高雄高等行政法院判決
106年度訴字第121號民國106年9月20日辯論終結原 告 陳冠宇訴訟代理人 焦文城 律師
施秉慧 律師洪仲澤 律師被 告 臺南市學甲區公所代 表 人 邱志榮訴訟代理人 蘇明道 律師
錢冠頤 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服臺南市政府中華民國106年1月24日府法濟字第1060099339號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國103年10月24日檢附農業用地作農業設施容許使用申請書及經營計畫書等文件，以其所有坐落臺南市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），向被告申請設置「網室」之農作產銷設施（下稱系爭農業設施），以供栽培小果番茄使用，經被告審認符合申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第5條規定，遂核發103年11月19日所建字第1030756707號農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭同意書）在案。
嗣原告於105年5月12日向臺南市政府申請設置再生能源發電設備，案經被告及臺南市政府農業局、工務局、經濟發展局於105年5月27日至系爭土地進行會勘，被告認系爭農業設施之使用情形並未符合容許使用審查辦法規定，現況亦未作農業生產使用，乃以105年6月4日所建字第1050373572號函請原告於105年6月30日前改善完成，逾期未改善或改善後仍未符規定，將廢止系爭同意書。被告復於105年7月1日至現場會勘，認系爭土地上雖有種植山蘇之情形，但系爭農業設施之頂蓋係以太陽能板鋪設，仍不符行為時（102年10月9日修正發布）容許使用審查辦法附表1就網室應以透光塑膠布及遮陰網搭建之規定，經原告代理人沈永文當場陳述意見，表示即將辦理變更使用，故請主管機關給予其辦理時間，被告爰以105年7月19日所建字第1050465177號函同意展延改善期限至105年9月20日。嗣原告於105年9月26日向被告申請變更容許使用內容，因申請變更容許使用之面積已逾330平方公尺，被告乃以105年10月6日所建字第1050673221號函轉原告上開申請變更容許使用文件至臺南市政府農業局，該局則以105年10月19日南市農務字第1051044986號函被告先行審認本件原不符容許使用審查辦法部分是否已完成改善再行申辦，被告遂以105年10月26日所建字第1050720366號函通知原告上情，並再次展延改善期限至105年11月10日。惟被告於105年11月10日至現場勘查，發現系爭農業設施以太陽能板鋪設之情形仍未改善，乃以105年11月16日所建字第1050760966號函廢止系爭同意書。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按人民依中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。經查：
1.原處分稱系爭同意書核定之網室未依核定計畫內容使用，於屋頂直接搭建太陽能板，不符合行為時容許使用審查辦法附表1規定：「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」，即網室不予同意設置太陽能板。惟原告考量市場、技術等因素而於系爭土地種植山蘇，而山蘇以遮光栽培為必需、80％遮光栽培生育最佳，此有行政院農業委員會（下稱農委會）臺東區農業改良場所編印之「蕨類栽培技術」第13頁可佐，原告於網室上另搭蓋太陽能板，且未阻隔其餘方位之光線，有益於山蘇之生長，實難據以認定原告有違反容許辦法之農業使用規定情事，原處分於法顯有未合。
2.按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。被告105年7月19日所建字第1050465177號函載明原告可提出申請變更容許使用內容（將網室變更為溫室），以避免系爭同意書於主管機關同意變更前遭廢止，侵害原告之工作權及財產權，惟被告竟復以105年10月26日所建字第1050720366號函，認原告須先「完成改善」再行辦理「變更申請」，否則即逕廢止系爭同意書，顯然與前開函文內容相違背，且被告僅給予15日之時間完成改善（送達原告後僅餘10日），原告信賴前開函文而提出申請變更容許使用內容（若完成變更即無被告認定違法使用之情形，毋須為任何改善），故未進行太陽能板之拆除（若拆除將造成鉅額之損失）等工程，被告竟以105年10月26日所建字第1050720366號函為相違背之內容，給予之改善期間亦過短，復以原處分廢止系爭同意書，顯有違反誠實信用原則、信賴保護原則，應予撤銷。尤以，若變更申請如應核准，被告竟以完成改善為前提，應有違社會經濟，蓋若要求先改善再審查變更申請，將致人民耗費時間、金錢改善後，因變更申請經核准，需按變更之內容再耗費時間、金錢再作變更，此要求有違反比例原則，亦不見適當性。
3.次按「行政行為，應依下列原則為之：……二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」行政程序法第7條第2款定有明文。如認原告於系爭土地未依系爭同意書核准內容使用（假設語氣，原告否認之），原告業依上開被告105年7月19日所建字第1050465177號函內容於同年9月26提出變更申請，被告若予准許，則能達成使系爭土地合於容許使用審查辦法使用之行政目的，避免原告耗費鉅資之太陽能板遭到拆除，退步言之，被告亦應於上開105年10月26日所建字第1050720366號函後，給予充足之期間，使原告得以完成改善措施，避免系爭同意書遭廢止，亦能達成上開行政目的。惟被告未予核准、且改善期限過短已如上述，原告復於105年11月4日送交農業設施變更經營內容申請書，被告亦未准予變更，逕於105年11月16日以原處分廢止系爭同意書，造成原告須拆除太陽能板受有工作權、財產權之嚴重侵害，顯有違背比例原則之情事，原處分顯有違法應予撤銷。
4.又被告105年10月26日所建字第1050720366號函認原告須先「完成改善」再行辦理「變更申請」，惟原告辦理變更申請本係為避免拆除太陽能板等所謂改善措施造成之損失，且若完成改善何須辦理變更申請？亦徵上開函文內容顯有矛盾，難謂適當，被告據以作成原處分，顯非適法。
（二）行為時容許使用審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依第4條規定提出申請，亦不受行為時第29條「應與農業經營使用相結合」之限制：
1.按「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」、「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」、「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」分別為行為時容許使用審查辦法第27條、第28條及第29條所規定。由上開規定體系可知，行為時容許使用審查辦法第27條第2項係規範於農業用地「獨立」設置之綠能設施，此種綠能設施除行為時第30條規定之情形外，依行為時第29條規定，應與農業經營使用相結合；反觀行為時容許使用審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依第4條規定提出申請，亦與行為時第29條規定之規範對象不同，故附屬綠能設施自不受行為時第29條「應與農業經營使用相結合」之限制，合先敘明。
2.查本件訴願決定書略以：「按容許使用審查辦法第28條規定，本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施，免依第4條規定再次『申請取得容許使用同意書』，惟申請人仍應『申請變更原核定計畫內容』，於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，並按核定之農業經營計畫內容使用，始符合容許使用審查辦法第33條規定意旨。」惟查：
⑴本件原告已申請取得系爭同意書，其於該網室農業設施「
附屬」設置綠能設施，依上開說明，應免依第4條規定提出申請。上開訴願決定書內容稱原告仍應提出申請變更原核定計畫內容，實未有任何法律依據，亦與附屬設置之綠能設施因原農業設施已經容許使用，農業設施應作農業使用，惟附屬綠能設施則無此一要求，故免再行申請之意旨相違，蓋若附屬設置綠能設施猶須提出變更之申請，則行為時容許使用審查辦法第28條免予申請之規定將形同具文，上開訴願決定之內容顯有違誤。此與「獨立之綠能設施」為農業設施之一種，且直接占用土地，故要求應與農業經營相結合；但「附屬綠能設施」係在原有農業設施之上，既未直接占用農地，而占用農地之農業設施已作農業使用，並未侵害農地農用之原則，兩者即有不同。
⑵本件原告於網室設施附屬設置太陽能發電板，應屬行為時
容許使用審查辦法第28條之情形，而不受行為時第29條「應與農業經營使用相結合」之限制已如上述，則上開訴願決定書內容仍稱：「……於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，並按核定之農業經營計畫內容使用，始符合容許辦法第33條規定意旨。」等語，顯與上開法律規定不符。上開訴願決定以原告未說明該附屬綠能設施與農業結合經營之情形，而有違反容許使用審查辦法之情事，難謂有據。綜上，訴願決定於法顯有未合，被告以原處分廢止系爭同意書，實非適法，應予撤銷。
（三）原告依系爭農業經營計畫使用系爭土地，原處分實有不當限制人民依憲法所保障之財產權、自由權，又無法律依據之情事，分述如下：
1.按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」、「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第15條、第22條及第23條分別定有明文。是人民就所有土地使用之權利與自由，縱受農地農用上之限制，但仍有在農用上之自由，如種植種類、何時施作等。再者，縱有相關法令，亦以有必要性，方可以法律限制，則被告一再以「經營計畫」、「核定計畫」來限制人民自由是否合法？其計畫之效力範圍為何？是否有任何變動均需申請？如暫時休耕或改種作物或依法在核准之農業設施附屬設置綠能設施，依主管機關見解均需申請變更，令人難以信服。尤以原告係響應政府發展綠能之政策，而投注大筆金錢建設，先後取得系爭同意書、雜項建照、併聯之許可，則以一整體視之，亦獲政府核准，豈能事後割裂，以被告未核准而予撤銷。
2.原處分雖認：「說明：……三、違反事實：……前開同意書核定之網室未依核定計畫內容使用，於屋頂直接搭建太陽能板，不符合『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』附表1規定：『網室……應以可透光之塑膠布或遮陰板搭建』，即網室不予同意設置太陽能板。」惟查：
⑴上開附表雖規定網室應以可透光之塑膠布或遮陰板搭建，
惟非謂「網室不予同意設置太陽能板」。蓋原告係於網室搭建完成後，於其上附屬設置綠能設施，並未改變原搭建網室之建材，原處分遽認網室不予同意設置太陽能板，顯與上開規定文義不符，而有不當擴張解釋，侵害人民憲法所保障自由之情形。
⑵原告搭建之網室已依容許使用審查辦法合法取得系爭同意
書，又於該農業設施附屬設置綠能設施，免提出申請業如上述，則原告使用系爭土地皆屬合法使用，實不得因其後搭建附屬綠能設施（依法免提出申請），而謂原告未合法使用系爭土地而有違法情形。原處分之認定侵害人民對合法取得系爭同意書之信賴，實有違誤。
⑶又原告搭建之網室其結構並未有變更，僅於其上方搭建太
陽能板，並未改變原來網室之設置結構，原處分遽認原告已變更原網室之結構，改採不透光建材，而有違反上開附表規定之情事，顯有不當。
3.本件原告合法申請取得系爭同意書，嗣依行為時容許使用審查辦法第28條免予申請附屬設置綠能設施，同時依原告農業經營判斷，認系爭土地以栽種山蘇較為適宜，查山蘇以遮光栽培為必須、80％遮光栽培生育最佳，故原告於系爭土地附屬設置太陽能板遮光，實為配合系爭土地農業經營，有助於容許使用審查辦法推展維護農業經營之立法目的。原處分認設置太陽能板遮光即與系爭同意書農業計畫不符，而廢止系爭同意書，顯係不當限制人民憲法上工作權及財產權及種植作物之自由，原處分及訴願決定實有違法，應予撤銷。
（四）對於被告106年6月5日行政答辯㈡狀陳述意見如下：
1.被告辯稱行為時容許使用審查辦法第28條雖明定農業設施得附屬設置綠能設施，且該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請，惟綠能設施之設置仍須符合行為時容許使用審查辦法第27條第2項之前提。惟依體系解釋，行為時容許使用審查辦法第27條第2項係規範於農業用地「獨立」設置之綠能設施，此種綠能設施除行為時第30條規定之情形外，依行為時第29條規定，應與農業經營使用相結合；反觀行為時容許使用審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依第4條規定提出申請，亦與行為時第29條規定之規範對象不同，故附屬綠能設施自不受行為時第29條「應與農業經營使用相結合」之限制，被告辯稱附屬綠能設施之設置仍需與農業經營相結合，即與上開體系解釋不符，且亦欠缺明文規範，顯為不當限制人民權益之擴張解釋，並無可採。
2.被告復主張經營計畫之內容亦非不許變更，僅係於未依原核定計畫內容使用之情形，須以先行改善按原核定計畫內容如實使用為前提，以確保農業發展條例及容許使用審查辦法之立法意旨。惟查，被告上開所謂容許使用審查辦法之立法意旨，無非為「確保農地農用」，避免人民將農地作其他使用，而侵害農地農用之行政目的。則本件原告於系爭土地種植山蘇，實無任何違反農業用地作農業使用之情事，被告辯稱原告須先行改善方符合容許使用審查辦法之立法意旨，難謂有據。
3.又依行為時容許使用審查辦法第13條附表1規定：「有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」則依文義解釋，網室應以「可透光之塑膠布」或「遮陰網」搭建，亦即遮陰網非以可透光為要件，故本件原告於網室上方搭建太陽能板，並無違反上開規定，被告以原告於網室上方搭建太陽能板，而違反上開規定為由廢止系爭同意書，顯有違誤。
4.末按被告於105年5月27日、同年7月1日及同年11月10日現場勘查系爭農業設施之會勘紀錄所示，可見原告於網室上方搭建太陽能光電板，周圍則以透光網覆蓋，並無改變原網室建材或設施結構之情事，且系爭網室設施透光良好，亦無影響其下作物生長之虞（又山蘇以遮光種植較為適宜），另由現場照片觀之，原告確實於系爭網室栽種山蘇農作物，則原告於網室上方合法搭建附屬綠能設施，並於系爭土地栽種山蘇農作物，實無任何違反農地農用之行政目的之情事，顯見被告以原告違反容許使用審查辦法及原核定經營計畫使用，廢止系爭同意書，實有違誤。
（五）原告於系爭土地確實從事農業使用，且其上附屬綠能設施亦無阻礙農地農用之情事，被告廢止系爭同意書之行政處分，顯有違誤：
1.按「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。」96年11月21日修正發布之農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款定有明文。
2.查本件原告於網室農業設施上方架設附屬綠能設施，並無須結合農業。又依上開規定農地辦理休耕，尚得認定為作農業使用，則本件原告確實於系爭土地種植山蘇作農業使用，被告竟認原告於系爭土地未結合農業經營，而廢止原告容許使用，顯有違上開法律規定之意旨。
3.退萬步言，若認附屬設置綠能設施亦須結合農業經營，本件原告確實於系爭土地種植山蘇，作農業使用，此觀105年9月兩次颱風過境後，被告對原告系爭土地農作物損害情形，核發農業天然災害救助證明乙節可證。
4.承上，原告於風災過後，花費大量勞力、時間及費用，修復系爭土地上之網室以恢復耕作，此有現場相片可稽。由上開現場相片（並參酌被告所提會勘相片）亦可見系爭網室透光良好，上方太陽能板並無遮蔽陽光以致下方作物無法接受日照之情事，山蘇作物之生長情形亦佳。
5.故原告於系爭網室上方附屬設置綠能設施，不僅未妨害系爭土地之農業使用，並有益於山蘇種植農業產銷活動（因山蘇以80％遮光栽培為佳），實無任何違反容許使用審查辦法「農地農用」之立法目的之情形。本件被告僅以原告於系爭土地搭建太陽能板，不符合網室規定等由，惟對原告有何違反容許使用審查辦法「農地農用」立法目的，而需廢止容許同意之情事均無說明，原處分顯有不當適用容許使用審查辦法規定之違法，應予撤銷。
（六）原告申請「變更」容許使用同意書內容未經被告實際審查，顯有違農委會104年2月12日農企字第1040012074號函之意旨：按農委會104年2月12日農企字第1040012074號函略以：「說明：……二、為落實容許使用審查辦法之政策立意，確保農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，能確實結合農業經營使用，其實務審查流程，請依下列說明事項辦理（詳如流程圖）：（一）申請農業設施容許使用之審查階段：……2.已有農業設施擬續申請綠能設施者：申請人應向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢本會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能設施之相容性。」等語，可知若人民欲申請變更原經營計畫，主管機關即應實際審查，並徵詢專業意見進行審核。查本件原告申請變更原經營計畫，惟被告僅以：「本案須先審認前揭不符情事是否已改善再行申辦」等語，而未為任何實際審查及徵詢專業意見之作為，被告違背上開農委會函文內容，且其稱須先改善再行審查等情亦欠缺法律規範基礎，被告未依上開函文內容審查原告之變更申請，而逕以原處分廢止原告之系爭同意書，顯有違誤，應予撤銷。
（七）依立法院第8屆第4會期第14次會議議案關係文書記載：「第28條：本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設施之綠能設施免依第4條規定提出申請。說明：一、本條新增。二、綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建為現行作法，實務上逕依附表各類農業設施之規定申請辦理。至附屬設置之綠能設施，為明確簡化程序（亦為現行作法），爰於後段明定免依第4條規定提出申請；逕依再生能源發展條例規定，向能源主管機關申請再生能源設備之認定文件。」等語，可知102年10月9日容許使用審查辦法新增第28條規定之立法意旨，乃肯認實務上綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建之現行作法（例如本件以太陽能板附屬設置於網室之屋頂即是），且為明確簡化程序，爰明定免依容許使用審查辦法第4條規定提出申請，此為102年10月9日修法前後，行政機關當時之作法，經立法肯認，故行為時容許使用審查辦法第28條之立法目的，實為同意以附屬綠能設施設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建之實務現行作法，並無被告所稱附屬綠能設施須與農業經營結合等情事，至為顯然。
（八）按行為時容許使用審查辦法第13條第2項附表1固規定網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建，然查，原告於網室上方搭建太陽能板並無違反上開附表規定，退步言之，行為時容許辦法第28條為102年新增條文，附表1則為舊法，依後法優先於前法，如認行為時容許使用審查辦法第28條規定與附表1有發生牴觸之情形，亦應優先適用新法即行為時容許使用審查辦法第28條之規定，則原告於網室上方搭建太陽能板，依上開說明，應為現行實務肯認之作法並經行為時容許使用審查辦法第28條規定明確規範，被告以附表1內容稱原告違反容許使用審查辦法規定，自無可採。
（九）再按102年12月11日經濟部能源局、臺南市政府農業局及臺南市政府經濟發展局主辦「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，其報告內容明確記載：「南臺灣陽光充足、日照時間長，非常適合發展太陽光電應用。農民運用農業設施屋頂設置太陽光電，可以20年優惠固定費率全額售電……，亦可收農業設施遮陽之效果，有助特定作物日照需求之調控。」並於報告內容重申行為時容許使用審查辦法第28條之立法意旨（內容同上開立法院關係文書），可知臺南市政府主辦說明活動，並表示於農業設施屋頂設置太陽能板，既可售電，亦可收農業設施遮陽之效果，有助於特定作物日照需求之調控（如山蘇以80％遮光栽培為佳），則臺南市政府既主辦說明活動鼓勵人民於農業設施屋頂設置太陽能板，且表示太陽能板有助於特定作物之農業生長需求，何以嗣後以農業設施屋頂不得搭建太陽能板為由廢止容許使用？本件原告因信賴上開臺南市政府說明活動之推廣內容合法申請設置太陽能板，惟被告逕以網室不得搭建太陽能板而有違容許使用審查辦法等由廢止系爭同意書，並辯稱太陽能板設施無與農業經營結合而有違容許使用審查辦法，顯與信賴保護原則有違，並無可採。
（十）原告於系爭土地申請設置再生能源發電設備，業經臺南市政府104年4月30日府經能字第1040430081號函同意備案，該函略以：「說明：……三、本案同意備案事項如下：……（三）發電設備數量、總裝置容量及設置場址：……5.設置位置：屋頂型。……四、本案注意事項如下：……（五）本案農業設施設置資訊如下：1.容許使用同意文件之文號：臺南市學甲區公所0000000000000000000000000號。2.設施項目：網室。……（八）副本抄送本府農業局及學甲區公所，……，本案農業設施及其附屬綠能設施，請造冊列管……。」等語，且依農委會104年2月12日農企字第1040012074號函所附流程圖，人民取得再生能源設備同意備案後，再生能源主管機關即須副知土地所在地之直轄市政府，並造冊列管，可知本件原告申請設置再生能源發電設備已經臺南市政府同意備案，並造冊列管，原告附屬設置本件發電設施應為合法。換言之，臺南市政府亦明知網室上方另搭蓋太陽能板而仍同意備案，被告嗣後卻以網室不得搭建太陽能板，廢止系爭同意書，顯無理由。
（十一）茲對農委會106年7月20日農企字第1060226089號函表示意見如下：按上開農委會函文記載略以：「說明：……
二、針對農業設施屋頂得附屬設置綠能設施，係依據申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第28條規定辦理，並明定於各類農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，應依農業經營計畫內容確實作農業使用，且綠能設施不得影響農業設施內之動植物生長，爰所稱附屬設施，係指依附於農業設施建築物主體之屋頂。」等語。可知本件原告於網室建築物主體外搭建太陽能綠能設施，應為附屬設置綠能設施，故不須依容許使用審查辦法第4條規定另行提出申請，且亦不受與農業經營相結合之限制。又原告搭建太陽能綠能設施，對其栽種之山蘇植株生長並無不利影響，反而有利山蘇之生長，顯見原告並無違反容許辦法之情事等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）被告105年11月16日所建字第1050760966號函廢止系爭同意書之行政處分適法：
1.按「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」容許使用審查辦法第33條第1項、第2項定有明文。揆諸其立法意旨，應係為確保農業設施如實按核定經營計畫內容使用，如查有未依經營計畫內容使用者，即得廢止其許可。
2.本件原告申請設置之農作產銷設施，其設施細目名稱為「網室」，係以鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄使用，並經被告審認符合容許使用審查辦法第5條之規定而核發系爭同意書，惟經被告於105年5月27日、同年7月1日及同年11月10日先後3次至系爭土地現場勘查發現，原告係以不透光之太陽能板搭設於系爭農業設施屋頂，則系爭農業設施自未符合行為時容許使用審查辦法第13條附表1「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之規定，且與原核定計畫載明之內容相悖甚明，是被告依容許使用審查辦法第33條第2項廢止系爭同意書，洵屬有據。
3.為確保農業設施如實按核定經營計畫內容使用，以達農業發展條例第1條「確保農業永續發展，促進農地合理利用」之立法目的，縱已取得容許使用審查辦法之農業設施容許使用同意書，亦須按申請農業設施容許使用同意書時之經營計畫如實使用。又「說明：……三、農作產銷設施附屬綠能設施部分，基於植物生長均需光照，且申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法附表1業已明定『網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建、溫室應以透光材質搭建』，故網室不予同意設置太陽能板、溫室不予同意搭設不透光之太陽能板。」此有臺南市政府104年11月17日府農務字第1041122246號函可稽，是原告遽以不透光之太陽能板搭設於系爭農業設施之屋頂，復稱其為種植山蘇、未阻隔其餘方位之光線云云，而未如實按申請時為種植小果番茄、設施為網室之經營計畫使用，則被告依法廢止系爭同意書，並無違誤。
（二）被告105年11月16日所建字第1050760966號函廢止系爭同意書之行政處分，並無違誠實信用原則與信賴保護原則：
1.按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」、「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」行政程序法第8條、第123條、第126條第1項分別定有明文。
2.查被告於103年11月19日核發系爭同意書時，即已於附註二載明：「未依核定計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可，並依法處理。」等語，告知原告違反之法律效果，惟原告仍未如實按核定計畫使用，嗣經被告發覺上情，分別以105年6月4日所建字第1050373572號函、同年7月19日所建字第1050465177號函及同年10月26日所建字第1050720366號函命原告於同年6月30日前、同年9月20日前及同年11月10日前限期改善，函文中亦均載明未限期改善得廢止許可之法律效果，則自105年6月4日至同年11月10日止共計5個月餘充足之時間，原告均未曾改善違反核定計畫之情事，卻反稱被告給予之改善期限過短云云，實無可採；況於105年5月27日、7月1日現場會勘時，均有請原告到場陳述意見，且至105年11月16日廢止系爭同意書前，原告僅於105年11月4日送交農業設施變更經營內容申請書，益徵原告顯無於期限內改善違反情事之意，其遽稱改善期限過短不及完成改善云云，顯不足採。
3.次查，被告於105年7月19日所建字第1050465177號函固載明：「說明：……二、請依規定於105年9月20日前限期改善完工，若需變更申請亦請於上揭日期前向本所遞交申請資料，……。」等語，觀其語意顯指「原告於105年9月20日前，倘已改善違反之情事後，如需變更申請再於上揭日期前遞交申請資料」，即須先行完成改善不符容許使用審查辦法之情事後，方能再行申辦；換言之，變更申請須以完成改善為前提，此觀被告先後發函予原告限期改善之函文意旨，以及該等函文均載明「若逾期仍未符規定，將廢止系爭同意書」之法律效果，復參臺南市政府農業局00000000000市00000000000000號函所載：「說明：
……三、本案須先審認該不符情事是否已完成改善再行申辦。」之意旨自明，故被告105年10月26日所建字第1050720366號函亦與105年7月19日所建字第1050465177號函之意旨相同而無違背、矛盾之情。原告主張其信賴被告105年7月19日所建字第1050465177號函而提出申請變更容許使用內容，並認若完成變更即無被告認定違法使用之情形，毋須為任何改善云云，顯係曲解函文內容，實有誤會。
4.本件被告係依農業發展條例第8條之1第3項授權制定之容許辦法第33條第1項、第2項廢止系爭同意書，屬法規准許廢止之類型，依行政程序法第123條、第126條第1項之規定，本不生違反信賴保護原則之問題，況原告之主張亦不符司法院釋字第525號解釋所揭示之信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等要件，是原告指摘被告廢止系爭同意書之行政處分有違誠實信用原則及信賴保護原則云云，委無可採。
（三）被告105年11月16日所建字第1050760966號函廢止系爭同意書之行政處分，並無違反比例原則：
1.按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文。次按「關於經依法申請核准之農業設施，如未依經營計畫內容使用，倘於廢止其許可前，能給予限期改善之空間，使其恢復原核定計畫內容使用，既能達成行政目的，又能符合行政程序法第7條所規定行政行為之原則，並無不妥。」農委會98年5月7日農企字第0980125731號函釋要旨參照。
2.被告以103年11月19日所建字第1030756707號函核發系爭同意書時，即已於附註二載明：「未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可」等語，告知原告違反之法律效果，並分別以105年6月4日所建字第1050373572號函、同年7月19日所建字第1050465177號函及同年10月26日所建字第
10 50720366號函命原告限期改善，函文中亦均載明未限期改善得廢止許可之法律效果，惟原告迄今仍未改善，被告既已給予原告限期改善之空間，自與行政程序法第7條之比例原則無違。
3.次查，依農業發展條例第8條之1第3項授權制定之容許使用審查辦法第33條規定，取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，若有違反，原核定機關得廢止其許可，其法律效果僅有廢止其許可一項，被告並無其他同樣能達成目的之方法可供選擇，是被告廢止系爭同意書，既未逾法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不適法。
4.綜上，被告於105年5月27日查知系爭農業設施未按原核定計畫內容使用，而係以不透光之太陽能板搭建後，並未直接廢止系爭同意書，仍自105年6月4日起多次予以限期改善之機會，然原告始終無意改善，亦未向被告表示改善期限不足，復未舉出有何無法期待其於指定期間內完成改善之具體事證，是被告廢止系爭同意書，核與行政程序法第7條及農委會98年5月7日農企字第0980125731號函釋無違，原告之主張顯無可採。
（四）被告105年11月16日所建字第1050760966號函廢止系爭同意書之行政處分於法有據，亦無不當限制人民之財產權、自由權：
1.本件原告係依其自由意志考量，決定栽種小果番茄，並以供栽培小果番茄使用為由向被告申請設置網室之農作產銷設施，原告自須按核定經營計畫內容使用，惟原告未按原核定之計畫內容使用，經被告命限期改善後仍無改善之意願，被告自得依法廢止系爭同意書，況經營計畫之內容亦非不許變更，僅係於未依原核定計畫內容使用之情形，須以先行改善按原核定計畫內容如實使用為前提，以確保農業發展條例及容許使用審查辦法之立法意旨。是以，原告未按原經營計畫違法使用在先，復主張被告以經營計畫、核定計畫限制人民憲法上之基本權利云云，顯無可採。
2.按行為時容許使用審查辦法附表1已明定：「有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」而原告申請設置之農作產銷設施其設施細目名稱雖為「網室」，並稱以鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄使用，惟經被告實地勘查後認系爭農業設施之使用情形並未符合容許使用審查辦法規定，現況亦未作農業生產使用，甚至鋪設太陽能板於頂蓋，顯已違反網室強調透光以利作物生長之目的，而無論太陽能板係網室搭建完成前或後設置並無二致，蓋均已嚴重影響透光，自已違反容許使用審查辦法之規定。是原告主張其係於網室搭建完成後，於其上附屬設置綠能設施，並未改變原搭建網室之建材云云，亦無可採。
（五）系爭農業設施附屬綠能設施，仍應與農業經營結合，並如實按系爭同意書之內容使用：
1.按「前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」、「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」、「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」、「（第1項）依第27條第2項第2款及第3款條件，申請免與農業經營使用相結合之綠能設施，以位於下列區位者為限：一、經濟部公告之嚴重地層下陷地區，並符合下列情形之一者：（一）不利耕作之農業用地。（二）行政院核定黃金廊道農業新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施。二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。（第2項）前項第1款第1目所稱不利耕作之農業用地，由中央主管機關公告之。（第3項）申請第1項綠能設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設置目的。二、興建設施之基地地號及興建面積。三、計畫構想：包括基本資料、現況概要、使用計畫、營運管理計畫、工程設計及可行性、經濟效益、環境影響及維護計畫等事項，並敘明能否達到減緩地層持續下陷，或防止受污染農業用地栽植特定農作物。四、計畫期程。五、財務計畫。申請人非土地所有權人者，並應說明對土地所有權人之經濟助益。（第4項）申請第1項綠能設施之容許使用，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」行為時容許使用審查辦法第27條第2項、第28條、第29條、第30條分別定有明文。
2.原告固主張附屬綠能設施不受行為時容許使用審查辦法第29條「應與農業經營使用相結合」之限制，並認本件系爭農業設施附屬綠能設施毋須與農業經營結合云云。惟查，本件系爭農業設施附屬綠能設施仍須與農業經營結合，已如前述，況細繹農委會104年2月12日農企字第1040012074號函之內容，即得窺知縱屬行為時容許使用審查辦法第28條農業設施附屬綠能設施之類型，倘為「已有農業設施擬續申請綠能設施者」，除須申請農業設施之容許使用外，綠能設施之設置仍須申請變更農業設施之經營計畫，顯見行為時容許使用審查辦法第30條不僅適用於行為時容許使用審查辦法第29條「非附屬設置於農業設施之綠能設施」之類型，亦適用於行為時容許使用審查辦法第28條「附屬設置於農業設施之綠能設施」之類型，合先敘明。
3.次按行為時容許使用審查辦法第27條第2項之規定，綠能設施得以設置於農業用地之前提為結合農業經營、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷或防止受污染農業用地栽植特定農作物，惟「減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷」須以經濟部公告之嚴重地層下陷地區，且為不利耕作之農業用地或行政院核定黃金廊道農業新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施者為限，倘滿足上開要件後，綠能設施方得免與農業經營使用相結合，此觀行為時容許使用審查辦法第30條第1項第1款自明。反之，雖屬嚴重地層下陷地區，惟該地區未經中央主管機關公告為不利耕作之農業用地，猶不得以「減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷」為由主張綠能設施不須與農業經營相結合，此時綠能設施之設置仍須回歸行為時容許辦法第27條第2項第1款，須結合農業經營方得設置於農業用地。又行為時容許使用審查辦法第28條雖明定農業設施得附屬設置綠能設施，且該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請，惟綠能設施之設置仍須符合行為時容許使用審查辦法第27條第2項之前提，僅係該綠能設施免依容許使用審查辦法第4條規定提出申請而已，非謂綠能設施附屬於農業設施之情形，該綠能設施即不須與農業經營相結合，或設置農業設施時該農業設施毋須依容許使用審查辦法第4條規定提出申請，蓋行為時容許使用審查辦法第28條、第29條之規定僅係區分附屬於農業設施之綠能設施與非附屬於農業設施之綠能設施要否再提出申請而已，換言之，倘為綠能設施附屬農業設施之類型，綠能設施之設置毋須申請新的容許使用，惟仍須申請變更原容許使用之經營計畫（即農業設施），至綠能設施非附屬農業設施之類型，則不僅農業設施須申請容許使用，綠能設施之設置亦須申請容許使用，併予敘明。
4.又容許使用審查辦法已於106年6月28日修正，而修正後容許使用審查辦法第28條明定：「（第1項）本辦法附表所定之各類農業設施，除申請基準或條件規定不得附屬設置綠能設施者外，得在不影響農業設施用途及結合農業經營使用之前提下，依第4條規定，向土地所在地之直轄市、縣（市）主管機關提出申請；其經營計畫應敘明農業經營與綠能設施之結合情形。（第2項）前項申請應檢附農業經營實績之證明文件，並經直轄市、縣（市）主管機關查核確有農業經營事實，且符合原核定之計畫內容使用，始得依第5條規定核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」益徵修正前容許辦法不僅非附屬農業設施之綠能設施須與農業經營結合，舉重明輕，附屬農業設施之綠能設施亦無免除與農業經營結合之法理甚明。
5.綜上，系爭農業設施附屬綠能設施係屬「已有農業設施擬續申請綠能設施者」之類型，又系爭土地雖屬地層下陷區域，惟未經主管機關公告為不利農耕地區，揆諸上開說明，無論係於容許使用審查辦法修正前或修正後，系爭農業設施附屬綠能設施仍應與農業經營結合（惟本件系爭農業設施既為網室，於修正後已無法附屬任何綠能設施），並申請變更原經營計畫，敘明農業經營與綠能設施之結合情形，至為明灼。
（六）原告未如實按系爭同意書所載「種植小果番茄」、「鋼骨造搭棚外覆遮陰網」之內容使用，被告依法即得廢止系爭同意書：
1.按「……況被告該函及同意書中重覆告知原告若『未依核定計畫內容使用者，得廢止許可』之意旨；換言之，原告若未確實遵守該同意書核准內容，以上開農業設施種植咖啡樹之用，而擅自作為其他用途，被告依法即可廢止該同意書，已甚明確。……依行政程序法第103條第5項規定，原告上開違規事實客觀上明白足以確認，被告毋庸給予原告陳述意見之機會，依前揭法令規定，即可逕行作成廢止系爭容許使用同意書之行政處分。但被告為顧及原告之權益，特以前揭104年10月1日函請原告於104年11月5日前依原核定計畫用途改善完成，已屬厚待。惟原告不思把握時限依法確實改善，待被告於105年1月12日及105年3月2日再次及3次派員辦理實地複查，發現上開違規使用之情形依然存在，系爭土地上之太陽能板均未撤除，依然屹立於原地（本院卷280頁背面至282頁背面、284-285頁之彩色照片參照），導致系爭土地依舊日照不足，僅自然生長矮小之雜草，亦毫無咖啡樹（苗）之蹤跡。由此可見，自104年7月6日到105年3月2日將近8個月之期間，系爭土地上之『網室』、『管理室』及『農業資材室』等農業設施，原告未依系爭容許使用同意書所載內容種植咖啡樹，卻擅自在其上設置太陽能板發電，已甚明確。則被告依前揭法令規定作成原處分廢止系爭容許使用同意書，依法核無違誤。」、「原判決以『上訴人在其所有農業用地上設置農業設施，事前雖有依經農業發展條例第8條之1第3項授權制定之法規命令「容許使用審查辦法」之相關規定，申請容許，並獲得被上訴人之同意，但其實際施作及使用經容許設置之農業設施時，卻未依原容許內容為合法設置及使用，遭人檢舉後經被上訴人要求改正，上訴人卻未遵循改正之指示，讓已興建之農業設施維持不符合原設置容許之設置標準及使用狀態持續下去』等情為由，而認被上訴人依『容許使用審查辦法』相關規定（應為該辦法第33條第2項規定），廢止原來之容許設置處分，於法無違。從而駁回上訴人在原審提起之處分撤銷訴訟，其認事用法均無違誤。」臺中高等行政法院105年度訴字第444號判決及最高行政法院105年度裁字第1323號裁定意旨參照。
2.本件原告申請設置之農作產銷設施，其設施細目名稱為「網室」，且係「鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄使用」，又行為時容許使用審查辦法第13條附表1已明定「有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」復參臺南市政府104年11月17日府農務字第1041122246號函略以：「說明：……三、……基於植物生長均需光照，且申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法附表1業已明定『網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建、溫室應以透光材質搭建』，故網室不予同意設置太陽能板、溫室不予同意搭設不透光之太陽能板。」等語，可知網室不可設置太陽能板，倘於網室覆蓋太陽能板，即不符網室之定義，原告遽以不透光之太陽能板搭設於系爭農業設施之屋頂，即與系爭同意書「鋼骨造搭棚外覆遮陰網」有違，亦未符「網室」之定義，合先敘明。
3.次查，原告於103年10月24日即申請系爭同意書，並稱欲栽培小果番茄使用，惟查，系爭土地遲至被告105年5月27日第一次前往會勘，竟僅架設太陽能板而未從事農業生產，又被告於105年7月1日第二次前往會勘時，系爭土地上亦未栽植小果番茄，嗣經被告多次命原告限期改善，原告仍無動於衷，系爭土地之現況仍未栽植小果番茄且於網室上搭建太陽能板，併予敘明。
4.綜上，原告顯未按系爭同意書如實使用，被告自知悉上開違法之情時，依法即得廢止系爭同意書，惟被告仍多次命原告限期改善，函文亦多次記載未按系爭同意書如實使用之法律效果，然原告仍無改善意願，違法使用之狀態迄今，是被告依法廢止系爭同意書，洵屬有據。
（七）依據106年6月28日修正發布之容許使用審查辦法規定，考量網室之透光性，核其性質無法附加任何綠能設施，是無論修法前後網室均不得附加太陽能板：
1.按106年6月28日修正發布之容許使用審查辦法第13條附表1規定，「網室」之申請基準或條件為：「一、有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」揆諸修法說明，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建、且多以錏管為支架結構，鑒其材料、結構特性並考量作物需光照，無附屬設置綠能設施之可行性。是以，無論係塑膠布抑或遮陰網，均須考量其透光性以利作物之生長，106年6月28日修正發布之容許使用審查辦法僅係將此明文以杜爭議，非謂修正前網室之遮陰網即非以可透光為要件，或謂修正前網室得以附加太陽能板，此亦有農委會106年7月20日農企字第1060226089號函及106年8月14日農企字第1060721049號函可稽，合先敘明。
2.又為避免綠能投資收益誘因大於農業經營收益，造成地主以農地設置綠能為主，農業經營為輔，甚至未有農業經營之事實破壞農業發展條例確保農地農用之立法意旨，此次容許使用審查辦法之修正重點明定網室不得附屬設置綠能設施，即考量實務上利用網室造價低廉、申請簡便，而行「種電不種田」等規避法律、破壞農地農用立法意旨之行為層出不窮，特修法明文禁止以遏歪風，益證不論修法前或後之立法核心價值及行政取締不法之決心均別無二致，併予敘明。
3.是以，原告主張網室之遮陰網非以可透光為要件，得於網室上方設置太陽能板云云，無論係容許使用審查辦法修正前或修正後，皆非可採。
（八）系爭農業設施附屬綠能設施縱經臺南市政府同意備案，倘未按原核定計畫使用，被告仍得廢止系爭同意書：原告雖主張系爭土地設置再生能源發電設備（即太陽能板）業經臺南市政府同意備案，被告復以原告設置太陽能板不合法，廢止系爭同意書，並無理由云云。惟查，系爭農業設施因涉及農業設施與綠能設施而須經不同權責機關審查，被告之權責即在於審查農業設施有無如實按容許使用同意書所載之內容使用，倘農業設施未按容許使用同意書所載內容如實使用，縱經其他機關同意綠能設施之設置，被告仍得廢止容許使用同意書，此觀被告歷次函文、臺南市政府104年4月30日府經能字第1040430081號函及104年5月14日府經能字第1040470068號函：「本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽光電發電設備將失所附麗」之意旨自明，系爭土地既未栽植小果蕃茄，復於系爭農業設施搭建太陽能板致不符網室規定，被告依法自得廢止系爭同意書，此與有無經臺南市政府同意備案無涉。
（九）準此，為避免綠能投資收益誘因大於農業經營收益，造成地主以農地設置綠能為主，農業經營為輔，甚至未有農業經營之事實破壞農業發展條例係確保農地農用之立法意旨，倘未按核定之經營計畫如實使用，容許使用審查辦法第33條之規定即得廢止其許可，而系爭土地於被告105年5月27日會勘時並未從事農業生產使用，復未如實按核定之計畫內容使用，鋪設太陽能板於網室之頂蓋，迄今尚未改善違法之狀態，是本件無論依據106年6月28日修正前或修正後之容許使用審查辦法規定，原告之訴均顯無理由，本件廢止系爭同意書之原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決原告之訴駁回。
四、本件兩造爭點為：原告取得農業用地作農業設施容許使用後，有無未依原核定之計畫內容使用之事實？被告以原處分廢止容許使用同意書，有無違誤？本院判斷如下：
（一）按「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」為農業發展條例第8條之1第2項及第3項所明定。次按「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第8條之1第3項規定訂定之。」、「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……。」、「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」、「直轄市或縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」行為時容許使用審查辦法第1條、第4條、第5條及第35條分別定有明文。又臺南市政府於101年5月1日以府農務字第1010272102號公告委任臺南市各區公所辦理申請容許使用面積330平方公尺以下之農業產銷設施案件審查及核發同意書事項，並自99年12月25日起生效。因本件原告原申請農業用地作農業設施容許使用之農業生產設施「網室」使用面積為312平方公尺，未逾330平方公尺，故由被告依前揭規定，審查及核發系爭同意書，合先敘明。
（二）次按「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。四、興建設施之基地地號及興建面積。五、現耕農業用地及經營概況。六、現有農機具名稱及其數量。七、設施建造方式。八、引用水之來源及廢、污水處理計畫。九、對周邊農業環境之影響。十、農業事業廢棄物處理及再利用計畫。」、「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。……。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」行為時容許使用審查辦法第12條及第33條分別定有明文。
（三）又按「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表1相關規定。」為行為時容許使用審查辦法第13條第1項、第2項所定。而上開規定附表1農作產銷設施分類別規定，其中農業生產設施許可使用細目「溫室」申請基準及條件為「溫室應以透光材質搭建，並得配置溫度控制及換氣裝置，採完全人工光源栽培者，得採不透光材質興建。」；「網室」申請基準及條件為「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」（詳見本院卷第221頁附表1）。再按「網室或溫室之建築物，倘全部以『不透光』之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，而影響農作物生長，已與上開第13條附表1規定『網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建』、『溫室應以透光材質搭建』等申請基準或條件之規定未合。又申請案既由申請人依據容許辦法第12條規定，繕寫經營計畫，敘明生產計畫及設施建造方式等內容，並經地方農業主管機關審查核准；該農業設施興建完成後，倘設施建造方式不符規定，且設施內部未能確實依原核定之農業經營計畫用途，從事農業生產經營使用，亦適用容許辦法第33條規定，原核定機關得廢止其許可之情事。」業據農委會106年8月14日農企字第1060721049號函釋在案（詳見本院卷第429-430頁）。按上開函釋為行為時容許使用審查辦法之中央主管機關農委會就該辦法第13條附表1及第33條所為解釋，並未逾越母法之規定，核與上開行為時容許使用審查辦法之立法目的無違，爰予援用。
（四）經查，原告於103年10月24日檢附農業用地作農業設施容許使用申請書及經營計畫書等文件，以其所有系爭土地，向被告申請設置「網室」之農業生產設施，構造為鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄使用，經被告審認符合行為時容許使用審查辦法第5條規定，遂於103年11月19日核發系爭同意書等情，此有原告103年10月23日經營計畫書、位置圖（訴願卷第95-97頁）、被告103年11月19日所建字第1030756707號函、系爭同意書（訴願卷第92-94頁）等影本附卷可稽。次查，原告取得系爭同意書後，於104年10月12日建造完成上開鋼骨構造網室，並於105年1月15日取得使用執照，原告嗣於105年5月12日向臺南市政府申請設置再生能源發電設備，案經被告及臺南市政府經濟發展局於105年5月27日至系爭土地進行會勘，被告認系爭農業設施現場完工情況屋頂已架設不透光之太陽能板，未符合容許使用審查辦法規定，現況亦未作農業生產使用，乃於105年6月4日函請原告於105年6月30日前改善完成，逾期未改善或改善後仍未符規定，將廢止系爭同意書；被告及臺南市政府經濟發展局復於105年7月1日至現場會勘結果，系爭土地上雖有種植山蘇之情形，但系爭農業設施之頂蓋係以太陽能板鋪設，仍不符行為時容許使用審查辦法附表1就網室應以透光塑膠布及遮陰網搭建之規定，經原告代理人沈永文當場陳述意見，表示即將辦理變更使用，故請主管機關給予其辦理時間，被告爰於105年7月19日同意展延改善期限至105年9月20日；嗣原告於105年9月26日向被告申請變更容許使用內容，因申請變更容許使用之面積已逾330平方公尺，被告乃於105年10月6日函轉原告上開申請變更容許使用文件至臺南市政府農業局，該局則以105年10月19日南市農務字第1051044986號函被告先行審認本件原不符容許使用審查辦法部分是否已完成改善再行申辦，被告遂於105年10月26日通知原告上情，並再次展延改善期限至105年11月10日；惟被告於105年11月10日至現場勘查，發現系爭農業設施以太陽能板鋪設之情形仍未改善，且網室內雜草叢生，乃於105年11月16日廢止系爭同意書等情，此有臺南市政府工務局105年1月15日（105）南工使字第103號使用執照（訴願卷第57-58頁）、臺南市政府105年5月27日第三型再生能源發電設備登記現場會勘紀錄及照片（訴願卷第101-103頁）、被告105年6月4日所建字第1050373572號函（訴願卷第104頁）、105年7月1日農業用地作農業設施容許使用（限期改善）案件現場會勘紀錄及照片（訴願卷第107-108頁）、105年7月19日所建字第1050465177號函（訴願卷第110頁）、原告105年9月26日農業用地作農業設施容許使用申請書、經營計畫（訴願卷第112、119-121頁）、被告105年10月6日所建字第1050673221號函（訴願卷第111頁）、臺南市政府00000000000000市00000000000000號函（訴願卷第122頁）、被告105年10月26日所建字第1050720366號函（訴願卷第123頁）、105年11月10日現場勘查照片（訴願卷第124頁）、105年11月16日所建字第1050760966號函（訴願卷第90-91頁）等影本附卷足稽。綜上所述，原告申請被告核發系爭同意書後，其建造之「網室」以不透光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，而影響農作物生長，且自始未依申請時提出之經營計畫書生產計畫，栽種小果番茄，明顯未依原核定之計畫內容使用，且經被告於105年6月4日、同年7月19日及同年10月26日三度函請原告限期改善，惟原告屆期仍未改善，揆諸前揭行為時容許使用審查辦法及說明，被告予以廢止系爭同意書，並無違誤。
（五）原告主張被告105年7月19日所建字第1050465177號函載明原告可提出申請變更容許使用內容（將網室變更為溫室），以避免系爭同意書於主管機關同意變更前遭廢止，惟被告復以105年10月26日所建字第1050720366號函，認原告須先「完成改善」再行辦理「變更申請」，否則即逕廢止系爭同意書，顯然與前開函文內容相違背，且被告僅給予15日之時間完成改善（送達原告後僅餘10日），即以原處分廢止系爭同意書，顯有違反誠實信用原則、信賴保護原則，應予撤銷云云。惟查，被告及臺南市政府經濟發展局於105年5月27日第1次至系爭土地進行會勘，因系爭農業設施未符合容許使用審查辦法規定，乃限期原告於105年6月30日前改善完成，被告及臺南市政府經濟發展局嗣於105年7月1日第2次至系爭土地現場會勘結果，該土地上雖有種植山蘇，但系爭農業設施之頂蓋係以太陽能板鋪設，仍不符行為時容許使用審查辦法第13條附表1就網室應以透光塑膠布及遮陰網搭建之規定，經原告代理人沈永文當場陳述意見，表示即將辦理容許及執照相關使用項目變更使用，故請主管機關給予辦理時間，被告乃以105年7月19日所建字第1050465177號函同意原告展期，並限期於105年9月20日前改善完工，已如前述；該函說明二雖記載「……，若需變更申請亦請於上揭日期前向本所遞交申請資料，若逾期仍未符規定，本所將依法廢止103年11月19日所建字第1030756707號農業用地作農業設施容許使用同意書。
」（訴願卷第110頁）。綜上可知，上開函文內容乃是回應原告之請求，並重申原告之請求促請其注意，至於原告事後是否提出申請，及該申請案主管機關是否會通過審查，並非被告所得置喙，故原告對上開函文內容自無主張信賴保護原則之餘地。又被告於105年6月4日、同年7月19日及同年10月26日三度函請原告限期改善，期間長達5個多月，並配合原告請求展期，已屬從寬，原告主張被告給予改善期間過短，及原告廢止系爭同意書違反比例原則云云，亦不可採。
（六）按「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」、「（第1項）依第27條第2項第2款及第3款條件，申請免與農業經營使用相結合之綠能設施，以位於下列區位者為限：一、經濟部公告之嚴重地層下陷地區，並符合下列情形之一者：（一）不利耕作之農業用地。（二）行政院核定黃金廊道農業新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施。二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。（第2項）前項第1款第1目所稱不利耕作之農業用地，由中央主管機關公告之。（第3項）申請第1項綠能設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：……。（第4項）申請第1項綠能設施之容許使用，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」行為時容許使用審查辦法第27條及第30條分別定有明文。綜上規定可知，位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，且經中央主管機關農委會公告不利耕作之農業用地，始得申請免與農業經營使用相結合之綠能設施。至於位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，但非屬農委會公告不利耕作之農業用地，設置綠能設施仍須與農業經營使用相結合，乃屬當然。又按「已有農業設施擬續申請綠能設施者：申請人應向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢本會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能設施之相容性。倘符合規範者，直轄市、縣（市）主管機關得予以核發農業設施容許使用同意變更之文件，並於容許使用同意書之附註欄及函文中附帶說明『本申請案得附屬設置綠能設施，請依再生能源發展條例等相關規定，向再生能源主管機關申請辦理。』」業據農委會104年2月12日農企字第1040012074號函釋在案。
（七）查，系爭土地位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，但非屬農委會公告不利耕作之農業用地乙節，此有經濟部劃設之嚴重地層下陷地區及農委會104年8月14日農企字第1040012601號公告等影本附訴願卷（第131-136頁）為憑。揆諸前揭行為時容許使用審查辦法第27條及第30條規定，系爭土地設置綠能設施仍須與農業經營使用相結合。又原告已有農業設施（網室）擬續申請綠能設施，依前揭農委會函釋規定，應由原告向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢農委會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能設施之相容性。因網室或溫室之建築物，倘全部以不透光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，致影響農作物生長，已與行為時容許使用審查辦法第13條附表1規定「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」、「溫室應以透光材質搭建」等申請基準或條件之規定未合，故溫室及網室均不得附屬設置太陽能板之綠能設施。因此，原告原申請設置「網室」之系爭農業設施，縱申請變更為「溫室」使用，仍不得於屋頂附屬設置太陽能板之綠能設施，原告在其設置之網室，全部以不透光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，已與行為時容許使用審查辦法第13條附表1規定不符，且逾期未改善，被告予以廢止系爭同意書，並無不合。至於行為時容許使用審查辦法第28條雖規定「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」惟其立法理由為「綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建為現行作法，實務上逕依附表各類農業設施之規定申請辦理。至附屬設置之綠能設施，為明確簡化程序（亦為現行作法），爰於後段明定免依第4條規定提出申請；逕依再生能源發展條例規定，向能源主管機關申請再生能源設備之認定文件。」足見依行為時容許使用審查辦法第28條規定僅附屬設置之綠能設施免依同辦法第4條規定提出申請，惟依前揭農委會函釋規定，已有農業設施擬續申請綠能設施者，申請人仍應向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形。是原告主張行為時容許使用審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依同辦法第4條規定提出申請，亦不受行為時同辦法第29條「應與農業經營使用相結合」之限制云云，尚非可採。
（八）綜上所述，原告主張既無足取。被告以原告違反行為時容許使用審查辦法第33條第1項規定，依同條第2項規定，廢止系爭同意書，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 5 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 10 月 5 日
書記官 黃 玉 幸