高雄高等行政法院判決
106年度訴字第187號民國106年11月16日辯論終結原 告 蕭燈發即開心農場
蕭高安即東昇農園行共 同訴訟代理人 陳益軒 律師被 告 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 許雅芬 律師複代理人 鄭婷婷 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106年3月10日農訴字第1050735993號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告代表人原為賴清德，於本件訴訟審理中變更為李孟諺，並經新任代表人李孟諺具狀聲明承受訴訟（本院卷2第5-7頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要︰㈠緣原告蕭燈發即開心農場、蕭高安即東昇農園行分別於民國
101年間，先後向被告申請於臺南市○○區○○段○○○○○段000000000號（下合稱系爭地號1，申請人開心農場）、同段975、976地號（下合稱系爭地號2，申請人東昇農園行）特定農業區農牧用地之土地，申請作「農作產銷設施－農業生產設施－網室」（構造種類：鋼鐵造、外披覆遮光網、玻璃控光板；設施用途：農業生產用）；及同段973、9
74、975、976、977地號（下合稱系爭地號3，申請人蕭燈發）特定農業區農牧用地之土地（下合稱系爭農地），申請作「農作產銷設施－農業生產設施－網室」（構造種類：鋼鐵造、外披覆透光網；設施用途：農業生產用）、「農作產銷設施－農業管理設施－農業資材室」（構造種類：鋼鐵造；設施用途：存放農業資材用）、「農作產銷設施－其他農作產銷設施－圍牆」（構造種類：錏管、鐵絲網；設施用途：隔離用）之容許使用，用以種植高經濟作物沉香樹，經被告分別核給原告蕭燈發即開心農場系爭地號1之101年8月16日府農務字第1010685927號、系爭地號3之101年11月26日府農務字第1010999401號農業用地作農業設施容許使用同意書，原告蕭高安即東昇農園行系爭地號2之101年8月16日府農務字第1010685238號農業用地作農業設施容許使用同意書，並於該容許使用同意書載明「請依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理」（下合稱系爭容許使用同意書）。又原告嗣於102年1月10日向被告申請變更，亦經被告以102年2月8日府農務字第1020039696號函同意變更前揭網室面積、圍牆長度、面積及高度（下稱被告102年2月8日同意變更函）在案。
㈡其後，被告於104年8月11日派員至現場辦理會勘，發現系爭
農地上之農業設施網室上方頂蓋為太陽能板，非屬網室材質，網室內無種植作物，並未依原核定計畫內容使用，被告所屬農業局（下稱農業局）乃以104年10月7日南市農工字第1041004242號函（下稱農業局104年10月7日限期改善函）限原告於104年12月31日前依原核定計畫內容完成改善。嗣被告於105年7月26日實地複查結果，認為系爭地號1：網室建造材質增設太陽能板，網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植作物，且增建未經核定之水泥鋪面；系爭地號2：網室建造材質增設太陽能板，網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植作物，且增建未經核定之鐵皮建物及水泥鋪面；系爭地號3：網室建造材質增設太陽能板，網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植作物，且增建未經核定之水泥鋪面，農業資材室部分作配電設施使用部分作臥室使用，系爭農業設施之構造種類及用途等均與原核定計畫內容未符。遂以原告未依原核定計畫內容使用為由，認原告違反「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」（下稱容許使用審查辦法）第33條第1項規定，並依同條第2項規定，以105年10月17日府農務字第1051041716號函（下稱原處分）廢止系爭容許使用同意書及被告102年2月8日同意變更函。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠被告廢止原告系爭容許使用同意書中有關「網室現況頂蓋為
太陽能板」部分，原即非屬被告於核發同意書時所審查之範圍，且就網室頂蓋設置太陽能板部分，原告亦均有依法辦理申請，且係屬合法取得，當時被告對此亦知之甚詳，是被告現執此事項之存在，執為廢止之理由，顯與法不符，亦有違信賴保護原則之情形，茲說明如下：
1.被告以「現況網室屋頂建造材質增設太陽能板，與核定之構造種類未符」作為廢止系爭農地之容許使用同意書之理由一節，顯然違反法律不溯及既往及程序法上有關信賴保護原則。蓋行政院農業委員會（下稱農委會）於98年3月16日修正發布之容許使用審查辦法，對於該辦法第3條所稱農業設施得否附屬設置綠能設施，當時法條之內容並無此相關規定可資遵循。又農委會係於102年10月9日修正發布之容許使用審查辦法中，始增訂第8章綠能設施第27條至第30條相關規定，其後容許使用審查辦法歷經104年4月9日、同年8月12日2次修正發布，均未對於第8章綠能設施第27條、第28條規定再作修正。是由上開規定觀之，容許使用審查辦法所稱各類農業設施得附屬設置綠能設施之相關規定，最早係自102年10月11日增修定施行之後方有之規定，而被告係以101年8月16日府農務字第1010685927號及102年2月8日府農務字第1020039696號函准核定原告就系爭農地之容許使用同意書在案，顯見被告於核定當時所適用之容許使用審查辦法，並未有賦予被告得於審查農業設施時，併同檢視該農業設施附屬之綠能設施有無符合條文規範之權限，從而被告於核給原告之容許使用同意書上，自不可能加註任何有關「該農業設施得附屬設置綠能設施」之文字。換言之，就本件原告所取得之系爭同意書後，於網室屋頂建造材質增設太陽能板是否有構成違法之情形？自應以當時有效之容許使用審查辦法之規定審視之，而非執現今之容許使用審查辦法為對於原告之廢止依據，亦即被告對於網室屋頂建造太陽能板部分，原即非於被告所得加以掣肘之處，此部分應依據修正後之容許使用審查辦法所規定，即審視原告之設施是否業已向經濟部能源局（下稱能源局）取得合法之申請而裝設而定，亦即應由能源局查核是否有違法之處，而非可逕由被告執為廢止之理由之一，否則被告即有適用法律錯誤之情形存在。
2.按原告既係早已於101年8月以前即依據98年3月16日所修正發布之容許使用審查辦法之規定，填具申請書並檢附農作產銷設施經營計畫書（下稱經營計畫書）向臺南市官田區公所提出申請容許使用，且觀之其中該經營計畫書之「七、設施建造方式」記載：「㈢建造結構：1.網室：柱：鋼管，壁：
黑網未來會加裝帆布，屋頂：玻璃控光板。水泥基礎：唯有柱的位置才有。」、「十、農業事業廢棄處理、節能減碳及再利用計畫」亦記載「2.導入節能減碳設備（太陽能），運用天然能源提供種植室照明、空調及其他種植用電，以輔助降低農業成本，提升農業效益，並響應政府之節能減碳政策。」由原告所提出之經營計畫書，可知原告已擬於披覆透光遮光網之網室屋頂上，再加設「玻璃控光板」（按指太陽能板）以導入節能減碳設備（太陽能），提升農業效益。而被告既分別已於101年8月16日及102年2月8日核定，且於同意書上雖記載核定之網室構造種類為「鋼鐵造、外披覆透光遮光網」；另被告亦已於105年10月17日府農務字第1051041716號函同時說明系爭農地之容許使用同意書，核定之網室構造種類為「鋼鐵造、外披覆透光遮光網、玻璃控光板」，足見被告自始至終即知原告所提出之經營計畫書，就網室構造種類原係包含玻璃控光板（按指太陽能板），原告依據上開經營計畫書及核定之構造種類建造網室，且於網室之屋頂披覆透光遮光網，再於透光遮光網之上加裝玻璃控光板（按指太陽能板），原即並無違誤之處。
3.再者，審視農委會於104年2月12日以農企字第1040012074號函中曾釋明：「二、為落實容許使用審查辦法之政策立意，確保農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，能確實結合農業經營使用，其實務審查流程，請依下列說明事項辦理（詳如流程圖）：……㈢綠能設施核准案件之轉知及記載事項：再生能源主管機關依法核發再生能源設備同意備案文件時，請副知直轄市、縣（市）政府，並請於函文中註明直轄市、縣（市）農業主管機關審認核發農業設施容許使用同意文件之文號，以及其依附之農業設施項目、設置場址、建物建號等資料。㈣造冊列管：直轄市、縣（市）政府於收到再生能源主管機關再生能源設備同意備案文件函文時，應進行原核發農業設施容許使用同意文件之資料勾稽比對、列冊統計及後續列管查核等工作。……三、……另經濟部已受理申請綠能設施同意備案之案件者，請續依上開說明二之㈢及㈣程序規定辦理」。原告因而依據再生能源發電設備設置管理辦法等相關規定，於103年9月23日以前檢附前開容許使用同意書等相關資料，向能源局申請再生能源發電設備登記，原告蕭燈發之開心農場經能源局於103年11月20日能技字第10304029490號函同意備案（設備登記編號：FIN103-PV0622）、原告蕭高安之東昇農園行經能源局於102年11月6日能技字第10204025860號函同意備案（設備登記編號：FIN102-PV0305）、泰森農場經能源局於103年9月26日能技字第10304026340號函同意備案（設備登記編號：FIN103-PV0350），上開能源局備案函均副知被告在案。
4.原告所有之農場網室屋頂上建造太陽能板部分，此部分之再生能源發電設備登記既係由能源局分別於103年11月20日、102年11月6日、103年9月26日同意備案，並副知土地所在之被告在案，其同意再生能源設備之備案時間，均早於上開農委會104年2月12日農企字第1040012074號函，顯見原告之農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，依據該函及所附審查作業流程圖顯示，係屬經濟部已受理申請綠能設施同意備案之案件者，被告原即應依農委會104年2月12日農企字第1040012074號函說明二之㈣規定進行造冊列管。原告自已無須再向被告申請於系爭農地之容許使用同意書上加註農業設施得附屬設置綠能設施之必要，且更無被告現今得執此（即網室屋頂建造太陽能板部分）做為廢止之事由，否則即顯有適用法令違誤之處。
5.綜上所陳，原告依法申請於農業設施網室屋頂上附屬設置之太陽能光電設備，係依據102年10月9日修正後之容許使用審查辦法第8章之農業設施附屬綠能設施之一種，此部分係依據修正後容許使用審查辦法所合法增設，自並無不法之處。奈被告竟依據現行容許使用審查辦法，無視有關容許使用審查辦法之修法過程，逕為認定原告所有之農業設施附屬綠能設施（按指太陽能板）未記載於原核定之容許使用同意書內，並據此新法之修正內容，以為廢止該容許使用同意書，此部分顯然適用法規顯有違誤之處，且置容許使用審查辦法此部分之修法過程於不論，是又何來執為認定原告之訴無理由之餘地？㈡關於被告以「網室內部分種植羅漢松苗，部分並未種植作物
，與核定之經營計畫未符」作為廢止系爭容許使用同意書之理由一節，此部分亦有適用法令違誤之處。蓋農地究竟該如何認定係未有農用之事實，例如究竟是否以種植面積之百分比為何，做認定未有農用之事實？抑或係以產銷之總值為何？做為其認定之標準？此部分審視全國至今並未有任何一農業縣市有明確規定，當然被告對此認定之標準為何？亦付之闕如。是被告在未有客觀之標準以為依據下，即謂原告並無農用之事實云云，此部分純屬被告之個人見解，並非法令上所得認定，茲說明如下：
1.經查，農業局104年10月7日限期改善函所檢附之稽查應改善明細表，就系爭農業設施之使用現況均記載為「頂蓋為太陽能板非屬網室材質，網室內無種植」。然就被告所認定之「頂蓋為太陽能板非屬網室材質」，應予以改善部分，此部分如前所述，應係屬適用法規有違誤之處。又關於被告第1次之稽查應改善明細表所中，雖有記載：「網室內無種植」，然至複查時，被告業已認定：「部分並未種植作物」，顯見原告確實已積極改善，並非無種植沉香之事實，只是因「沉香」植物係屬多年生之植物，並非一季或是一年生之農作物，無法從短暫之時間內予以收成，並執為認定有無收成之情形。是訴願決定之理由中所稱引用農委會前於104年9月16日晨企字第1040234793號函，謂農委會為協助落實綠能設施結合農業經營之審查，前曾以104年2月12日農企字第1040012074號函示其實務審查流程，另亦就查核作業之審認標準，曾於104年8月25日農企字第1040012614號函說明得以申請人所提經營計畫之栽種作物，依農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成估認最低生產量，作為合理農業經營事實之判定參考在案，爰據以為審認原告所提經營計畫，不符上開所稱之最低生產量云云。惟有關綠能設施結合農業經營之審查標準，農委會係遲至104年2月12日始以農企字第1040012074號函示其實務審查流程，是對於本案是否有亦適用之餘地，即法令是否有溯及既前之適用？即顯有疑虞。再者，該查核作業所稱之審認標準，即農委會另於104年8月25日以農企字第1040012614號函說明，即得以申請人所提經營計畫之栽種作物，依農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成估認最低生產量，作為合理農業經營事實之判定參考在案。然本案沉香既屬於多年生之植物，則是否亦一概有該審認標準適用之餘地？如有，則究竟該如何計算？客觀上亦顯有疑虞之處，是又何來執此謂原告未有農業使用之標準？
2.更何況原告自102年4月30日、5月20日分別取得被告所屬工務局（下稱工務局）核發之使用執照後，旋即於地面鋪設雜草抑制蓆及噴水帶，並進行沉香育苗及種植之事前準備工作，凡此即已花費相當人力、財力。且原告自農業局104年10月7日發文後，更積極將原培育之沉香育苗進行種植，然而因種植沉香後，由於105年1月份先係遭遇霸王級寒流，導致全台低溫，造成部分沉香一時不適應氣候而死亡之情形，復因於105年7月8日尼伯特颱風影響下，造成南部豪大雨，導致部分沉香因泡水之故而死亡，且就此部分原告亦已提供有關105年7月8日尼伯特颱風來襲前、後所拍攝之照片各1張，由該2張照片所示，即可證明當時原有所種植之「沉香」幾乎不敵尼伯特颱風的摧殘，導致農損嚴重，是被告以「本府105年7月26日派員會勘，……又網室部分種植羅漢松，部分並未種植作物……」為由，執為廢止之依據，此部分顯無視尼伯特颱風對於臺南地區農作物所為之破壞情形，益證被告所為之原處分確實無理由之處。蓋此因天候異常、颱風侵襲之種種不利因素下，導致沉香苗死亡而無法成株，是原告就此部分之投資，原即業已損失已相當之慘重，倘再將沉香苗無法育成，歸責於原告，則更顯失公平之處。況農業局於105年7月26日勘查當日，亦見證當時部分沉香苗（約10公分高），因有積水壞死之情形存在，顯見原告確實已有積極種植沉香之事實，並非被告所稱部分未有種植之情形存在。且在被告當日勘查之後，原告亦均已於現場補種植沉香苗，奈就此部分有利於原告之情形，被告亦顯未有多作考量，竟仍於105年10月17日以「網室內部分並未種植作物，與核定之經營計畫未符」作為廢止容許使用同意書之理由之一，顯未將原告業已具體改善，並將已壞死沉香苗之土地再行補種沉香之有利事項考量在內，是被告所為之原處分，顯有違法。尤其審視原證17之照片所示，原告所種植之「沉香」現今確實已有種植成功之事實，原告所設置之綠能設施，確實能與農業相結合，並非被告所稱之網室無法種植農業之情形存在，若非原告確實有將綠能設施與農業相結合，則又豈可能存在現今之沉香種植成功之情形存在？是由上開照片所示，在在可證明原告於經營計畫書中對於所種植之沉香說明，確實與事實吻合，並無不一之情形存在。
3.至於原告另於南廍段973、974、975、976地號農地上，部分種植少數羅漢松苗之原因，主因在原告所種植之沉香，其性為喜弱光樹種，須利用網室之暗室，成就沉香之密度等級。而國內相關學術研究對於如何種植沉香較為妥適？目前尚在摸索階段，農民亦是在摸索如何種植沉香，原告係為測試種植羅漢松苗是否較沉香更適合種植於上開農地，故而種植為數甚少之羅漢松苗。倘測試結果有利，原告將向被告申請變更種植之作物種類，而無論係沉香，抑或是羅漢松，原即均屬農作物之一種，僅樹種不同而已，惟仍屬農業使用之基本事實，並未有改變。且如被告如認種植羅漢松苗有違反原經營計畫之虞，理亦應給予原告一定期間改善，或是給予原告補辦申請種植羅漢松之作物，或是給予以原告適當之期間，將原所種植之羅漢松苗予以移除，尚非採取最激烈之廢止容許使用同意書手段，達成管理農地之目的，被告所採取之手段，戕害原告之權益，顯有不符行政作為應有之比例原則。尤其審視國內並無因種植農業物種不同之情況下，即有提出變更申請之情形，是益證被告所為之廢止，顯無理由。
4.農地究竟該如何認定係未有農用之事實，例如究竟是否以種植面積之百分比為何，做認定未有農用之事實？抑或係以產銷之總值為何？做為其認定之標準？此部分審視全國至今並未有任何一農業縣市有明確規定，當然被告對此認定之標準為何？亦係付之闕如。是被告以事後公布之後法，執為認定原告未有農業使用之情形，此部分原即有違法律不得有溯及既往之原則，且原告所規劃種植之「沉香」原即屬於多年生之植物，客觀上根本不適合引用農委會104年9月16日晨企字第1040234793號函所為之函釋，即於104年8月25日農企字第1040012614號函說明得以申請人所提經營計畫之栽種作物，係依農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成估認最低生產量，作為合理農業經營事實之判定是否有從事農業使用之參考依據云云，此部分全然係建立於不符現況下所為之解釋。原告實際並無被告所稱未有農業使用之事實存在，否則又何來原證17之沉香種植之情形存在？原處分顯有行政程序法第7條及第36條規定之違法。
5.原告於102年2月8日所取得被告核發之系爭容許使用同意書之內容，應確實未包括原告所提出經營計畫書之內容，是被告現今執經營計畫書之種植種類有所不同，即謂原告有非農業使用之情形，此部分亦顯有適用法令違誤之處：
⑴原告取得系爭容許使用同意書之時間點，係在102年2月8日
所取得，當時所公布容許使用審查辦法並未有綠能設施之規定，此部分綠能設施之規定，係農委會於102年10月9日所修正發布之容許使用審查辦法第27條至第30條，因而開始有綠能設施之規定，是在修法之前，有關容許使用同意書根本不可能有綠能設施之同意餘地（因無法源依據），同理對於原告所提出之經營計畫書，亦不可能被認定係屬前開同意書之一部分，因當時既無綠能規定，又如何認定原告當時所提出之經營計畫書內所載之設置太陽能板得為同意與否之處分。是被告現今執原告當時所申請之農業物種有所不同，因而認為原告行為有違自已所提出經營計畫書之內容，並執此謂有違同意書農用規定，並執為廢止之理由之一，此部分即顯有適用法令錯誤之處。
⑵再者，審視原告所取得系爭容許使用同意書之內容，僅有就
網室之興建構造、面積、種類、高度等予以規定，同時僅於同意書內之設施用途一項中，明定為農業生產使用，並無明定所需種植之農業物種為何？是又豈有可能因農業種植之物種有所變更之下，即有再辦理變更之餘地？是被告謂原告所違取得之系爭容許使用同意書之內容，實不無過度解讀及論述。且審視現今全部農業有關之相關條文，除有明定農地應為農用，不得作為非農業使用之規定外，並無明定農業物種之種植，如有種植物種內容有所不同之下，即必須重新辦理申請之情形。是在在可證明被告僅因政策改變之下，欲將原告全部取得合法之系爭容許使用同意書及向能源局所申請取得合法之太陽能發電設施予以廢止，其理由實已無所不用其極了。
⑶末查本案網室頂部及四周，均係以可透光之遮陰網搭建，且
並非以太陽能板作為建築主體；又其所附屬之綠能設施，並非全部覆蓋於網室頂部，而是考量沉香苗喜弱光之特性，為利沉香苗生長所需之下，採間隔覆蓋太陽能板作為調節光線，避免沉香苗因太陽光線過強致枯死，且由現場所拍攝之照片，在在可證明原告確實成功將附屬綠能設施與農業相結合之情形存在，並非如被告所稱未有結合之情節。另依監察院106年9月7日院台財字第1062230467號函檢附之調查意見第7頁㈥所載，農委會102年10月9日審查辦法針對農業設施屋頂附屬設置綠能設施，係以現況入法，欠缺審查機制，迄至104年2月12日始以農企字第1040012074號函建立行政實務審查流程，核有疏失。顯見102年至104年間各地方政府發給容許使用同意書時，根本無需審查附屬綠能設施，自無從於該同意書上加註「該農業設施得附屬綠能設施」之文字。
㈢至於被告以「旨揭土地上增建未經核定之水泥鋪面，並未依
原核定計畫內容使用」作為廢止系爭容許使用同意書之理由一節，亦顯有適用法令違誤之處。蓋原告等人於101年8月所提經營計畫書「七、設施建造方式」之內容已記載：「（三）建造結構：1.網室：水泥基礎：唯有柱的位置才有」。據此，原告依據上開經營計畫內容向工務局申請建（使）照，圖面上於網室柱體相連之處，以水泥（RC）固著網室柱體，增加底部重量，避免網室因面積過大，而於颱風來襲時導致網室整個被風掀起或造成結構毀壞。再者，以水泥（RC）所固著之處，為避免影響沉香根部生長，並不在沉香種植生長之範圍內，而係是在網室內的搬運通路範圍，對此參照原有使用執照所示之圖面可證，且查有關該搬運通道上日後將再鋪設泥土，而在此之前，以先行做為搬運樹苗、肥料、灑水用，種植地面會舖設雜草抑制蓆、灌溉設施，為農業經營上不可或缺之設施。更何況農業局原於104年10月7日所函檢送之稽查應改善明細表中，對於不符規定之使用現況部分僅記載為「頂蓋為太陽能板非屬網室材質，網室內無種植」，並未提及其他應改善之缺失，即認定水泥鋪面係屬違反農業之使用。且依據該函案附之照片顯示，當時該通路上業有以水泥固著網室柱體之情形，此部分苟確實有違反規定之時，被告即應於該稽查應改善明細表中予以記載說明，指導原告於一定期間內改善，奈既未有此部分事實之下，竟於複查之時，即執為原告違反農業使用之認定理由，凡此即有認定前後不一之情形存在。又倘若被告認為該通路應補辦農業設施容許使用，理亦應於稽查後，以書面通知原告比照容許使用審查辦法規定補辦申請事宜，抑或要求原告予以移除該水泥設施，尚非採取最激烈之立即廢止容許使用同意書手段，戕害原告之權益，此亦顯不符行政作為應有之程序正義及比例原則。
㈣被告另以「網室內部增建鐵皮建物作為存放工具使用，與核
定之構造種類未符」作為廢止南廍段975、976地號容許使用同意書之理由一節，此部分亦顯有適用法令違誤之處。蓋原告種植沉香，本須使用農藥、農藥噴灑器具及泡藥桶等工具，此於一般農民種植作物常用之工具相同，但因此部分之泡藥桶體積過於龐大，且無法移入原有農業資材室內存放，為避免遭小偷，造成財物損失之情形，是原告才在南廍段976地號農地網室內設置鐵架，方便置放工具，凡此實為農業經營所必須，奈被告竟認定係「增建鐵皮建物」，此顯將該等鐵架認定為網室內的建物，凡此即明顯有違誤之處，且有就有利於原告之情，未予注意之違法。又如前述，農業局104年10月7日限期改善函僅記載為「頂蓋為太陽能板非屬網室材質，網室內無種植」，並未提及其他應改善之缺失，如該等鐵架，若真不可放置於網室內，被告理應即於該稽查應改善明細表中記載，並表示該等鐵架應予移除，指示原告於一定期間內予以改善完畢，原告自可隨時移除，奈被告捨此手段，並以如此之理由，採取最激烈之廢止容許使用同意書手段，戕害原告之權益，凡此亦在在顯不符行政作為應有之程序正義及比例原則。
㈤被告所稱：「原核定之農業資材室部分作為配電設施使用部
分作臥室使用，與原核定農業資材室使用用途未符」部分，作為廢止南廍段977地號容許使用同意書之理由一節，亦顯有誤解法令之處。蓋本案之設施原即有使用電力之必要，而依台電營業規則規定須配合設置配電設施始得供電，是農委會及農委會所屬農糧署（下稱農糧署）曾分別以農授糧字第1020723962號函、農糧企字第1031000996號函解釋「有關農業資材室倘為經營管理需要而有接電之需求，依臺灣電力公司營業規則規定，須配合設置配電場所，始可供電，考量增設配電場所及其通道係為提供農業資材室電力，以協助資材管理並提升該設施效用，因此，尚得依容許使用審查辦法規定配置配電場所及其通道作為前揭設施之附屬設施辦理容許使用」，故設置配電設施於農業資材室係符合容許使用審查辦法之規定。至於被告認為「農業資材室部分作臥室使用」，亦顯與事實有落差，蓋農業資材室內僅置有地板，並無床舖，也沒有作為臥室使用應有設施存在，亦無做住宅使用，原告僅偶爾在農作後中午午休使用而已，又何來執為認定有違反農業使用之理由之一？且設如被告認為凡非屬農業資材室應有之地板等均應予以移除，然亦僅需通知原告予以改善即可，原告亦當可隨時予以拆除，乃被告竟以如此之理由，復採取最激烈之廢止容許使用同意書之手段，戕害原告之權益，亦顯有不符行政作為應有之程序正義及比例原則。
㈥實者，審視依據能源局、農業局、被告所屬經濟發展局（下
稱經發局）等三個單位曾於102年12月11日對外所為之說明會，即「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，在在可證明被告現今廢止原告原有已取得之容許使用同意書，根本係無理由。且印證被告顯有昨是今非之違法行政處分情形：
1.依行政程序法第165條及第2條規定，行政指導為行政作用之一，因此仍有依法行政之原則存在，是除非被告認為上開「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」所為之說明內容有違反法律保留等原則，否則行為按照行政指導之內容而為一定之作為時，又何來謂有違法之情形存在？又政府為促進國內多元再生能源利用，於98年7月通過再生能源發展條例，而能源局於101年起全力推動「陽光屋頂百萬座計畫」，採用優惠購電政策，積極發展太陽光電應用，期達成於2030年累積設置3100百萬瓦（MW）之目標，且認為因南臺灣陽光充足，日照時間長，非常適合發展太陽能光電應用，並認為農民運用農業設施屋頂設置太陽光電，可以20年優惠固定費率全額售電（例如裝置容量10kW以上不及100kW之102年第2期上限費率為7.3297元/度），亦可收農業設施遮陽之效果，有助特定作物日照需求之調適，因而方由能源局、農業局、經發局等三個單位於102年12月11日對外辦理「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，此參原證16之第2頁「前言」中第2段及第3段所為之說明即可證明。是在在可證明有關農民運用農業設施屋頂設置太陽光電，可以20年優惠固定費率全額售電（例如裝置容量10kW以上不及100kW之102年第2期上限費率為7.3297元/度），亦可收農業設施遮陽之效果，有助特定作物日照需求之調適，原即為上開三個單位所推動，目地就是要讓政府達成於2030年累積設置3100百萬瓦（MW）綠能設施之目標。且由前言之內容，亦在在可證明被告與能源局於102年12月11日「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」所為之說明內容，就是行政指導之一種。
2.又因應農委會於102年10月9日所修正發布之容許使用審查辦法增訂第8章綠能設施，因而能源局、農業局、經發局等三個單位曾於102年12月11日以官方之立場，對外召開說明會，即「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，且原告當時即係依據該說明會之說明內容，因而對於業已取得之容許使用同意書申辦合法之綠能設施，即太陽能發電設施。蓋原告於申請容許使用同意書所提出之經營計畫書中，業已「十、農業事業棄處理、節能減碳及再利用計畫」項目中，明載「2.導入節能減碳設備（太陽能），運用天然能源提供種植室照明、空調及其他種植用電，以輔助降低農業成本，提升農業效益，並響應政府之節能減碳政策」。但因當時被告所核定原告取得容許使用同意書之時間點，均係在102年2月8日之時，斯時因無法令依據得為准駁依據，是對於原告所取得之系爭容許使用同意書，根本不可能就此部分之申請內容表示准許與否，是其同意內容並未包括原告所提經營計畫書之內容。
3.具體審視能源局、農業局、經發局等三個單位曾於102年12月11日對外所為之說明會，即「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面內容，即「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法與注意事項說明」中，於第40頁業已明載「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法所稱之農業設施種類」，包括了農作產銷設施（附表一），即農業生產設施：……、網室、……，蓋農委會於配合102年10月9日所修正發布容許使用審查辦法增訂第8章綠能設施中，對於有關所稱之農業設施種類，當時即有包括了網室之種類，且並無明定「本細目設施不得附屬設置綠能設施」，此部分係於106年6月28日修正後之容許使用審查辦法第13條附表一所定之申請基準或條件，參諸農委會所公告之本次修法之說明及對照說明表載明：「……二、本細目設施不得附屬設置綠能設施」，即可證明有關網室之屋頂不得設置綠能設施，確實係因本次修法之後，始有增加此一規定。然在修法之前，參照原有之容許使用審查辦法第13條附表一之規定，及能源局、農業局、經發局等三個單位曾於102年12月11日對外所為之說明會，即「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」書面內容之規定，此部分於網室屋頂架設太陽能板，原即為合法之作為，並非被告所稱有不符規定之處。是被告現今所稱之「原告所申請之農業生產設施既係網室，則依網室之構造、功能，並無附屬設置綠能設施之餘地，自無可能與農業經營結合，此一現實狀況於修法之前、之後均同」云云，全然係建立於106年6月28日修法後之容許使用審查辦法第13條附表一所定之「農業作產銷設施－網室」之申請基準或條件，即：「（網室）……二、本細目設施不得附屬設置綠能設施」，因而所為之說明。然此部分之認定，不僅顯有適用法令錯誤之處，且亦無視該部分之修法過程，亦顯有違信賴保護原則。蓋原告之一切設施及行為，原即係依據「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面內容而為之作為，並無違背該行政指導之處，是被告所為核准原告系爭容許使用同意書，原告確實並無違背之情形存在。被告就此部分之說明，顯與事實不符，亦有違「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」行政指導之說明。且益印證被告不僅顯係將修法後網室不得附屬設置綠能設施之規定，執為認定原告有違法而有違修法前之規定外，且亦明顯與先前對外所為之行政指導說明，顯相不符，被告所為之廢止理由顯屬違法，應至為明確。
4.再者，依據能源局、農業局、經發局等三個單位曾於102年12月11日對外所為之說明會，即「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面內容第46頁至第49頁所為之說明，有關綠能設施計分成3類，即第1類綠能設施係於農業設施屋頂設置附屬設置，第2類綠能設施則係非附屬設置而與農業經營使用相結合，第3類綠能設施則係於嚴重地層下陷區及受汙染之邊際農地多元使用。至於何以分成3類之說明，此部分亦係對應農委會於102年10月9日所修正發布之容許使用審查辦法增訂第8章綠能設施中第28條、第29條、第30條而為分類。換言之，有關農委會於102年10月9日所修正發布之容許使用審查辦法增訂第8章綠能設施中之第28條規定，即係對應第1類之說明，另第29條則係對應第2類之規定所為之說明，另第30條則係對應第3類之規定所為之說明。而審視其中第1類綠能設施，即係於農業設施屋頂設置，說明中明確表示「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請」、「該屋頂型綠能設施，應逕依再生能源發展條例規定，向能源主管機關申請再生能源設備之認定文件。」而本件原告所設置之綠能設施，均係附屬於網室屋頂之上，是屬於第1類之綠能設施無誤，且因此部分之說明，其後原告亦確實依據這部分之說明，因而僅向能源局提出綠能設施之架設申請，且亦為能源局同意准予辦理。是原告所為之申請，完全係依據當時之行政指導所為之申請，且被告亦係依據當時所公告之相關法令而辦理准予原告取得系爭容許使用同意書，是被告現今執當時說明中第2類之規定，即綠能設施中第29條規定，即將屬於非附屬設置於農業設施之綠能設施之規定，引用一再指摘原告未有結合農業使用，不僅有違事實（蓋原告仍有結合農業使用），且亦有適用法令錯誤之處，亦顯與當時之行政指導說明，顯相違背。
5.又審視「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之書面內容，其於前言第3段即明確表示係引「向陽公司之太陽光電結合農業高植化應用案例之經驗，以為說明。且於第9頁、第13頁所引述之案例，政府早已容許「網室」之上架設太陽能板以供發電之使用，且引以為案例之說明，是又何來被告現今所稱「原告所申請之農業生產設施既係網室，則依網室之構造、功能，並無附屬設置綠能設施之餘地，自無可能與農業經營結合，此一現實狀況於修法之前、之後均同」云云之存在？被告所為之主張，亦明顯與先前之行政指導所為之說明，顯相矛盾之處。
㈦綜上所述，被告以105年7月26日之會勘所見缺失，除理由中
之「現況網室屋頂建造材質增設太陽能板，與核定之構造種類未符」部分，予以認定係違法增設，此部分顯屬誤解容許使用審查辦法之規定。至於其餘所稱之缺失部分，被告在調查過程中，亦顯未能就當事人有利及不利之情形，一律注意，凡此亦顯然有違反程序法第9條、第36條等規定。且容許使用同意書之存在，係為規範農地使用，被告應立於輔導農民從事農業之立場為之，實不應一味以廢止容許使用同意書，做為箝制農民之務農行為。尤其對於農民務農過程中發生之缺失，如不論情節輕重，且在中央主管機關農委會未定有裁量基準之下，均逕以違反經營計畫規定而予廢止容許使用同意書，顯不符行政作為應有之比例原則。是本件原處分確實有違法之處，應予撤銷等情。並聲明求為判決：1.原告蕭燈發即開心農場部分：訴願決定及原處分關於原告蕭燈發即開心農場部分均撤銷。2.原告蕭高安即東昇農園行部分：訴願決定及原處分關於原告蕭高安即東昇農園行部分均撤銷。
四、被告則以︰㈠原告既未依核定計畫內容使用，被告自得按容許使用審查辦
法第33條第2項廢止系爭同意書。因玻璃控光板與太陽能板係屬不同之建造材質，依網室之特性，本不應以屬於非可透光材質之太陽能板裝設網室屋頂。又於農業設施屋頂設置太陽能板，應經行政審查：
1.玻璃控光板與太陽能板係屬不同之建造材質，且按事理之常，玻璃控光板顯非太陽能板之代稱。且太陽能板之物品名稱顯係通俗而廣為流傳者，殊難想像原告有何捨其名稱而不援用之理，甚且，太陽能板之功能本不在於控光，益徵原告主張玻璃控光板即係太陽能板云云，顯屬無據。又依網室之特性，本不應以屬於非可透光材質之太陽能板裝設網室屋頂。蓋依容許使用審查辦法第13條附表1所定「農作產銷設施－網室」申請基準或條件規定略以，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。同辦法第28條規定略以，本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施。因此，網室之頂部及四周應全部以上開材質披覆搭建，並主供農業直接生產及經營使用，在不影響農作物生育下，始得另外附屬設置綠能設施。本案建議請申請人詳細敘明網室建造方式（包含四周及頂部披覆材質等），由被告依其申請基準或條件規定本權責核處，有農糧署103年12月24日農糧企字第1030736680號函可稽。是以，本件原告既係於網室頂部搭設無法透光之太陽能板屋頂，顯與網室之特性不符。
2.農業設施屋頂附屬設置太陽能板，應以確實結合農業經營使用為設置前提，無論係於容許使用審查辦法102年10月9日修正之前、之後，均須經行政審查：
⑴按「一、……惟至農業用地上興建之農業設施，於作農業使
用之前提下，結合太陽能光電設施發展綠色能源產業，進行以農業為主之複合式經營，而擬以太陽能板為農業設施之搭建結構或於屋頂附屬設置太陽能光電設備（或設施）者，依內政部99年7月5日內授中辦地字第0990724875號函說明五略以：『目前於農業用地上興建農業設施，並於該設施之屋頂上裝設（置）太陽能光電設施乙節，係以農牧（業）生產為前提，並結合綠能產業發展之複合式經營，如經目的事業主管機關、農業主管機關及有關機關同意者，得以容許使用方式辦理，與上述點狀使用面積不得超過660平方公尺規定無涉』有案。……三、按『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』第26條第2項規定：『直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。』故依前項核定興建之農業設施附屬設置太陽能光電設施，如有未依上開經核定之農業使用計畫內容使用，經原核定機關依法廢止其容許使用同意者，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，無法繼續適法存在。」有農委會99年11月24日農企字第0990175169號函、100年3月22日農企字第1000115084號函可稽。
⑵本件被告核發系爭容許使用同意書時均係於102年10月9日前
，即當時容許使用審查辦法尚未增訂第8章綠能設施，故原告就附屬綠能設施之設置，仍應適用申請時（即102年10月9日修正前）之規定，應經主管機關同意辦理容許使用，其理昭然。甚言之，復按「一、依據本會102年10月9日修正發布之『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』（以下簡稱容許辦法）第8章綠能設施第27條至第30條規定，綠能設施除位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區等區位者外，應具備『結合農業經營』之前提條件，始得設置於農業用地，先予敘明。二、為落實容許辦法之政策立意，確保農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，能確實結合農業經營使用，其實務審查流程，請依下列說明事項辦理（詳如流程圖）：㈠申請農業設施容許使用之審查階段：1.農業設施併同申請綠能設施者：申請人應於經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，並由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢本會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施之容許使用，以及農業設施與綠能設施之相容性。倘符合規範者，直轄市、縣（市）主管機關得予以核發農業設施容許使用同意文件，並於容許使用同意書之附註欄及函文中附帶說明『本申請案得附屬設置綠能設施，請依再生能源發展條例等相關規定，向再生能源主管機關申請辦理。』2.已有農業設施擬續申請綠能設施者：申請人應向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢本會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能設施之相容性。倘符合規範者，直轄市、縣（市）主管機關得予以核發農業設施容許使用同意變更之文件，並於容許使用同意書之附註欄及函文中附帶說明『本申請案得附屬設置綠能設施，請依再生能源發展條例等相關規定，向再生能源主管機關申請辦理。』……」有農委會104年2月12日農企字第1040012074號通函可稽。
是以，「農業設施屋頂附屬設置太陽能板」應以「確實結合農業經營使用」為設置前提，無論係於容許使用審查辦法102年修正之前、之後，均須經行政審查，原告關此容有誤會。
3.原告並未依其所提出之經營計畫書使用土地，被告本得按容許使用審查辦法第33條第2項做成原處分：
⑴按「一、依農業用地容許作農業設施使用審查辦法第23條規
定，依本辦法取得農業用地容許作農業設施使用，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可……。按本辦法第10條、第12條、第15條、第17條之規定，經營計畫書內容應敘明所列之各款事項，所謂「未依計畫內容使用」即指未依申請容許使用時所擬定之經營計畫書各款內容使用而言，本會業於95年7月7日農企字第0950136679號函復在案（諒達）。
又按本辦法上開條文規定經營計畫書內容變更時亦同，換言之，經營計畫書內容應敘明之各款事項涉及變更或增加使用項目時，仍應依本辦法之規定提出申請。」有農委會95年7月13日農企字第0950138400號函可稽。又按「二、依據『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』第26條規定：『依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。』所謂原核定之計畫內容，依法應涵蓋本辦法第12條規定所提之經營計畫內容。申請人倘因經營計畫變更，亦應依本辦法之規定，再提出申請，由直轄市或縣（市）主管機關視經營計畫變更之程度，同意變更或重新審查。」有農委會101年8月28日農企字第1010731383號函可稽。再按「三、有關查核申請案件是否符合原核定計畫內容使用之審認，農業主管機關得以申請人所提經營計畫之栽種作物，依農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成估認最低生產量，作為合理農業經營事實之判定參考。」有農委會104年8月25日農企字第1040012614號函可稽。綜上以觀，顯徵申請人所提出之經營計畫書，洵屬主管機關判斷農業用地是否得作農業設施使用之審查重點，亦屬事後查核申請案件是否確實符合原核定計畫內容使用之判斷標準。又「申請人所提經營計畫中所載栽種作物」之產量，尚屬判斷是否有合理農業經營事實之重要基準。
⑵另按「依據『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』
之規定，農業用地雖無單獨申請興建廁所作為農業設施容許使用之相關規定，但農業設施內部倘因農業經營管理之需要，而需於農業設施內部設置廁所，查本會業於93年12月3日以農企字第0930156778號函說明有案，並於98年6月30日以農企字第0980010488號函再次請各直轄市、縣（市）政府，應審酌是否確屬經營所需，視個案實務及事實予以審認。故本案仍請貴府依前開號函原則，予以核處。」有農委會101年7月17日農企字第1010117600號函可稽。又按「二、依據『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』第13條附表規定，農業資材室之申請基準或條件：『限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用……。』而同辦法第5條規定，申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附經營計畫、設施配置圖等書表文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申請。復按同辦法第7條第2款規定，申請農業用地作農業設施容許使用，有經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當之情形，不予同意。三、另依據本會93年12月3日農企字第0930156778號函說明，農業用地作農業設施內部設置廁所等設備使用，仍應就當地農業經營發展、農業設施是否確屬經營所需，視個案實務及事實予以審認，並非必然同意設置。爰此，本案於申請興建農業資材室，申請人倘擬於內部設置洗手臺、廁所使用，應依據前開辦法規定，提出必要性、合理性之理由說明，經貴府審認是否確屬農業經營所需，本於職權核處。」有農委會100年農企字第1000151658號、100年農企字0000000000號函可稽。復按「三、有關農業資材室倘為經營管理需要而有接電之需求，依臺灣電力公司營業規則規定，須配合設置配電場所，始可供電，考量增設配電場所及其通道係為提供農業資材室電力，以協助資材管理並提升該設施效用，因此，尚得依上開規定配置配電場所及其通道作為前揭設施之附屬設施辦理容許使用。四、另配電場所係因農業設施之需求，提供其電力而設置，爰屬輔助性質，尚無單獨設置之合理性及必要性，不宜將其納為『其他農作產銷設施』。
」有農糧署農授糧字第1020723962號函可稽。
⑶本件被告於105年7月26日前往系爭農地現場勘查時，發現原
告竟於網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植，又有逕就網室自行搭建太陽能板屋頂等情，顯已與核定之經營計畫內容不符，故被告自得按容許使用審查辦法第33條第2項做成廢止處分。又揆諸容許使用審查辦法第13條附表1，顯徵網室內不得增建鐵皮建物做為附屬設施，原告就此顯已有違反核定內容使用之情。再原告於農業資材室中鋪設和室地板，舉重以明輕，由上開見解以觀，於農業資材室內部設置洗手臺、廁所使用尚需依容許使用審查辦法，提出設置之必要性、合理性之理由說明，供主管機關審認是否確屬農業經營所需，方符容許使用審查辦法之立法意旨，更何況原告所設置係和風地板，顯與農業經營無關，顯非屬經營所需。被告以此為廢止處分作成之理由之一，自屬有據。又原告就農業資材室內之配電設施，仍須辦理容許使用之申請，且由上以觀，顯徵農委會函釋之基礎事實係「附屬配電場所僅專供農業資材室所需電力」，且於該情況下，仍需就附屬設施辦理容許使用。故原告既未於申請容許使用同意書時一併就該配電設施辦理容許使用，即有未依核定計畫內容使用之情。被告按容許使用審查辦法第33條第2項做成廢止處分，亦屬有據。
⑷綜上以觀，原核定之計畫內容，依法應涵蓋容許使用審查辦
法第12條規定所提之經營計畫內容。申請人就經營計畫所載事項倘有變更，亦應依容許使用審查辦法之規定，再提出申請，由直轄市或縣（市）主管機關視經營計畫變更之程度，同意變更或重新審查。容許使用審查辦法第33條第2項之「未依計畫內容使用」，即係指申請人未依申請容許使用時所擬定之經營計畫書各款內容使用。申請容許使用同意書時所檢附經營計畫書之記載，洵屬主管機關判斷農業用地是否得作農業設施使用之審查重點，亦屬事後查核申請案件是否確實符合原核定計畫內容使用之判斷標準。且「申請人所提經營計畫中所載栽種作物」之產量，尚屬判斷是否有合理農業經營事實之重要基準。本件被告於104年8月11日前往系爭農地現場勘查時，發現系爭網室頂蓋為太陽能板，非屬網室材質；網室內無種植作物，並未依原核定計畫內容使用。直至約1年後，被告於105年7月26日前往複查時，又發現網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植作物，且增建未經核定之鐵皮建物及水泥鋪面；網室頂蓋為太陽能板；且農業資材室部分作配電設施使用、部分做臥室使用等情。是以，原告對於系爭農地、農業設施之使用顯已不符其所提出之經營計畫書所載，即未依原核定計畫內容使用，故被告自得按容許使用審查辦法第33條第2項作成原處分，其理昭然。
㈡於作成廢止容許使用同意書之行政處分前，是否給予限期改
善期間，洵屬行政裁量之範疇。況且，本件被告於作成原處分前，曾作成限期改善之行政處分，已給予原告一定之限期改善期間，並無任何違反行政程序法第7條至第9條之情形。
又被告作成之系爭稽查應改善明細表，縱均於使用現況欄記載「頂蓋為太陽能板非屬網室材質，網室內無種植」，惟均亦載明「本案設施未符合原定計畫內容（含面積增建、未作農業使用及作非農業使用），請於改善期間內依規定恢復使用（含申請核定），並向原核定單位申請複查。」益徵被告已教示原告應按原核定內容使用系爭農地、設施，複查項目自包含原核定內容之全部範疇，固不待言。時隔近1年，本件被告前往複查會勘系爭土地、設施時，發現原告仍有未依原核定內容使用之情。故被告按容許使用審查辦法第33條第2項做成原處分，並無任何違背行政程序法第7條至第9條之處。另容許使用審查辦法於102年增訂第8章綠能設施，應係為使經農委會公告之不利耕作地區農地、有地層下陷疑慮而不適合再耕作之「黃金廊道」區域農地、經行政院環境保護署公告之受污染農地等，能受有效利用、重獲新生。至於原本即適於耕作之農地，於設置綠能設施時，則須使該綠能設施確實結合農業經營，且該綠能設施不能影響動植物生長。而就「結合農業經營」之事實有無，實需仰賴主管機關勤加稽查，否則，則易生「假種田，真種電」、「申請設置農業設施之名，而行變更土地農用現狀之實」，以牟取暴利之亂象。
㈢農業設施之興建目的應係「為順利遂行農業活動」，若實際
施作之工作物結構或使用方式不符原本容許條件時，原核發之容許使用同意書則將遭廢止：
1.按「首先必須指明，只有農業用地才可申請設置農業設施，而以該農業設施來支援以『植育農林作物並收取成果』為核心之狹義農業活動。此等農業設施之設置及使用雖然不是嚴格意義下之農業活動，卻是順利遂行農業活動，確保收成不可或缺之支援活動，而在農地使用之管制規範中，將其與『農用』等同視之。不過公部門也擔心此等農業設施之施作，可能實質上不具農業支援功能，甚或是利用『申請設置農業設施之名，而行變更土地農用現狀之實』。故在農業發展條例第8條之1第2項中明定『在農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應事前申請容許使用』，復於同條第3項明定容許設施之種類、標準及應遵行事項（主要即是設施之具體使用方式及限制）授權主管機關制定法規命令，因此才有上述『容許使用審查辦法』法規命令之制定。」、「再者原先已供農業使用之『農業用地』，若以『農業設施』名義申請設置特定工作物，並取得容許，但該實際施作之工作物結構或使用方式，自始或事後不符合原來容許條件時，此等違規結果，不僅會導致原來之容許處分被廢止（『容許使用審查辦法』第33條第2項規定參照）。甚且該等工作物所坐落或其週邊緊臨之土地是否仍然符合農業用地之定義，也會一併受到檢討，而被重新檢視。因此依據農業發展條例第39條第2項授權制定之法規命令『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』（下稱『農用證明核發辦法』）第5條才會明定，當農業設施之設置或使用不符主管機關事前設立之容許標準者，若符合一定要件者，該等工作物所在之土地將不被認定為供農業使用。」（最高行政法院105年度裁字第1323號裁定參照）。由上實務見解以觀，足徵農業設施之興建目的係「為順利遂行農業活動、確保收成」，於此目的下，容許使用同意書方有核發之必要及可能。而若實際施作之工作物結構或使用方式，自始或事後不符合原本之容許條件時，原核發之容許使用同意書則將遭廢止。否則，該容許使用同意書可能遭私人利用，淪為用以變更土地農用現狀之工具，而失其控管之功能。
2.原告所申請之農業生產設施既係網室，則依網室之構造、功能，並無附屬設置綠能設施之餘地，自無可能與農業經營結合，此一現實狀況於修法之前、之後均同：
⑴揆106年6月28日修正後之容許使用審查辦法第13條附表1所
定之「農作產銷設施－網室」之申請基準或條件規定部分即載明：「一、有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」洵徵網室設施實無法附屬設置綠能設施，否則將會失其效用，而此一現實狀況於修法之前、之後均同。又揆農委會105年12月22日農企字第0000000000A號公告及附件「修正草案總說明及對照表」，亦就該部分之修正作成說明：修正「網室」申請基準或條件，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建、且多以錏管為支架結構，鑒其材料、結構特性並考量作物需光照，無附屬設置綠能設施之可行性，爰於許可使用細目「網室」之申請基準或條件，增訂不得附屬設置綠能設施，俾符實際。
⑵由上以觀，洵徵依網室之特性，四周及頂部仍應以具一定透
光性之材質披覆搭建，並主供農業直接生產及經營使用。而為維持網室之功能，本無可能於網室頂部搭建或額外增設太陽能板屋頂，否則將失其效用。故原告所申請之農業生產設施既係網室，則實無附屬設置綠能設施之餘地，自無可能與農業經營結合，此一現實狀況於修法之前、之後均同，其理昭然。甚言之，依實務見解以觀，本件原告所設置之太陽能板屋頂規模既得供售電之用，則應屬獨立之發電設備，顯非附屬設置於農業設施之綠能設施。
3.又容許使用審查辦法對於農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序、其他應遵行事項不得作其他非農業使用所為相關規定，均係為達到農業發展條例所欲達成之「農地農用」、「永續經營」等目的。是以，申請人就容許使用審查辦法之各條規定，本即應嚴加遵守。而如申請人利用農業設施之支撐架以架設太陽能屋頂發電設備，卻未確實履行主管機關發給容許使用同意書之前提（即申請人需履行依核定計畫設置並維持「供農業直接生產及經營之設施－農作產銷設施－網室」型態經營農業之負擔），甚而架設太陽能板以出售電力，則該太陽能板設施顯係獨立之發電設備，而並非附屬設置於農業設施之綠能設施。甚言之，太陽能板不堪使用廢棄後之相關模組中，含有重金屬，對農地污染之衝擊無法估計，實需高度專業審慎處理，關此顯非一般農業設施之黑網材質等一般廢棄物可比。故太陽能板發電屋頂顯已超過容許使用同意書核定容許使用農業設施之負載，與農業發展條例農地永續發展之目的相悖，不可能為網室設施容許使用同意書允許之設施。本件原告所設置之太陽能板係於網室頂部外另行設置，已不符網室之構造、功能特性，已如前述。且原告既自承就太陽能板所產生之電力有（擬）作售電之用，則系爭網室之太陽能板於功能上即顯非附屬設置於農業設施之綠能設施，應屬獨立之發電設備。又於「農業設施屋頂附屬設置太陽能板，而未能輔助農業生產、使農業設施依經營計畫使用」之情形下，則將生名實不符、喧賓奪主之失，如此顯已不符農業設施「為順利遂行農業活動、確保收成」之興建目的，堪認違規。而太陽能板之製造原料中含有矽、鋁、鋅、銀、銅、鉛等重金屬成分，廢棄時如未妥善處理，將會造成嚴重而難以回復之環境污染。
㈣沉香約於種植後3年後即可開花結果，又須充足光照，方能
順利開花結果、結香；本件原告於系爭網室上裝設太陽能板，主要目的洵係為售電牟利，顯非農地農用。蓋依自農業試驗所技術服務季刊以觀，洵徵沉香之幼苗雖較耐蔭，惟幼苗期之遮蔭度亦不能太大。沉香約於種植後3年後即可開花結果，此時期後之沉香喜光，需要充足之光照，始能使沉香正常開花結果，並使種子充實飽滿，且亦僅有於充足之光照條件下，方能促進成齡之沉香結香。否則，如遮蔭過度，將導致沉香結香過慢，甚至不結香。由上以觀，沉香之幼苗期並非完全不須光照，而僅需要適當之遮蔭，且沉香於僅僅種植3年後即可開花結果，此後並需要充足之光照，方能順利開花結果、結香。是以，沉香於不同之生長時期所需要之光照程度既有不同，度過幼苗期後尤其喜光，則殊難想像原告於系爭網室上設置不透光之太陽能板後，將如何順利栽種沉香？甚言之，太陽能板本無調節光照之功能，且造價不斐，使用年限約25年至30年。而按事理之常，原告顯無可能於其栽種之沉香幼苗根系健全、成樹後，即願意於裝設後僅僅3年，拆卸其以鉅額投資之太陽能板，以提供沉香樹充足之日照。關此，再再顯徵原告於系爭網室上裝設太陽能板，主要目的係為售電牟利，而無結合農業經營之實，顯無農地農用。㈤原證16研討會之推廣重點應在於鋼構溫室，而非網室。綜觀
原證16係以「鋼構溫室」為說明重點（見原證16第51-58頁、68-86頁），並無推廣「網室附屬設置太陽能板屋頂」之情形。退萬步言之，縱原證16有零星關於「溫網室」之記載，惟就結構、功能以觀，「溫網室」與原告設置之系爭網室結構差異甚鉅，洵不能得混為一談。溫網室於構造上係以塑膠布為屋頂，四周另須圍繞細目網（防蟲網）以防止蟲類進入；於功能上能保護內部作物不受外界風、雨損害，具有一定環境控制能力。系爭網室於構造、外觀、功能均與溫網室明顯不同，顯非屬溫網室。故原告顯無可能因受被告之推廣，而於系爭網室設置太陽能板；亦無法執原證16作為「主管機關推廣網室得附屬設置綠能設施」之佐證。另監察院亦已於106年9月6日公告106財正0019號糾正案文，該案之被糾正機關為農委會、經濟部、能源局。由該案之糾正案文以觀，洵徵能源局於作成行政處分時並無就「附屬綠能設施是否結合農業經營」等情予以審認，且完全無視於地方政府農業局之意見、行政處分，甚至法院判決之存在。能源局僅係就再生能源發電設備之模組種類、型號、規格及數量、總裝置容量、電號等為審查，並作成行政處分。故原告縱取得能源局之設備登記文件，亦不能以此證明「系爭網室設置之太陽能板有何結合農業經營之處」或「被告就系爭網室設置之太陽能板曾為同意」等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有開心農場商業登記抄本（訴願卷第81頁）、東昇農園行商業登記抄本（訴願卷第85頁）、系爭容許使用同意書（訴願卷第164-147頁）、被告102年2月8日同意變更函（本院卷1第37-42頁）、農業局104年10月7日限期改善函（本院卷1第43-44頁）、被告104年農業設施附屬綠能設施案件稽查應改善明細表（本院卷1第87-92頁）、原處分（本院卷1第45-53頁）及訴願決定書（本院卷1第55-68頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠被告核定原告得以「玻璃控光板」作為網室屋頂建造材質之容許使用，該「玻璃控光板」是否即為太陽能板？㈡被告以原告未依原核定計畫內容使用，依容許使用審查辦法第33條第2項規定，作成廢止系爭容許使用同意書及被告102年2月8日同意變更函之原處分，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按農業發展條例第8條之1第2項前段及第3項規定：「（第2
項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」次按農委會依農業發展條例第8條之1第3項授權規定而訂定容許使用審查辦法，98年3月16日修正公布之容許使用審查辦法（下稱98年容許使用審查辦法）第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。
二、林業設施。三、水產養殖設施。四、畜牧設施。五、休閒農業設施。」第5條第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……二、經營計畫。」第6條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」第12條規定：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。應敘明作物種類、生產週期、預估產量及行銷通路等。四、興建設施之基地地號及興建面積。五、現耕農業用地及經營概況。六、現有農機具名稱及其數量。七、設施建造方式。八、引用水之來源及廢、污水處理計畫。九、對周邊農業環境之影響。十、農業事業廢棄物處理及再利用計畫。」第13條第1項第1款、第4款及第2項規定：「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……四、農事管理設施：指供農業生產管理或作為農事管理之操作空間之設施。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表相關規定。」第26條第1項、第2項規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」又按98年容許使用審查辦法第13條第2項附表農業設施種類及分類別規定：「設施種類：農作產銷設施。類別：農業生產設施。許可使用細目：網室。申請基準或條件：有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。可申請用地別：一、非都市土地各種使用分區農牧用地、養殖用地（工業區、河川區除外）。二、都市計畫範圍之農業區保護區之農業用地。」、「設施種類：農作產銷設施。類別：農業管理設施。許可使用細目：農業資材室。申請基準或條件：限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用，……。可申請用地別：一、非都市土地各種使用分區農牧用地、養殖用地（工業區、河川區除外）。二、都市計畫範圍之農業區保護區之農業用地。」㈡農委會嗣於102年10月9日修正發布容許使用審查辦法（下稱
102年容許使用審查辦法）第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、自然保育設施。四、水產養殖設施。五、畜牧設施。六、休閒農業設施。七、綠能設施。」第13條第1項第1款、第4款及第2項規定：「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……四、農事操作及管理設施：指供農業生產管理或作為農事管理之操作空間之設施。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表一相關規定。」第27條規定：「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」第29條規定：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」第33條第1項、第2項規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」又按102年容許使用審查辦法第13條第2項附表一有關「網室」之規定，與98年容許使用審查辦法之網室規定相同；另有關農業資材室規定：「設施種類：農作產銷設施。類別：農事操作及管理設施。許可使用細目：農業資材室。申請基準或條件：限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用，……。可申請用地別：一、非都市土地各種使用分區農牧用地、養殖用地（工業區、河川區除外）。二、都市計畫範圍之農業區保護區之農業用地。三、申請坐落土地應盡量避免使用特定農業區農牧用地，無可避免使用特定農業區農牧用地者，應以毗鄰建築用地或特定農業區邊緣為原則。」㈢經查，原告分別於101年4月、同年9月間提出農業用地作農
業設施容許使用之申請，並檢附農作產銷設施經營計畫書，該經營計畫書內容記載：設置網室目的係為種植沈香；設施建造方式即網室建造結構：柱為鋼管，壁為黑網未來會加裝帆布，屋頂為玻璃控光板，水泥基礎於唯有柱的位置才有；農業事業廢棄處理、節能減碳及再利用計畫：導入節能減碳設備（太陽能），運用天然能源提供種植室照明、空調及其他種植用電，以輔助降低農業成本，提升農業效益，並響應政府之節能減碳政策。嗣經被告審查後，同意原告蕭燈發即開心農場、蕭高安即東昇農園行為種植作物沉香，分別於系爭地號1、3及系爭地號2之系爭農地上，設置系爭網室（用途：農業生產用）、農業資材室（用途：存放農業資材）或圍牆等農業設施，而核發系爭容許使用同意書，並於該同意書附註載明「請依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理」等語。原告嗣於102年1月10日向被告申請變更容許使用，經被告以102年2月8日函同意變更，並略以：1.被告101年8月16日府農務字第1010685927號農業用地作農業設施容許使用同意書部分，同意變更南廍段973、974地號網室面積。2.被告101年8月16日府農務字第1010685238號農業用地作農業設施容許使用同意書部分，同意變更南廍段975、976地號網室面積。3.被告101年11月26日府農務字第1010999401號農業用地作農業設施容許使用同意書部分，同意變更南廍段977、976地號網室面積、圍牆長度、面積、高度，南廍段973、974、975、976地號圍牆長度、面積、高度。至其餘部分，仍應依原核定同意書辦理等情，為兩造所不爭執，且有經營計畫書（訴願卷第159-161、153-155、147-149頁、本院卷1第83-85頁）、系爭容許使用同意書（訴願卷第162-164、156-158、150-152頁）及被告102年2月8日同意變更函（本院卷1第37-42頁）在卷足憑，堪予認定。準此可見，被告以系爭容許使用同意書核准原告設置之網室屋頂係以「玻璃控光板」作為建造材質，而構造種類為鋼鐵造、外披覆遮光網、玻璃控光板或外披覆透光網，用途限於農業生產用；又農業資材室之用途，則係為存放農業資材使用。至於太陽能，僅係輔助降低農業成本，提供種植用電，而附屬設置之節能減碳設備而已。
㈣次查，被告於104年8月11日派員至系爭農地現場會勘，發現
系爭網室上增設頂蓋太陽能板，非屬網室材質，網室內無種植作物，並未依原核定計畫內容使用（含面積增建、未作農業使用及作非農業使用），經農業局104年10月7日限期改善函限原告於104年12月31日前依原核定計畫內容完成改善（於改善期限內依規定恢復使用〈含申請核定〉）。嗣經被告於105年7月26日實地複查結果：系爭地號1：網室建造材質增設太陽能板，網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植作物，且增建未經核定之水泥鋪面；系爭地號2：網室建造材質增設太陽能板，網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植作物，且增建未經核定之鐵皮建物及水泥鋪面；系爭地號3：網室建造材質增設太陽能板，網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植作物，且增建未經核定之水泥鋪面，農業資材室部分作配電設施使用部分作臥室使用等情，亦據兩造分別陳明在卷，且有配置圖（訴願卷第144頁）、農業局104年10月7日限期改善函附被告104年農業設施附屬綠能設施案件稽查應改善明細表（訴願卷第125-132頁）、被告105年7月26日會勘紀錄及當日拍攝之現場照片（訴願卷第133-142頁）在卷可參，亦堪認定。
㈤原告雖主張其經營計畫書已載明網室屋頂為玻璃控光板，而
玻璃控光板即為太陽能板，故原告所設置之太陽能板，係屬合法附屬設置之綠能設施。縱認玻璃控光板非太陽能板，惟依原告申請核定當時之容許使用審查辦法，並未設有網室不得附屬設置綠能設施之限制，亦無綠能設施專章之相關規定，原告於網室附屬設置太陽能板，自無違反法令可言。又依102年容許使用審查辦法第28條規定，原告附屬設置之太陽能綠能設施，免依第4條規定提出容許使用之申請，僅需向再生能源主管機關申請再生能源發電設備登記即可，且能源局、農業局及經發局於102年12月11日舉辦「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之行政指導，亦有網室附屬設置綠能設施之案例。而原告已獲能源局核發再生能源發電設備登記文件，自屬合法附屬設置之綠能設施。被告以網室不得附屬設置綠能設施，認原告未依原核定計畫內容使用，適用法規顯有錯誤，亦違反法律不溯既往及信賴保護原則云云；惟查：
1.參諸原告於101年4月、同年9月間提出容許使用申請行為時之98年容許使用審查辦法第13條第2項之附表農業設施種類及分類別，明定網室之申請基準或條件為「有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」，足見依申請行為當時之法令規定，網室應以可透光之材質搭建，並無疑義。而依據原告提出容許使用申請時，依法所檢附之經營計畫書載明網室屋頂之建造材質為玻璃控光板，對照當時前揭法令有關網室之規定，該玻璃控光板自係指可利用一定方式（如電流變化或玻璃顏色深淺），以調節陽光照入網室內之強度，控制日照量強弱程度之材質而言。惟稽之本件原告於網室屋頂上方所增設之太陽能板（訴願卷第125、133、141頁、本院卷2第201、203頁），係屬完全隔絕陽光照射之材質，並無控制陽光照入強度之功能，且原告亦未能提出業界有將太陽能板稱為玻璃控光板之慣例或通說（本院卷1第215頁），是以原告經營計畫書所記載之網室屋頂玻璃控光板與其實際設置之太陽能板相互比較，顯係兩種不同材質與功能之物件，且與網室設置基準或條件所要求之可透光材質明顯不合，自難認原告經營計畫書第十項「農業事業廢棄處理、節能減碳及再利用計畫」記載之節能減碳設備太陽能與第七項「（農作產銷）設施建造方式」所述之網室屋頂玻璃控光板為同一物件。因之，原告主張太陽能板具有遮光效果，陽光亦可從太陽能板空隙中照射進入網室，經營計畫書所載玻璃控光板即為太陽能板云云，洵難憑信。
2.次按非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，並得由目的事業主管機關依法為容許使用之管制（非都市土地使用管制規則第6條參照）。又農業用地，須依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用；於農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，除依法免申請建築執照者外，並應依法申請建築執照（農業發展條例第3條第10款、第12款、第8條之1第2項、第3項參照）。準此可知，於農業用地設置相關設施，係由農業主管機關依法為容許使用之管制，如該設施涉及其他專業法規（如建築法等），則應接續向其他各專業法規之主管機關申請相關許可，相關主管機關基於專業法規授與之法定職權，藉由漸進式之階段程序進行有秩序之審查決定，並以前行政處分之存在及內容，作為後行政處分之前提要件及行為基礎。其次，衡諸農業發展條例授權農業主管機關對於申請人使用農地設置設施之行為，事先介入審查是否符合農業使用之目的，係為確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法宗旨。是於容許使用審查辦法尚未訂有綠能設施專章之規定前，申請人欠缺於農地上申請設置非點狀綠能設施之公法上請求權（行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項所定附表一參照），僅係農業主管機關行政實務上對於農業用地上興建農業設施作農業使用之前提下，例外同意核定興建農業設施附屬設置太陽能光電設施（太陽能板為農業設施之搭建結構或於屋頂附屬設置太陽能光電設備或設施）之容許使用，並就農業設施附屬設置太陽能光電設施之設計與擬生產之作物是否適於溫室栽培，及依作物栽培生產之需要，予以實質審認，此有農委會99年11月24日農企字第0990175169號函（本院卷1第163-165頁）在卷可參。是以農業中央主管機關於容許使用審查辦法尚未訂有綠能設施專章規定之前，雖於該辦法所定原容許使用之農業設施種類外，額外增加同意農業設施得附屬設置太陽能光電設施之容許使用，惟設有作物與附屬設置太陽能光電設施之農業設施間是否具有農業經營相容性之條件限制甚明。
3.準此，本件原告欲利用系爭農地設置有固定基礎之相關設施，自應依行為時容許使用審查辦法提出容許使用之申請。而原告於101年間申請容許使用及102年1月間申請變更容許使用時，容許使用審查辦法並無綠能設施專章之相關規定，顯見其當時原欠缺於系爭農地上申請設置非點狀綠能設施之公法上請求權，然因農委會99年11月24日農企字第0990175169號函示行政實務處理原則，是原告至多僅得據此申請農業設施附屬設置太陽能光電設施之容許使用。惟觀諸原告申請容許使用所檢具之經營計畫書，並未填載農業設施附屬設置太陽能光電設施之內容，且系爭容許使用同意書核定原告設置之網室屋頂係以玻璃控光板作為建造材質，該玻璃控光板並非太陽能板，已如前述，足見被告核定系爭容許使用同意書所許可設置之農業設施，並未包括原告事後自行於網室上方所增設之太陽能光電設施甚明。其次，徵諸原告於系爭農地實際設置之網室及太陽能光電設施（訴願卷第133、137、141頁），可知太陽能光電設施係於網室上方另外增設之構造物，並非直接作為網室屋頂之一部分，而與網室結合為一體關係。且依原告經營計畫所載設置網室係為農業生產即種植沈香之用途，然稽之沈香（或稱白木香）對光照之需求，於幼苗期、幼齡期之遮蔭度雖不可太大，以40-50%為宜，但成齡之沈香則喜光，唯有充足光照，才能正常開花結果，種子才能充實飽滿，亦唯有充足光照條件下，才能促進結香（本院卷2第33頁），足見原告於網室上增設不透光之太陽能光電設施，對於培育沈香而言，亦非屬適宜之生長環境。是衡酌原告設置之太陽能光電設施，並非直接作為網室屋頂之建築材質而搭建，而其利用網室支撐架架設太陽能光電設施，得以明確標識其使用範圍之獨立空間（本院卷2第201、203頁），且其目的主要係為躉售電力之獨立經濟效益而設，此觀能源局102年11月6日能技字第10204025860號函（本院卷1第97-99頁）、103年9月26日能技字第10304026340號函（本院卷1第100-102頁）、103年11月20日能技字第10304029490號函（本院卷1第103-105頁）及太陽光電發電設備照片（訴願卷第134、136頁）所示原告與電業簽約、併聯及太陽光電發電設備規模即明。因之，綜合考量原告設置太陽能光電設施之目的、面積、價值、利用狀況、機能等一切情狀，足認原告設置之太陽能光電設施，並非農業經營之輔助設施，而係為躉售電力之特定經濟目的，所獨立設置之非附屬農業設施之綠能施設甚明。
4.嗣後國家為發展再生能源，農委會為兼顧農業與綠能相容使用及發展，確保糧食安全之農地資源永續利用，維護農業經營環境之完整性，乃修正發布102年容許使用審查辦法，其中增訂綠能設施為農業設施之一種，並於第8章訂定綠能設施相關規定（第27條至第30條）。參諸102年容許使用審查辦法第4條、第28條及第29條之規定可知，附屬該辦法附表所定各類農業設施設置之綠能設施，免依第4條規定單獨提出申請，而係依附於所附屬設置之農業設施提出容許使用之申請；至於非附屬設置於農業設施之綠能設施，除於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，或土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，擬具經營計畫，經地方主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准後，始得設置。又所謂附屬設置之綠能設施，應係指未改變原有農業設施之功能與性質，依附於原農業設施而缺乏構造上獨立性之附屬綠能設施而言。另觀能源局、農業局及經發局於102年12月11日舉辦「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」（本院卷1第437-597頁），有關太陽光電發電設備結合農業設施之說明，即針對容許使用審查辦法102年10月11日修法重要方向及農地上可申請容許使用之農業設施種類，明確說明綠能設施分為三類，第一類係於農業設施屋頂附屬設置綠能設施（容許使用審查辦法第28條），該類「綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建，為現行作法，實務上逕依附表各類農業設施之規定申請辦理。至附屬設置之綠能設施，為明確並簡化程序（亦為現行作法），爰於後段明定免依第4條規定提出申請；逕依再生能源發展條例規定，向能源主管機申請再生能源設備之認定文件。」；第二類係與農業經營使用相結合（容許使用審查辦法第29條），該類「非依前揭規定附屬設置於農業設施之綠能設施，倘擬依本辦法規定提出申請者，除位於第30條規定之特定區位者外，應與農業經營使用相結合且須經中央主管機關專案核准，爰先予明確其申設條件。另考量該類案件之特殊性，明定申請人應依擬結合之農業使用型態，提具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審，再經中央主管機關（即行政院農業委員會，以下簡稱本會）就與農業經營結合之使用型態，依本會各產業之職責分工進行專案審查核准，始得同意容許使用。至該綠能設施於取得農業主管機關核准之容許使用同意文件後，仍需依據再生能源發展條例及其相關法規規定辦理。」；第三類係於嚴重地層下陷區及受污染之邊際農地多元使用（容許使用審查辦法第30條）（本院卷1第481-491頁）等情亦明。是以，本件原告設置之太陽能光電設施，並非直接作為網室屋頂之建築材質而搭建，且不利於沈香作物之生長環境，而其目的主要係為躉售電力之獨立經濟效益而設，顯非附屬於農業設施而設置之綠能設施，已如前述。故縱認原告未經申請容許使用而逕自設置之太陽能光電設施，得依102年容許使用審查辦法檢視其適法性，然按其構造、規模及經濟目的，既非屬102年容許使用審查辦法第28條免依第4條提出申請之適用範圍，則原告並未獲得農業主管機關之同意，即自行於網室上方增設非附屬性質之太陽能光電設施，自屬未依核定計畫內容使用之情形。
5.又原告嗣雖分別於102年11月間、103年9月及同年11月間取得能源局核發之設置屋頂型太陽光電發電設備文件（本院卷1第97-105頁），惟衡諸該文件係再生能源主管機關同意原告於系爭農地設置屋頂型太陽光電發電設備，並無礙於原告依前揭規定及說明，應先踐行向農業主管機關申請農業設施之容許使用，再接續向其他各專業法規之目的事業主管機關（如建築主管機關或再生能源主管機關）申請相關設置許可，始為合法。然而本件被告核發之系爭容許使用同意書及102年2月8日同意變更函，並未包括網室得附屬設置太陽能設施部分，而原告亦未依法向農業主管機關申請非附屬設置之太陽能光電設施之容許使用，縱能源局已核給原告設置屋頂型太陽光電發電設備文件，惟此僅得推認各專業法規主管機關對於原告在系爭農地上設置太陽光電發電設備之事權分工及聯繫方面，不無未盡周全完備之情事，然此尚不影響原告確有於未依法向農業主管機關申請容許使用之前，即擅自於系爭農地設置獨立非附屬之太陽能光電設施之違規行為之認定。再者，能源局核給原告申請再生能源發電設備登記文件亦已載明：「……五、本案注意事項如下：㈠本案如有本辦法第12條規定之情事，本局將撤銷或廢止本案再生能源發電設備之同意備案或設備登記。……㈣本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，本局依本辦法（再生能源發電設備設置管理辦法）第12條規定辦理。……。」等語，亦可見能源局前揭函文已告知原告應注意容許使用之合法性，並不致使原告產生其於原獲核准設置之農業設施增設太陽能光電設施為合法可行之信賴基礎。至於農委會104年2月12日農企字第1040012074號函釋意旨（本院卷1第93-95頁），係為確保於農地上設置綠能設施，能確實結合農業經營使用事宜，乃就農業設施屋頂附屬設置之綠能設施所訂定之行政審查流程，而依該函釋內容，有關於農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，須先經農地主管機關審查確認農業設施與綠能設施具備相容性後，農地主管機關始得予以核發容許使用同意文件，僅係重申102年容許使用審查辦法增訂綠能設施為農業設施之規範意旨。又該函說明三部分記載：「……另貴部已受理申請綠能設施同意備案之案件者，請續依前開二之㈢及㈣程序規定辦理。……」等語，雖對部分已獲經濟部同意備案之附屬綠能設施採取從寬處理原則。然因本件原告所設置之太陽能光電設施，並非附屬於農業設施而設置之綠能設施，而係獨立設置之非附屬太陽能光電設施，已如前述，是以本件並非農委會前揭函釋所指可適用之對象，自亦無從援引該函說明三之從寬處理原則而為有利於原告之認定。
6.另被告辯稱：太陽能板不堪使用廢棄後相關模組重金屬對農地污染之衝擊，需要高度專業審慎處理，非一般農業設施黑網材質一般廢棄物可比，故此太陽能板發電屋頂，顯已超過系爭同意書核定容許使用農業設施之負載，不可能是系爭同意書允許之設施云云。考諸公部門於規劃再生能源發展計畫之際，即應一併評估太陽光電發電設備逾使用年限廢棄後之廢棄物處理問題，並建立相關監督管理機制，以避免重金屬危害污染環境。而公部門既已容許符合法定要件情形下得在農地上設置太陽能光電設施，即應審慎建立稽查機制，以妥善處理使用後之太陽能光電設施廢棄物。是以太陽能光電設施未來可能產生嚴重之廢棄物處理問題，尚與其是否可能為容許使用同意書所同意事項乙節無涉。被告所辯前詞，雖非可採。惟依上所述，原告未獲農業主管機關之同意，即擅自於網室上方增設非附屬性質之太陽能光電設施，而有未依核定計畫內容使用之情形，已堪認定。是而，原告主張其所設置之太陽能光電設施，已獲再生能源主管機關能源局核發再生能源發電設備登記文件，係屬合法附屬設置之綠能設施，被告認原告未依原核定計畫內容使用，適用法規顯有錯誤，並違反法律不溯既往及信賴保護原則云云，難謂可採。
㈥原告雖又主張其於104年底於網室種植沈香苗，遭逢105年霸
王級寒流及颱風侵襲，導致大部分沈香苗死亡，遂部分改種羅漢松苗。原告雖改種羅漢松苗，惟仍屬農業經營，自無申請變更經營計畫之必要，亦非屬未依原核定計畫內容使用之情形。又原告於農業資材室設置配電設施，依農糧署102年10月17日農授糧字第1020723962號函釋意旨，應為法之所許。至被告於105年7月26日實地複查結果，發現原告增設水泥鋪面、鐵皮建物、農業資材室使用情形與原核定計畫內容未符部分，並未給予原告改善機會，逕予廢止容許使用，顯已違反程序正義、比例原則及有利不利一併注意原則云云；然查：
1.衡諸申請人申請農業設施之容許使用，應檢附經營計畫書作為主管機關核定容許使用之依據，經營計畫係申請容許使用之法定必備文件，故容許使用審查辦法所稱未依計畫內容使用者，固係指未依主管機關核准之計畫內容使用而言。然審酌於農牧用地為農作使用，本為編定農牧用地類別所允許之行為，並無須另外提出容許使用之申請。又參諸98年容許使用審查辦法第7條第2款：「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：……二、經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當。」第12條第1款至第3款：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。應敘明作物種類、生產週期、預估產量及行銷通路等。」之規定，可知作物種類雖係考量農業設施有無設置必要性及合理性之基礎，然亦責令主管機關應於顯不合理或顯不相當時，始得不予同意，以避免過度干預農業經營活動自由。復稽諸申請容許使用之管制目的，係為確保農業永續發展，促進農地合理利用而設。是以，有關核定計畫內容之拘束力，應綜合考量經營計畫與申請容許使用目的間之關聯性與重要性，審視具體個案經營計畫書之內容，若係完成農業經營目的之重要內容者，申請人即負有依該計畫內容執行之公法上義務；惟若其計畫內容並非重要內容，僅係輔助達成農業經營目的之細節性、技術性之執行方法，應認該部分之計畫內容僅係框架原則，變更該部分經營計畫規劃內容（如僅變更作物種類，但並不妨礙農業經營與農業設施相結合之原核定計畫目的，農業經營與農業設施之規劃性質及功能均仍相同），因與容許使用審查辦法之管制目的無違，為避免過度干預，自應容許農業經營之合理彈性空間，尚難遽認申請人有未依原核定計畫內容使用之違規行為。因之，申請人依其從事農業經營之實際需要，斟酌氣候條件、作物收成及農產供需市場之變化，適時彈性機動調整作物種類，且其變更所生產之作物種類與原容許設置之農業設施並無顯不合理或顯不相當之情事，而與容許使用之管制目的無違時，尚難僅憑申請人未予申請變更經營計畫書所擬生產之作物種類，即當然得謂其有未依核定計畫內容使用之情形。
2.準此，探究核定計畫之具體規制內容及範圍，應依法規範體系所建構之規範目的及價值，考量行政成本、管制目的、管制強度（必要性）及產業活動之實際需要，而為合目的性之解釋及涵攝。是以，農民變更原經營計畫所擬種植作物種類，如已達經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當之程度時，始應課予農民有申請變更或重新申請容許使用之公法上義務，否則依比例原則，即應給予農民相當程度之農業經營自主空間。又有關查核申請案件是否符合原核定計畫內容使用之審認，被告雖主張農業主管機關得以申請人所提經營計畫之栽種作物，依農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成估認最低生產量，作為合理農業經營事實之判定參考云云；然審究被告所述合理農業經營之判定標準，並未考量作物種類（1年生作物、2年生作物、多年生作物）及種植方式（自然農法、有機農法、慣行農法）等農作類型特徵之不同，即概以農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成估認最低生產量，確非全然允洽。再者，農業主管機關審認申請人是否有合理農業經營之事實，攸關申請人是否有依計畫內容使用之認定，並使其可能遭受廢止容許使用處分之法律上不利益，自應實質審查申請人具體個案所種植之作物種類、種植方式、用途及產量是否具有合理性，而為適法之判斷。從而，被告於105年7月26日實地複查結果，發現系爭地號1網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植作物，系爭地號2網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植作物，系爭地號3網室內部分種植羅漢松苗、部分未種植作物，而逕予認定原告變更種植羅漢松苗部分，屬未依原核定計畫內容使用之情形，並未實質審究原告變更種植之羅漢松苗，是否符合農業設施應與農業經營相結合之管制目的，理由雖非完備。然觀諸被告105年7月26日會勘紀錄及當日拍攝之現場照片（訴願卷第137、141頁）所示，系爭農地確有部分未種植作物之情形，尚非如原告所稱係因105年遭逢霸王級寒流及颱風侵襲，導致大部分沈香苗死亡，乃部分改種羅漢松苗之情形。又原告嗣於本院審理中雖另提出照片（本院卷2第151、153頁）以證其所言非虛，然因原告所提上開照片並無從確認其拍攝日期，且與被告105年7月26日會勘當場所拍攝之照片情形不符，亦難採信。是以，整體評價原告從事農業經營之行為，原告於網室內既有部分未予種植作物之客觀情形，則被告據以認定原告有未依原核定計畫內容使用之情形，即無不合。
3.另有關系爭農業資材室部分，依照容許使用審查辦法規定及核定計畫內容，其用途為應供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用。惟被告於105年7月26日複查結果，發現系爭農業資材室係作為配電場所及設置和風地板作為中午休息使用，並未符合原核定計畫內容使用，已如前述。且觀諸原告於農業資材室內所設置之配電設施（訴願卷第134、136頁），係為躉售電力而單獨設置之太陽能光電設施（本院卷1第97-105頁），並非農糧署102年10月17日農授糧字第1020723962號函釋所稱：「有關農業資材室倘為經營管理需要而有接電之需求，依臺灣電力公司營業規則，需配合設置配電場所，始可供電，考量增設配電場所及其通道係為提供農業資材室電力，以協助資材管理並提升該設施效用，因此，尚得依上開規定配置配電場所及其通道作為前揭設施之附屬設施辦理容許使用。」（本院卷1第109頁），係為提供農業資材室電力而設置之輔助設施，自無從援引該函釋而為有利於己之主張。其次，被告於105年7月26日複查結果，發現原告另增建未經核定之鐵皮建物及水泥鋪面，未符合原核定計畫內容使用，亦如前述。原告雖主張被告認定之鐵皮建物僅為鐵架，並非建物云云，然稽之該鐵皮建物具有遮風避雨之功能，且有獨立之使用價值（訴願卷第135頁），則被告據以認定其為鐵皮建物，核無違誤。此外，被告於104年8月11日派員至系爭農地現場會勘，發現系爭農業設施網室現況頂蓋為太陽能板，非屬網室材質，網室內無種植作物，並未依原核定計畫內容使用（含面積增建、未作農業使用及作非農業使用），已據農業局104年10月7日限期改善函通知原告限於104年12月31日前依原核定計畫內容完成改善，即於改善期限內依規定恢復使用（含申請核定），此有農業局104年10月7日限期改善函附被告104年農業設施附屬綠能設施案件稽查應改善明細表（訴願卷第125-132頁）在卷足佐，足認被告於作成原處分前，業已給予原告依原核定計畫內容完成改善之機會。則被告於105年7月26日實地複查結果迄至作成原處分時，就有關系爭農業資材室之使用、增建未經核定之鐵皮建物及水泥鋪面等事項，未再給予原告限期改善期間，尚難認有違反程序正義、比例原則及有利不利一併注意原則之情形。從而，被告據以認定原告有未依原核定計畫內容使用之情形，於法並無不合。
㈦末按撤銷訴訟之裁判基準時，原則上係以原處分作成時之事
實狀態及法律狀態為準。綜上以觀，被告依105年7月26日複查結果，認定原告未依原核定計畫內容使用，且經被告通知改善而仍未依限改善，爰依102年容許使用審查辦法第33條第1項、第2項規定，作成廢止系爭容許使用同意書及被告102年2月8日同意變更函之原處分，於法有據。再者，本件原告於網室屋頂上方另外增設為躉售電力之獨立太陽能光電設施，並非為輔助農業經營所附屬設置之綠能設施，自非系爭容許使用同意書核准效力所及範圍。又原告未經申請容許使用，擅自於系爭農地網室上方設置獨立之太陽能光電設施，不論依98年或102年容許使用審查辦法檢視其適法性，均屬違反法令之行為。縱認依照比例原則之要求，例外斟酌原處分作成後法令狀態之變更，以檢視原告於網室上方所設置之太陽能光電設施是否合乎現行法規範之管制秩序。然稽諸106年6月28日修正發布之容許使用審查辦法第28條規定：「（第1項）本辦法附表所定之各類農業設施，除申請基準或條件規定不得附屬設置綠能設施者外，得在不影響農業設施用途及結合農業經營使用之前提下，依第4條規定，向土地所在地之直轄市、縣（市）主管機關提出申請；其經營計畫應敘明農業經營與綠能設施之結合情形。（第2項）前項申請應檢附農業經營實績之證明文件，並經直轄市、縣（市）主管機關查核確有農業經營事實，且符合原核定之計畫內容使用，始得依第5條規定核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」及附表所定申請基準或條件，已明定網室不得附屬設置綠能設施。又依該辦法第29條規定：「（第1項）非附屬設置於農業設施之綠能設施，除位於第30條規定之區位者外，應於直轄市、縣（市）主管機關所定推動農業經營結合綠能之專案計畫範圍內，並符合其計畫措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關依前項規劃者，應先擬具農業經營結合綠能之專案計畫，並敘明下列事項，送中央主管機關審查核准：一、計畫推動之區位範圍。並應說明當地農民與能源業者之設置意願。二、農業經營與綠能設施結合利用之規劃及農產業可行性之評估說明。三、計畫內相關設施之空間配置。（第3項）符合第1項範圍及措施者，申請與農業經營使用相結合綠能設施之容許使用，應依第4條規定，向土地所在地之直轄市、縣（市）主管機關提出；其經營計畫應敘明農業經營與綠能設施之結合情形。」均可見迄至本件言詞辯論終結時，原告於系爭農地網室上方增設非附屬設置於農業設施之太陽能光電設施之違規行為，亦無從選擇採取其他對人民權益損害最少之合法方法可以去除其違法瑕疵。從而，原告主張被告無視能源局核發再生能源發電設備登記文件，亦末採取輔導轉型措施或其他侵害較小之手段，即逕採取最嚴厲之廢止處分，顯已違反信賴保護原則及比例原則，並以前揭情詞指摘原處分為違法處分，應予撤銷云云，均難採據。至於原告聲請履勘現場，調查系爭農地農業經營現況部分，依上開調查證據及事實認定之結果，並無從推翻被告所為廢止處分之合法性，本院認無必要，附此敘明。
㈧綜上所述，原告主張，並不足採。被告以原告有未依計畫內
容使用之情事，而依102年容許使用審查辦法第33條第2項規定，以原處分廢止系爭容許使用同意書及被告102年2月8日同意變更函，並無違誤；訴願決定遞予以維持，亦無不合。原告起訴意旨，分別訴請撤銷各該原告部分之訴願決定及原處分，均為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
書記官 周 良 駿