高雄高等行政法院判決
106年度訴字第125號民國107年1月30日辯論終結原 告 吳梁玉蘭
梁玉真梁勤陳梁玉桂梁簡金秀梁和丁梁麗美梁麗芬共 同訴訟代理人 康進益 律師
康鈺靈 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 洪郁惠
許嘉紋邱于蓉
參 加 人 交通部民用航空局代 表 人 林國顯訴訟代理人 蔡錫欽 律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國106年1月19日院臺訴字第1060161172號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。……」行政訴訟法第111條第1項、第2項分別定有明文。查原告起訴時，訴之聲明為：「⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵參加人興建高雄國際航空站機場北側復原農路，應連結至高雄市○○區○○街○○○巷○○○○○號。」嗣於民國106年10月11日變更其訴之聲明為：「⑴訴願決定及原處分（被告104年11月11日台內地字第1041309608號函關於土地改良物部分）均撤銷。⑵被告就參加人興建高雄國際航空站機場北側都市計畫書，應許可復原既有道路劃設6米寬，連結至高雄市○○區○○段○○○○號土地。」再於107年1月31日本院言詞辯論程序變更聲明為：「⑴訴願決定及原處分（被告104年11月11日台內地字第1041309608號函關於土地改良物部分）均撤銷。⑵被告就參加人興建高雄國際航空站機場北側都市計畫書，應回復復原既有道路劃設6米寬，連結至高雄市○○區○○段○○○○號土地。」被告對於原告所為上開變更並無異議而為本案言詞辯論，揆諸首揭規定，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰緣參加人為辦理高雄機場北側都巿計畫劃定為機場用地取得計畫，需用高雄市○○區○○段○○○○○段0000000號等8筆土地，面積0.7088公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由交通部報經被告以104年11月11日台內地字第1041309608號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，土地部分，由高雄市政府於104年00000000市0000000000000000號公告，同日以高市府地徵字第10433207703號函通知所有權人，土地改良物部分，由高雄市政府於105年7月14日以高巿府地徵字第10531926901號公告，同日以高市府地徵字第10531926903號函通知所有權人。原告不服被告104年11月11日台內地字第1041309608號核准函，就土地部分及土地改良物部分分別提起訴願，土地部分案經行政院106年1月19日院臺訴字第1060161169號訴願決定不受理，土地改良物部分則經行政院106年1月19日院臺訴字第1060161172號訴願決定，就原告陳梁玉桂、梁簡金秀、梁和丁、梁麗美、梁麗芬部分訴願駁回，其餘原告部分訴願不受理，原告仍不服，遂合併提起本件行政訴訟。嗣於本院審理中，原告撤回行政院106年1月19日院臺訴字第1060161169號訴願決定及被告104年11月11日台內地字第1041309608號函關於土地部分。
三、本件原告主張︰
（一）原告吳梁玉蘭、梁玉真及梁勤確係利害關係人：
1、原告吳梁玉蘭、梁玉真、陳梁玉桂、梁勤為高雄市○○區○○段○○○○號之土地所有權人，權利範圍各4分之1，係以相鄰中厝段885地號為道路之連接，885地號土地供道路通行已十餘年，免費提供周邊眾多農地運輸通行，已為既成道路，認為已有公用地役權關係存在，而為原告等人實際所享有之通行權利，茲因參加人所屬高雄國際航空站有使用之必要而將該地號土地及建物對外通聯之唯一道路廢止，並承諾在機場用地北側復原農路，惟其所復原之農路短少35公尺，僅達到中厝段883地號土地前，原告所有土地原有就既成道路通行之權利卻因被告徵收土地而使原有通路滅失，原告因被告之徵收土地行為而直接受有損害。
2、被告因徵收土地，致毀損原有相鄰土地所有權人對既成道路之通行權，並應有妨止其發生之義務，侵權行為損害賠償責任規範之目的乃在防範危險，凡因自己之行為致有發生一定損害之危險時，即負有防範危險發生之義務。如因防範危險之發生，依當時情況，應有所作為，即得防止危險之發生者，則因其不作為，致他人之權利受損害，其不作為與損害即有因果關係，應負不作為侵權行為損害賠償責任（最高法院90年度台上字第1682號民事判決要旨可資參照）。被告對因道路廢止，致妨害土地所有權人之通行即有妨止其損害發生之義務，並對其不作為負行政責任。
3、高雄市○○區○○段○○○○號土地供道路通行已十餘年，年代久遠，免費提供周邊眾多農地運輸通行，已為既成道路，且不僅原告等人通行，同段877、888、876、876-1、889地號等土地之權利人、訪客、農作所需聘雇之人員、或水電管線施作人員等不特定人，均係以中厝段885地號土地之道路為通行，是以，該道路確係供不特定公眾往來使用。
4、原告吳梁玉蘭、梁玉真及梁勤等人就既成道路既可享有使用通行之權利，此即係保護原告等人之權利，又被告之處分使原告權利受剝奪，即應許其依法請求救濟，而依據保護規範理論，原告吳梁玉蘭、梁玉真及梁勤而應有法律上之利害關係，非僅係情感上、經濟上或其他事實上之利害關係。
（二）建築物非經申請核發建造執照，不得擅自建造。建築基地與建築線應相連接。主管建築機關應指定已經公告道路之境界線為建築線。觀諸建築法第25條第1項、第42條、第48條之規定甚明。又依臺灣省建築管理規則第2條第1項、第4條第1項第1款規定，供公眾通行，具有公用地役關係之巷道為該規則所稱現有巷道，得申請指定建築線（都市計劃土地）。若為都市計劃以外地區，須依「實施區域計劃地區建築管理辦法」第11條規定辦理，其地臨接公路者，依公路法及其有關法規辦理，臨接其他道路者（既成道路），其寬度在6公尺以下者，應自道路中心線退讓3公尺以上建築。原告陳梁玉桂、梁簡金秀、梁和丁、梁麗美、梁麗芬所有高雄市○○區○○段○○○○○號及其上建物係經高雄市政府核發使用執照及建築執照，得核發建築及使用執照均係因有道路通行，足證系爭道路確實係既成道路。又按高雄市○○巷道○道或廢止辦法第6條第6款規定，現有巷道改道或廢止，將使臨接該巷道兩側建築物之設計不符合建築技術規則規定，不得申請改道或廢止。被告辦理徵收，而使原告喪失通行之權利，且實質對巷道為廢止或改道，該影響臨接該巷道兩側建築物之設計不符合建築技術規則規定，自不得為廢止或改道，被告所為之處分，顯無理由。
（三）中厝段885地號土地確實長久供行走，依據司法院釋字第400號解釋為既成道路：
1、明聖街135巷10弄約於80年代因農地重劃，而將原行走之農路規劃為道路，並於其下埋設高壓電纜等，惟中厝段88
5、886、887、888-3、889-1、881-1、879-1、882-2、88
1、879、888、888-1、889、882、887、876-1地號等農地因當時並未列入農地重劃，是以，僅將道路設置於885地號土地之前，惟上揭中厝段885、886、887等地號土地於該農業時期亦同為農作，有採收運輸之必要，因此仍續行使用885地號之原農路，接續通行於明聖街135巷10弄。96年間配合觀光及休閒農場成立，885地號土地所有權人同意整合納入休閒農場土地登記使用範圍及建築基地，並通行原有存在之885地號土地上之農路，是以，該道路通行未曾中斷過，早已為既成道路。
2、原告等人係依建築法令、土地及道路使用辦法，將885地號農地原通行之農路申請銜接明聖街135巷10弄，形成建築物必備之建築線，並申請門牌號碼，又該道路從以往就供救護車、消防車、工程車、大型農具如割草機、訪客、農作所聘僱之人員、電力水力檢查人員等不特定人士通行，確實係供不特定公眾往來通行。104年間機場擴建徵收土地，將已使用數十年之唯一巷道中斷，亦使未列入徵收範圍之中厝段881、879、882、888、881-1、889、876、8
77、876-1等地號土地無道路通行，使該區域之農地亦無法耕作使用甚至相關救護車、消防車等亦無法出入。
（四）既成道路依司法院釋字第400號解釋，國家應依法律規定辦理徵收給予補償，系爭既成道路係因行政機關未依法徵收補償，現卻認係自闢道路而應由人民自行解決，並駁回原告之訴願顯有不當：
1、有關「變更高雄市主要計畫部分特定倉儲轉運專用區、農業區、綠地用地、河道用地為機場用地（配合高雄機場北側跑道淨空改善）案」復原部分農路及排水設施案，於98年5月11日在高雄國際航空站開會，參加人表示，農路中斷及排水溝問題不涉及都市計畫問題，只要在民眾參與的會議中該局承諾改善保持農路及排水暢通即可，結論（五）本案係以機場用地辦理徵收土地，爰改善維持原有農路灌溉排水溝之暢通應無爭議，有參加人所屬高雄國際航空站98年5月22日高業字第0980004927號函可證，參加人已承諾維持原有通行農路暢通，卻將新建農路阻隔於中厝段883地號土地前而中斷道路，明顯失信於民。
2、高雄市○○區○○段○○○○○○○○號土地於96年依政府訂定之土地使用及道路、建築法令申請，領有合法的使用執照。104年機場擴建，北側區域土地徵收，原告土地經分割後，879-1及881-1地號土地歸屬中華民國，管理人為參加人，至879及881地號土地及建照仍有合法使用執照，地址未有任何變遷，仍與96年登錄相同即明聖街135巷10弄16號，分割後剩餘未遭徵收之879及881地號土地非畸零地仍有完全的經濟價值存在，有法律保障使用權。又除中厝段879及881地號土地外，同段883、857、856、855、854、8
53、852、851、848地號土地，亦是合乎參加人所認定仍有道路通行需要之北側土地所有權人。惟參加人規劃農路復原通行範圍，卻獨漏879及881地號土地，將879及881地號土地所有權人應有之通行權利摒除在外，不平等處理北側土地所有權人之道路通行，有失公平、公正準則，違反憲法平等權。
3、明聖街135巷10弄屬於高雄市政府劃定農業專業區，唯一之通行運輸巷道，目前無任何替代道路規劃，為高雄市○○道路，權責單位為高雄市政府工務局，100年至103年，土地徵收公聽會，已有會議記錄，農路復原牽涉專業法令，農路復原需有專業人士參與。納入機○○○區○○○○街○○○巷○○弄，南北巷長度34米，東西巷長度184米，共計218米。參加人並非巷道重建專業人士，農路復原規劃並未有高雄市政府權責單位參與，也未通知利害關係人參加。參加人未遵守公聽會決議，逕自規劃農路復原路線，復原農路規劃長度僅184米，農路中止在883地號土地前，短缺34米的長度未列入農路復原規畫內，無法銜接881地號土地。參加人一再指稱登記在96年建物使用及土地使用執照的885地號土地是業者私自租用的土地，故不在其農路復原規劃內，作為規避責任的藉口。
4、機場圍牆外土地是為農路復原取得使用的專用土地，非等同機場擴建圍牆內政府公共工程使用之土地，農路復原重建之前或重建後管轄及維護權，並非屬參加人之權責，農路復原是提供該區域農民、百姓，自由通行使用，農路重建之法令，應依高雄市政府已制定的巷道重建法令為準。
5、被告台內訴字0000000000號訴願決定書，表示「交通部民用航空局考量用地取得後，該區域內土地所有權人仍有道路通行使用之必要，規劃於機場用地北側復原農路」，原告等人亦係該區域土地所有權人，且亦長期由中厝段885地號土地之道路通行，被告未完整復原農路，使原告等人無路可走，顯然失信於原告，並使原告之權益受有損害。
（五）參加人所屬高雄國際航空站98年5月22日高業字第0000000000函表示「本案將造成農路及下水道中斷問題，民航局有義務要解決」，又參加人105年3月7日場管字第1050004928號函表示「考量辦理用地取得後，為使該區域土地所有權人仍有道路通行使用，規劃於機場北側採以復原農路方式辦理」，是以，政府機關均承諾給予民眾通行，惟事實上原告卻因徵收而導致無路可走。行政機關作成行政處分時，對於事物本質上相同之事件，為保障人民之正當信賴，並維持法秩序之安定，如無實質正當理由，即應為相同之處理。被告及參加人既不斷於其函覆內容表示「考量辦理用地取得後，為使該區域土地所有權人仍有道路通行使用，規劃於機場北側採以復原農路方式辦理。」原告亦為該區域土地所有權人，且亦有道路之使用權，參加人對於同為該區域所有權人之原告，亦應為相同對待。被告核准通過之都市計畫，自應包含復原既有道路劃設6米寬連結至高雄市○○區○○段○○○○號土地，甚為昭然。
（六）原告原申請建物之土地為879、881、885及887地號土地合併申請，該建物基地為三角形，而原道路確有連結至原告建物基地，惟被告於准予徵收之都市計畫書所列復原農路部分，使基地無路可行，都市計畫書既屬原處分之附件，且該計畫書業經被告許可，參加人即係依照該計畫書復原道路，對原告而言確實侵害原告利益甚鉅。是以，被告自不可依據該都市計畫書為徵收處分，或就該都市計畫書內容決定道路位置，原告請求主管機關變更連結至881地號土地，係對行政機關要求為行政實施行為，請求行政機關為公法上事實行為，自可依據行政訴訟法第8條第1項請求被告就復原道路應連結至881地號土地等情，並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分（被告104年11月11日台內地字第1041309608號函關於土地改良物部分）均撤銷；⑵被告就參加人興建高雄國際航空站機場北側都市計畫書（下稱系爭計畫），應回復復原既有道路劃設6米寬，連結至高雄市○○區○○段○○○○號土地。
四、被告則以︰
（一）參加人為辦理系爭計畫需要，申請徵收高雄市○○區○○段○○○○○○號等8筆土地（含原告所有土地），合計面積0.7088公頃，並一併徵收其土地改良物，依上開條例第13條規定，擬具徵收土地計畫書，經交通部104年10月19日交總（一）字第1048100256號及同年10月26日交授航場管字第1045021648號函報被告。案經被告104年11月4日土地徵收審議小組第95次會議決議：「准予徵收」，被告以104年11月11日台內地字第1041309608號函核准徵收，土地部分經高雄市政府104年0000000市0000000000000000號公告徵收（土地改良物另案公告），公告期間自104年11月13日至104年12月12日止，並經該府以104年12月2日高市府地徵字第10433404900號函通知原告等於104年12月17日領取補償費，惟原告未到場領取，業經高雄市政府存入保管專戶；土地改良物部分則於105年7月14日高市府地徵字第10531926901號公告，公告期間自105年7月15日至105年8月13日止，並經該府於同年月日高市府地徵字第0000000000000號函通知原告梁簡金秀、梁和丁、梁麗美、梁麗芬、陳梁玉桂及訴外人梁棨筌於105年8月18日領取補償費，原告除陳梁玉桂已領竣，梁簡金秀、梁和丁、梁麗美、梁麗芬4人逾期未領取，業經高雄市政府於105年9月6日存入保管專戶，依法已完成徵收程序在案，並無不合。
（二）有關原告吳梁玉蘭、梁玉真、陳梁玉桂、梁勤等人稱渠等所有中厝段879地號土地（該筆土地係參加人協議價購取得）係以885地號為道路之連接，885地號土地係供公眾通行道路，已十餘年，故渠等原有既成道路通行之權利因被告機關徵收885地號土地行為而直接受有損害，依據保護規範理論，應有法律上之利害關係，非僅係情感、經濟上或其他事實上之利害關係，訴願決定顯有誤云云。然依司法院釋字第400號解釋：「公共地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照司法院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公共地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」據參加人106年4月7日場管字第1060007280號函查復結果，該筆相鄰之885地號土地係由原告經營之休閒農場自行設置道路連接方式因應，非供不特定之公眾通行，況依原告自承其通行僅十餘年，年代尚非久遠，是應非屬既成道路。因此，原告吳梁玉蘭、梁玉真、梁勤應非屬訴願法所稱之利害關係人，訴願決定並無違誤。
（三）行政院農業委員會農路養護管理要點第3點第1項規定略以：「農路之養護權責劃分如下：……（二）直轄市、縣市政府辦理事項：1.養護計畫之審核。2.養護成果之考核。
3.路籍資料之設置與動態登記。」高雄市市區道路管理自治條例第2條第1項規定略以：「本自治條例之主管機關為本府工務局」及第3項規定「主管機關與本府各目的事業主管機關之權責劃分如下：……六、農業局：農○○○區○○路之修築、改善及養護等管理事項。七、地政局：農○○○區○○路之修築、改善及養護等管理事項。……」參加人非農路之主管機關。又參加人所屬高雄航空站於100年至101年辦理系爭計畫之都市計畫個案變更，因高雄市政府經管農路被納入用地範圍內，考量辦理用地取得後，為使該區域內土地所有權人仍有道路通行使用，爰規劃於機場北側採以復原農路方式辦理，前經多次與民眾及高雄市政府協商有關範圍內農路復原之範圍，且為回應公開展覽期間公民與團體陳情意見，及都市計畫委員會委員建議事項，同意於原規劃變更為機場用地範圍，參照原高雄市政府原經管農路區域增加用地，一併變更為機場用地，並於辦理都市計畫變更期間，曾具體建議高雄市政府都市發展局應將該區域規劃為計畫道路，並連接高雄市○○路及孔鳳路。另因參加人非為農路之權責機關，經高雄市政府工務局於100年3月間開會研商，請參加人取得用地闢建復原農路後，交由高雄市政府維護管理。
（四）原告所有879及881地號土地，因高雄市政府經管之農路，未連接至該等土地，爰以相鄰885地號土地由休閒農場自行設置道路連接方式因應，因該連通道路非為高雄市政府原經管農路，爰都市計畫變更時未能納入未來復原農路之範圍。另883地號土地部分位於參加人系爭計畫範圍內，參加人所屬高雄航空站規劃作為機場跑道地帶淨空範圍及未來復原農路盡頭之迴車道使用，經高雄市政府辦理逕為分割為883及883-1地號土地，其中883-1地號變更為機場用地，參加人已協議價購取得，無原告所稱特意未將883地號土地納入用地範圍之情事。
（五）原告等原有土地上經營休閒農場之業者，前亦因承租之885地號土地被徵收後，恐將造成日後無路進出無法營業，而向參加人所屬高雄航空站陳情要求徵收883地號土地，經由參加人所屬高雄航空站於104年12月9日與相關土地所有權人辦理會勘後，並於104年12月29日以高業字第1045006740號函復，建議農場業者向鄰地協調以承租土地方式辦理，或洽請高雄市政府協助徵收農地闢建農路等方案。原告於接獲建議方案後，又向高雄市政府陳情，經高雄市政府農業局於105年2月1日函復說明，該農場於參加人辦理徵收作業前，即為無道路可進出之土地，進出以承租鄰地為動線，並非因徵收作業導致無道路進出，建議農場業者仍循徵收前方式，意即，洽鄰地承租作為動線方式辦理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以︰
（一）原告吳梁玉蘭、梁玉真、梁勤及陳梁玉桂共有之中厝段879地號土地業經與徵收機關達成協議價購，渠等即已喪失上開土地之所有權，自非屬被告104年11月11日台內地字0000000000號函（高雄市政府於104年11月00○○○市0000000000000000號公告）核准徵收土地所有權人，因此，原告吳梁玉蘭、梁玉真、梁勤並非土地改良物有處分權之相對人，自無法律上利害之關係，及非訴願法第18條規定之相對人或利害關係人，渠等提起訴願，訴願機關以訴願法第77條第3款規定諭知訴願不受理之決定，並非不當。
（二）參加人為使高雄機場符合國際民航公約第14條附約及我國民用機場設計暨運作規範之規定及為機場北側設置圍牆防護及飛航安全需要機場更加標準化，土地使用更趨完整，提升國際形象及競爭力，進而促進區域產業發展及地方經濟繁榮。乃依民用航空法第36條、都市計畫法第48條及土地徵收條例第3條第2款規定，將系爭計畫劃定為機場用地，徵收原告公同共有之中厝段881-1地號、及他人所有之中厝段885、887地號土地為都市計畫機場用地。參加人為取得用地，召開用地取得協議價購會議，未能達成協議，再由交通部報請被告以104年11月11日台內地字0000000000號函核准徵收中厝段881-1、885、887地號及上開土地上之土地改良物，徵收程序上並無違法之處，訴願決定駁回原告梁麗美、梁麗芬、梁和丁、梁簡金秀及陳梁玉桂之訴願，並無不當。
（三）本件變更高雄市主要計畫部分特定倉儲轉運專用區、農業區、綠地用地、河道用地為機場用地（配合高雄機場北側跑道淨空改善）案，參加人依法公開閱覽，分別於99年1月19日至99年3月1日止刊登聯合報及台灣新生報，及自101年7月27日起至101年8月27日止刊登台灣新生報及臺灣時報，並分別於99年2月3日在高雄市小港區公所4樓會議室、99年2月4日在高雄市前鎮區公所4樓會議室舉辦說明會。後來又於101年8月13日在高雄市前鎮區公所4樓會議室、101年8月14日在高雄市小港區公所4樓會議室舉辦說明會，並提交高雄市都市計畫委員會討論審核。原告在上開閱覽期間、舉辦說明會期間均未提出有關復原農路連結至高雄市○○區○○街○○○巷○○○○○號之建議方案，渠等放棄建議之機會，豈能事後再妄言主張。參加人用地變更耗費多時，須經充分討論，研究相關法令，探討可行方式再決定，本件變更用地也已確定，非參加人所能處理。
（四）徵收土地關於復原農路係因徵收明聖街135巷10弄之4.5米巷道土地，致使北側地主無路可行，經反映高雄市政府，乃協議由參加人所屬高雄航空站為敦親睦鄰，配合外部性開闢北側6米寬之復原農路，復原道路協議規劃僅至圳溝為止，農路徵收費用達1億3千多萬元等語。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告104年11月11日台內地字第1041309608號函、高雄市政府000000000000市0000000000000000號公告、104年11月12日高市府地徵字第10433207703號函、105年7月14日高巿府地徵字第10531926901號公告，105年7月14日高市府地徵字第10531926903號函等附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為1、原告吳梁玉蘭、梁玉真及梁勤是否具有本件訴訟之當事人適格？2、原告請求撤銷被告104年11月11日台內地字第1041309608號函關於土地改良物部分，並請求被告就參加人系爭計畫書，應回復復原既有道路劃設6米寬，連結至高雄市○○區○○段○○○○號土地，是否有據？本院查：
（一）按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格，而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為顯無理由而以判決駁回之。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非行政處分相對人之第三人，依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有公法上權利或法律上利益受侵害，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能，其對該行政處分提起撤銷訴訟，乃當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回。查原告訴之聲明第1項為撤銷訴訟，係主張被告原處分關於徵收土地改良物部分違法。然查，被告原處分關於徵收土地改良物部分，係就中厝段851-3、881-1、885、886、887、888-2、888-3、889-1地號土地上之農林作物及建築改良物予以徵收，其中僅中厝段881-1地號土地所有權人即原告陳梁玉桂、梁簡金秀、梁和丁、梁麗美、梁麗芬等5人為上開徵收標的之所有權人，另原告吳梁玉蘭、梁玉真、梁勤等3人則非被告原處分關於徵收土地改良物部分之相對人乙節，為兩造所是認，並有系爭計畫用地徵收土地改良物清冊一份在卷可稽（見原處分卷第6至7頁），依此，應僅原告陳梁玉桂、梁簡金秀、梁和丁、梁麗美、梁麗芬等5人具有提起本件撤銷訴訟之原告適格。雖原告主張原告吳梁玉蘭、梁玉真、梁勤等3人係中厝段879地號土地之所有權人，因被告原處分核准系爭計畫內土地改良物之徵收，致損害原告吳梁玉蘭、梁玉真、梁勤所有上開土地原本得利用同段885地號土地以連結明聖街135巷10弄道路而對外通行之權利，則渠等對被告亦有民法上之侵權行為損害賠償請求權，得併同提起本件撤銷訴訟云云，惟姑不論原告所述情節是否真實，原告吳梁玉蘭、梁玉真、梁勤等3人就被告原處分仍僅有事實上之利害關係，亦無因該處分而使其公法上權利或法律上利益受侵害可言，揆諸前揭說明，彼三人提起本件撤銷訴訟部分，顯然欠缺權利保護必要，應予駁回。至於給付訴訟部分，因主張自己享有訴訟標的之給付請求權人，即具備原告適格，與撤銷訴訟須以處分相對人或法律上利害關係人始具備原告適格並不相同，本件原告依其主張係享有訴訟標的之給付請求權人，即具備原告適格，合先敘明。
（二）次按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。」「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。……。」「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第3項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。
四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」為土地徵收條例第3條第4款、第5條前段、第11條、第13條第1項及第2項所規定。
（三）經查：
1、緣參加人為使高雄機場符合國際民航公約第14條附約及我國民用機場設計暨運作規範之規定及為機場北側設置圍牆防護及飛航安全需要機場更加標準化，土地使用更趨完整，提升國際形象及競爭力，進而促進區域產業發展及地方經濟繁榮。於96年3月間奉行政院核定辦理系爭計畫，規劃取得高雄機場北側距跑道中心線167.5公尺用地，辦理淨空，及部分197.5公尺為遷移機場跑道兩端儀器降落系統及滑降臺用地，以確保輻射信號正常，並據以辦理都市計畫變更。
2、嗣參加人擬定變更高雄市主要計畫部分特定倉儲轉運專用區、農業區、綠地用地、河道用地為機場用地（配合高雄機場北側跑道淨空改善）案後，即有民眾反應因系爭計畫所為土地徵收，將造成農路及排水溝渠中斷，經參加人所屬高雄國際航空站於98年5月間召集相關機構研商後，為使其他未徵收之農田仍得以滿足灌溉、排水及通行之需求，參加人同意復原機場北側農路達到都市○○道路要求之6米寬度及將排水溝移出圍牆外，以使機場北側圍牆外之農田灌溉排水維持其原有功能。惟移置排水溝部分，後經民眾異議認其將違反公安造成危險，參加人乃取消規劃移設排水溝，仍維持於原機場內位址不變，由參加人負責管理維護；至於復原農路之議案不變，並由高雄市政府工務局養護工程處承諾將依認養契約規定辦理後續維護管理作業。為此，參加人乃據以擴大上開都市計畫變更範圍（包含復原農路），隨後並辦理上開都市計畫變更案之公開閱覽，分別於99年1月19日至99年3月1日止刊登聯合報及台灣新生報，及自101年7月27日起至101年8月27日止刊登台灣新生報及臺灣時報，並分別於99年2月3日在高雄市小港區公所4樓會議室、99年2月4日在高雄市前鎮區公所4樓會議室舉辦說明會。後來又於101年8月13日在高雄市前鎮區公所4樓會議室、101年8月14日在高雄市小港區公所4樓會議室舉辦說明會，並提交高雄市都市計畫委員會討論審核通過，後經高雄市政府以101年12月00○○市00000000000000000號公告將該都市計畫書圖告示於網站及各區公所，標明復原農路之部分為將機場北側之特定倉儲轉運專用區變更為機場用地，劃設為6米寬道路，東端連接到明聖街120巷，西端連結到機場北側圍牆之排水溝並設置迴車道，變更範圍不包括中厝段883地號土地，並表明該都市計畫變更自101年12月19日零時起生效。另參加人則將系爭計畫擬調整需用土地範圍乙事，以102年4月3日場管字第1020010956號函請交通部備查，並就其復原機場北側農路之需求部分表示：「1、因原擬變更範圍將造成現有部分農路為新設機場圍牆截斷，故於公展期間經土地所有權人多次陳情並經高雄市都市計畫委員會決議依公開展覽期間公民或團體陳情意見增加變更範圍，供復原農路使用。2、變更後將於機場北側新設圍牆外劃設復原農路三處，寬度6公尺（原路寬3M-6M寬），長度計約1,870公尺，面積約1.16公頃；並為連結復原之農路，另新增通路劃設一處，寬度6公尺，長度約552公尺，面積約0.33公頃；並於農路轉角各設置10公尺截角，農路西端設置迴轉道，以維護交通安全與順暢，農路使用面積合計約為1.49公頃。」亦說明擴大都市計畫變更及取得計畫用地部分，並不包含中厝段883地號土地。
3、爾後，參加人為取得系爭計畫用地，先後於102年2月21日、5月16日、6月20日舉辦三場公聽會，於104年8月24日召開協議價購會議。其中參加人與中厝段879-1地號土地原所有權人吳梁玉蘭、梁玉真、梁勤、陳梁玉桂等4人達成價購協議，並辦竣所有權移轉登記；至其餘中厝段851-1、881-1（土地所有權人為原告梁簡金秀、梁和丁、梁麗美、梁麗芬及第三人梁棨筌）、885、886、887、888-2、888-3、889-1地號土地所有權人未能達成協議，參加人遂將系爭計畫之土地徵收計畫書圖送交通部，再由交通部報請被告以原處分核准徵收上開8筆土地及其地上土地改良物。
4、以上事實，為兩造所是認，並有兩造及參加人分別提出之行政院經濟建設委員會96年3月16日都字第0960001192號函、參加人高雄國際航空站98年5月22日高業字第0980004927號函、高雄市政府工務局100年0○00○○市000000000000000號函、高雄市變更都市計畫審核摘要表、高雄市都市計畫委員會99年3月24日第341次會議紀錄、100年9月19日第10次會議紀錄、100年12月19日第13次會議紀錄、內政部都市計畫委員會101年5月22日第780次會議紀錄、高雄市政府101年12月00○○市00000000000000000號函、參加人102年4月3日場管字第1020010958號函、第00000000000號公告、行政院公告資訊網頁資料、參加人高雄國際航空站102年2月1日高業字第1020001278號函、第0000000000號公告（含開會通知單）、參加人102年5月6日場管字第10200147392號函、第0000000000號公告（含開會通知單）、參加人102年6月3日場管字第10200178132號函、第0000000000號公告（含開會通知單）、被告原處分、系爭計畫用地徵收土地及地上之土地改良物清冊、Google衛星空照圖、系爭計畫用地取得範圍地籍圖等文件在卷可稽（見原處分卷第5至7、143至209、227至228頁；系爭計畫104年度徵收土地計畫書第43至45頁；本院卷第193至197、205至230頁），則此等事實自堪信實，且被告原處分所為之核准徵收，經核亦與前揭土地徵收條例之規定相符。
（四）雖原告主張伊等所有坐落中厝段879、879-1、881、881-1地號土地上之1614號建物即高雄市○○街○○○巷○○○○○號房屋（休閒農業設施）向來均經由明聖街135巷10弄之道路對外通行，是該明聖街135巷10弄道路屬既成道路，伊等即因被告對系爭計畫用地及其地上物核准徵收致通行權受有損害，縱認該道路非屬既成道路，仍屬現有巷道，被告將原告通行權利阻斷，亦有違反高雄市○○巷道○道獲廢止辦法第6條第6款規定之情事云云。惟查，利用具公用地役關係之巷道為通行者，非屬權利或法律直接賦與之利益，而單純屬於反射利益，其無權利或法律上利益因以公用地役關係成為訴訟對象之撤銷訴訟結果而直接受損害（參最高行政法院106年度判字第428號判決要旨），是以，姑不論明聖街135巷10弄道路是否為既成道路，原告均不因該道路經被告原處分核准徵收致其公法上權利或法律上利益受損害之結果；況且被告核准徵收坐落中厝段885、881-1地號土地上之明聖街135巷10弄道路，於76年間並無道路痕跡，直至原告於96年間在上開土地興建休閒農場後，始闢建出道路形狀，有原告於本院準備程序提出之76、96年航照圖二紙為證，並經兩造及參加人核閱屬實（見本院卷第305、313、315頁），再佐諸高雄市政府農業局以000000000市000000000000000號函復老爸休閒農場（即以原告1614號建物經營休閒農場之業者）陳請延伸復原農路至中厝段881地號土地乙事，亦稱：「貴休閒農場於民航局辦理徵收作業前，即為無道路可進出之土地，進出以承租鄰地（即885地號土地）為動線，並非因該局徵收作業導致無道路進出。」等語（見原處分卷第213頁），由上益證坐落中厝段885、881-1地號土地上之明聖街135巷10弄道路顯然非屬司法院釋字第400號解釋所指因時效而形成之既成道路，則被告原處分自無違反前揭解釋之情事。再者，高雄市○○巷道○道或廢止辦法之法位階僅係自治規則，且其第6條係規定：「現有巷道有下列情形之一者，除為辦理興建公共工程或另有規定者，不得申請改道或廢止：……」換言之，如係為辦理興建公共工程或另有規定時，現有巷道亦得改道或廢止。今被告核准參加人系爭計畫用地之徵收，本係基於國家公益需要，為興辦交通事業必須之範圍內所為，其本質即屬前揭辦法所稱之「為辦理興建公共工程」所需，故被告原處分亦無違反前揭辦法之疑義。乃原告逕以坐落中厝段885、881-1地號土地上之明聖街135巷10弄道路已為既成道路，且其1614號建物業經高雄市政府核發建照及使照，故被告即不得任意將該道路予以改道或廢止云云，要屬無據。
（五）再按行政訴訟法第8條第1項前段規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」準此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟請求毋庸由行政機關裁量，作成處分，而得「直接」行使給付請求權者為限。要言之，一般給付訴訟在於實現公法上給付請求權，是提起一般給付訴訟，請求者須有公法上請求權，始足當之。且「人民請求中央或地方機關為財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，必基於公法上原因（包括公法上契約）始有可能，亦即人民對中央或地方機關請求為某種財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，必須在法律上存有公法上請求權，其請求始可能有理由。如人民對中央或地方機關請求為某種財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，而無公法上請求權，其對之提起一般給付訴訟即屬無理由。
」（參照最高行政法院96年度裁字第2671號裁定意旨）。
經查，參加人原擬系爭計畫徵用土地部分，並未包含機場北側圍牆邊之復原農路，僅係因計畫公展期間居民反應農路及水路被截斷，為利未徵收之農田得以繼續灌溉、排水及通行，經參加人與附近居民、高雄市政府相關單位協商後，遂有於機場北側圍牆復原農路以連結排水溝之議，並藉此擴大系爭計畫用地之都市計畫變更，而參加人亦係於高雄市政府對該區域辦理都市計畫變更公告以後，始辦理協議價購及徵收程序乙節，已如前述，依此參加人復原農路所涉及徵用土地部分，早經高雄市政府於101年12月間就「變更高雄市主要計畫部分特定倉儲轉運專用區、農業區、綠地用地、河道用地為機場用地（配合高雄機場北側跑道淨空改善）案」辦理都市計畫變更公告而確認其範圍，換言之，參加人所需復原之農路西端，僅止於中厝段857-1地號土地，以便農路得以連接排水溝渠，至於排水溝渠以西之中厝段883、881、879等地號土地，原本即非參加人於前揭都市計畫中所欲復原農路之徵用土地；更無論參加人因系爭計畫而復原農路之舉措，從來非為原告或為在原告所有建物上經營休閒農場之業者以利其對外通行所興建。是以參加人就系爭計畫所擬之徵收土地計畫書，不僅從未提及復原農路範圍應包含中厝段883地號土地，亦無隻字片語說明復原農路應連結到中厝段883地號西側之同段881地號土地，則原告就其聲明第2項訴請被告應就參加人系爭計畫所為復原農路應連結到中厝段881地號土地乙事，顯然欠缺其公法上之給付請求權利，揆諸前揭說明，其此部分請求亦屬無據。
六、綜上所述，原告前揭主張，均不可採，被告原處分關於徵收土地改良物部分並無違誤，訴願遞予維持，亦無不合。乃原告對之訴請撤銷，並請求被告作成如聲明欄第2項之事實行為等情，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 107 年 2 月 13 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 13 日
書記官 謝 廉 縈