高雄高等行政法院判決
106年度訴字第122號民國106年12月27日辯論終結原 告 黃淑萍訴訟代理人 焦文城 律師
施秉慧 律師洪仲澤 律師被 告 臺南市學甲區公所代 表 人 邱志榮訴訟代理人 蘇明道 律師
錢冠頤 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服臺南市政府中華民國106年1月24日府法濟字第1060099233號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國103年10月24日檢附農業用地作農業設施容許使用申請書及經營計畫書等文件，以其配偶陳冠宇所有臺南市○○區○○段○○○○號土地(下稱系爭土地，其配偶陳冠宇於105年6月22日贈與原告)，向被告申請設置網室之農作產銷設施(下稱系爭農業設施)，以供栽培小果番茄使用。案經被告審認符合申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法(下稱容許辦法)第5條規定，爰核發103年11月19日所建字第1030756767號農業用地作農業設施容許使用同意書在案（下稱系爭容許使用同意書）。嗣原告於105年5月12日向臺南市政府申請設置再生能源發電設備，案經臺南市政府農業局（下稱農業局）、工務局、經濟發展局（下稱經發局）、被告及原告於同年5月27日至系爭土地進行會勘，被告認系爭農業設施之使用情形並未符合容許辦法規定，現況亦未作農業生產使用，乃以同年6月4日所建字第1050372675號函（下稱被告105年6月4日函）請原告於同年6月30日前改善完成，逾期未改善或改善後仍不符規定，將廢止系爭容許使用同意書。惟被告於105年7月1日至現場會勘，認系爭土地其上雖有種植山蘇之情形，但系爭農業設施之頂蓋係以太陽能板鋪設，仍不符容許辦法附表1就網室應以透光塑膠布及遮陰網搭建之規定，經原告代理人當場陳述意見，表示即將辦理變更使用，故請主管機關給予其辦理時間。被告爰以105年7月19日所建字第1050482272號函（下稱被告105年7月19日函）同意展延改善期限至105年9月20日。其後，原告於105年9月26日向被告申請變更容許使用內容，因申請變更容許使用之面積已逾330平方公尺，被告乃以105年10月6日所建字第1050672826號函轉原告上開申請變更容許使用文件至農業局。農業局則以105年10月19日南市農務字第1051044987號函（下稱農業局105年10月19日函）請被告先行審認本件原不符容許辦法部分是否已完成改善再行申辦。被告即以105年10月26日所建字第1050719948號函（下稱被告105年10月26日函）通知原告上情，並再次展延改善期限至105年11月10日。
惟被告於該日至現場複查，查認系爭農業設施以太陽能板鋪設之情形仍未改善，爰以被告105年11月16日所建字第1050760848號函廢止系爭容許使用同意書（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰㈠本件訴訟係針對原處分以「網室不能設置太陽能板」為理由
廢止系爭容許使用同意書，故應討論之部分為被告以原處分廢止系爭容許使用同意書有無違法之情事；至於原告是否依網室經營計畫書種植作物非本件爭點，可暫之不論；何況原告確有依照核定計畫內容使用，無違反經營計畫書用途。
㈡原告於系爭土地設置再生能源發電設備(即太陽能板)業經臺
南市政府同意備案，則被告以原告設置太陽能板不合法為由，而廢止系爭容許同意書，並無理由：
⒈查，原告取得之再生能源發電設備同意備案函，分別係由
臺南市政府以104年4月30日府經能字第1040430082號、104年5月14日府經能字第1040470067號函發出(本院卷第349頁-第359頁)，其內說明皆均記載有：發電設備數量、總裝置容量及設置場置（屋頂型）、備案編號、農業設施設置資訊，如同意農許字號、設施項目網室、並載明副本抄送農業局及被告，並請造冊列管等語。且依農委會104年2月12日農企字第1040012074號函（下稱農委會104年2月12日函）所附流程圖(本院卷第367頁)，原告既屬於「已取得」再生能源發電設備同意備案函者，並經臺南市政府同意備案，又已副知農業局及被告造冊列管，原告附屬設置本件發電設施即屬合法，非如訴願決定書所指須重新申請變更原經營計畫書云云。
⒉次查，上揭再生能源發電設備同意備案函內說明皆載有
：「有關農業設施附屬設置太陽光電發電設備，檢附農委會104年2月12日函供參。」足以證明原告取得之再生能源發電設備同意備案函係依農委會104年2月12日函核發。則按農委會104年2月12日函釋意旨，若人民欲申請變更原經營計畫，主管機關即應實際審查，並徵詢專業意見進行審核。惟查，本件原告申請變更原經營計畫，被告未為任何實際審查及徵詢專業意見之作為，顯已違背上開農委會函文內容，且被告稱須先行改善再行審查等情，亦欠缺法律規範基礎，故被告逕以原處分廢止原告之系爭容許使用同意書，顯有違誤，應予撤銷。
⒊是以，臺南市政府既已明知原告於網室上方欲另搭蓋太陽
能板，仍予以同意備案，表示臺南市政府已同意原告設置太陽能板，基於行政機關相互尊重及行政一體原則，被告不能以原處分廢止臺南市政府已同意之備案，且嗣後亦不得以網室不得搭建太陽能板云云，廢止系爭容許使用同意書。
⒋再者，臺南市政府再生能源發電設備同意備案函既先同意
原告設置太陽能板，豈容被告嗣後以原處分：「網室應不予同意設置太陽能板」為由，而廢止系爭容許使用同意書，故原處分已違反行政程序法第8條誠實信用原則。退步言之，縱使被告得廢止系爭容許使用同意書，惟查，原告均已合法取得臺南市政府再生能源發電設備同意備案函，且並無提供不正確資料或為不完整陳述，核無行政程序法第119條規定之情事，是在信賴臺南市政府核發之再生能源發電設備同意備案函，及信賴臺南市政府有依農委會104年2月12日函說明㈣所稱，將原告之再生能源設備同意備案文件函文，與系爭容許使用同意書等文件之資料勾稽比對、造冊列管等信賴基礎下，原告安裝有太陽能板此一信賴行為，且無信賴不值得保護之情事，原告自得依行政程序法第8條之信賴保護原則，請求被告在廢止系爭容許使用同意書後，給予原告合理之補償。
⒌另依監察院106年9月7日院台財字第1062230467號函之附
件第6-7頁「農業設施屋頂附屬設置太陽光電同意備案之統計表可知溫網室共計有656件」，又依同函附件第9頁「截至106年7月31日共有108件遭廢止同意」，可知溫網室屋頂附屬設置太陽光電仍有548件，故溫網室遭廢止容許使用同意書並非是因其屋頂設置太陽能，而係其他理由，否則此656件將全遭廢止。因此被告以「網室不能設置太陽能板」為理由，廢止系爭容許使用同意書為無理由。
㈢另查，被告105年7月19日函(本院卷第59頁)載明原告可提出
申請變更容許使用內容(將網室變更為溫室)，後又復以105年10月26日函(本院卷第61頁-第63頁)，認原告須先「完成改善」再行辦理「變更申請」，否則即逕廢止系爭容許使用同意書等語。惟原告辦理變更申請本係為避免拆除太陽能板等所謂改善措施造成之損失，且若完成改善何須辦理變更申請？亦徵被告105年10月26日函文內容顯有矛盾，難謂適當。如認原告於系爭土地未依系爭容許使用同意書核准內容使用(假設語氣，原告否認之)，原告業信賴被告105年7月19日函內容於105年9月26提出變更申請容許使用內容(若完成變更即無被告認定違法使用之情形，毋須為任何改善)，故未進行太陽能板之拆除(若拆除將造成鉅額之損失)等工程，然被告竟以105年10月26日函為相違背之內容，又僅給予15日之時間完成改善(送達原告後僅餘10日，其改善期間過短）；原告復於105年11月4日送交農業設施變更經營內容申請書，被告亦未准予變更，逕於105年11月16日以原處分廢止系爭容許使用同意書，造成原告須拆除太陽能板受有工作權、財產權之嚴重侵害等情，顯有違反行政程序法第8條所揭之誠實信用原則、信賴保護原則及行政程序法第7條比例原則之情事，原處分應予撤銷。
㈣再依102年12月11日經濟部能源局、農業局及經發局主辦「
陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」，其說明冊內容(本院卷第371頁-第381頁及外放1冊，下稱系爭說明冊)明確肯認於網室等農業設施屋頂設置太陽能板之作法，更顯見原處分無理由：
⒈依系爭說明冊前言內容：「南臺灣陽光充足、日照時間長
，非常適合發展太陽光電應用。農民運用農業設施屋頂設置太陽光電，可以20年優惠固定費率全額售電……，亦可收農業設施遮陽之效果，有助於特定作物日照需求之調控。」等語(系爭說明冊第2頁)，並於系爭說明冊第47頁重申容許辦法第28條之立法意旨，可知臺南市政府主辦說明活動，並表示於農業設施屋頂設置太陽能板，既可售電，亦可收農業設施遮陽之效果，有助於特定作物日照需求之調控(如山蘇以80%遮光栽培為佳)，則臺南市政府既主辦說明活動鼓勵人民於農業設施屋頂設置太陽能板，且表示太陽能板有助於特定作物之農業生長需求，何以嗣後以農業設施屋頂不得搭建太陽能板為由廢止容許使用？本件原告因信賴上開臺南市政府說明活動之推廣內容合法申請設置太陽能板，惟被告逕以網室不得搭建太陽能板而有違容許辦法云云廢止系爭容許使用同意書，並辯稱太陽能板設施無與農業經營結合而有違容許辦法云云，顯與信賴保護原則有違，並無可採。
⒉次依系爭說明冊第40頁內容：「農作產銷設施(附表1) -
農業生產設施：溫室及植物環控設施、網室、組織培養生產場、育苗作業室、菇類栽培場」等語，可知上開由臺南市政府主辦之太陽能光電研討會並未排除網室，亦即網室可依系爭說明冊之指導於屋頂架設太陽能發電設施，且由被告之上級機關公開向人民宣達上開意旨，被告今稱原告於網室上方搭建太陽能板有違容許辦法云云，難謂有據。⒊末依系爭說明冊「設施蔬果栽培技術與結合光電之環境條
件探討」主題第24頁內容：「作物種類及品種選擇：作物對光強度需求不同，在太陽能設施下光照較弱，需選擇低光需求之作物(品種)。」等語(參系爭說明冊第74頁)，並於該頁下方表列各光強度需求之作物品種，可知臺南市政府等主辦機關已審酌太陽能設施之光照強度，並表示可藉由栽種低光強度需求之作物(如本件原告栽種之山蘇即是)，以維持農地農用之需求，故本件原告所為實已符合臺南市政府等座談會主辦機關之宣導內容，被告據稱原告所為有違容許辦法云云，自有違誤。
㈤原告於系爭土地確實從事農業使用，且其上附屬綠能設施（
太陽能發電板裝置）合法亦無阻礙農地農用之情事，被告廢止系爭容許使用同意書，顯有違誤：
⒈依體系解釋，容許辦法第27條第2項係規範於農業用地「
獨立」設置之綠能設施，此種綠能設施除同法第30條規定之情形外，依同法第29條規定，應與農業經營使用相結合；反觀同法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依同法第4條規定提出申請，亦與同法第29條規定之規範對象不同，故附屬綠能設施自不受同法第29條「應與農業經營使用相結合」之限制。比較同法第28條、第29條條文可知，同法第28條係規範「各類農業設施附屬設置綠能設施」、同法第29條係規範「非附屬設置之綠能設施」，一為附屬設置，一為非附屬設置，兩者相異甚明，故同法第29條就非附屬設置之綠能設施明定應與農業經營相結合(除第30條所規定之區域)，同法第28條附屬設置綠能設施既與非附屬設置要件相異，即不受同法第29條條文規範甚明。則訴願決定稱原告仍應提出申請變更原核定計畫內容，且原告未說明該附屬綠能設施與農業結合經營之情形，而有違反容許辦法云云，實未有任何法律依據，實與法規意旨相違，顯有違誤；又被告辯稱附屬綠能設施之設置仍需與農業經營相結合云云，即與上開體系解釋不符，且亦欠缺明文規範，顯為不當限制人民權益之擴張解釋，亦無可採，故被告以原處分廢止系爭容許使用同意書，顯非適法，應予撤銷。
⒉次按容許辦法附表雖規定：網室應以可透光之塑膠布或遮
陰板搭建等語；惟依文義解釋，網室應以「可透光之塑膠布」或「遮陰網」搭建即可，亦即遮陰網非以可透光為要件，惟非謂「網室不予同意設置太陽能板」。蓋名稱為遮陰網，即得以不透光而達成遮陰、防蟲之目的甚明；則本件原告係於網室搭建完成後，於其上搭建太陽能板，並未改變原搭建網室之建材，顯無違反上開網室之規定。然被告卻以原處分遽認原告於網室上方搭建太陽能板定違反網室建置規定為由，廢止系爭容許使用同意書，顯與容許辦法第28條、附表1及臺南市政府舉辦之「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」等，對於網室無規定網室透光率之立法及推廣精神相違，而有不當擴張解釋，侵害人民憲法所保障自由之情形，原處分顯屬無理。
⒊另依立法院第8屆第4會期第14次會議議案關係文書內容(
本院卷第369頁）可知，容許辦法新增第28條規定之立法意旨，乃肯認實務上綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建之現行作法(例如本件以太陽能板附屬設置於網室之屋頂即是)，且為明確簡化程序，爰明定免依容許辦法第4條規定提出申請，此為修法前後，行政機關當時之作法，經立法肯認，故容許辦法第28條之立法目的，實為同意以附屬綠能設施設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建之實務現行作法，並無被告所稱附屬綠能設施須與農業經營結合云云等情事，至為顯然。又查，容許辦法第28條為102年新增條文，附表1則為舊法，依後法優先於前法，如認容許辦法第28條規定與附表1有發生牴觸之情形，應優先適用新法即容許辦法第28條之規定，自為當然。則原告於網室上方搭建太陽能板，依上開說明，應為現行實務肯認之作法並經容許辦法第28條規定明確規範，被告以附表1內容稱原告違反容許辦法規定云云，自無可採。至於農委會104年2月12日函說明「為落實容許辦法之政策立意，確保農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，能確實結合農業經營使用，……」等語，顯與立法院第8屆第4會期第14次會議議案關係文書內容不相符，故農委會104年2月12日函違反上位規範及容許辦法第28條，應不予適用。
⒋又依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條規定
，農地辦理休耕，尚得認定為作農業使用，則本件原告確實於系爭土地種植山蘇作農業使用，被告竟認原告於系爭土地未結合農業經營云云，而廢止系爭容許使用同意書，顯有違上開法律規定之意旨。退萬步言，若認附屬設置綠能設施亦須結合農業經營，本件原告確實於系爭土地種植山蘇，作農業使用，此觀105年9月兩次颱風過境後，被告對原告土地農作物損害情形，核發農業天然災害救助證明(本院卷第341頁)乙節可證。且原告於風災過後，花費大量勞力、時間及費用，修復系爭土地上之網室以恢復耕作，亦有系爭土地相片可稽(本院卷第343頁-第347頁)，由相片可見系爭網室透光良好，上方太陽能板並無遮蔽陽光以致下方作物無法接受日照之情事，山蘇作物之生長情形亦佳。故原告於系爭網室上方附屬設置綠能設施，不僅未妨害系爭土地之農業使用，並有益於山蘇種植農業產銷活動(因山蘇以80%遮光栽培為佳)，實無任何違反容許辦法「農地農用」之立法目的之情形。本件被告僅以原告於系爭土地搭建太陽能板，不符合網室規定云云，而廢止系爭容許使用同意書，原處分顯有不當，應予撤銷。
㈥原告依系爭農業經營計畫使用系爭土地，原處分實有不當限
制人民依憲法所保障之財產權、自由權，又無法律依據之情事，分述如下：
⒈人民就所有之土地使用之權利與自由，縱受農地農用上之
限制，但仍有在農用上之自由，如種植種類、何時施作等等。再者，縱有相關法令，亦以有必要性，方可以法律限制，則被告一再以「經營計畫」「核定計畫」來限制人民自由是否合法？其計畫之效力範圍為何？是否有任何變動均需申請？如改種作物或暫時休耕，依法在核准之農業設施附屬設置綠能設施，依主管機關見解均需申請變更，令人難以信服。尤以原告係響應政府發展綠能之政策，而投注大筆金錢建設，先後取得容許使用同意書、雜項建照併聯之許可，則整體視之，已獲政府核准，豈能事後割裂，以被告未准而予撤銷。
⒉況且，原告使用系爭土地皆屬合法使用，實不得因其後搭
建附屬綠能設施(依法免提出申請)，而謂原告未合法使用系爭土地而有違法情形。又查，依被告所提於105年5月27日、105年7月1日及105年11月10日現場勘查系爭農業設施之會勘紀錄所示，可見原告於網室上方搭建太陽能光電板，周圍則以透光網覆蓋，並無改變原網室建材或設施結構之情事，且系爭網室設施透光良好，亦無影響其下作物生長之虞(又山蘇以遮光種植較為適宜)，另依照片所示原告確實於系爭網室栽種山蘇農作物，則原告於網室上方合法搭建附屬綠能設施，並於系爭土地栽種山蘇作物，實無任何違反農地農用之行政目的之情事，顯見被告以原告違反容許辦法及原核定經營計畫使用云云，廢止系爭土地之容許使用同意書，實有違誤。
⒊是以，原告合法申請取得系爭同意書，後依容許辦法第28
條免予申請附屬設置綠能設施，同時依原告農業經營判斷，於系爭土地種植山蘇應為適宜。惟山蘇以遮光栽培為必需、80%遮光栽培生育最佳，此有農委會臺東區農業改良場所編印之臺東區農業改良場技術專刊特10輯「蕨類栽培技術」第13頁右半「遮光」一節可佐(本院卷第65頁-第67頁)。則原告以太陽能板為頂蓋，且未阻隔其餘方位之光線，有益於山蘇之生長，實難據以認定原告有違反容許辦法之農業使用規定情事，原處分卻認設置太陽能板遮光即與系爭容許使用同意書農業計畫不符，故認原告須先行改善方符合容許辦法之立法意旨，進而廢止系爭容許使用同意書，顯係不當限制人民憲法上工作權及財產權及種植作物之自由，原處分及訴願決定實有違法，應予撤銷甚明。
㈦對農委會函復，分別表示意見如下：
⒈針對農委會106年8月21日農企字第1060716169號函(本院
卷第305頁-第306頁)：⑴說明認除容許辦法第30條規定位於特定區位及條件者外，其餘綠能設施均應與農業經營使用相結合等語；原告主張與容許辦法第28條附屬設置綠能設施不受農業經營結合限制之體系解釋相違，尚難憑採。⑵說明稱申請人(即原告)應重新提出溫室之申請，由臺南市政府等機關核准等語；可知原告原先提出之變更申請書，遭被告於105年10月26日函覆：「本案須先審認前揭不符情事是否已完成改善再行申辦。」等情，顯與農委會此一函文內容有違，被告對於原告申請變更之處置自有違誤，故被告應實質審查原告所提變更為溫室之申請，要不得逕予廢止系爭容許使用同意書。
⒉針對農委會106年8月18日農企字第1060720280號函（本院
卷第315頁-第316頁）：說明㈣有關農委會公告不利耕作地範圍，僅以區位集中之大規模土地為優先，且尚須經相關單位會商確認等程序；是以，本件原告所有之系爭土地(屬嚴重地層下陷地區)，尚非為農委會公告之不利耕作地等語。可知農委會等行政相關單位尚未就系爭土地之地層下陷情形進行會商確認，並公告劃設範圍，則被告未經實際審查系爭土地情況，遽以系爭土地不符合公告不利耕作之條件，認定系爭土地附屬設置綠能設施應與農業經營相結合云云，顯無理由等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰㈠原處分廢止系爭容許使用同意書之行政處分適法：
⒈按容許辦法第33條第1項、第2項之立法意旨，應係為確保
農業設施有如實按核定經營計畫內容使用，如查有未依經營計畫內容使用者，即得廢止其許可，亦有臺中高等行政法院105年度訴字第444號判決、最高行政法院105年裁字第1323號裁定意旨可茲參照。經查，原告申請設置之系爭農業設施，其設施細目名稱為「網室」，係以鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄使用，並經被告審認符合容許辦法第5條之規定而核發系爭容許使用同意書，原告自須按核定經營計畫內容使用。惟經被告於105年5月27日、同年7月1日及同年11月10日先後3次至系爭土地現場勘查發現（本院卷第235頁-第251頁），原告係以不透光之太陽能板搭設於系爭農業設施屋頂，則系爭農業設施自未符合容許辦法第13條附表1「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之規定，亦與原核定計畫載明之內容相悖甚明，是被告依容許辦法第33條第2項廢止系爭容許使用同意書，洵屬有據。
⒉次按為確保農業設施如實按核定經營計畫內容使用，以達
農業發展條例第1條「確保農業永續發展，促進農地合理利用」之立法目的，縱已取得容許辦法之農業設施容許使用同意書，亦須按申請農業設施容許使用同意書時之經營計畫如實使用；又「……基於植物生長均需光照，且容許辦法附表1業已明定『網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建、溫室應以透光材質搭建』，故網室不予同意設置太陽能板、溫室不予同意搭設不透光之太陽能板。」此有農業局104年11月17日府農務字第1041122246號函可稽。可知網室不可設置太陽能板，倘於網室覆蓋太陽能板，即不符網室之定義。是原告遽以不透光之太陽能板搭設於系爭農業設施之屋頂，即與系爭容許使用同意書「鋼骨造搭棚外覆遮陰網」有違，亦未符「網室」之定義；復稱其為種植山蘇、未阻隔其餘方位之光線云云，而未如實按申請時為種植小果番茄、設施為網室之經營計畫使用，則被告依法廢止系爭容許使用同意書，亦無違誤。
⒊又查，原告於103年10月24日即申請系爭容許使用同意書
，並稱欲栽培小果番茄使用，惟系爭土地遲至被告105年5月27日第1次前往會勘時，竟僅架設太陽能板而未從事農業生產，又被告於105年7月1日第2次前往會勘時，系爭土地上亦未栽植小果番茄，嗣經被告多次命原告限期改善，原告仍無動於衷，是系爭土地之現況仍未栽植小果番茄且有於網室上搭建太陽能板，顯有未按系爭容許使用同意書如實使用甚明，故在原告仍無改善意願，致使違法使用狀態迄今，被告依法廢止系爭容許使用同意書，洵屬有據。㈡原處分廢止系爭容許使用同意書，無違誠實信用原則與信賴保護原則：
⒈查，被告於103年11月19日核發系爭容許使用同意書時，
即已於附註2載明：「……。未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可，並依法處理。」已告知原告違反之法律效果，惟原告仍未如實按核定計畫使用，嗣經被告發覺上情，分別以105年6月4日函（本院卷第157頁）、105年7月19日函（本院卷第159頁）及105年10月26日函（本院卷第161頁）分別命原告於105年6月30日、同年9月20日及同年11月10日前限期改善，且各函文中亦均載明未限期改善得廢止許可之法律效果，則自105年6月4日至同年11月10日止，共計5個月餘充足之時間，原告均未曾改善違反核定計畫之情事，卻反稱被告給予之改善期限過短云云，實無可採。況於105年5月27日、7月1日現場會勘時，均有請原告到場陳述意見，且至原處分廢止系爭容許使用同意書前，原告僅於105年11月4日送交農業設施變更經營內容申請書，益徵原告顯無於期限內改善違法情事之意，故原告遽稱改善期限過短不及完成改善云云，顯不足採。
⒉次查，被告105年7月19日函固載明：「請依規定於105
年9月20日前限期改善完工，若需變更申請亦請於上揭日期前向本所遞交申請資料」等語，觀其語意顯指「原告於105年9月20日前，倘已改善違反之情事後，如需變更申請再於上揭日期前遞交申請資料」，即原告須先行完成改善不符容許辦法之情事後，方能再行申辦；換言之，變更申請須以完成改善為前提，此觀被告先後發函予原告限期改善之函文意旨，以及函文均載明「若逾期仍未符規定，將廢止系爭農業設施容許使用同意書」之法律效果，復參農業局105年10月19日函（本院卷第139頁）所載：「本案請先審認前揭不符情事是否已完成改善再行申辦。」之意旨自明，故被告105年10月26日函亦與105年7月19日函之意旨相同而無違背、矛盾之情，原告主張其信賴被告105年7月19日函而提出申請變更容許使用內容，並認「若完成變更即無被告認定違法使用之情形，毋須為任何改善」云云，顯係曲解函文內容，實有誤會。
⒊末查，被告係依農業發展條例第8條之1第3項授權制定之
容許辦法第33條第1項、第2項廢止系爭容許使用同意書，屬法規准許廢止之類型，依行政程序法第123條、第126條第1項之規定，本不生違反信賴保護原則之問題，況原告之主張亦不符司法院釋字第525號解釋揭示之信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等要件，是原告指摘被告廢止系爭容許使用同意書之行政處分有違誠實信用原則及信賴保護原則云云，委無可採。
㈢原處分廢止系爭容許使用同意書，無違比例原則：
⒈查，被告以103年11月19日函核發系爭容許使用同意書之
附註2已明確告知原告違反之法律效果，並分別以105年6月4日函、105年7月19日函及105年10月26日函命原告限期改善，函文中亦均載明未限期改善得廢止許可之法律效果，惟原告迄今仍未改善，被告既已給予原告限期改善之空間，自與行政程序法第7條之比例原則無違。
⒉次查，依農業發展條例第8條之1第3項授權制定之容許辦
法第33條規定，取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，若有違反，其法律效果僅有廢止其許可一項，被告並無其他同樣能達成目的之方法可供選擇，是被告廢止系爭容許使用同意書，既未逾法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不適法。
⒊綜上，被告於105年5月27日查知系爭農業設施未按原核定
計畫內容使用，而係以不透光之太陽能板搭建後，並未直接廢止系爭容許使用同意書，仍自105年6月4日起多次予以限期改善之機會，然原告始終無意改善，亦未向被告表示改善期限不足，復未舉出有何無法期待其於指定期間內完成改善之具體事證，是被告廢止系爭容許使用同意書，核與行政程序法第7條及農委會98年5月7日農企字第0980125731號函釋無違，原告之主張顯無可採。
㈣原處分廢止系爭容許使用同意書於法有據，亦無不當限制人民之財產權、自由權：
⒈查，原告依其自由意志考量，決定栽種小果番茄，並以供
栽培小果番茄使用為由向被告申請設置系爭農業設施，原告自須按核定經營計畫內容使用，惟原告未按原核定之計畫內容使用，經被告命限期改善後仍無改善之意願，被告自得依法廢止系爭容許使用同意書。況經營計畫之內容亦非不許變更，僅係於未依原核定計畫內容使用之情形，須以先行改善按原核定計畫內容如實使用為前提，以確保農業發展條例及容許辦法之立法意旨。是以，原告未按自行繕寫之原經營計畫違法使用在先，復主張被告以經營計畫、核定計畫限制人民憲法基本權利云云，顯無可採。
⒉次按106年6月28日修正後容許辦法第13條附表1農作產銷
設施「網室」係以「一、有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」揆諸修法說明，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建、且多以錏管為支架結構，鑒其材料、結構特性並考量作物需光照，無附屬設置綠能設施之可行性。是以，無論係塑膠布抑或遮陰網，均須考量其透光性以利作物之生長，修正後容許辦法僅係將此明文以杜爭議，非謂修正前網室之遮陰網即非以可透光為要件，此亦有農委會106年7月20日農企字第1060226089號函、106年8月14日農企字第1060721049號可稽。又為避免綠能投資收益誘因大於農業經營收益，造成地主以農地設置綠能為主，農業經營為輔，甚至未有農業經營之事實破壞農業發展條例確保農地農用之立法意旨，此次容許辦法之修正重點明定網室不得附屬設置綠能設施，即考量實務上利用網室造價低廉、申請簡便，而行「種電不種田」等規避法律、破壞農地農用立法意旨之行為層出不窮，特修法明文禁止以遏歪風。是以，原告主張網室之遮陰網非以可透光為要件云云，不論係容許辦法修正前或修正後，皆非可採。又嗣經被告於105年5月27日（本院卷第143頁-第146頁）、同年7月1日（本院卷第151頁-第154頁）及同年11月10日（本院卷第155頁-第156頁）先後3次至系爭土地現場勘查發現，原告係以不透光之太陽能板搭設於系爭農業設施屋頂，顯已違反網室強調透光以利作物生長之目的，而無論太陽能板係網室搭建完成前或後設置並無二致，蓋均已嚴重影響透光，自未符合容許辦法第13條附表1「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之規定，與原核定計畫載明之內容相悖甚明，是原告主張「係於網室搭建完成後，於其上附屬設置綠能設施，並未改變原搭建網室之建材」云云，亦無可採。
㈤系爭農業設施附屬綠能設施，仍應與農業經營結合，並如實按系爭容許使用同意書之內容使用：
⒈細譯農委會104年2月12日函說明㈠⒉之內容，即得窺知
縱屬修正前容許辦法第28條農業設施附屬綠能設施之類型，倘為「已有農業設施擬續申請綠能設施者」，除須申請農業設施之容許使用外，綠能設施之設置仍須申請變更農業設施之經營計畫，顯見修正前容許辦法第30條不僅適用於修正前容許辦法第29條「非附屬設置於農業設施之綠能設施」之類型，亦適用於修正前容許辦法第28條「附屬設置於農業設施之綠能設施」之類型，合先敘明。
⒉次查，修正前容許辦法第27條第2項之法文明定，綠能設
施得以設於農業用地之前提為結合農業經營、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷或防止受污染農業用地栽植特定農作物，惟「減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷」須以經濟部公告之嚴重地層下陷地區，且為不利耕作之農業用地或行政院核定黃金廊道農業新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施者為限，倘滿足上開要件後，綠能設施方得免與農業經營使用相結合，此觀同法第30條第1項第1款自明。反之，雖屬嚴重地層下陷地區惟該地區未經中央主管機關公告為不利耕作之農業用地，猶不得以「減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷」為由主張綠能設施不須與農業經營相結合，此時綠能設施之設置仍須回歸修正前同法第27條第2項第1款，須結合農業經營方得設置於農業用地。又修正前同法第28條雖明定農業設施得附屬設置綠能設施，且該附屬設置之綠能設施免依同法第4條規定提出申請，惟綠能設施之設置仍須符合修正前同法第27條第2項之前提，僅係該綠能設施免依同法第4條規定提出申請而已，非謂綠能設施附屬於農業設施之情形該綠能設施即不須與農業經營相結合或設置農業設施時該農業設施毋須依同法第4條規定提出申請，蓋修正前同法第28條、第29條之規定僅係區分附屬於農業設施之綠能設施與非附屬於農業設施之綠能設施要否再提出申請而已。換言之，倘為綠能設施附屬農業設施之類型，綠能設施之設置毋須申請新的容許使用，惟仍須申請變更原容許使用之經營計畫（即農業設施），至綠能設施非附屬農業設施之類型，則不僅農業設施須申請容許使用，綠能設施之設置亦須申請容許使用。況且，容許辦法已於106年6月28日修正，則修正前容許辦法不僅非附屬農業設施之綠能設施須與農業經營結合，舉重明輕，附屬農業設施之綠能設施亦無免除與農業經營結合之法理甚明，此有農委會106年8月21日農企字第1060716169號函、106年8月18日農企字第1060720280號附卷可參（本院卷第303-316頁）。
⒊綜上所述，本件系爭農業設施係於105年取得使用執照、1
05年5月12日申請設置再生能源設備，係屬「已有農業設施擬續申請綠能設施者」之類型，又系爭土地雖屬地層下陷區域，惟未經主管機關公告為不利農耕地區，揆諸上開說明，無論係於容許辦法修正前或修正後，系爭農業設施附屬綠能設施仍應與農業經營結合（惟本件系爭農業設施既為網室，於修正後已無法附屬任何綠能設施），並申請變更原經營計畫，敘明農業經營與綠能設施之結合情形，至為明灼。則原告主張：本件附屬之綠能設施不須與農業經營相結合云云，顯屬誤解。在原告未變更系爭農業設施原核定計畫內容敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復未如實按核定之計畫內容使用，被告依法廢止系爭容許使用同意書，於法自無違背。
㈥系爭農業設施附屬綠能設施縱經臺南市政府同意備案，倘未
按原核定計畫使用，被告仍得廢止系爭容許使用同意書：查，系爭農業設施因涉及農業設施與綠能設施而須經不同權責機關審查，被告之權責即在於審查農業設施有無如實按容許使用同意書所載之內容使用，倘農業設施未按容許使用同意書所載內容如實使用，縱經其他機關同意綠能設施之設置，被告仍得廢止容許使用同意書，此觀被告歷次函文、臺南市政府104年4月30日府經能字第1040430082號函說明㈥及104年5月14日府經能字0000000000號函說明㈦：「本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽光電發電設備將失所附麗……。」之意旨自明。則系爭土地既未栽植小果番茄，復於系爭農業設施搭建太陽能板致不符網室規定，被告依法自得廢止系爭容許使用同意書，此與有無經臺南市政府同意備案無涉。準此，為避免綠能投資收益誘因大於農業經營收益，造成地主以農地設置綠能為主，農業經營為輔，甚至未有農業經營之事實破壞農業發展條例係確保農地農用之立法意旨，倘未按核定之經營計畫如實使用，容許辦法第33條之規定即得廢止其許可，而系爭土地於被告105年5月27日會勘時並未從事農業生產使用，復未如實按核定之計畫內容使用，鋪設太陽能板於網室之頂蓋，迄今尚未改善違法之狀態，則本件事實無論係容許辦法修正前或修正後規定，被告依法廢止系爭容許使用同意書之原處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭容許使用同意書（訴願卷第64-66頁）、被告105年7月19日同意展期函（訴願卷第40頁）、農業局105年10月19日函（訴願卷第98頁）、原處分（訴願卷第35頁）及訴願決定書（本院卷第27-53頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠原告取得農業用地作農業設施容許使用後，有無未依原核定之計畫內容使用之事實？被告以原處分廢止系爭容許使用同意書，有無違誤？㈡原告主張依行為時容許辦法第28條規定設置之附屬綠能設施免依容許辦法第4條提出申請，且不以結合農業使用為必要，是否可採？㈢被告於廢止系爭容許使用同意書有無違反比例原則？本院判斷如下：
㈠被告廢止系爭容許使用同意書適法性之審查：
⒈按「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，
應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」為農業發展條例第8條之1第2項及第3項所明定。次按「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第8條之1第3項規定訂定之。」「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……。」「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」「直轄市或縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」行為時容許辦法第1條、第4條、第5條及第35條分別定有明文。又臺南市政府於101年5月1日以府農務字第1010272102號公告委任臺南市各區公所辦理申請容許使用面積330平方公尺以下之農業產銷設施案件審查及核發同意書事項，並自99年12月25日起生效。因本件原告原申請農業用地作農業設施容許使用之農業生產設施「網室」使用面積為312平方公尺，未逾330平方公尺，故由被告依前揭規定，審查及核發系爭同意書，合先敘明。
⒉次按「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明
下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。四、興建設施之基地地號及興建面積。五、現耕農業用地及經營概況。六、現有農機具名稱及其數量。七、設施建造方式。八、引用水之來源及廢、污水處理計畫。九、對周邊農業環境之影響。十、農業事業廢棄物處理及再利用計畫。」「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。……。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」行為時容許辦法第12條及第33條分別定有明文。
⒊又按「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業
生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表1相關規定。」為行為時容許辦法第13條第1項、第2項所定。而上開規定附表1農作產銷設施分類別規定，其中農業生產設施許可使用細目「溫室」申請基準及條件為「溫室應以透光材質搭建，並得配置溫度控制及換氣裝置，採完全人工光源栽培者，得採不透光材質興建。」「網室」申請基準及條件為「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」（詳見本院卷第227頁附表1）。再按「網室或溫室之建築物，倘全部以『不透光』之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，而影響農作物生長，已與上開第13條附表1規定『網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建』『溫室應以透光材質搭建』等申請基準或條件之規定未合。又申請案既由申請人依據容許辦法第12條規定，繕寫經營計畫，敘明生產計畫及設施建造方式等內容，並經地方農業主管機關審查核准；該農業設施興建完成後，倘設施建造方式不符規定，且設施內部未能確實依原核定之農業經營計畫用途，從事農業生產經營使用，亦適用容許辦法第33條規定，原核定機關得廢止其許可之情事。」業據農委會106年8月14日農企字第1060721049號函釋在案。按上開函釋為行為時容許辦法之中央主管機關農委會就該辦法第13條附表1及第33條所為解釋，並未逾越母法之規定，核與上開行為時容許辦法之立法目的無違，爰予援用。
⒋查原告於103年10月23日檢附農業用地作農業設施容許使
用申請書及經營計畫書等文件，以其所有系爭土地，向被告申請設置「網室」之農業生產設施，構造為鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄使用，經被告審認符合行為時容許辦法第5條規定，遂於103年11月19日核發系爭容許使用同意書等情，此有原告103年10月23日經營計畫書、位置圖（訴願卷第67-69頁）、被告103年11月19日所建字第1030756767號函、系爭容許使用同意書（訴願卷第64-66頁）等影本附卷可稽。次查，原告取得系爭容許使用同意書後，於104年10月12日建造完成上開鋼骨構造網室，並於105年1月15日取得使用執照，原告嗣於105年5月12日向臺南市政府申請設置再生能源發電設備，案經被告及經發局於105年5月27日至系爭土地進行會勘，被告認系爭農業設施現場完工情況屋頂已架設不透光之太陽能板，未符合容許辦法規定，現況亦未作農業生產使用，乃以105年6月4日函請原告於105年6月30日前改善完成，逾期未改善或改善後仍未符規定，將廢止系爭容許使用同意書；被告及經發局復於105年7月1日至現場會勘結果，系爭土地上雖有種植山蘇之情形，但系爭農業設施之頂蓋係以太陽能板鋪設，仍不符行為時容許辦法附表1就網室應以透光塑膠布及遮陰網搭建之規定，經原告代理人沈永文當場陳述意見，表示即將辦理變更使用，故請主管機關給予其辦理時間，被告爰以105年7月19日函同意展延改善期限至105年9月20日；嗣原告於105年9月26日向被告申請變更容許使用內容，因申請變更容許使用之面積已逾330平方公尺，被告乃於105年10月6日函轉原告上開申請變更容許使用文件至農業局，該局則以105年10月19日函被告先行審認本件原不符容許辦法部分是否已完成改善再行申辦，被告遂於105年10月26日通知原告上情，並再次展延改善期限至105年11月10日；惟被告於105年11月10日至現場勘查，發現系爭農業設施以太陽能板鋪設之情形仍未改善，且網室內雜草叢生，乃於105年11月16日廢止系爭容許使用同意書等情，此有臺南市政府工務局105年1月15日（105）南工使字第104號使用執照（訴願卷第88-89頁）、臺南市政府105年5月27日第三型再生能源發電設備登記現場會勘紀錄及照片（訴願卷第72-75頁）、被告105年6月4日函（訴願卷第76頁）、105年7月1日農業用地作農業設施容許使用（限期改善）案件現場會勘紀錄及照片（訴願卷第78-81頁）、105年7月19日函（訴願卷第82頁）、原告105年9月26日農業用地作農業設施容許使用申請書、經營計畫（訴願卷第84、91-96頁）、農業局105年10月19日函（訴願卷第98頁）、被告105年10月26日函（訴願卷第99頁）、105年11月10日現場勘查照片（訴願卷第100-101頁）等影本附卷足稽。綜上所述，原告申請被告核發系爭容許使用同意書後，其建造之「網室」以不透光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，而影響農作物生長，且自始未依申請時提出之經營計畫書生產計畫，栽種小果番茄，明顯未依原核定之計畫內容使用，且經被告於105年6月4日、同年7月19日及同年10月26日3度函請原告限期改善，惟原告屆期仍未改善，揆諸前揭行為時容許辦法及說明，被告予以廢止系爭容許使用同意書，並無違誤。
㈡原告於系爭土地網室設置太陽能板發電設施與行為時容許辦法第8章「綠能設施」之規範要求不符：
⒈按「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展
條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」「（第1項）依第27條第2項第2款及第3款條件，申請免與農業經營使用相結合之綠能設施，以位於下列區位者為限：一、經濟部公告之嚴重地層下陷地區，並符合下列情形之一者：（一）不利耕作之農業用地。（二）行政院核定黃金廊道農業新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施。二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。（第2項）前項第1款第1目所稱不利耕作之農業用地，由中央主管機關公告之。（第3項）申請第1項綠能設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：……。（第4項）申請第1項綠能設施之容許使用，應經直轄市、
縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」行為時容許辦法第27條及第30條分別定有明文。綜上規定可知，位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，且經中央主管機關農委會公告不利耕作之農業用地，始得申請免與農業經營使用相結合之綠能設施。至於位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，但非屬農委會公告不利耕作之農業用地，設置綠能設施仍須與農業經營使用相結合，乃屬當然。次按「已有農業設施擬續申請綠能設施者：申請人應向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢本會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能設施之相容性。倘符合規範者，直轄市、縣（市）主管機關得予以核發農業設施容許使用同意變更之文件，並於容許使用同意書之附註欄及函文中附帶說明『本申請案得附屬設置綠能設施，請依再生能源發展條例等相關規定，向再生能源主管機關申請辦理。』」亦據農委會104年2月12日函釋在案。
⒉查系爭土地位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，但非屬
農委會公告不利耕作之農業用地乙節，此有經濟部劃設之嚴重地層下陷地區及農委會104年8月14日農企字第1040012601號公告等影本附訴願卷（第107-130頁）為憑。揆諸前揭行為時容許辦法第27條及第30條規定，系爭土地設置綠能設施仍須與農業經營使用相結合。又原告已有農業設施（網室）擬續申請綠能設施，依前揭農委會函釋規定，應由原告向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢農委會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能設施之相容性。因網室或溫室之建築物，倘全部以不透光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，致影響農作物生長，已與行為時容許辦法第13條附表1規定「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」「溫室應以透光材質搭建」等申請基準或條件之規定未合，故溫室及網室均不得附屬設置太陽能板之綠能設施。因此，原告原申請設置「網室」之系爭農業設施，縱申請變更為「溫室」使用，仍不得於屋頂附屬設置太陽能板之綠能設施，原告在其設置之網室，全部以不透光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，已與行為時容許辦法第13條附表1規定不符，且逾期未改善，被告予以廢止系爭容許使用同意書，並無不合。
⒊原告復主張：依農作產銷設施分類別規定許可施用細目「
網室」規定「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」，遮陰網非以可透光為要件，原告網室鋪設太陽能板，並不違反「遮陰網」不透光而達成遮陰、防蟲之效果。再者，依經濟部能源局、農業局、經發局於102年12月11日對外召開之系爭說明冊資料及容許辦法辦法附表1之規定內容，均無規定「網室」透光率之要求，被告不得以此廢止系爭容許使用同意書云云。惟查，行為時容許辦法第13條第2項之附表農業設施種類及分類別，明定網室之申請基準或條件為「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」，足見依申請行為當時之法令規定，網室應以「可透光」之材質（例如：塑膠布或遮陰網等）搭建，並無疑義，原告仍以「遮陰網」不需以透光為要件，並認太陽能光電板得比照，顯屬個人歧異之見解，不足為採。
⒋至原告另以依監察院106年9月7日台財字第1062230467號
函附件所載農業設施屋頂附屬設置太陽光電同意備案之統計表可知溫網室共計656件，而截至107年7月31日共有108件遭廢止同意，故溫網室遭廢止容許使用並非因其屋頂設置太陽能板，而係因其他理由，否則656件將全部遭廢止。被告不能以「網室不能設置太陽能板」為理由廢止原告系爭容許使用同意書。惟查，本件即以原告提出能源局、農業局及經發局於102年12月11日舉辦「陽光溫室－太陽光電與農業高值化複合應用研討會」手冊資料說明為例（本院卷第371-381頁），該手冊有關太陽光電發電設備結合農業設施之說明，針對容許辦法102年10月11日修法重要方向及農地上可申請容許使用之農業設施種類，明確說明綠能設施分為3類，第1類係於農業設施屋頂附屬設置綠能設施、第2類係與農業經營使用相結合、第3類係於嚴重地層下陷區及受污染之邊際農地多元使用（見手冊第47-49頁），可知綠能設施之設置有多種態樣，並有各自不同之規範要求，如依循規範而申請並施設，即屬合法而無遭廢止之虞。而本件被告係以原告之設置違反系爭容許使用同意書之要求，依容許辦法第33條之規定而廢止系爭容許使用同意書，至原告所舉未遭廢止個案，其個別申請之案件類型，是否為符前揭規定之合法類型？與本件系爭個案之爭執是否相同？原告俱未提出任何資料，自無從審究，原告僅以統計上之數字，推認被告之廢止無理由，亦無可採。
㈢依行為時容許辦法第28條之規範設置附屬綠能設施，仍以與農業經營使用相結合為必要：
⒈按關於農地設置綠能設施是否須與農業經營相結合，農委
會106年8月21日農企字第1060716169號函以：「……二、依據申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第8章綠能設施專章規定，綠能設施申請除符合第30條規定位於特定區位及條件者（如本會公告之不利農業經營農地、受污染農業用地、陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫列管有案之國有農地），得容許設置『免與農業經營使用相結合』之綠能設施外；其餘綠能設施均應『與農業經營使用相結合』，始得設置於農業設施屋頂或農業用地上。又容許辦法第30條第3項定有申請非營農型綠能設施，其經營計畫應敘明之事項，是以，依容許辦法第4條第2款、第28條及第30條第3項規定，申設營農型營綠能設施或非營農型綠能設施均應提具經營計畫，由地方政府依相關法令規定及要件予以審查。」該函釋係農委會基於主管機關之地位，就容許辦法關於綠能設施設置規範如何適用所為之解釋，核與前開容許辦法有關規定之意旨相符，自得予以援用，先予敘明。
⒉原告固主張基於體系解釋，依行為時容許辦法第28條之規
範設置附屬綠能設施，不受同法第29條「應與農業經營使用相結合」之限制云云。惟按行為時容許辦法第28條雖規定「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」惟其立法理由為「綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或直接作為建築材質搭建為現行作法，實務上逕依附表各類農業設施之規定申請辦理。至附屬設置之綠能設施，為明確簡化程序（亦為現行作法），爰於後段明定免依第4條規定提出申請；逕依再生能源發展條例規定，向能源主管機關申請再生能源設備之認定文件。」足見依行為時容許辦法第28條規定僅附屬設置之綠能設施免依同辦法第4條規定提出申請，惟依前揭農委會函釋規定，已有農業設施擬續申請綠能設施者，申請人仍應向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形。而本件原告取得系爭同意書後，係洽能源公司利用網室之支撐架去架設太陽能板發電系統，並由能源公司代辦將該太陽能發電之電力出售給台灣電力股份有限公司，有太陽能發電系統按裝及併聯契約書及現場照片在卷可參（見本院卷第69-95頁、訴願卷第74頁）足認原告架設太陽能板之用途在於售電，且其設置之太陽能板屋頂已是獨立之發電設備，並非「附屬」設置於農業設施之綠能設施，是原告主張本件施設之太陽能板屬附屬綠能設施，依行為時容許辦法第28條規定，免依同辦法第4條規定提出申請，亦不受行為時同辦法第29條「應與農業經營使用相結合」之限制云云，尚非可採。
㈣被告廢止系爭容許使用同意書並無違反比例原則：
⒈按關於已經主管機關核定之「網室」農業設施，嗣變更原
計畫需求，擬改設置為「溫室」，應如何辦理，農委會106年8月21日農企字第1060716169號函以：「……三、復依據容許辦法第33條第1項規定，依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用。是以，農業設施應確實依原核定之農業經營計畫內容使用，倘申請人有變更原計畫需求，仍應提出經營計畫變更之申請，再由直轄市、縣（市）主管機關核處。又針對農業設施許可使用細目變更者，因已非原申請經營計畫內容之部分修正，而係整體改變申請之設施項目及經營計畫內涵，故本會亦解釋應由申請人重新提出申請案件有案。查本案擬將『網室』申請變更為『溫室』，依容許辦法附表1『農作產銷設施分類別規定』其申請基準或條件不同，亦涉及不同作物品項所需之環境條件，係屬整體改變申請之設施項目及經營計畫內涵，故依據本會105年5月26日農企字第1050218253號函及105年8月4日農企字第1050990636號函，應由申請人重新提出溫室之申請，復由直轄市、縣（市）政府於核准溫室同時廢止網室之農業設施容許使用。又新案之申請係直轄市、縣（市）府視個案實情，從實務或專業技術據以判斷是否符合相關審查規定，本於權責核處。」而上開函為主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，核與容許辦法關於農業設施變更程序之規定本旨無違，亦得予以援用。
⒉原告主張：被告105年7月19日函載明原告可提出申請變更
容許使用內容（將網室變更為溫室），以避免系爭容許使用同意書於主管機關同意變更前遭廢止，惟被告復以105年10月26日函，認原告須先「完成改善」再行辦理「變更申請」，而「完成改善」若係指先拆除太陽能板，原告鉅額損失已生，有何「變更申請」之實益，足徵被告105年10月26日函文內容顯有矛盾，並因被告將容許使用項目之變更，以「完成改善」為前提，故原告於105年11月4日送交農業設施變更經營內容申請書，即未准予變更，更於105年11月16日以原處分廢止系爭容許使用同意書，造成原告須拆除太陽能板受有工作權、財產權之嚴重侵害等情，顯有違反行政程序法第8條所揭之誠實信用原則、信賴保護原則及行政程序法第7條比例原則之情事。
⒊然查，被告及經發局於105年5月27日第1次至系爭土地進
行會勘，因系爭農業設施未符合容許辦法規定，乃限期原告於105年6月30日前改善完成，被告及經發局嗣於105年7月1日第2次至系爭土地現場會勘結果，該土地上雖有種植山蘇，但系爭農業設施之頂蓋係以太陽能板鋪設，仍不符行為時容許辦法第13條附表1就網室應以透光塑膠布及遮陰網搭建之規定，經原告代理人沈永文當場陳述意見，表示即將辦理容許及執照相關使用項目變更使用，故請主管機關給予辦理時間，被告乃以105年7月19日函同意原告展期，並限期於105年9月20日前改善完工，已如前述；而該函說明二雖記載「……，若需變更申請亦請於上揭日期前向本所遞交申請資料，若逾期仍未符規定，本所將依法廢止系爭容許使用同意書。」（訴願卷第82頁）。綜上可知，上開函文內容乃是回應原告之請求，並重申原告之請求促請其注意，且參照上開農委會關於容許使用項目「網室」變更為「溫室」程序之函示說明可知，本件原告擬將「網室」變更為「溫室」，本需提出重新申請，並由主管機關（於本件即臺南市政府農業局）審查，故被告將農業局依上開法令之要求函轉原告辦理，並無矛盾。嗣被告依105年11月10日至現場勘查結果認仍未改善，乃以原處分廢止系爭容許使用同意書，並無不合。原告認「網室」變更為「溫室」屬計畫之變更，不應以完成改善（拆除太陽能板）為必要，更不能以未完成改善，而廢止系爭容許使用同意書，顯將「限期改善程序」與「變更使用程序」混為一談，不足為採。
⒋末按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應
有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條所規定。查，被告核發系爭容許使用同意書已明確敘明「請依核定計畫內容使用。未依計畫內容使用，原核定機關得廢止許可，並依法處理。」等語，已告知原告應履行之負擔。然原告卻未履行，擅自變更原獲核准設置之農業設施，且被告於105年6月4日、同年7月19日及同年10月26日3度函請原告限期改善，期間長達5個多月，並配合原告請求展期，已屬從寬，且被告通知原告上情，並再次展延改善期限至105年11月10日。惟被告於該日至現場複查，查認系爭農業設施以太陽能板鋪設之情形仍未改善，則被告在命原告改善無著之情形下，認為如不廢止系爭容許使用同意書，將影響土壤地力之永續，實無法保護系爭土地之農用本質，核已權衡輕重，採取適當處分，並無濫用裁量權亦無違比例原則。原告主張被告未考量原告已以投入之資金，而未採取以變更容許使用之措施或其他侵害較小的手段，逕採取最嚴厲之廢止處分，有違比例原則云云，均非可採。
㈤綜上所述，原告主張既無足取。被告以原告違反行為時容許
辦法第33條第1項規定，依同條第2項規定，廢止系爭容許使用同意書，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。
又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 10 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 10 日
書記官 江 如 青