爭網室（用途：農業生產用）、農業資材室（用途：存放農業資材）或圍牆等農業設施，而核發系爭容許使用同意書，並於該同意書附註載明「請依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理。」等情，為兩造所不爭執，且有經營計畫書（訴願卷第145-148、151-154、157-160、168-171、175-178頁）在卷足憑，堪予認定。
而被告在核發系爭5筆容許使用同意書時，已同時結合原告應依核定內容使用，不得未依計畫書使用及變更同意使用以外之用途之作為及不作為義務，並以之作為核准發給系爭5筆容許使用同意書之前提要件，在申請人違反此作為或不作為義務時，被告得廢止該授益處分，故容許使用同意書之性質為「為附負擔之行政處分」，原告即有履行該負擔之義務。
⒉再被告以系爭5筆容許使用同意書核准原告設置之網室屋
頂係以「玻璃控光板」作為建造材質，而構造種類為鋼鐵造、外披覆遮光網、玻璃控光板或外披覆透光網，用途限於農業生產用；又農業資材室之用途，則係為存放農業資材使用。至於太陽能，僅係輔助降低農業成本，提供種植用電，而附屬設置之節能減碳設備而已。然查，被告於104年8月11日派員至系爭土地現場會勘，發現系爭網室上增設頂蓋太陽能板，非屬網室材質，並未依原核定計畫內容使用（含面積增建、未作農業使用及作非農業使用），經農業局104年10月7日限期改善函限原告於104年12月31日前依原核定計畫內容完成改善（於改善期限內依規定恢復使用〈含申請核定〉）。嗣經被告於105年7月20日實地複查結果：一、系爭甲地、乙地：網室牆面多未披覆透光塑膠布網，網室上設有太陽能板，網室內低窪積水，另零星種植沈香（20-30公分高）。二、農業資材室位置現場為鐵皮混凝土建築，內為配電設備，各有農業局104年10月7日限期改善函附被告104年農業設施附屬綠能設施案件稽查應改善明細表、被告105年7月20日會勘紀錄及當日拍攝之現場照片（見訴願卷第143-144、164-165頁）在卷可參，是原告違反農業容許使用之事實堪以認定。
⒊此外，有關系爭農業資材室部分，依照審查辦法規定及核
定計畫內容，其用途為應供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用。然被告於105年7月20日複查結果，發現系爭農業資材室位置現場為鐵皮混凝土建築，內為配電設備（見訴願卷第165頁），並未符合原核定計畫內容使用，已如前述。且觀諸原告於農業資材室內所設置之配電設施（訴願卷第143頁），係為躉售電力而單獨設置之太陽能光電設施，並非農糧署102年10月17日農授糧字第1020723962號函釋所稱：「有關農業資材室倘為經營管理需要而有接電之需求，依臺灣電力公司營業規則，需配合設置配電場所，始可供電，考量增設配電場所及其通道係為提供農業資材室電力，以協助資材管理並提升該設施效用，因此，尚得依上開規定配置配電場所及其通道作為前揭設施之附屬設施辦理容許使用。」係為提供農業資材室電力而設置之輔助設施，自無從援引該函釋而為有利於己之主張。其次，觀諸該鐵皮建物，已具有遮風避雨之功能，且有獨立之使用價值（訴願卷第143頁），被告據以認定其為鐵皮建物，亦無違誤，併予敘明。
㈢原告所提農作產銷設施經營計畫書「玻璃控光板」非太陽能板，施設內容與容許使用項目不合：
⒈原告主張其經營計畫書已載明網室屋頂為玻璃控光板，而
玻璃控光板即為太陽能板，故原告所設置之太陽能板，係屬合法附屬設置之綠能設施。縱認玻璃控光板非太陽能板，惟依原告申請核定當時之審查辦法，並未設有網室不得附屬設置綠能設施之限制，亦無綠能設施專章之相關規定，原告於網室附屬設置太陽能板，自無違反法令可言。
⒉惟查：參諸原告於102年4月提出容許使用申請行為時之98
年審查辦法第13條第2項之附表農業設施種類及分類別，明定網室之申請基準或條件為「有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」，足見依申請行為當時之法令規定，網室應以可透光之材質搭建，並無疑義。而依據原告提出容許使用申請時，依法所檢附之經營計畫書載明網室屋頂之建造材質為玻璃控光板，對照當時前揭法令有關網室之規定，該玻璃控光板自係指可利用一定方式（如電流變化或玻璃顏色深淺），以調節陽光照入網室內之強度，控制日照量強弱程度之材質而言。惟從本件原告於網室屋頂上方所增設之太陽能板（訴願卷第83-88頁），係屬完全隔絕陽光照射之材質，並無控制陽光照入強度之功能，且原告亦未能提出業界有將太陽能板稱為玻璃控光板之慣例或通說，是以原告經營計畫書所記載之網室屋頂玻璃控光板與其實際設置之太陽能板相互比較，顯係兩種不同材質與功能之物件，且與網室設置基準或條件所要求之可透光材質明顯不合，自難認原告經營計畫書第10項「農業事業廢棄處理、節能減碳及再利用計畫」記載之節能減碳設備太陽能與第7項「（農作產銷）設施建造方式」所述之網室屋頂玻璃控光板為同一物件。綜上，原告主張太陽能板具有遮光效果，陽光亦可從太陽能板空隙中照射進入網室，經營計畫書所載玻璃控光板即為太陽能板，並無足採。
㈣102年審查辦法綠能專章訂定前，綠能設施之施設，仍以「附屬」且與農業經營相容為必要：
⒈按非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其
容許使用之項目及許可使用細目使用，並得由目的事業主管機關依法為容許使用之管制（非都市土地使用管制規則第6條參照）。又農業用地，須依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用；於農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，除依法免申請建築執照者外，並應依法申請建築執照（農業發展條例第3條第10款、第12款、第8條之1第2項、第3項參照）。由上述規定足知於農業用地設置相關設施，係由農業主管機關依法為容許使用之管制，如該設施涉及其他專業法規（如建築法等），則應接續向其他各專業法規之主管機關申請相關許可，相關主管機關基於專業法規授與之法定職權，藉由漸進式之階段程序進行有秩序之審查決定，並以前行政處分之存在及內容，作為後行政處分之前提要件及行為基礎。其次，衡諸農業發展條例授權農業主管機關對於申請人使用農地設置設施之行為，事先介入審查是否符合農業使用之目的，係為確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法宗旨。是於審查辦法尚未訂有綠能設施專章之規定前，申請人欠缺於農地上申請設置非點狀綠能設施之公法上請求權（行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項所定附表一參照），僅係農業主管機關行政實務上對於農業用地上興建農業設施作農業使用之前提下，例外同意核定興建農業設施附屬設置太陽能光電設施（太陽能板為農業設施之搭建結構或於屋頂附屬設置太陽能光電設備或設施）之容許使用，並就農業設施附屬設置太陽能光電設施之設計與擬生產之作物是否適於溫室栽培，及依作物栽培生產之需要，予以實質審認，此有農委會99年11月24日農企字第0990175169號函（本院卷1第167-169頁）在卷可參。是以農業中央主管機關於審查辦法尚未訂有綠能設施專章規定之前，雖於該辦法所定原容許使用之農業設施種類外，額外增加同意農業設施得附屬設置太陽能光電設施之容許使用，惟設有作物與附屬設置太陽能光電設施之農業設施間是否具有農業經營相容性之條件限制甚明。
⒉本件原告欲利用系爭農地設置有固定基礎之相關設施，自
應依行為時審查辦法提出容許使用之申請。而原告於102年4月間申請容許使用時，審查辦法並無綠能設施專章之相關規定，顯見其當時原欠缺於系爭農地上申請設置非點狀綠能設施之公法上請求權，然因農委會99年11月24日農企字第0990175169號函示行政實務處理原則，是原告至多僅得據此申請農業設施附屬設置太陽能光電設施之容許使用。惟觀諸原告申請容許使用所檢具之經營計畫書，並未填載農業設施附屬設置太陽能光電設施之內容，且系爭容許使用同意書核定原告設置之網室屋頂係以玻璃控光板作為建造材質，該玻璃控光板並非太陽能板，已如前述，足見被告核定系爭5筆容許使用同意書所許可設置之農業設施，並未包括原告事後自行於網室上方所增設之太陽能光電設施甚明。其次，徵諸原告於系爭農地實際設置之網室及太陽能光電設施，可知太陽能光電設施係於網室上方另外增設之構造物，並非直接作為網室屋頂之一部分，而與網室結合為一體關係。且依原告經營計畫所載設置網室係為農業生產即種植沈香之用途，然稽之沈香（或稱白木香）對光照之需求，於幼苗期、幼齡期之遮蔭度雖不可太大，以40-50%為宜，但成齡之沈香則喜光，唯有充足光照，才能正常開花結果，種子才能充實飽滿，亦唯有充足光照條件下，才能促進結香（本院卷2第239頁），足見原告於網室上增設不透光之太陽能光電設施，對於培育沈香而言，亦非屬適宜之生長環境，其太陽能板之設置與農業經營是否得相容（結合），已值存疑。
⒊再衡酌原告設置之太陽能光電設施，並非直接作為網室屋
頂之建築材質而搭建，而其利用網室支撐架架設太陽能光電設施，得以明確標識其使用範圍之「獨立空間」，且其目的主要係為躉售電力之獨立經濟效益而設，此觀卷附能源局104年4月1日能技字第10404008170號、104年4月1日能技字第10404008130號、104年4月1日能技字第10404008180號、104年11月6日能技字第10404093800號、104年4月1日能技字第10404008140號函（本院卷1第105-120頁）及太陽光電發電設備照片（原處分卷第7-8頁）所示原告與電業簽約、併聯及太陽光電發電設備規模即明。因之，綜合考量原告設置太陽能光電設施之目的、面積、價值、利用狀況、機能等一切情狀，足認原告設置之太陽能光電設施，發電後之轉售臺電之售電收入，才是其主要利益所在，太陽能板及配電箱之裝置，亦已反客為主，超出「附屬」角色而成為獨立之「綠能設施」，已非附屬農業設施之綠能施設甚明，原告主張102年審查辦法就附屬綠能設施之設置並無任何規範，被告以行為後制定之法令規範、要求原告配合辦理，即有誤會。
㈤原告施設之太陽能板，非屬102年審查辦法第28條規定所稱免依第4條規定提出申請之綠能設施：
⒈102年間，農委會基於再生能源為乾淨綠能，亦為國家重
要能源發展政策，故於102年10月9日修正審查辦法時，將再生能源發展條例所定太陽能、風力、非抽蓄式水力設施等，定義為審查辦法所稱綠能設施之1種，增訂第8章綠能設施專章予以規範（第27條至第30條）。而參諸102年審查辦法第4條、第28條及第29條之規定可知，附屬該辦法附表所定各類農業設施設置之綠能設施，免依第4條規定單獨提出申請，而係依附於所附屬設置之農業設施提出容許使用之申請；至於非附屬設置於農業設施之綠能設施，除於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，或土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，擬具經營計畫，經地方主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准後，始得設置。又所謂附屬設置之綠能設施，應係指未改變原有農業設施之功能與性質，依附於原農業設施而缺乏構造上獨立性之附屬綠能設施而言。
⒉另觀能源局、農業局及經發局於102年12月11日舉辦「陽
光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」（本院卷1第257-269頁），有關太陽光電發電設備結合農業設施之說明，即針對審查辦法102年10月9日修法重要方向及農地上可申請容許使用之農業設施種類，明確說明綠能設施分為三類，第一類係於農業設施屋頂附屬設置綠能設施（審查辦法第28條），該類「綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建，為現行作法，實務上逕依附表各類農業設施之規定申請辦理。至附屬設置之綠能設施，為明確並簡化程序（亦為現行作法），爰於後段明定免依第4條規定提出申請；逕依再生能源發展條例規定，向能源主管機申請再生能源設備之認定文件。」第二類係與農業經營使用相結合（審查辦法第29條），該類「非依前揭規定附屬設置於農業設施之綠能設施，倘擬依本辦法規定提出申請者，除位於第30條規定之特定區位者外，應與農業經營使用相結合且須經中央主管機關專案核准，爰先予明確其申設條件。另考量該類案件之特殊性，明定申請人應依擬結合之農業使用型態，提具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審，再經中央主管機關（即行政院農業委員會，以下簡稱本會）就與農業經營結合之使用型態，依本會各產業之職責分工進行專案審查核准，始得同意容許使用。至該綠能設施於取得農業主管機關核准之容許使用同意文件後，仍需依據再生能源發展條例及其相關法規規定辦理。」第三類係於嚴重地層下陷區及受污染之邊際農地多元使用（審查辦法第30條）（本院卷1第267-269頁）等情亦明。是以，本件原告設置之太陽能光電設施，並非直接作為網室屋頂之建築材質而搭建，且不利於沈香作物之生長環境，而其目的主要係為躉售電力之獨立經濟效益而設，顯非附屬於農業設施而設置之綠能設施，已如前述。故縱認原告未經申請容許使用而逕自設置之太陽能光電設施，得依102年審查辦法檢視其適法性，然按其構造、規模及經濟目的，亦非屬102年審查辦法第28條免依第4條提出申請之適用範圍，則原告並未獲得農業主管機關之同意，即自行於網室上方增設非附屬性質之太陽能光電設施，自屬未依核定計畫內容使用之情形。⒊再者，審查辦法第28條後段雖謂「該附屬設置之綠能設施
免依第4條規定提出申請」，但對照同條前段「本辦法附表所定各類農業設施，得附屬綠能設施」之文義及審查辦法之附表內容，足見得附屬設置綠能設施之農業設施，為審查辦法第3條其他款「農業設施」，並各該設施縱然附屬設置「綠能設施」亦不得反客為主，改變原有農業設施之功能與性質。是以，審查辦法第28條所稱免依第4條規定提出申請之原因，在於因該「綠能設施」既是附屬設置於前揭農作產銷設施等「農業設施」而供各該農業設施經營農業使用，而各該「農業設施」已事先依第4條規定提出申請，則附屬設置於各該「農業設施」之「綠能設施」既僅為農業設施之配角，並未使該農業設施悖於原核定計畫內容，為簡政便民，從而無須重覆提出申請及加以審核。但如超出「附屬」角色而成為獨立之「綠能設施」，則其使用方式及必要性將使該農業設施與原核定計畫內容不符，則仍應擬具經營計畫，依其有無與農業經營相結合，各自適用審查辦法第27條第1項第1款、第29條及第30條規定，接受主管機關審查，以確保農業發展條例揭示之農地農用原則，避免綠能設施之搭建影響土壤地力之環境永續。
㈥原告另主張其於系爭土地設置太陽能設施，係由不同機關核
准及審查，依序取得系爭同意書，且能源局同意於系爭土地設置太陽能設施之處分迄未廢止，原告始投入鉅資於系爭土地設置太陽能發電系統，並進而簽訂售電契約，原處分侵害人民對合法取得系爭同意書之信賴，顯違信賴保護原則云云。惟按：
⒈信賴保護原則是法治國家的重要原則，依據此一原則，人
民對於公權力行為與決定所給予的信賴，公權力應適度的加以保護，人民之所以對公權力行為決定產生信賴與時間的累積有關，人民主張信賴保護之要件有三：(1)信賴基礎：必須是公權力決定或行為將導出某特定的法律狀態，而足以引起人民產生特定的期望。(2)信賴表現：須人民因信賴公權力決定或行為將繼續有效存在，所為有關自身權益之外在表現。(3)信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。由於信賴保護於時間的回溯有重要關聯，故應釐清先前有何種公權力行為與決定，使人民產生信賴基礎；及人民是否有因出於信賴該公權力行為或決定而有重要之作為(信賴表現)。另關於信賴不值得保護的情況，行政程序法第119條雖係針對授益行政處分之撤銷而定，惟參酌司法院釋字第525號解釋，行政程序法第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」之規定，應可適用於各種行政行為。
⒉查本件原告申請農業用地作農業設施之內容，本即為網室
，生產計畫為沉香種植，並經被告依其申請，核發系爭5筆容許使用同意書容許原告於系爭土地設置「網室-有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網或控光板搭建」之農業生產設施在案，則原告無須設置太陽能屋頂發電設備，早可依其申請及獲核定之經營計畫設置符合規定之網室農業設施，種植農作。故被告核發系爭5筆容許使用同意書，內容明確，並無使原告產生可以使用太陽能板屋頂取代原應為透光網室設施之期望。至於能源局乃受經濟部委任處理有關再生能源設備之認定、查驗、完工證明、廢止及其他相關業務，並僅依據原告太陽能板設置，審查是否符合「再生能源發電設備設置管理辦法」之規定。況依能源局核給原告申請再生能源發電設備登記文件亦已載明：「……五、本案注意事項如下：(一)本案如有本辦法第12條規定之情事，本局將撤銷或廢止本案再生能源發電設備之同意備案或設備登記。……(四)本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，本局依本辦法（再生能源發電設備設置管理辦法）第12條規定辦理。……。」等語，亦可見能源局前揭函文已告知原告應注意容許使用之合法性，並不致使原告產生其於原獲核准設置之農業設施增設太陽能光電設施為合法可行之信賴基礎。是能源局之同意備案函文已告知原告應注意農業設施之合法性，不致使原告產生其於原獲核准之農業設施搭蓋太陽能板為合法可行之信賴，再者原告尤應注意履行系爭5筆容許使用同意書所賦予應維持依核定計畫內容使用及設置農業設施，不得移作非農業使用之負擔，原告卻不履行，反而逆向利用原設施設置售電專用之太陽能發電設備，而與農業經營無涉，原告實無值得保護之信賴。從而原告以前詞主張被告廢止系爭5筆容許使用同意書違反信賴保護原則云云，亦無可採。
㈦被告為系爭5筆容許使用同意書之廢止並不反比例原則：
⒈按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有
助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條所規定。
⒉查本件被告核發系爭5筆容許使用同意書已明確敘明「請
依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理」等語，已告知原告應履行之負擔。嗣被告於104年8月11日派員至現場辦理會勘，發現系爭農業設施網室使用現況：「頂蓋為太陽能板非屬網室材質」備註：「種植羅漢松作物（新植）」，並未依原核定計畫內容使用，則農業局以104年10月7日函，分別限原告等2人於104年12月31日前依原核定計畫內容完成改善。迄被告於105年7月20日前往複查時，又發現沉香多缺株、未見常態管理，網室牆面未披覆透光黑網、網室頂蓋為太陽能板，且農業資材室內均佈建輸電儀表並有外露獨立電力設備等情。是以，原告對於系爭農業用地、農業設施之使用顯已不符其所提出之經營計畫書所載，即未依原核定計畫內容使用。
⒊再者，被告上開限期改善命令之內容：「頂蓋為太陽能板
非屬網室材質」，除非原告拆除太陽能板，改以可透光之塑膠布或遮陰網搭建網室，則改善前土地及其上所謂之農業設施，並無法為農業使用，僅得為「種電」之使用，而此等現狀顯無法符合農地農用之要求，是被告於104年8月11日會勘時所見：「種植羅漢松（新植）」或105年7月20日復查時發現：「沉香多缺株、未見常態管理」，無非太陽能板下植物興替或其種植植物現況之描述，並不影響被告諭令原告限期改善之重點在於：將太陽能板拆除，改以透光之塑膠布或遮陰網搭建網室之要求事實之認定。
⒋綜上，被告於原處分作成前，已給予原告一定之限期改善
期間，並於命限期改善相當期限後，經依復查勘驗所見結果，始以原告等2人未依原核定計畫內容使用為由，以原處分廢止系爭5筆容許使用同意書，核已權衡輕重，採取適當處分，並無濫用裁量權，亦無違比例原則。
六、綜上所述，原告之主張，並不可採。本件有未依核定計畫內容使用而違反系爭計畫書所附負擔情事，被告以本件有未履行負擔及違反審查辦法第33條第1項規定情事，以原處分廢止系爭5筆容許使用同意書，認事用法均無違誤。訴願決定遞予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 107 年 3 月 28 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 3 月 28 日
書記官 江 如 青