高雄高等行政法院判決
106年度訴字第13號民國106年6月21日辯論終結原 告 嘉明海運股份有限公司代 表 人 陳乾禾訴訟代理人 郭瑋萍 律師複 代理 人 吳偉芳 律師被 告 澎湖縣政府代 表 人 陳光復訴訟代理人 劉豐州 律師
吳典倫 律師上列當事人間漁港法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年9月9日農訴字第1050719690號及105年9月10日農訴字第1050719689號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於被告105年5月16日府工港字第10510033983號、第0000000000A號裁處書部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔百分之九十五，餘由被告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
一、按「（第1項）行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。（第2項）除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」行政訴訟法第177條定有明文。故依行政訴訟法第177條第2項規定，有其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政訴訟應否暫停，行政法院有斟酌之權，故倘認無停止程序之必要時，自不停止訴訟程序，逕行裁判，而與同條第1項規定應以裁定停止訴訟程序不同。
二、查，原告所屬「嘉明輪」（下稱系爭貨輪）前經被告民國83年4月2日澎府建觀字第13318號函，同意停泊鎖港漁港在案，現因國內商港龍門尖山碼頭區已建設完成並營運，為健全澎湖縣海運業發展，被告爰依漁港法第15條規定，以104年12月4日府工港字第1041008663號函知原告，鎖港漁港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，原告所屬系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業，惟原告屆期仍於105年4月9日至5月17日間繼續將系爭貨輪泊靠鎖港漁港，被告以原告違反漁港法第16條規定，依同法第22條規定，分別按原告進港泊靠之次數，予以處罰新臺幣（下同）3萬元及6萬元不等之罰鍰，原告因不服上開罰鍰處分，遂循序提起本件行政訴訟，此為兩造所不爭。原告主張被告104年12月4日府工港字第1041008663號函（行政處分）之存在，方導致原告遭被告一連串處罰，因上開函（行政處分）部分之爭訟，已經原告上訴最高行政法院審理中，倘上開函因違法而被撤銷，本件裁罰之處分即失所附麗，故本件訴訟程序於該訴訟尚未終結前有停止之必要云云。然按原告就上開函（行政處分）循序提起行政訴訟，業經本院105年度訴字第401號判決駁回原告之訴在案，此有該判決書影本，附本院卷（第416-454頁）可稽，本院認本件訴訟尚無裁定停止訴訟程序之必要，是原告請求本院應依行政訴訟法第177條第2項規定裁定停止本件訴訟程序，尚非可採，合先敘明。
乙、實體事項：
一、事實概要：緣原告所屬系爭貨輪未經被告核准，分別於105年4月9日至22日、4月29日、4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日擅自進入鎖港漁港泊靠，經行政院海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防局第七海岸巡防總隊（下稱第七海岸巡防總隊）查獲，移送被告處理，嗣被告以原告違反漁港法第16條規定，依同法第22條規定，分別以105年5月16日府工港字第10510033981號至第00000000000號、第0000000000A號至第0000000000E號裁處書各裁處原告3萬元罰鍰，另以同日府工港字第0000000000F號及第0000000000G號裁處書各裁處原告6萬元罰鍰，復於105年6月3日分別以府工港字第1051004031號至第0000000000號裁處書各裁處原告6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，分別遭行政院農業委員會（下稱農委會）以105年9月9日農訴字第1050719690號及同年月10日農訴字第1050719689號訴願決定駁回。原告仍表不服，遂合併向臺灣澎湖地方法院提起行政訴訟，經該院以105年11月24日105年度簡字第6號行政訴訟裁定移送本院審理。
二、本件原告主張：
（一）本件行政訴訟判決結果之認定，與被告104年12月4日府工港字第1041008663號函作成之處分是否具違法性之結果具有高度關聯性，並足以影響本件判決結果，故本件訴訟程序於該訴訟尚未終結前應有停止之必要：
1.按行政訴訟法第177條第2項規定：「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」是行政訴訟之裁判與他件行政爭訟有所牽涉，且該他件行政爭訟之認定恐影響本件行政訴訟之判決結果，行政法院應以前開法條裁定停止為宜，倘未停止而逕為判決則顯有訴訟程序之瑕疵，恐有判決違背法令之違法（最高行政法院98年度判字第167號判決意旨參照）。
2.本件被告之所以作成前開28份裁處書，追本溯源在於被告於104年12月4日作成禁止原告所有之系爭貨輪停靠鎖港之處分，申言之，由於該處分之存在，方導致原告遭受被告一連串之裁處，而為被告對原告裁處之唯一依據，足見該104年12月4日之處分是否違法而應撤銷之認定，對於本件行政訴訟之認定結果具有舉足輕重之影響，蓋倘該處分確實違法而應撤銷，則本件兩造爭訟之上開數份裁處書及訴願決定亦隨之失所附麗而違法，而該104年12月4日之處分具有諸多違法之處，業經原告依法救濟，於遭鈞院105年度訴字第401號判決駁回原告之訴後，原告業已上訴至最高行政法院，故該關鍵處分是否違法之訴訟尚未終結。
3.又被告依據該104年12月4日之處分對原告為數次裁處，截至目前為止裁處金額業已累積高達數百萬元，且原告對於各該裁處均依法提起救濟並已進入行政訴訟階段，然而最關鍵之104年12月4日處分是否確實如鈞院所認定並無違法之處，目前尚處於懸而未定之狀態，業如前述，倘鈞院一再以該處分無違法而認定本件原告之訴無理由，將造成原告只能不斷提起上訴以維護自身權益而持續為本件紛爭陷入疲於奔命之狀態；又倘若該104年12月4日之處分最終被認定為違法，則所有原本對原告不利之判決全數遭廢棄，或許原告可獲得最後之勝利，但這樣的勝利卻是用原告用大量之金錢及時間換取，如此是否為避免當事人花費大量勞力、時間、費用，而提倡訴訟經濟之現今司法所樂見之結果，顯有疑義。
4.綜上，可知在被告104年12月4日之處分是否違法尚未確定，且在鈞院105年度訴字第401號不利於原告之判決結果尚未被推翻之前提下，本件行政訴訟之認定，恐將導致原告僅能不斷上訴以尋求救濟，除將令原告陷於為爭訟而花費大量金錢及時間之窘境外，更與訴訟經濟之意旨嚴重相悖，故本件行政訴訟程序於該104年12月4日處分之行政爭訟尚未終結前，應由鈞院以裁定停止，亦能避免判決違背法令之結果。
（二）被告作成之裁處書適用法律顯有錯誤：
1.行政機關對於人民違反行政法上義務之行為為連續處罰，應有法律明文規定始可為之。按司法院釋字第604號解釋意旨揭示：「……立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。」可知行政機關就行為人違反行政法上義務之行為，若為連續處罰應以法律有明文規定，始克當之。
2.被告作成之裁處書係以原告違反漁港法第16條規定，而依同法第22條規定處以罰鍰，而細繹漁港法第22條規定，可將此條文依據構成要件、法律效果分析如下：
⑴按漁港法第22條前段為：「本籍漁船以外船舶，有第16條
第2項未經核准任意進港，或進港船舶不於規定區域停泊情形者，處船舶所有人或船長新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並命其限期離港。」可知漁船以外之船舶，若有違反同法第16條規定者，主管機關得處船舶所有人3萬元以上15萬元以下之罰鍰並勒令其離港，又依其文義並無授權行政機關可連續處罰之權限。
⑵次按漁港法第22條後段為：「屆期未離港者，按日處船舶
所有人或船長新臺幣1萬2千元以上6萬元以下罰鍰。」可知漁船以外之船舶違反第16條規定而進港者，經主管機關限期離港仍未為之，主管機關可按日處罰船舶所有人1萬2千元以上6萬元以上之罰鍰。
⑶綜上，可知被告依前揭條文對原告處以罰鍰，若以該條前
段為處罰依據，可處3萬元以上15萬元以下之罰鍰，但不可連續按日處罰；反之，若以後段規定處罰，雖可按日處罰，惟罰鍰金額僅限1萬2千元至6萬元間。
3.據被告之函文可知，其係以不可按日連續處罰的漁港法第22條前段來處罰原告，適用法律顯有錯誤：
⑴依據被告105年5月25日府工港字第1051003685號函略以：
「說明：一、……本府依漁港法第22條規定處以新台幣3萬元罰鍰，惟貴公司仍違規持續進港，本府另以105年4月25日府工港字第1051002777號函通知於105年4月25日起將罰鍰提高至新臺幣6萬元整。二、現貴公司仍持續進港之情事，本府將自105年5月25日起依同法規定提高罰鍰至新臺幣15萬元整，……。」等語。自該罰鍰之金額可知，被告裁處原告罰鍰之依據應為漁港法第22條前段規定。
⑵承上，被告以原告分別於105年4月9日至22日、4月29日、
4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日未經同意而將系爭貨輪停泊於鎖港為由，以105年5月16日府工港字第10510033981號至第00000000000號、第0000000000A號至第0000000000G號及105年6月3日府工港字第1051004031號至第0000000000號等28份裁處書，對原告分別處以3萬元、6萬元之罰鍰，足見被告係按日處罰原告；申言之，被告依據漁港法第22條後段按日處罰原告，然罰鍰金額之核定卻係以該法第22條前段規定為據，足證被告適用法規顯有錯誤。
4.綜上，被告錯將漁港法第22條前、後段規定交錯適用，除造成法條適用紊亂外，亦超出法律授權之範圍而嚴重違反「依法行政」原則，是據此作成之裁處書均為違法而應予撤銷，且訴願決定書亦未慮及於此而予以糾正，亦不足採。
（三）退步言之，縱認被告適用法律並無錯誤，然原告停泊鎖港之行為屬營業行為之一環，亦不得恣意而連續處罰：
1.按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議略以：「本件A公司自92年6月起所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於93年4月28日依郵政法第40條第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該第1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6月至10月間，惟A公司自92年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。」等語，顯見係以營業行為為其決議基礎。是行為人違反行政法義務之行為屬營業行為而有反覆持續性者，縱法律規定主管機關可連續處罰，亦不得恣意為之。
2.原告為船舶運送業者而以貨輪載送貨物往返、停靠嘉義布袋港及澎湖鎖港提供運送服務為營業項目，故進入並停泊往返之港口如鎖港自為營業行為之一環且有反覆繼續實施之性質，然被告固就原告於105年4月9日至22日、4月29日、4月30日進入鎖港情事而處以罰鍰，而於此之前，被告業已於105年4月18日作成府工港字第10510026021號至第00000000000號、第0000000000A號至第0000000000K號裁處書；又被告復就原告於105年5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日進入鎖港情事而處以罰鍰，而於此之前，被告業已於105年5月16日作成府工港字第10510033981號至第00000000000號、第0000000000A號至第0000000000G號裁處書，而依前揭最高行政法院決議意旨，原告停泊鎖港係屬反覆繼續而為營業行為之一環，則被告自不得於原告接獲第一次（前）處分前之營業行為予以處罰，否則有違連續處罰之本旨。
3.再者，據被告於105年6月14日提出之與本件相關之訴願答辯書中，提及「……惟本件訴願人係以反覆進出之方式，數度進入鎖港漁港進行泊靠……」等語，益徵原告之行為確具有反覆繼續之性質，自得援引前開實務見解而認被告所作成之前開裁處書均違反連續處罰原則。
4.綜上，被告作成本件系爭處分前之其他處分，業已切斷原告於接獲第1次處分前之違規行為單一性之效力，自不得再就原告於此期間所為之違規行為另為處分，故被告以系爭處分書處罰已包含在第1次處分之違規行為，自不得重複為之。又被告依照漁港法第22條按日處罰原告，亦應以該條後段規定而須以1萬2千元以上6萬元以下之數額核定罰鍰，是該處分顯於法不合。
（四）被告對原告按日連續處罰之行為，除適用法律顯有錯誤外，更有違比例原則：
1.依據漁港法第22條規定，被告對原告處以罰鍰同時應諭知離港之期限，倘原告未如期離港，方可連續處罰，而被告並無諭知期限即一再開罰，故該處分具有適用法律錯誤之重大瑕疵，至為酌然。
2.承上，被告依漁港法第22條對原告處以罰鍰且連續處罰，而細繹本件裁處書及被告105年5月25日府工港字第1051003685號函，可知被告將罰鍰之金額自最初之3萬元，按日以倍數直線上升至6萬元，到最後為5倍之15萬元，藉以達成禁止規格完全符合鎖港特有地形之系爭貨輪停靠鎖港之目的，並造成原告在短短幾日即遭受逾百萬之財產損害，更遑論被告所言欲保障之公益甚為空洞，足證被告造成原告數百萬之損害與達成之目的間嚴重失衡，顯與前開法條及實務見解所稱之「狹義比例原則」相悖，洵屬無稽。
（五）又退步言之，縱認被告對原告之處罰未違反一事不二罰原則，然其所為之裁罰仍悖於漁港法第22條前段之規定：
1.按鈞院105年度訴字第555號判決內容提及：「……故原告所屬系爭貨輪未經被告核准，分別於105年5月18日至22日、24日至29日及31日擅自進入鎖港漁港泊靠，因係同日進出鎖港漁港裝卸貨物後，次日再行擅自進入鎖港漁港泊靠裝卸貨物，……故被告依原告違反漁港法第16條第2項規定之行為數依同法第22條前段規定，分別予以處罰，……被告乃依漁港法第22條前段規定法定最低罰鍰額度3萬元開始予以處罰，」等語，可知被告對原告所有系爭貨輪停靠鎖港進行裁罰之依據為漁港法第22條前段規定，並以系爭貨輪於當日進出鎖港之行為為裁罰之標準。
2.退步言之，縱認被告之裁罰未違反一事不再罰（按假設語氣，原告否認之），則：
⑴被告於105年5月16日作成16份裁處書，有悖於漁港法第22
條前段之規定：上開裁處書係被告就原告於105年4月9日至22日、4月29日、4月30日進出鎖港之行為進行裁罰，細繹被告提出105年4月9日至22日「其他船舶（商船）進出港紀錄查詢」，可知原告所有之系爭貨輪於105年4月10日1時50分進港，於同年月11日15時15分出港，嗣後於105年4月17日2時進港，而於同年月18日14時40分出港，亦即系爭貨輪於前揭期日並非當日進出港，而係於次日始出港，自與前開漁港法第22條前段規定之要件不符。再者，被告亦未提出其對原告前開期日之行為係依據漁港法第22條後段規定，命原告限期離港，屆期未離港，則按日處罰之相關證據，則關於原告於105年4月10日、11日、17日及18日之裁罰應違法而無效。另關於被告就原告於105年4月29日及30日停靠鎖港之處罰，僅見被告提出第七海岸巡防總隊發現系爭貨輪進入鎖港之紀錄，而未見系爭貨輪離港之時間，則該二日之裁罰是否如同上開期日之處罰有違法之處，顯有疑義，故應命被告提出相關證據證明。
⑵被告於105年6月3日作成12份裁處書，有悖於漁港法第22
條前段之規定：上開裁處書係被告就原告於105年5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日進出鎖港之行為進行裁罰，然僅見被告提出第七海岸巡防總隊發現系爭貨輪進入鎖港之紀錄，而未見系爭貨輪離港之時間，則該數日之裁罰是否如同上開期日之處罰有違法之處，顯有疑義，故應命被告提出相關證據證明。
（六）被告未依法給予原告陳述意見之機會，即逕自作成禁止系爭貨輪停靠鎖港之侵益處分，於法未合：
1.行政機關作成侵益處分前應給予相對人陳述意見機會，旨在避免行政機關恣意專斷，並確保相對人之權益，以符依法行政原則：
⑴按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行
政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第4條及第102條前段分別定有明文。
⑵次按「……復按『行政機關作成限制或剝奪人民自由或權
利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。』行政程序法第102條定有明文。其立法目的在於使行政機關行使公權力時，能透過一套公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的。」最高行政法院99年度判字第1161號判決意旨參照。是行政機關於作成將侵害人民權益之處分前，應給予相對人陳述意見之機會。
2.本件被告以原告違反漁港法第16條規定，進而作成28份裁處書，對原告各處以3萬及6萬元不等之罰鍰，屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分。然被告於作成前揭原處分前，並未依前開法條給予相對人即原告陳述意見之機會，是該原處分之作成明顯悖於上開法條及實務見解，更違反依法行政原則而與法律相悖。
（七）被告對原告作成之原處分所據之基礎處分並非適法：
1.本件被告對原告作成之原處分均以其104年12月4日府工港字第1041008663號函為據，原告對上開被告104年12月4日函文不服，循序提起行政救濟，均遭駁回，惟本件訴願決定書就上開104年12月4日作成之基礎處分著墨甚多，且為其作成駁回決定之重要依據，故原告亦有於本件行政訴訟中說明、指摘之必要，以維權益，先予敘明。
2.原告基於被告前於82年作成同意系爭貨輪停泊鎖港之處分以及交通部核發之固定航線證書等信賴基礎，方可於鎖港經營貨輪運輸事業長達15年之久，甚至擴大經營。再者，基礎處分提及以「為健全本縣海運業發展」為由遂禁止系爭貨輪停泊鎖港，而何謂健全海運業發展，卻未見被告多加著墨，亦未見訴願決定探究，是被告得否據基礎處分而限制系爭貨輪停泊鎖港，顯有疑義。
3.原告之權益應受到信賴保護原則保障：⑴按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民
正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文，此為信賴保護原則之明文規定，而原告於90年3月1日取得之交通部核發之固定航線證書，為原告所有之系爭貨輪得於嘉義布袋港及澎湖鎖港間往返10餘年之依據，且因原告之船舶運送事業日益興盛，故吸引不少投資者投注資金，且原告為擴大營運，更增添合於澎湖鎖港規格之貨輪，亦即原告對於貨物運送、成本控管甚至採購設備均以船舶停泊澎湖鎖港之前提所設想，是原告之營運模式與澎湖鎖港具有密不可分之關係，更為信賴被告於82年作成之處分及交通部核發之固定航線證書之表徵，然被告卻以內容空洞且非適法之基礎處分即禁止原告續停澎湖鎖港，除嚴重違反信賴保護原則外，更嚴重損及原告之權益。
⑵又被告以將鎖港回歸漁港功能為由，禁止貨輪停泊鎖港，
卻同時計畫另同屬商船性質之客輪開闢嘉義縣布袋港至澎湖鎖港之新航線，更力拼於105年8月揚帆，此有中時電子報「布袋－澎湖新航線拚8月揚帆，航程不用1小時，但軟硬體尚缺」之報導可證，可知被告主張將鎖港回歸漁港使用根本不是事實，亦即縱使明知鎖港設備無法提供客輪使用，惟為了利益均可無視，更有違平等原則。
4.另訴外人永發海運股份有限公司遷往商港，純因與當地漁民產生許多糾紛所致，至於另名寶祥海運有限公司之貨輪係以往返雲林縣箔子寮港至澎湖縣龍門港為航線，並非與原告同為停泊鎖港漁港之貨運業者，況且該公司早已為解散之狀態，並非訴願決定指稱訴外人永發海運及寶祥海運二家公司於98年即遷至商港營運，此亦為原告於訴願過程一再強調之情事，而訴願機關置若罔聞且放任被告張冠李戴以陳述不實資訊，進而作成不利於原告之訴願決定，實侵害原告權益甚鉅，更令原告難以甘服。
5.被告禁止系爭貨輪停靠鎖港之基礎處分有違比例原則：⑴按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有
助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文，此為比例原則之規定，而所謂比例原則，係指行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平，否則有違反比例原則；亦即行政行為，須考量其「妥當性」、「必要性－最小損害性」及「手段損害與目的間之均衡－狹義比例性原則」。質言之，所謂妥當性是國家所採取之手段，不論立法或行政行為須以能實現該追求之目的；必要性係指國家所採取之手段如有多種選擇可能時，應以最能達到目的且對人民侵害最輕微之方式為之；狹義比例原則係指欲達成目的所採手段所造成之損害應與欲達成目的之利益間存有衡平妥適，而不過當之關係（最高行政法院104年度判字第342號判決意旨參照）。且行政行為是否符合比例原則，應係就個案認定，而非經由多數行政行為比較分析，而為決定。
⑵被告未給予原告辦理商港貨輪裝卸事宜之合理期間，即遽禁止系爭貨輪停泊鎖港之處分，顯有違反比例原則：
①貨輪至龍門尖山碼頭進行裝卸作業，需委由船舶貨物裝卸
公司處理始得為之。按澎湖國內商港龍門尖山碼頭區散雜貨輪裝卸作業規定第4點規定「一、高雄港務局（以下簡稱本局）為維護澎湖國內商港龍門尖山碼頭區作業安全及散雜貨輪裝卸作業順暢，以提高裝卸效率、縮短船舶滯港時間及降低使用者營運成本，特訂定本規定。」、「四、每一船舶之貨物裝卸作業限由一家裝卸公司承攬施作，由航商自行接洽龍門尖山碼頭區之合格裝卸公司。」可知貨輪前往龍門尖山碼頭進行貨物裝卸作業，須配合臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司（下稱高雄港務分公司）制定之前開裝卸作業規定，始可為之。
②貨輪於商港申請裝卸承攬事項，依法須辦理相關前置作業
，而其須花費半年甚至1年以上之時間。另按船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業管理規則第4條第1項規定「申請經營船舶貨物裝卸承攬業，除符合前條規定之最低基準外，應與商港經營事業機構、航港局或行政院指定之機關（以下簡稱指定機關）合作興建或租賃經營專用碼頭，或與專用碼頭經營業者訂定船舶貨物裝卸承攬契約。」可知船舶裝卸業者若需前往特定碼頭進行貨物裝卸作業，需先與特定機關承租該專用碼頭。
③原告歷經公司內部討論及辦理相關前置作業，亦即花費相
當時間始得在澎湖商港龍門尖山碼頭區進行貨物裝卸作業：
A.貨輪於商港進行裝卸作業需透過裝卸公司方可為之，業如前述，而原告所有之系爭貨輪自105年1月1日遭被告禁止停靠鎖港後，一方面除著手準備救濟程序外，同時為考量未來經營模式可能須面臨之變化，故亦思考前往龍門尖山商港經營貨輪事業之事宜。承上，原告之法定代表人擬定由「嘉倫船舶貨物裝卸承攬有限公司」（下稱嘉倫裝卸公司）為系爭貨輪於龍門尖山碼頭進行裝卸作業之裝卸公司，然因原告與嘉倫裝卸公司之股東結構迥異，故原告之多數股東是否同意至龍門尖山碼頭續為經營貨輪事業即花費相當時間。
B.再者，過去並未取得於龍門尖山碼頭進行裝卸作業之嘉倫裝卸公司，為遵守高雄港務分公司所頒布之前開規定，遂先與該公司簽訂「澎湖國內商港龍門尖山港區3號碼頭旁露置場」租賃契約，嗣後再與該公司簽訂合作興建倉儲契約，而前後經過無數次洽談及高雄港務分公司內部所需之作業時間，嘉倫裝卸公司於105年7月18日始收受高雄港務分公司核發表示可向交通部航港局申請龍門尖山碼頭區貨物裝卸承攬業籌設作業之公文，並於同年8月26日始取得交通部航港局核發之船舶貨物裝卸承攬營業許可證。
⑶綜上，原告所有之系爭貨輪，於嘉輪裝卸公司為了貫徹法
規之規定以取得在龍門尖山碼頭進行裝卸作業之資格前，僅能被迫停靠於鎖港，此舉卻又持續遭被告裁罰，而令原告陷入動輒得咎之困境中，始作俑者即為被告突於104年12月4日作成禁止系爭貨輪停靠鎖港之處分，蓋其僅給予不到1個月之時間，即要求系爭貨輪改為停靠龍門尖山碼頭，卻未顧慮到前開依法必經之程序而未給予合理期間俾利原告作業，足見被告捨棄對原告權益損害較少，且有助於目的達成之方式，而選擇對原告裁處罰鍰，既無助其目的之達成，反造成嚴重損害，是該處分難謂無違比例原則，於法不符
6.被告禁止系爭貨輪停靠鎖港之處分及裁處，業已違反行政上之誠實信用原則：
⑴按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民
正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。是以行政處分應當對當事人正當合理之信賴予以保護。
⑵本件被告分別於82年及83年作成同意系爭貨輪停靠鎖港之
授益處分，且被告之所以同意系爭貨輪停靠鎖港，除因符合相關法規外，更有期待藉由原告發展之航運事業帶動鎖港附近之經濟發展，而原告經過數年之發展確實活絡當地之經濟，卻遭被告突如其來以空洞之公益目的禁止系爭貨輪停靠鎖港，造成原告經營停擺，亦即在原告充分信賴被告先前同意貨輪停靠鎖港之處分，並將鎖港之經濟依照被告之期待予以活絡後，又以極具爭議性之處分禁止原告之系爭貨輪停泊鎖港，在在顯示被告過河拆橋之途徑，且未保護原告正當合理之信賴，而與前開法條不符。
⑶另按「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予
利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」行政程序法第126條第1項定有明文。又按新北市政府102年10月14日北府訴決字第1022377132號訴願決定書意旨揭示：「……然按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。」可知行政機關廢止合法授益處分，亦應對給予受益人予以補償以保障其因合理之信賴，而為法治國原則之體現。
⑷承上，被告指稱其得以行政程序法第123條第4款、第5款
規定廢止基礎處分云云（按假設語氣，原告否認之），則其亦不得單純予以廢止，而需補償原告之損害，而如今被告僅單純禁止原告所有之系爭貨輪嘉明輪停靠鎖港，而未見其予以任何補償，卻又主張係以行政程序法第123條第4款、第5款予以廢止，更顯被告主張之矛盾，委不足採。⑸綜上，被告主張其依據行政程序法第123條第4款、第5款
規定廢止82年12月21日之處分係有理由，然該廢止處分之作成實際上違反諸多行政法原則，業如前述，更早已罹於同法第124條規定之2年除斥期間，而如此重大法制上之缺漏卻於經歷漫長之攻防後仍持續存在，並令原告之權益持續不斷受到損害，為此，原告已提起上訴捍衛自身權益等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告主張被告作成原處分前未給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第102條規定云云，實屬無據：
1.按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」、「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：……六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。」行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條第6款分別定有明文。
2.本件原告收受被告104年12月4日府工港字第1041008663號函後，明知其所屬之系爭貨輪依法已不得停靠鎖港漁港，惟竟仍於105年4月9日至22日、4月29日、4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日執意將系爭貨輪停靠於鎖港漁港，此有第七海岸巡防總隊函文可稽，原告違反漁港法第16條第2項規定之情事至為明確。是被告裁處原告之事實客觀上明白足以確認，依上開行政程序法及行政罰法規定，被告實無必要給予原告陳述意見之機會，原處分並無違法或不當。
（二）原告主張被告適用漁港法第22條規定顯有錯誤，原處分於法不合云云，實不足採：
1.按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行政罰法第25條定有明文。次按行政罰法上之一行為，可區分為自然一行為與法律上一行為，其中自然一行為係指由非法學者之客觀第三人依自然觀察方式可認係單一行為者（林錫堯著行政罰法第52頁參照）。查本件原告所屬系爭貨輪未經被告核准擅自進入鎖港漁港停靠，因係同日進出鎖港漁港裝卸貨物後，次日再行擅自進入鎖港漁港泊靠裝卸貨物，故有明顯分隔進出鎖港之事實，是其各次進出泊靠之行為客觀上即屬各自獨立之自然一行為，換言之，其於不同日期所為之違法行為，性質上屬於可分割之數行為，因此被告就其各次進出鎖港之行為，即係就原告數行為違反同一行政法上義務之規定（即漁港法第16條第2項），分別予以處罰，並無違誤。
2.又原告雖以最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，主張其違法行為具有反覆持續性，故被告不得連續開罰云云。惟姑不論原告已自承其行為違法，且上開最高行政法院決議所涉背景事實亦與本件不同，不容原告恣意比附援引，亦即上開決議係就行為人違反行政法上義務之行為，如持續不曾間斷，因客觀上無法切割，故此時為達法律上連續處罰之目的，乃以處分送達相對人之方式，將其行為加以切割（例如：違規停車橫跨數日之情形）。然本件原處分即28件裁處書，雖係分別於105年5月16日及105年6月3日作成送達予原告，然因該等處分實際上是針對原告自然意義上之數行為，即分別於不同日期進出靠泊鎖港漁港，因此被告自得分別依漁港法第16條第2項及第22條加以裁罰，故原處分並無違背上開決議之問題。原告主張被告之處分違法云云，實非可採。
3.再按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」又裁處罰鍰之功能，在於回復行政秩序，並有預防再犯之功能，及避免行為人獲取不法利益，故須處以行為人違反行政法之行為及主觀責任程度相符之裁量罰鍰金額，以達成上開警告、預防及制裁之罰鍰功能。
4.本件原告於104年12月4日收受被告通知鎖港漁港不再接受系爭貨輪靠泊後，仍於105年1月至5月間多次進出靠泊鎖港漁港，甚至於被告105年1月22日府工港字第1051000435號函裁處後，仍無改善跡象，遭到被告多次裁罰3萬元罰鍰，直到105年5月31日仍有進出靠泊鎖港漁港之違反漁港法行為，足見原告並無改善意願，具備主觀上高度之可歸責性，是後期被告改處以6萬元及15萬元罰鍰，有其合理性。又客觀上僅有原告之系爭貨輪繼續違法靠泊鎖港漁港，實為覬覦免費使用利益，拒不改泊商港龍門尖山碼頭，此行為對於主管機關推動漁業發展及對被告縣內港口之管理造成重大影響，長期排擠當地漁民使用漁港之權益，違法情節應屬重大。衡諸前述原告之主觀責任程度、違法靠泊之情節及違法行為所生影響等，為回復行政秩序及預防再犯，原處分各處以原告3萬元及6萬元罰鍰，實屬相當，原告泛稱違反比例原則云云，於法無據。
（三）原告主張被告104年12月4日府工港字第1041008663號函違反信賴保護原則，但被告竟執此作成原處分，實屬違法云云，實屬無據：
1.按「信賴利益應予保護之要件有三，一為信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；二係信賴表現，即當事人確因信賴該意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；三為信賴值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。」、「按行政程序法第8條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：（一）有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。（二）有信賴表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。
（三）行政機關欲去除信賴基礎。本院查：上訴人前於87年12月18日向臺北市政府承購系爭土地應有部分，價款2,805,565元，旋於88年6月5日將之出賣與訴外人林芳標，並繳納依一般用地稅率計算之土地增值稅13,246元，嗣臺北市地政處重新計算系爭土地之承購價款為1,313,772元，被上訴人乃依更正後之價款重新核計系爭土地漲價總數額為1,555,514元，依一般用地稅率計算應徵之土地增值稅為643,685元，扣減上訴人已繳納之土地增值稅額13,246元後，向上訴人補徵土地增值稅630,439元等情，為原審依法確定之事實。上訴人以前開各詞主張被上訴人應准其依自用住宅稅率課徵土地增值稅。惟本件上訴人自臺北市國宅處受讓系爭土地，原係基於雙方成立之買賣契約，系爭土地之該次移轉價格，自係依據上訴人與臺北市國宅處間買賣契約之約定，並非源於臺北市國宅處所為之行政行為，揆之前開說明，於本件土地增值稅核課事件，並無一可資信賴之行政行為供上訴人據以安排其行為或為財產權之處置，上訴人主張其信賴臺北市政府所申報之配售價格，依土地稅法所定自用住宅用地稅率及一般用地稅率分別計算土地增值稅後，擇用一般用地稅率計稅，始未將戶籍遷入出售房屋內，於本件土地增值稅補徵事件，有信賴保護原則之適用云云，即非可採。」此有最高行政法院101年度判字第699號判決及92年度判字第449號判決要旨可資參照。
2.因改制前交通部高雄港務局前於99年10月27日以高港馬公字第0990017663號函通知被告略以：「說明：……二、依行政院核定之『澎湖港整理規劃及未來發展計畫（96-100年）』澎湖港包括馬公及龍門尖山二碼頭區，馬公碼頭區為滿足澎湖地區旅客運輸需求，發展定位為客運碼頭專區；龍門尖山碼頭區為滿足澎湖地區海上貨物運輸需求，發展定位為貨運碼頭專區。三、為落實澎湖港馬公碼頭區發展為客運碼頭專區，除辦理完成延建1號碼頭供國內、國際線客輪靠泊外，亦正積極鼓勵馬公碼頭區貨運業者能移往龍門尖山碼頭區作業，原貨運碼頭可提供客船靠泊，並已陸續完成擴建旅客服務中心及充分改善現有馬公碼頭區候船室設施，對進出澎湖海運之旅客提供完善之旅運服務及便捷。四、碼頭之開發為百年大計，必須有一定規模之運量來作基礎，否則不但形成投資浪費，同時後續之港埠經營管理維護將會增加政府財政與人力上龐大之負擔，建議仍將鎖港漁港回歸漁港功能。」等語，故被告方才基此決定儘速將貨輪一律移至龍門尖山碼頭靠泊，使鎖港漁港回歸單純之「漁港」用途，並於104年12月4日以府工港字第1041008663號函知原告。而依漁港法第15條第2項前段規定：「主管機關得依漁港區域實際使用狀況，限制設籍漁船以外船舶入港停泊。」可知，被告本得依漁港區域之使用狀況，限制原告之貨輪停放於鎖港漁港，此乃法律授予被告之裁量權限，原告長期進出鎖港漁港，自無對上開漁港法之規定諉為不知之理。是對原告而言，其利用鎖港漁港，實無任何「得以永久使用」之信賴基礎存在，其主張原處分違反信賴保護原則云云，實屬無據。
3.復查鎖港漁港因早年馬公商港港區建設尚未完備，但因澎湖縣有對外海運需求之歷史背景，故自70年代起，即兼供客、貨輪泊靠使用，惟後續並未獲得交通事業部門持續開發規劃，又按行政院核定之「澎湖港整體規劃及未來發展計畫（96-100年）」將馬公碼頭區發展定位為客運碼頭專區，龍門尖山碼頭區發展定位為貨運碼頭專區，此有改制前交通部高雄港務局99年10月27日高港馬公字第0990017663號函可稽。且被告以83年4月2日澎府建觀字第13318號函復原則同意原告所屬貨輪停靠鎖港碼頭，請原告依據商港法及船舶運送業管理規則規定逕向改制前交通部高雄港務局申辦，可見原告使用鎖港漁港，係依據商港法及船舶運送業管理規則申辦經營船舶運送業，主管機關為改制前交通部高雄港務局，而非被告，核與漁港之經營、管理應依漁港法之規定不同，故上開被告准予原告所屬貨輪停靠鎖港漁港之授益處分，與漁港之規劃、建設主要係供漁船使用之公益目的相違背，鎖港漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，乃屬權宜措施，被告並無永久將鎖港漁港兼供客、貨輪泊靠使用之意思。因此，原告於被告83年4月2日函復同意原告所屬貨輪停靠鎖港碼頭時，應可預知將來因情勢變更，澎湖商港港區建設完備後，即有改泊商港作業之可能，原告於停靠鎖港漁港之始，即無信賴其得永久使用鎖港碼頭之基礎。
4.又原告主張其信賴被告82年12月21日及83年4月2日之處分，因而針對鎖港漁港之需求添購系爭貨輪，且投入大筆資金發展事業，故其信賴應受保護云云。
⑴前已述及，原告於獲被告同意停靠鎖港漁港之時，即無信
賴其得永久停靠該處之基礎，故本件實無進一步討論原告之信賴值不值得保護之必要。
⑵尤其，被告早於95年7月12日即以府工港字第0950031929
號函告當時靠泊鎖港漁港之3家貨運業者（包含原告），說明龍門尖山碼頭即將啟用，鎖港漁港將「不再提供貨輪使用」，請業者預作遷移準備，原告自該時起應即已預見其在龍門尖山碼頭啟用後，被告即可能依漁港法第15條第2項規定，限制鎖港漁港之靠泊，益徵原告並無任何其可永久靠泊鎖港漁港之信賴基礎存在，且亦不可能專為鎖港之業務而添購新船。
⑶復以鎖港漁港之功能本即為「漁港」，而非應付貨運之用
（按鎖港漁港原僅有一77公尺長之突堤碼頭暫時撥用供貨輪泊靠，而無其他貨運所需之服務、管理設施及組織，以往亦因腹地不足，致使貨運業者彼此間爭用碼頭席位，而發生諸多紛爭衝突，詳見88年3月4日澎湖縣鎖港漁港交通客貨碼頭船舶停泊席位問題協調會議紀錄），相對地，龍門尖山碼頭才是專業之貨運碼頭，故原告所添購之新貨船，在龍門尖山碼頭靠泊，因可搭配周邊裝、卸載設備，實際上才更能夠充分發揮其新船之效用。何況，原告經營貨運業卻占用鎖港漁港席位泊靠，亦排擠當地漁民之使用權益，實不利當地漁業之發展，原告所為不僅損人而有害於公益，更不利於自身利益，故原告實不得主張信賴保護。
5.原告提出之國內固定航線證書早經主管機關註銷或廢止，且我國就航線之管理早已自許可制改為登記制，故原告自不得主張其受信賴保護云云：
⑴按原告前曾於90年間依當時有效施行之航業法規定，申請
經營往返嘉義布袋及澎湖鎖港兩地之國內定期行駛航線，並經交通部於90年3月1日核發國內固定航線證書。惟該國內固定航線證書係以上開被告83年4月2日函為依據，無法單獨作為信賴基礎，此業經鈞院105年度訴字第401號判決認定在案。
⑵且因航業法於102年1月30日修正，依修正後該法第13條第
1項規定：「船舶運送業申請經營固定航線，應檢附營運計畫及相關文件，於船舶配置完成後，向航政機關辦理航線登記。」以及103年1月29日修正發布之船舶運送業管理規則第12條第1項規定：「經營固定航線之船舶運送業，應於營運前填具申請書並檢附營運計畫、船舶國籍證書及船期表等向航政機關辦理航線登記。」船舶運送業者經營國內固定航線已由許可證制改為登記制，業者不須再如以往向航政機關申請核發航線證書。依此，交通部航港局亦於105年5月16日以航南字第1050055404號函通知原告略以：「說明：……二、有關貴公司於航業法102年1月30日修正公告施行前，經營國內固定航線由許可制改為登記制，請於105年6月30日前將國內固定航線證書繳回本局註銷；若於期限內未繳銷者，由本局逕予註銷並改以登記制建置於MTNet系統。三、另貴公司已登記營運之固定航線，如港口管理機關因時空背景不同，不再同意靠泊該港口，請依港口管理機關規定辦理，並於航線登記內容有變更時，向本局辦理變更登記。」等語，可知因上開修法之緣故，原告所提出之國內固定航線證書早已遭到註銷或廢止。據此，本件原告自不得以不存在之證書主張為其信賴基礎，故原告稱其受信賴保護原則云云，實屬無據。
⑶再者，因航業法修正後，船舶運送業者申請經營國內固定
航線已改為登記制，依航業法第13條第1項及第2項規定，原告經營布袋港及鎖港間之固定航線，雖需辦理航線登記，但其登記之作用僅在使航政機關事前知悉其航線規劃，便利其行政管理作業而已，實不再具有航政機關許可航行特定航線之處分之性質，故原告自不得主張任何人有授予其航行「布袋港－鎖港」航線之權利。就此，本件原告既無任何繼續泊靠鎖港漁港之合法正當信賴基礎，則被告依漁港法授權禁止原告靠泊，自無違反信賴保護原則之違法，由此益徵原告以國內固定航線證書主張為其信賴基礎云云，洵不足取。
6.況目前鎖港漁港現僅原告之系爭貨輪繼續違法靠泊，其餘貨運業者均早已移至龍門尖山碼頭，原告之舉實已造成對其他業者之不公平競爭，有損公共利益，故其自不得主張信賴保護：
⑴被告於95年7月12日通知當時靠泊鎖港漁港之貨運業，告
以日後將不得靠泊後，其他貨運業者即已陸續遷出，至98年間即僅剩原告仍靠泊鎖港漁港，然鎖港漁港因早年之歷史因素暫供貨輪泊靠而未設收費機制，致使原告得以憑白使用碼頭營業，其他業者則因移至龍門尖山碼頭而須繳交管理費等，招致守法繳費之業者屢屢投訴不公平競爭之情形，更對公庫造成損害，此有高雄港務分公司於103年4月間所召開之「研商龍門尖山碼頭區裝卸作業協調會」中裝卸公司及航商所反映：「於澎湖商港區作業之裝卸公司依規定每年需繳納管理費約100萬元，船公司需繳裝卸管理費、碼頭碇泊費、滯留費、垃圾清理費等相關費用。而相對停泊於鎖港之『嘉明輪』雜貨船既無合法裝卸承攬業裝卸作業亦不須負擔任何費用，故無法與之競爭而造成營運之不公平。請主管機關依使用者付費原則比照辦理或商漁港各司其職請其改靠商港區。」等語，以及會中決議：「建議回歸正常體制，請澎湖縣政府協調目前停泊於鎖港漁港之『嘉明輪』雜貨船，改泊於國內商港作業（澎湖港龍門尖山碼頭區），或其他改善措施，以符合公平競爭原則。」等語可稽。
⑵原告明知被告於105年1月1日起，即不准貨輪靠泊鎖港漁
港，其竟仍貪圖免費使用之利益，不顧禁令而仍持續靠泊鎖港漁港營利，甚至在被告前已對其違法靠泊多次開罰之情形下（即被告105年1月22日府工港字第1051000435號函），仍繼續違法靠泊鎖港，將政府法令視如無物，此舉實對其他守法業者造成嚴重不公平競爭，亦係對公庫收入之損害，自有損公共利益，且若繼續任由原告所屬系爭貨輪停靠鎖港漁港，不僅鎖港漁港無法專供漁船停泊使用，亦須為原告所屬之系爭貨輪，另設立一套管理制度，如此既不具營運規模形成投資浪費，同時後續之港埠經營管理維護將增加政府財政與人力上龐大負擔，對公益之危害甚鉅，故原告實不得主張信賴保護。
⑶至於原告主張永發海運股份有限公司遷往龍門港係因其與
鎖港之漁民有諸多糾紛所致云云，姑不論原告並未舉證以實其說，原告既承認永發海運股份有限公司已遷往龍門港，顯見原告之違法行為確對其他貨運業者產生不公平競爭及對公庫收入造成損害，自有害於公共利益；且寶祥海運有限公司縱然於99年間即已解散，但此亦不改該公司早已配合遷往龍門港之事實，原告藉詞詭辯，反而只是突顯其貪圖私利，一心要占政府便宜之心態，殊無足取；況且，本件不僅僅是涉及貨運業者間之公平競爭等問題，更重要的是，鎖港本為漁港，原告占用漁港本就會排擠當地漁民之使用權益，故被告為維護漁民權益，而禁止原告繼續泊靠，不僅於法有據，更係合情合理，不容原告恣意指摘。
7.被告禁止原告繼續泊靠鎖港漁港，符合行政程序法第123條之規定，益徵原告不得主張信賴保護：
⑴按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，
得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第123條定有明文。
⑵被告固曾以82年12月21日澎府建觀字第64684號函及83年4
月2日澎府建觀字第13318號函同意原告泊靠鎖港漁港，然依上開行政程序法之規定可知，被告並非不得以104年12月4日府工港字第1041008663號函廢止上開處分。詳言之，本件漁港法第15條第2項前段業已授權被告得依漁港實際使用狀況，限制原告泊靠鎖港漁港，故本件自屬上開行政程序法第123條第1款「法規准許廢止」之情形，且鎖港漁港早年係因歷史因素暫供貨輪泊靠，但如今因龍門尖山之專業商港既已建成，在時空背景全然不同之情形下，原告違法靠泊不僅有害澎湖地區漁業及航運業之長遠發展，更造成業者間不公平競爭及損害公庫收入等情，亦屬對公益有重大危害，自構成上開行政程序法第123條第4款「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」及第5款「其他為防止或除去對公益之重大危害」之情形，故被告自得依法廢止82年12月21日及83年4月2日之處分之處分。
⑶對此農委會105年7月13日農訴字第1050701625號訴願決定
書亦肯認謂：「原告多年來將其系爭貨輪停泊於鎖港漁港，姑不論省下停泊於商港之管理費及清潔費等支出，且其占用突堤碼頭，被告從未向原告收取任何費用，反需編列預算辦理漁港疏淤等，並經被告代表於前開本會會議中陳明，原告所訴核不足採。從而被告基於該漁港主管機關之立場及健全澎湖縣海運發展之目的，考量其對外海運實務需要已因事實事後發生變更，爰以系爭函限制鎖港漁港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，並命系爭貨輪於104年12月31日前改泊商港作業，於法並無違誤，原處分應予維持。」自明，此訴願決定業經鈞院105年度訴字第401號判決予以維持。故被告依上開行政程序法規定，以104年12月4日府工港字第1041008663號函廢止82年12月21日及83年4月2日之授益處分，原告自不得主張其信賴值得保護云云，是原處分自無違誤。
（四）原告主張被告未給予辦理商港貨輪裝卸適宜之合理期間，即遽禁止系爭貨輪停泊鎖港之處分，顯違比例原則云云，委無足採：
1.被告早於95年7月間即已函告當時靠泊鎖港漁港之3家貨運業者（包含原告），說明龍門尖山碼頭即將啟用，鎖港漁港將不再提供貨輪使用，請業者預作遷移準備，業如前述，可見原告早於95年起即可著手進行遷移準備作業，其他貨運業者亦已於95年至98年間陸續遷移，被告確已給予包含原告等之貨運業者辦理商港貨輪裝卸事宜之合理期間，原告泛稱違反比例原則云云，實屬無據。
2.縱令原告主張貨輪於商港進行裝卸作業需透過裝卸公司始得為之，故其擬定進行裝卸作業之嘉倫裝卸公司依規定需經由租賃龍門尖山碼頭等流程，始得在澎湖商港龍門尖山碼頭區進行貨物裝卸作業云云。惟得合法於龍門尖山碼頭區進行貨輪裝卸作業之裝卸公司並非僅有嘉倫裝卸公司一家，原告於104年12月4日收受不得再停靠鎖港之函文，甚至於95年間被告函請原告預作遷移準備後，即應積極尋求與其他原先即可合法於澎湖龍門尖山碼頭區進行貨物裝卸作業之裝卸公司合作，以預作遷移準備，而非於已遭禁止停靠鎖港漁港後，始開始尋找裝卸公司，況且，原告委託原先未在龍門尖山碼頭取得進行裝卸作業資格之嘉倫裝卸公司，而需等待該公司合法取得於龍門尖山碼頭之裝卸資格，此實為原告公司之內部決策，其後果理應由其自行承擔，原告以此率謂其因此僅能被迫停靠鎖港而遭受開罰云云，純屬欲脫免罰則之推托之詞，委無足採。
（五）原告主張被告計畫許可客輪泊靠鎖港，顯與被告104年12月4日府工港字第1041008663號函意旨相悖，故有違平等原則云云，實屬無據：
1.原告以105年4月28日中時電子報之報導，主張嘉義縣政府欲與被告合作開放布袋至鎖港間之客輪航線，故被告擬允許客輪泊靠鎖港云云。惟查，系爭報導所述並非事實，所謂布袋至鎖港間之客輪航線一事，實際上僅係嘉義縣政府之提議而已，被告根本尚未同意，上開媒體報導實屬捕風捉影，而不足信；況依該報導，所謂布袋至鎖港間之客輪航線，僅係嘉義縣政府片面之說法，其實「多數船公司目前仍持觀望態度，認為應先完成通關、票務等軟硬體設施建置，再談啟航比較實際」，足見該案實非既定政策。惟原告竟以該報導指摘原處分不當，不僅混淆其違反漁港法之焦點，亦是刻意扭曲事實，斷不足取。
2.進步言之，上開報導所稱之客輪開放方案，被告於請示主管機關後，業已否決在案，足徵原告之指摘，確無根據。查被告前於105年4月21日即曾就上開報導所稱之客輪開放方案，函請交通部航港局表示意見，經該局以105年5月31日航港字第1050055719號函肯認被告禁止貨輪泊靠鎖港，使漁港、商港各依功能、專業使用之作法，實屬合法且適當，並認上開航線與既有航線互相競合，而有重複投資之疑慮，故無開放上開航線必要。基此，被告依上開函文意旨，為貫徹鎖港為漁港之功能，並為落實客、貨輪回歸商港營運之原則，已否決上開航線方案，是原告之指摘，實無根據。
（六）本件被告以104年12月4日府工港字第1041008663號函禁止原告泊靠鎖港漁港，確實於法有據，故原告自不得再任意進港泊靠。原告雖屢遭取締，卻仍無視漁港法之明文規定，持續違法泊靠鎖港漁港，其中原告於105年5月18日至22日、24日至29日及31日違法靠泊鎖港漁港之行為，經被告分別裁處原告6萬元及15萬元罰鍰，此等處分經原告提起訴願後，業經訴願機關農委會以105年10月18日農訴字第1050722178號訴願決定書駁回其訴願，且該訴願決定業經鈞院以105年度訴字第555號判決予以維持，可見原告對同類處分提起之本件行政訴訟亦無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有第七海岸巡防總隊舉發函、其他船舶（商船）進出港紀錄查詢、進出港資料、其他船舶（商船）基本資料、佐證照片、被告105年5月16日府工港字第10510033981號至第00000000000號、第0000000000A號至第0000000000E號裁處書、同日府工港字第0000000000F號及第0000000000G號裁處書、105年6月3日府工港字第1051004031號至第0000000000號裁處書及訴願決定書等影本附卷可稽。本件兩造之爭點為原告所屬系爭貨輪未經被告核准，分別於105年4月9日至22日、4月29日、4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日擅自進入鎖港漁港泊靠，經被告以原告違反漁港法第16條規定，依同法第22條規定，分別予以裁處3萬元及6萬元不等之罰鍰，是否適法？本院之判斷如下：
（一）按「（第1項）船舶進出漁港，除應依有關法令規定實施檢查外，本籍漁船以外船舶應先經主管機關之核准。（第2項）船舶未經核准任意進港或進港船舶不依規定區域停泊者，主管機關得逕予移泊；其費用，由船舶所有人或船長負擔。」、「本籍漁船以外船舶，有第16條第2項未經核准任意進港，或進港船舶不於規定區域停泊情形者，處船舶所有人或船長新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並命其限期離港；屆期未離港者，按日處船舶所有人或船長新臺幣1萬2千元以上6萬元以下罰鍰。」漁港法第16條及第22條分別定有明文。
（二）次按「（第1項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。……（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」行政程序法第110條第1項、第3項定有明文。是行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。查，原告所屬系爭貨輪前經被告83年4月2日澎府建觀字第13318號函，同意停泊鎖港漁港在案，嗣被告以鎖港漁港係因馬公商港港區初期建設尚未完備，澎湖縣對外海運實務需要之歷史背景，70年代起以漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，現國內商港龍門尖山碼頭區已建設完成並營運，為健全澎湖縣海運業發展，爰依漁港法第15條規定，以104年12月4日府工港字第1041008663號函知原告，鎖港漁港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，原告所屬系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，業經本院以105年度訴字第401號判決駁回原告之訴在案，此經本院調取上開案卷，閱明屬實，復有被告104年12月4日府工港字第1041008663號函及上開本院判決等資料附訴願卷1（第219頁）及本院卷（第416-454頁）足稽。又觀諸上開被告104年12月4日函文，其文義上雖為鎖港漁港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，原告所屬系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業，但實際上亦隱含有廢止前揭被告83年4月2日函核准原告所屬貨輪停泊鎖港漁港之授益處分，自應視為被告基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之行政處分。揆諸前揭行政程序法之規定及說明，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。故在被告104年12月4日府工港字第1041008663號函之行政處分未經撤銷或變更前，原告所屬系爭貨輪自105年1月1日起即不得進入鎖港漁港泊靠。原告主張其營運模式與澎湖鎖港具有密不可分之關係，更為信賴被告於82年作成之處分及交通部核發之固定航線證書之表徵，然被告卻以內容空洞且非適法之基礎處分即禁止原告續停澎湖鎖港，除嚴重違反信賴保護原則外，更嚴重損及原告之權益，且被告給予不到1個月之時間，命原告所屬系爭貨輪遷移至龍門尖山商港碼頭，亦有違比例原則云云，自不可採。
（三）又按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」為行政罰法第25條所明定。其立法理由為行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與行政罰法第24條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋「一事不二罰」之意旨並不相違。查，原告所屬系爭貨輪未經被告核准，分別於105年4月9日、4月10日、4月12日至17日、4月19日至22日、4月29日、4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日擅自進入鎖港漁港泊靠，共計26次，經第七海岸巡防總隊查獲，移送被告處理，此有第七海岸巡防總隊舉發函、其他船舶（商船）進出港紀錄查詢、進出港資料、其他船舶（商船）基本資料、佐證照片附卷為憑。按在行政秩序罰領域所適用之「一行為不二罰原則」，其所稱之一行為，固應不以自然單一行為（以一理性的非法律人根據社會一般通念，或以自然觀察方法所理解的一行為）為限，參照司法院釋字第604號解釋意旨，亦可包括法律上單一行為（法律所創設之人工式的一行為概念，將一個自然單一行為切割成數行為，分別評價）。蓋秩序罰重在行政管制目的之達成，故不能排除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，始能達成行政管制目的。又漁港法第22條前段規定「本籍漁船以外船舶，有第16條第2項未經核准任意進港者，處船舶所有人或船長新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰」即屬對本籍漁船以外船舶，有第16條第2項未經核准任意進港之自然單一行為所為之處罰；而漁港法第22條後段規定，經依同條前段裁罰，並命其限期離港，惟屆期仍未離港者，則透過立法，將此類型自然單一行為按日「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰。至於其未經核准任意進港之原因為何則在所不問，縱使其係經營船舶運送業，進港之原因為裝卸貨物，仍以其進港起至出港止，視為自然單一行為，出港之後其違法之狀態即中斷，若之後再未經核准任意進港，則為另一違法行為，不因其為船舶運送業者，即將其視為同一行為。
（四）至於最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，認違法以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，其所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，應以行政機關之裁罰處分「切割」其行為，進而分別評價、處罰之情形，核與違反漁港法第16條第2項之行為數之認定標準，並不相同，自不能比附援引上開最高行政法院之決議，作為認定本件原告違反漁港法第16條第2項之行為數之標準。故原告所屬系爭貨輪未經被告核准，分別於105年4月9日、4月12日至16日、4月19日至22日、4月29日、4月30日、5月4日至8日、5月10日至15日及5月17日擅自進入鎖港漁港泊靠，因係同日進出鎖港漁港裝卸貨物後，次日再行擅自進入鎖港漁港泊靠裝卸貨物（另系爭貨輪於105年4月10日及4月17日進入鎖港漁港泊靠，均延長1日始離港，嗣後再入港），是其不同的日期所為之違法行為，性質上屬於可分割之數行為，被告予以分別處罰，並無不合。又漁港法第22條後段規定，須經依同條前段裁罰，並命其限期離港，惟屆期仍未離港者，始得按日「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，已如前述。查，本件被告係就原告數行為違反同一行政法上義務之規定（即漁業法第16條第2項），分別予以處罰，並非依漁港法第22條後段規定，經依同條前段裁罰，並命其限期離港，惟屆期仍未離港，而予以按日處罰。是原告主張被告依據漁港法第22條後段按日處罰原告，然罰鍰金額之核定卻係以該法第22條前段規定為據，足證被告適用法規顯有錯誤云云。容有誤解，顯不可採。
（五）再按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」為行政罰法第18條第1項所明定。按原告所屬系爭貨輪未經核准任意進出鎖港漁港，應以其進港起至出港止，視為自然單一行為，出港之後其違法之狀態即中斷，若之後再未經核准任意進港，則為另一違法行為，依行政罰法第25條規定，應分別處罰之，已如前述，故被告依原告違反漁港法第16條第2項規定之行為數依同法第22條前段規定，分別予以處罰，並無違誤。又原告明知其所屬系爭貨輪自105年1月1日起即不得進入鎖港漁港泊靠，惟原告卻仍一再未經核准任意進出鎖港漁港，其主觀惡性非輕，且被告在對原告為裁罰前，一再教示原告不要違反漁港法第16條第2項規定，否則將依同法第22條前段規定予以處罰，因原告仍執意違法進入鎖港漁港泊靠裝卸貨物，被告乃依漁港法第22條前段規定法定最低罰鍰額度3萬元開始予以處罰，因原告仍置之不理，被告乃另以105年4月25日府工港字第1051002777號函通知原告於105年4月25日起，若原告再違反漁港法第16條第2項規定，將提高罰鍰至6萬元，因原告猶置若罔聞，持續違反漁港法第16條第2項規定，被告遂依其上開函文意旨，對原告裁罰，此有被告104年12月4日府工港字第1041008663號函、105年4月25日府工港字第1051002777號函、同年5月25日府工港字第1051003685號函等影本附訴願卷1（第219頁）及訴願卷2（第252頁）可資佐證。揆諸前揭原告違法情節，因被告對原告裁處較低額度之處罰仍無效後，始逐步將罰鍰提高至6萬元，原告違法情節非輕，則本件被告所為前揭裁罰處分，尚無違反比例原則。原告主張被告依漁港法第22條對原告處以罰鍰且連續處罰，被告將罰鍰之金額自最初之3萬元，按日以倍數直線上升至6萬元，藉以達成禁止原告所屬系爭貨輪停靠鎖港之目的，並造成原告在短短幾日即遭受逾百萬之財產損害，足證被告造成原告數百萬之損害與達成之目的間嚴重失衡，顯與「狹義比例原則」相悖云云，亦無足取。另系爭貨輪於105年4月10日及4月17日進入鎖港漁港泊靠，均延長1日始離港，嗣後再入港，故該貨輪於105年4月11日及4月18日並無另行進入鎖港漁港泊靠之行為，且被告亦無依漁港法第22條前段規定，對原告裁罰並命其限期離港，原告屆期仍未離港之情形，業據兩造分別陳明在卷，是就此部分自無適漁港法第22條後段規定，按日連續處罰之餘地，則被告就系爭貨輪於105年4月11日及4月18日泊靠鎖港漁港之行為，再予處罰，顯已違反一行為不二罰原則，自應予撤銷。復按「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：……六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。」行政罰法第42條第6款定有明文。查，本件原告所屬系爭貨輪未經被告核准，分別於前揭日期，擅自進入鎖港漁港泊靠，經第七海岸巡防總隊查獲，並經該總隊逐次登船檢查，開立違規勸導單及拍照存照，此有第七海岸巡防總隊舉發函、其他船舶（商船）進出港資料、其他船舶（商船）基本資料、佐證照片附卷可參。足認本件被告所為26份裁罰處分，其裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認，依前揭行政罰法第42條第6款規定，自無於裁處前，給予原告陳述意見之必要。原告主張被告以原告違反漁港法第16條規定，進而作成前揭裁處書，對原告各處以3萬及6萬元不等之罰鍰，屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，然被告於作成前揭原處分前，並未予原告陳述意見之機會，是該原處分之作成明顯悖於上開法條規定云云，亦不足採。
（六）綜上所述，被告以原告違反漁港法第16條規定，依同法第22條規定，分別以105年5月16日府工港字第10510033981號、第00000000000號、第00000000000號至第00000000000號、第0000000000B號至第0000000000E號裁處書各裁處原告3萬元罰鍰，另以同日府工港字第0000000000F號及第0000000000G號裁處書各裁處原告6萬元罰鍰，復於105年6月3日分別以府工港字第1051004031號至第0000000000號裁處書各裁處原告6萬元罰鍰，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，並無不合。原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。另被告以105年5月16日府工港字第10510033983號、第0000000000A號裁處書各裁處原告3萬元罰鍰部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，原告起訴就此部分求予撤銷，為有理由。爰由本院將訴願決定及原處分關於被告105年5月16日府工港字第10510033983號、第0000000000A號裁處書部分予以撤銷。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，對本件判決結果不生影響，爰不再贅述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 5 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 5 日
書記官 黃 玉 幸