高雄高等行政法院判決
106年度訴字第136號民國106年6月20日辯論終結原 告 唐銀彌訴訟代理人 吳剛魁 律師複代理人 陳哲偉 律師被 告 內政部代 表 人 葉俊榮 部長訴訟代理人 張倩維
張容華許嘉文上列當事人間撤銷土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰㈠本件原告起訴時，誤認撤銷徵收坐落高雄市○○區○○○段
○○○○○○段0000000號土地（下稱系爭土地）之行政處分，為高雄市大樹區公所於民國87年9月28日所作成，而將高雄市大樹區公所列為被告機關，並訴請確認高雄市大樹區公所於87年9月28日撤銷徵收系爭土地之行政處分為無效。嗣於訴訟審理中，確認其所爭訟之撤銷徵收處分，應為臺灣省政府於87年8月19日以87府地二字第164677號函所作成，且因臺灣省政府於精省後，其業務已由被告所承受，遂補正原處分機關及原處分文號，對被告訴請認臺灣省政府87年8月19日87府地二字第164677號函核准撤銷徵收系爭土地之行政處分為無效。被告對於原告所為之補正並無異議，且為本案之言詞辯論，有本院106年6月20日言詞辯論筆錄可稽，於法核無不合，應予准許。
㈡次按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確
認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項固定有明文。惟稽之行政訴訟法第6條第2項之目的，在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效，是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而應以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。若原告於提起確認行政處分無效之訴訟，業經原處分機關答辯其所作成之行政處分並非無效，等同已向原處分機關請求確認無效而未被允許，應認起訴要件之欠缺業已補正，以符合訴訟經濟原則。因此，本件原告起訴請求確認臺灣省政府87年8月19日87府地二字第164677號函（精省後由被告承受其業務）核准撤銷徵收系爭土地之行政處分為無效，雖未經踐行請求被告確認其無效未被允許之程序，然被告已答辯陳述其非無效行政處分，顯未允准原告之請求，揆諸前開說明，應認此部分起訴要件業已補正。則原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，程序上應屬合法，先予敘明。
二、事實概要︰緣改制前高雄縣○○鄉0000000鄉00000000市○○○號道路工程，經臺灣省政府於74年間核准徵收系爭土地（重測前○○○區○○○段○○○○○○號土地），作為道路使用，然因部分位屬都市計畫住宅區，不在工程用地範圍內，故配合實施重測後自原地號分割出土角厝段293-1地號土地（使用分區為住宅區），需地機關大樹鄉公所乃以檨子腳段490-1地號土地原○○○區○道路用地及住宅區，其中坐落在住宅區部分之土地不在道路工程用地範圍內，亦未曾按原徵收計畫使用為由，而申請撤銷徵收。案經臺灣省政府於87年8月19日以87府地二字第164677號函（下稱原處分）核准同意撤銷徵收，需地機關並於原土地所有人繳回原徵收補償地價後，將系爭土地回復登記為原土地所有人所有。原告以其於85年間基於法院判決分割而取得坐落土角厝段249-1地號土地（下稱249-1地號土地），該地與系爭土地相鄰，因原處分撤銷徵收系爭土地，致其所有之249-1地號土地無法通行至公路，成為袋地，為法律上之利害關係人，遂提起本件確認行政處分無效之訴訟。
三、本件原告主張︰㈠原告就本件確認訴訟有確認利益，而與行政訴訟法第6條第1
項前段之規定相符，為適格之當事人。被告稱原告得另案提起民事袋地通行權訴訟，欠缺確認利益，非法律上之利害關係人等情，應無理由：
1.本件原告係於86年5月5日因共有物裁判分割之原因而取得249-1地號土地之所有權，而向西南通行至系爭土地上之公路，然原告所有之249-1地號土地，因系爭土地於87年間經原處分撤銷徵收之緣故，原告無法再通行時為公路之系爭土地，成為袋地，而因原處分直接受有財產權上之侵害。又原處分若為無效，則原告就得以此確認行政處分無效訴訟排除原處分所致令原告所有之249-1地號土地成為袋地之事實狀態，自就本件確認訴訟之提起有確認利益，且為法律上之利害關係人。
2.其次，本件確認處分無效訴訟在法律效果上係確認系爭土地仍為國有並應供做公路使用，但民事袋地通行權訴訟之效果，則為定私有土地通行之方案，兩者在法律效果上並不相同。再者，民事袋地通行權訴訟尚有通行方案、是否補償鄰地所有人之因素待考量，亦和本件確認訴訟審查重點不同，因此民事袋地通行權訴訟與本件確認處分無效訴訟在法律效果上全然不同，被告不得據此主張原告提起本件確認訴訟無確認利益。
㈡被告87年8月18日（87）臺內地字第0000000號函訂頒「撤銷
土地徵收作業規定」，應「不」可能作為原處分之法令依據。縱認「撤銷土地徵收作業規定」為原處分之依據，惟原處分應有行政程序法第111條第7款所定「重大明顯瑕疵」之情形，而屬無效：
1.依高雄市000000000000市0000000000000000號函所檢附之部分原處分卷顯示，早於87年5月間，大樹鄉公所即已開始為系爭土地撤銷之內部簽辦程序，並經前高雄縣政府以87年8月11日87府地權字第150918號函向臺灣省政府請求核准，後再經臺灣省政府以原處分函復高雄縣政府准予撤銷徵收。細查該原處分卷之內容可知，大樹鄉公所、高雄縣政府、臺灣省政府各類簽辦文件中，自始隻字未曾提及有「撤銷土地徵收作業要件」等語，是被告所辯是否可採，已非無疑。且在此時間之前，被告自始未曾為該「撤銷土地作業要點」之頒訂，又何來大樹區公所、高雄市政府、被告所稱原處分係依該「撤銷土地徵收作業要點」而為處分之情形。是被告主張原處分係依「撤銷土地作業」而為，顯非事實。
2.次查，大樹鄉公所係以本院卷第244頁之地籍圖為撤銷徵收後之土地地籍情形為判定，然而，原告所有之249-1地號土地早在86年5月5日即已辦畢共有物判決分割之分割登記，但上開地籍圖卻無原告所有業經分割登記之土地地籍圖登載，又因土地地籍圖為任何人皆可請領之地政文件，尤具公示性，由此足見原處分係依據「明顯錯誤」之地籍圖記載而為，而全然未曾注意到系爭土地東北側同段249號土地業於86年5月5日間完成土地分割登記之事實，此部分撤銷徵收事實誤認之錯誤，當屬「明顯瑕疵」無疑。
3.又查，系爭土地與土角厝段293號土地於84年6月1日土地重測登記前，皆為重測前檨子腳段490-1號土地，臺灣省政府早先於74年間為土地徵收時，係以檨子腳段490-1地號土地為徵收之標的，該遭徵收之檨子腳段490-1地號土地於徵收後確實也○○○鄉○○○○道路，也供不特定多數人及原告來往通行，原為原告所共有檨子腳段348-6地號土地作為道路通行使用，系爭土地雖經重測並分割自293地號土地，但實際上並無損系爭土地為道路之一部分而供原告及不特定多數人通行之事實，況且無論係以重測前或重測後之地籍圖（原證3參照）如此具有公示性之證據觀之，系爭土地無論如何皆屬道路之一部，在客觀上根本不存在有該「撤銷土地徵收作業規定」第1條第1項所稱「因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內」之情形，亦當屬明顯瑕疵無疑。
4.再查，該「撤銷土地徵收作業規定」經被告頒訂於行政程序法施行前，是該作業規定之法令性質為何，自應回歸中央法規標準法第7條所稱「依其法定職權（職權命令）」或「基於法律授權訂定之命令（授權命令）」之標準來判斷，又該撤銷土地徵收作業規定實際上未曾經被告援引有任何具體明確授權之法規依據，且實際上亦無任何法律明確授權內政部得頒訂該作業規定，是應可排除該作業規定具有授權命令性質之可能。至於該作業規定是否屬職權命令？實際上則應回歸司法院釋字第367號、第443號、第479號解釋理由書之標準。首先，原處分之法律效果直接使原告所有之249-1地號土地成為袋地，原處分對原告形成侵害其自由權利（財產權）之法律效果應為顯然。然而，該作業規則實際上並無任何行為法得作為其行政行為母法之依據，根本不符合司法院釋字第367號解釋所界定職權命令應有行政行為法母法作為其規範根據之要件，再者，該作業規定既允許行政機關撤銷徵收而形成類如本件原告所有土地形成袋地之自由權利（財產權）效果，而非司法院釋字第443號、第479號解釋理由書所稱「技術性、細節性之次要事項」，自然亦不可能合乎該等解釋就職權命令所為之定義。是該「撤銷土地徵收作業規則」非屬行政程序法施行前所稱之「授權命令」或「職權命令」之情應為顯然。因此，該作業規則既然不具備任何行政法法律上之地位而為其行政行為之依據，原處分當屬明顯違法侵害原告自由權利（財產權）之情形，自屬重大明顯瑕疵。㈢實際上被告所為原處分之依憑，乃78年12月29日修正之土地
法第219條之規定，且原處分應有行政程序法第111條第7款所定「重大明顯瑕疵」之情形，而屬無效：
1.被告頒訂之「撤銷土地徵收作業規定」既非原處分之法律依據，則應可認定臺灣省政府應係依78年12月29日修正之土地法第219條作成原處分，是以原處分具有違反土地法第219條之明顯重大瑕疵。蓋系爭土地之前身檨子腳段490-1地號土地早在74年11月6日經大樹鄉公所徵收完竣，但卻遲至87年8月間始完成撤銷土地徵收之程序，明顯違背78年12月29日修正之土地法第219條第1項所定之5年期間，當屬明顯重大瑕疵之情形。
2.再者，系爭土地與同段293地號土地於84年6月1日土地重測登記前，為重測前檨子腳段490-1地號土地，臺灣省政府早先於74年間為土地徵收時，係以檨子腳段490-1地號土地為徵收之標的，該遭徵收之檨子腳段490-1地號土地於徵收後確實也○○○鄉○○○○道路，也供不特定多數人及原告來往通行原為原告所共有檨子腳段348-6地號土地作為道路通行使用，系爭土地雖經重測並分割自293地號土地，但實際上並無損系爭土地為道路之一部分而供原告及不特定多數人通行之事實，況且無論係以重測前或重測後之地籍圖觀之，系爭土地無論如何皆屬道路之一部，在客觀上根本不存在有土地法第219條第1項所定「徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者」及「未依核准徵收原定興辦事業使用者」之事實，此亦為原處分具有明顯重大瑕疵之另一態樣，符合行政程序法第111條第7款所定「重大明顯瑕疵」之情形，而屬無效。綜上，原告提起本件確認原處分無效訴訟，自屬有據等情。並聲明求為判決：確認臺灣省政府87年8月19日87府地二字第164677號函核准撤銷徵收坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○號土地之行政處分為無效。
四、被告則以︰㈠本件原告為249-1地號土地所有權人，非原處分即撤銷徵收
處分之相對人（相對人應為系爭土地之所有權人），即原告為原處分之第三人，原告就提起本件確認訴訟，並無即受判決「公法上利益」，自非適格之當事人。設若原告主張其所有249-1地號土地為袋地屬實，應循民事訴訟途徑以系爭土地所有權人為相對人，依民法第787條主張通行權，更有利於紛爭之解決。
㈡原處分當時撤銷徵收系爭土地之依據，並非土地法第219條
，係因臺灣省政府認系爭土地當時屬於住宅區部分，並非計畫道路用地範圍，系爭土地有錯誤列入用地範圍辦理徵收之情形，故嗣後依職權辦理撤銷徵收等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有84年8月14日會勘紀錄（本院卷第157-159頁）、系爭土地使用分區證明書（本院卷第201頁）、高雄市政府0000000000市0000000000000000號函附系爭土地撤銷徵收相關資料（本院卷第233-265頁）及原處分（本院卷第167頁）附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：原告是否為原處分之法律上利害關係人，而得提起本件確認行政處分無效之訴訟？茲將本院之判斷論述如下：
㈠按行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，原則上應
以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件，而其目的即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係之情形。因此，當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，並得受訴訟標的法律關係之本案判決者，始具備當事人適格。而當事人就特定訴訟標的是否具有訴訟權能之當事人適格，應依原告具體主張特定訴訟標的之原因事實，足以顯示其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政行為，致直接遭受損害之可能性存在，始得認定其訴權存在。
㈡經查，大樹鄉公所為辦理大樹都市○○○號道路工程，報經
臺灣省政府於74年間依據行為時土地法第208條、第227條暨同法施行細則第55條規定，核准徵收檨子腳段234-28等地號土地（含系爭土地），嗣因發現被徵收之檨子腳段490-1地號土地原○○○區○道路用地及住宅區，其中坐落住宅區部分之土地不在該道路工程用地範圍內，乃配合實施重測後自原地號分割出坐落住宅區部分之系爭土地，復向臺灣省政府申請辦理撤銷徵收，並經臺灣省政府以原處分核准同意撤銷徵收系爭土地在案。嗣經訴外人即原土地所有人潘排等4人繳還原領補償費後，系爭土地已回復登記為原土地所有人潘排等4人所有。又原告所有之249-1地號土地與系爭土地（現土地所有人為盧坤守等5人）相鄰等情，已據兩造分別陳明在卷，且有高雄市政府0000000000市0000000000000000號函附臺灣省高雄縣政府公告、徵收土地地價補償清冊、撤銷徵收土地清冊、撤銷徵收前地籍圖、撤銷徵收後地籍圖、土地登記簿謄本、撤銷徵收原因證明文件、同意繳還原領補償費同意書、原處分及公庫繳款書等資料（本院卷第233-265頁）、249-1地號土地登記謄本（本院卷第33頁）、地籍圖謄本（本院卷第49頁）及系爭土地登記第3類謄本（本院卷第51-53頁）在卷足憑，堪信為真實。
㈢原告雖主張其所有之249-1地號土地，因系爭土地於87年間
經原處分撤銷徵收之緣故，使原告無法再通行系爭土地，成為袋地，直接受有財產權上之侵害，應為法律上之利害關係人云云；惟查：
1.按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，依職權經由法定程序予以剝奪之謂。土地徵收之法制，係為公共利益或一般國民福祉而設之客觀法規範，並未具有保護特定私益之意旨。又國家為興辦交通事業，徵收私人土地開闢道路供不特定公眾通行使用，該不特定第三人通行道路之利益，係屬公法執行結果之反射利益，應為事實上之利益，並非法律賦予該第三人享有通行使用道路之主觀公權利或法律上利益。是以，為開闢道路而徵收土地或因法定原因而撤銷徵收土地之行政處分，其法律上之利害關係人應為該土地所有人。至於鄰地所有人並不因該土地之徵收或撤銷徵收處分，而使其權利或法律上利益有遭受侵害之可能性，自非該處分之法律上利害關係人。
2.準此，原告為系爭土地之鄰地所有人，雖因行政機關執行土地徵收之結果，而得通行被徵收之系爭土地，惟此僅係行政機關執行公法結果之反射利益，該經濟上、情感上或事實上之利害關係，並非法律上之利害關係。又行政機關嗣依職權撤銷徵收系爭土地，縱使原告不得再自由通行系爭土地，惟原告原得通行系爭土地之事實上利益，既僅為反射利益，並非來自於法規賦予之主觀公權利或法律上利益，則該撤銷徵收系爭土地之原處分，自不影響其原享有之法律上權益。是以，原告對行政機關之撤銷徵收處分縱有不服，惟其對該特定訴訟標的之法律關係，並非法律上之利害關係人，自不具有實施訴訟之權能。
3.至於原告雖指稱因行政機關撤銷徵收系爭土地之結果，致其所有之249-1地號土地與公路無適宜之聯絡，而不能為通常使用云云，惟觀諸原告所享有之土地所有權本體，並未因原處分而直接受有損害，且原告所述上情，應屬私法上相鄰土地所有人間，如何藉由民法第787條至第789條之通行權規定而為調和之問題，核此情形，亦與原告所稱原處分已侵害其財產權云云有間。從而，原告並非原處分之法律上利害關係人，欠缺提起本件確認行政處分無效訴訟之訴訟權能，而不具備原告適格之要件，堪予認定。
㈣綜上所述，本件原告並非撤銷徵收系爭土地之原處分相對人
，僅為鄰地所有人，縱認原告原得通行被徵收之系爭土地，惟此僅係行政機關執行公法徵收結果之反射利益，並非原告依法規所享有之主觀公權利或法律上利益。是以嗣後行政機關依職權作成撤銷徵收系爭土地之原處分，僅係影響原告通行系爭土地之事實上利益，並未直接影響原告之法律上權益。則原告提起本件訴請確認原處分為無效之行政訴訟，核有當事人不適格之情形，欠缺訴權存在之要件，應予駁回。至於兩造其餘主張及有關原處分有無違法事由之實體論述，經本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，爰不贅予一一論究，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 4 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 4 日
書記官 周 良 駿