高雄高等行政法院判決
106年度訴字第138號民國106年12月27日辯論終結原 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 林瑞成 律師
曾友和被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 林健三訴訟代理人 范仲良 律師複 代理 人 蔡桓文 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國106年1月24日府法濟字第1060098747號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為李賢衞，於本件訴訟審理中變更為林健三，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣財政部國有財產署管理之臺南市○區○○段○○○○○號國有土地（下稱系爭土地），前因被告於民國97年間在系爭土地下方查得埋有廢棄物之情形，而遭指定為非法棄置場址列管在案。嗣被告於104年4月24日（訴願決定書誤繕為104年11月5日）再至系爭土地開挖取樣，發現系爭土地下方仍有掩埋有害事業廢棄物等情，經調閱航照圖資料，查認系爭土地於91年間地貌即明顯有棄置廢棄物之狀況，且於93年間棄置範圍更加擴大，故認係系爭土地管理機關即原告長期怠於注意並疏於管理所致，乃以105年8月12日環土字第1050079895號函通知原告陳述意見，其後原告所屬臺南辦事處雖以105年8月23日臺財產南南三字第10506110490號函檢附陳述意見書，主張其已盡系爭土地管理之責，且該土地係屬二仁溪河川區域，應由河川管理機關經濟部水利署第六河川局優先負清理義務，惟被告仍認應由原告負系爭土地之清理義務，乃依廢棄物清理法第71條規定，以105年9月10日環土字第1050090971號函命原告於105年10月17日前提出廢棄物棄置場址清理計畫。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）依政府機關職掌業務，系爭土地應由河川管理機關管理；且經法務部調查局臺南市調查處（下稱臺南市調處）府城調查站調查迄未發現新違法行為，系爭土地不法棄置行為因時間久遠，缺乏事證，難以偵辦；又調查報告既敘明系爭土地之廢棄物係由保安工業區工廠所產生，是被告應負起追查之責予以釐清並追查行為人，被告捨此不為逕以原告為系爭土地管理人通知提出廢棄物棄置場址清理計畫，尚有未合，且被告認定原告為土地管理機關較職司河川主管機關具直接管領力（近者），實與政府機關職掌業務有違，而應由經濟部水利署第六河川局負具直接管領力之狀態責任始符法制，合先敘明。
（二）按廢棄物清理法第11條第5款規定，建築物拆除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清除；又廢棄物清理法之清理責任，應以直接行為責任優先於間接狀態責任；再按行政程序法第36條規定，行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。本件被告開挖、調查後發現系爭土地遭掩埋廢棄物，包括生活垃圾、營建混合物及部分不明廢棄物，並採樣進行TCLP檢測，嗣依被告提供之系爭土地等24筆土地場址態樣調查報告略以：「二、開挖、採樣描述：……此場址所棄置之廢棄物多以建築廢棄物一般廢棄物為主，建築廢棄物為當初保安工業區工廠拆除或整地時，拆除舊有廠房建物所產生廢棄物，開挖後確實也是如此。」查調查報告既已敘明系爭土地所棄置之廢棄物，係由上開工業區所產生，被告自應負起追查之責予以釐清並追查行為人，在未追查前即以土地管理機關負清理責任，自於法尚有未合。況且，基於行為責任優先於狀態責任法理，被告應先追究行為人（保安工業區）責任，行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，原告並非上開造成污染之行為人，行政機關於裁罰時，應行使裁量權，以對土地具有管理權能及實際負責之人，為其處罰對象，俾裁罰能達成行政目的，如未衡酌相關情節，及未查明土地之使用人或管理人，逕以土地所有人為裁罰對象，仍屬裁量濫用之違法。另被告遲至105年9月10日始以環土字第1050090971號函載明：「說明：……四、……次查有關調查報告摘述場址廢棄物係由保安工業區整地或拆除後產生，該內容經查係誤植自鄰近保安工業區○○○區○○段○○○○○○號場址態樣報告，……。」等語，究係採樣及態樣報告是否有誤，尚有疑義，然被告未依職權調查證據，逕認原告應提出清理計畫，實有未合。
（三）行政法上之義務，有行為責任與狀態責任之區別，所謂行為責任，係因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務，而狀態責任則係從對物的狀態具有事實上的管領力，有能力負責的觀點出發，認為即便不是肇致危險的行為人，為有效踐履行政任務、維護公共秩序，其亦有排除危險、回復安全之義務。系爭土地位於河川區域範圍，河川管理機關為經濟部水利署第六河川局，倘被告積極追查行為人，且舉證已追查行為人仍無法查明之情事，亦應以河川管理機關負狀態責任而逕為清理。
（四）依據行政院環境保護署（下稱環保署）102年9月11日環署廢字第1020074708號函釋：「……行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰。」系爭土地屬二仁溪河川區域範圍，職此，河川主管機關經濟部水利署第六河川局有直接管領力（近者），該局應辦理河川之巡防與違法危害河防事件之取締，且原告多次為管用合一，函請該局辦理撥用或管理機關變更登記，惟該局遲未配合辦理，致迄今原告仍被登記為管理機關。是以，被告認定原告為土地管理機關，較職司河川主管機關經濟部水利署第六河川局具直接管領力（近者），其認事用法尚有違誤。
（五）原告已盡善良管理人之責：
1.原告前於98年2月24日以臺財產南南二字第0980001541號函請經濟部水利署辦理系爭土地管理機關變更登記或撥用事宜，惟該署所屬第六河川局於98年3月9日以水六產字第09851006870號函復將於土地分割完成及辦理河段整治工程時，另依國有財產法第38條辦理撥用作業，原告復於100年7月26日再以臺財產南南二字第1002101496號函檢送土地登記申請書等相關資料函請經濟部水利署第六河川局會同用印後辦理管理機關變更登記，惟迄未獲辦理，且原告業於系爭土地架設圍籬，以免遭他人棄置廢棄物。
2.嗣原告於104年7月17日以臺財產南南三字第10406083230號函，移請警政署保安警察第七總隊（下稱保七總隊）第三大隊第三中隊偵辦竊佔罪責，該中隊業於104年8月5日以保七三大三中刑字第1040001464號函復：「……經本中隊會同行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊及被告於104年7月27日前往勘查，上開地號土地廢棄物於97年間即遭非法棄置，廢棄物亦無增加之情，又貴處並未成立租賃或其他合法使用之法律關係，即非所稱竊佔土地及棄置廢棄物之狀。」因該中隊未能查明行為人，原告再以104年8月20日臺財產南南三字第10406096030號函移請臺南市調處府城調查站偵辦，惟經臺南市調處以104年12月11日南市府廉字第10466579940號函復：「……經查：
旨揭土地之廢棄物緣自97年間即遭非法棄置，本處於104年8月間接獲告發立案調查，迄未發現新違法行為，系爭土地不法棄置行為因時間久遠，缺乏具體事證，已難據以偵辦。」
（六）按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第36條定有明文。又「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」最高行政法院39年判字第2號判例可資參照。行政機關對人民科處罰鍰處分，即使人民所為各項主張不可採，仍必須有積極證據證明人民有違規事實存在，始能認科處罰始為合法。原告是否為本件違規行為人，仍應憑證據認定，如無其他積極證據，不能以原告為系爭土地之管理人，認定其有違規行為，雖被告於105年9月10日環土字第1050090971號函說明業經其各項行政調查事項亦查無污染行為人，惟上開調查報告記載上述廢棄物係由保安工業區工廠整地或拆除後產生，嗣再於上開函說明誤植自鄰近保安工業區○○○區○○段○○○○○○號場址樣態報告，究竟被告有無行政調查，實有疑義，且原告確已積極盡善良管理人責任，及陳明系爭土地應由經濟部水利署第六河川局負直接管領力（近者）之狀態責任，被告仍以原告為土地管理機關，且認原告顯有重大過失而應負清除、處理責任，與上開行政程序法第36條規定有違，亦不符行政機關對於人民違規事實，應負舉證責任之證據法則。
（七）有關系爭土地之使用分區，經臺南市都市發展局以000000000市00000000000000號函回覆，該土地係屬103年7月16日發布實施之「變更臺南市都市計畫（細部計畫）通盤檢討案（補辦公開展覽）」範圍內之土地，為部分道路用地，部分河川地。系爭土地部分為河川地，即為二仁溪河川區域範圍，屬於經濟部水利署第六河川局所管理之範圍，應由該局管理系爭土地，被告命由原告提出清理計畫，即有未合。至於被告主張系爭土地距離河川尚有一段相當之距離，其與河川間有道路、圍牆阻隔。惟查，系爭土地為臺南市主要計畫範圍內，而該主要計畫的河川區參考面積高達73,534.48平方公尺，系爭土地面積僅為95.68平方公尺，顯然系爭土地屬於主要計畫的河川區範圍內，自應由經濟部水利署第六河川局所管理。
（八）且從被告提出照片（本院卷第103頁）觀之，左邊為堤防及圍牆，再來為道路，最右邊才是系爭土地，顯然依據臺南市政府103年7月16日發布實施之「變更都市計畫（細部計畫）」，系爭土地應已在經濟部水利署第六河川局所管理之範圍內。是以，被告作成105年9月10日環土字第1050090971號函之行政處分時，並未注意臺南市政府103年7月16日發布實施之「變更都市計畫（細部計畫）」，已將系爭土地納入二仁溪河川區域範圍內，原處分顯有違誤。
（九）系爭土地之○○○區○○○○道路用地，部分為河川用地，惟河川用地部分係由經濟部水利署第六河川局所管理，此由被告於104年7月27日至系爭土地進行會勘所拍攝照片觀之，該處已由經濟部水利署第六河川局豎立警告牌禁止丟棄垃圾。嗣兩造於106年10月13日會同地政人員至現場鑑界時，可以看到經濟部水利署第六河川局已在系爭土地進行土地開挖工程及道路鋪設工程，及該警告牌仍然豎立，有106年10月13日拍攝之照片12幀可憑，足證系爭土地係由經濟部水利署第六河川局實際管理，原告不負狀態責任。又系爭土地因地政機關無法測量廢棄物所占用之位置及面積，只能施以鑑界，故其廢棄物所占位置、面積、體積（或重量）尚屬不明，被告就此應負舉證責任，若被告不能舉證，即不能令原告負狀態責任。
（十）系爭土地早已作為河川地使用，並由經濟部水利署第六河川局所管理，原告縱為土地登記之管理人，但系爭土地上既立有警告牌禁止傾倒垃圾，並有鐵絲網圍起來，而與堤防、道路部分有所區隔，顯見原告已盡善良管理人責任，被告所為處分，尚有違誤。
（十一）依據財團法人工業技術研究院（下稱工研院）期末報告（定稿）所述：「C場址總計於本區開挖4點（圖29、圖30），其中C2點發現大量營建廢棄物棄置之情形……觀察C1與C2間仍有部分低窪積水情形及與過去地圖比對（圖30），推測此區過去亦應存在一水池。而在C3點過去曾有廠房存在，而今已不復存在。」該C2點位於系爭土地上，工研院認為屬於營建廢棄物棄置，與系爭處分認為有害事業廢棄物不同，其認定事實尚有違誤。又C場址過去曾有廠房存在，被告不難調查出營建廢棄物棄置之行為人，被告命原告負狀態責任，實有未合。又工研院認為本件屬於營建廢棄物之棄置，其被棄置之廢棄物應屬事業廢棄物，並非一般廢棄物，自無依廢棄物清理法第11條第1款規定由土地所有人、管理人或使用人清除之適用，原處分未注意及此，尚有未洽。
（十二）廢棄物清理法第71條第1項規定應由土地所有人、管理人或使用人負清除處理責任者，需具備之要件有二：其一為需於廢棄物棄置當時為該土地之所有人、管理人或使用人；其二為該土地之所有人、管理人或使用人主觀上需有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。亦即土地之所有人、管理人或使用人，因其自身之「容許」或「因重大過失」行為，肇致廢棄物遭非法棄置於其土地上時，方負有清除處理之義務。所謂「容許」，係指其主觀上至少具有「容認」廢棄物遭非法棄置於其土地上之故意。而廢棄物清理法第71條之「重大過失」，係指「依一般人之注意可得而知，竟怠於注意而不知」，即欠缺一般人之注意義務而言。又按臺中高等行政法院102年度訴字第395號判決意旨略以：
「本件被告對原告處分，應由被告證明棄置廢棄物時係在原告管理之期間內，且需證明原告有『容許』或『因重大過失』致廢棄物遭非法棄置於土地上。」查本件被告並未證明棄置廢棄物時係在原告管理之期間內，且亦未證明原告有容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地，自不得依廢棄物清理法第71條第1項規定命原告負清理之責等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
（一）原告為系爭土地之管理人，故以原告為處分對象尚無不合：
1.按「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」、「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。」國有財產法第12條、第38條第1項前段分別定有明文。次按「本局得視業務需要，於重要地區設辦事處，其組織以法律定之。」為財政部國有財產局組織條例第11條所明定。復按「各地區辦事處承國有財產局之命，掌理轄區內下列事項：……二、國有財產之管理事項。」財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3條第2款亦有明文。
2.由上可知，非公用財產類之土地未經撥用者，因各地區辦事處對其掌理轄區內之該國有土地既有管理事項之權責，而為國有土地之管理人，自屬廢棄物清理法第71條第1項規定課予清理義務之對象，若有違反之情事時，當為處分之對象。
（二）原告對系爭土地有管領之權限：
1.系爭土地未撥用前，仍由原告管理，已如前述，原告自承其業於98年2月24日函請經濟部水利署辦理管理機關變更登記或撥用事宜，迄今仍未獲辦理，則系爭土地自當由原告為管理人，實屬至明。
2.次查，系爭土地依航照圖及街景圖顯示，並非屬於河川地之行水區，且距離河川尚有一段相當之距離，其與河川間有道路、圍牆阻隔，是土地之所有權人、管理人可行使實質上管理權而使用，亦堪認定。原告主張其就系爭土地無管領權，尚無足採。
3.位於河川區土地僅受限制使用，並無喪失管領權限：⑴系爭土地於90年至92年間是否位於河川區，原告既為土地管理機關，自得提出是否公告為河川區之證明。
⑵按水利法第65條第1項規定：「主管機關為減輕洪水災害
，得就水道洪水泛濫所及之土地，分區限制其使用。」再按河川管理辦法第7條第2項規定：「前項公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。」是縱使公私有土地位於公告之河川區域內，亦非喪失對土地之管領權限，而係土地使用受有限制而已。
⑶又河川管理辦法第34條第1項、第2項及第46條第1項第5款
分別規定：「（第1項）申請種植植物、圍築魚塭及插、吊蚵使用者，應檢附下列書件：……。（第2項）前項申請使用之土地為公有者，應檢附管理機關同意證明；屬其他私人所有者，應檢附使用同意書。」、「申請本法第78條之1第1款、第2款、第5款、第7款及第3款之堆置土石使用行為者，應檢附下列書件：……五、申請使用範圍部分為政府機關、公有公用事業機構或公法人已取得許可使用之土地者，應附許可使用人之同意書及共同維護管理文件。」倘若欲使用位於河川區之公有土地，使用人仍需取得公有土地之管理機關之同意，由此可證，公有土地之管理機關對於其所管理之土地仍有實質管領權利。
⑷再按河川管理辦法第55條規定：「（第1項）河川區域土
地使用人對施設之建造物或其使用範圍應負責維護管理；如造成他人之損害，應負責賠償。（第2項）依本法第91條之2第1項第8款、第11款或第9款轉讓他人使用廢止許可者，得命使用人限期整復，未依限期整復者，依本法第95條處分。」故土地使用人對於土地使用範圍負責維護管理，倘若有違反相關規定係由河川主管機關為處分，故河川區域之主管機關雖為經濟部水利署所屬河川局，然而經濟部水利署所屬河川局僅為處分機關而已，並非河川區域內土地係由經濟部水利署所屬河川局所管領。原告主張經濟部水利署第六河川局為管理機關即為系爭土地之管理人，顯無理由。
（三）原告管理系爭土地有重大過失之情事：被告於104年4月24日在系爭土地開挖調查發現遭掩埋廢棄物，包含生活垃圾、營建混合物及部分不明廢棄物，並經採樣進行TCLP檢測，總鉛超過有害重金屬溶出標準，屬有害事業廢棄物；且經過被告調閱航照圖資料，發現於91年間系爭土地地貌已有明顯廢棄物棄置情況，並至93年間廢棄物棄置範圍已有擴大範圍之情況，而系爭土地自81年起即由財政部國有財產署接管登記，原告自81年起即屬系爭土地事實上有管理權限之人，詎料，系爭土地卻長期連續遭棄置廢棄物，且範圍逐年擴大，顯係原告長時間怠於注意並疏於管理，未積極巡查並採取有效措施所致。
（四）原告依法應負清理責任：
1.按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。……。」廢棄物清理法第71條第1項定有明文。上揭規定之所以課土地所有人因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地者，亦應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有人善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標。蓋因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人既享有可使用土地之利益，即應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。故縱事業廢棄物並非土地所有人所堆置，所發生之環境污染亦非土地所有人所造成，然課予土地所有人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段，此有最高行政法院95年度判字第941號判決意旨可資參照。
2.再者，所謂重大過失，依環保署於94年7月6日環署廢字第0940044640號函釋略以：「說明：……二、來函所詢廢棄物清理法第71條之『重大過失』，依本署91年7月1日環署廢字第0910038823號函釋說明三：所謂重大過失係指依一般人之注意可得而知，竟怠於注意而不知，即欠缺一般人之注意義務而言，應由主管機關依個案予以認定。三、至本案建議貴局可考量將該土地之土地所有人、管理或使用人究否長時間對其土地怠於注意或疏於管理之情事，作為貴局認定本個案是否有構成『重大過失』之要件之一。」
3.系爭土地自81年起即由原告接管登記，原告自81年起即屬系爭土地事實上有管理權限之人，惟經被告調閱航照圖發現於91年間系爭土地地貌已有明顯廢棄物棄置情況，並至93年間廢棄物棄置範圍已有擴大範圍之情況，系爭土地長期連續遭棄置廢棄物，且範圍逐年擴大，顯係原告長時間怠於注意並疏於管理，未積極巡查並採取有效措施所致，顯已構成廢棄物清理法第71條第1項規定之重大過失之要件，應堪認定。
4.基此，被告於105年9月10日以環土字第1050090971號函知原告應於105年10月17日前提出廢棄物棄置場址清理計畫，辦理事業廢棄物清理事宜，並無違誤。
（五）原告主張被告應先追查行為人命其負清理責任，尚不足採：
1.原告自承系爭土地確遭不明人士非法棄置廢棄物，且其於104年7月17日函請保七總隊第三大隊第三中隊偵辦竊佔罪責，因該中隊未能查明行為人，原告續請臺南市調處府城調查站偵辦，惟經該調查站立案調查，迄未發現新違法行為，系爭土地不法棄置行為因時間久遠，缺乏具體事證，已難據以偵辦。是系爭土地棄置廢棄物之行為人業已難以查明，應堪認定。
2.按環保署98年7月8日環署廢字第0980059664號函釋認為，廢棄物清理法第71條「行為責任優先於狀態責任」原則之執行，應以污染行為人而有優先清除責任者為對象。污染行為人無法確定或無可追索時，土地之所有人、管理人或使用人應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。
3.系爭土地遭非法棄置廢棄物，已無法查明行為人，已如上述，故此時即應由土地所有人、管理人負補充之狀態責任，被告依廢棄物清理法第71條第1項規定限期命原告提出清理計晝，並無違誤等語。並聲明求為判決原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有系爭土地查詢資料（訴願卷第67頁）、臺南市○區○○段○○○○○○○號場址樣態調查報告（訴願卷第71-86頁）、系爭土地91及93年航拍圖（訴願卷第42頁）、被告105年8月12日環土字第1050079895號函（訴願卷第48頁）、原告所屬臺南辦事處105年8月23日臺財產南南三字第10506110490號函（訴願卷第50頁）、被告105年9月10日環土字第1050090971號函（訴願卷第32頁）及訴願決定書（本院卷第27頁）等影本附卷可稽。本件兩造之爭點為：被告未查明棄置廢棄物行為人，逕依廢棄物清理法第71條規定，限期命原告提出清理計畫，是否適法？系爭土地管理人究為原告或經濟部水利署第六河川局？原告有無因重大過失致系爭土地遭棄置廢棄物，得依前揭法律規定由原告負清理之責？本院判斷如下：
（一）按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。……。」廢棄物清理法第71條第1項定有明文。查，本條乃廢棄物清理法特別針對不依規定清除、處理之廢棄物，所為由行政機關代清理之規定。又廢棄物清理法第71條第1項規定，之所以課土地之所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，亦應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明。
（二）次按國有土地之登記所有權人為中華民國，然實際上由管理機關行使所有權人之權利。是以國有土地之管理機關，實兼具國有土地之管理人及得行使所有權權能者之地位。司法實務向來亦准管理機關以其名義起訴，就其管理之國有財產主張所有權人之權利，在此情形，管理機關係本於一定資格以自己名義為他人任訴訟當事人之人，亦即管理機關就其管理之國有財產之訴訟，具有訴訟實施權（最高行政法院104年度判字第325號判決意旨參照）。查，系爭土地查詢資料（訴願卷第67頁）記載該土地所有權人為中華民國，管理者為財政部國有財產署，惟按財政部國有財產署組織法第1條規定：「財政部為辦理國有財產業務，特設國有財產署（以下簡稱本署）。」第2條第2款規定：
「本署掌理下列事項：……。二、國有財產之管理。」第5條規定：「本署為應轄區業務需要，得設分署。」又按財政部國有財產署各分署組織準則第1條規定：「財政部國有財產署為辦理國有財產業務，特設北區、中區、南區分署（以下簡稱各分署）。」第2條第2款規定：「各分署掌理轄區內下列事項：……。二、國有財產之管理。」綜上規定可知，財政部國有財產署為應轄區業務需要，已將國有財產之管理權授權各分署執行。故本件被告以財政部國有財產署南區分署為系爭土地管理人作為原處分之相對人，及財政部國有財產署南區分署本於系爭土地管理機關之身分，提起本件行政訴訟，揆諸前揭法令規定及說明，並無不合，合先敘明。
（三）又按廢棄物清理法第71條「行為責任優先於狀態責任」原則之執行，應以污染行為人而有優先清除責任者為對象。污染行為人無法確定或無可追索時，土地之所有人、管理人或使用人應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。至於是否具備重大過失，則應依個案判定。經查，原告管理之系爭土地，前因被告於97年間在該土地下方查得埋有廢棄物之情形，而遭指定為非法棄置場址列管在案，嗣被告於104年4月24日再至系爭土地開挖取樣，發現系爭土地下方仍有掩埋有害事業廢棄物，經調閱航照圖資料，查認系爭土地於91年間地貌即明顯有棄置廢棄物之狀況，且於93年間棄置範圍更加擴大，嗣經兩造於本件訴訟中會同臺南市東南地政事務所測量人員，到場鑑界，確認無誤，此有臺南市○區○○段○○○○○○○號場址樣態調查報告（訴願卷第71頁）、系爭土地91及93年航拍圖（訴願卷第42頁）、會勘紀錄表及現場照片（本院卷第221-231頁）等資料附卷足稽。足見系爭土地自91年間起即陸續被棄置廢棄物。
原告所屬臺南辦事處雖曾於104年7月17日及同年8月20日，分別向保七總隊第三大隊第三中隊及臺南市調處府城調查站告發偵辦，然因系爭土地於97年間即發現遭非法棄置廢棄物，嗣後廢棄物亦無增加之情形，並未發現新違法行為，系爭土地不法棄置行為因時間久遠，缺乏具體事證，已難據以偵辦追查行為人等情，此有原告所屬臺南辦事處104年7月17日臺財產南南三字第10406083230號函、104年8月20日臺財產南南三字第10406096030號函、保七總隊第三大隊第三中隊104年8月5日保七三大三中刑字第1040001464號書函及臺南市調處104年0000000市000000000000000號函等影本附訴願卷（第113-118頁）為憑。綜上，足認棄置廢棄物在系爭土地上之行為人，確實已無法查得，則系爭土地之所有人、管理人或使用人即應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。故原告主張被告應負起追查之責予以釐清並追查行為人，被告捨此不為，逕以原告為系爭土地管理人通知提出廢棄物棄置場址清理計畫，尚有未合云云，尚非可採。
（四）次查，系爭土地屬103年7月16日發布實施之「變更臺南市南區都市計畫（細部計畫）通盤檢討案（補辦公開展覽）」範圍內之土地，為部分道路用地、部分河川區乙節，此有臺南市政府都市發展局000000000市00000000000000號函附本院卷（第133頁）可參。按「本辦法所稱河川管理，指下列事項：一、河川治理計畫之規劃、設計、施工。二、河川區域之劃定與變更。三、土石可採區之劃定。四、河川環境管理計畫之訂定。五、河防建造物之管理。六、河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分。
七、河川使用申請案件之受理、審核、許可、廢止、撤銷及使用費之徵收。八、治理計畫用地之取得。九、防汛、搶險。十、其他有關河川管理行政事務。」、「（第1項）中央、直轄市及縣(市)管河川之管理機關，應依前條辦理河川管理事項。但前條第9款有關中央管河川之防汛、搶險由直轄市及縣(市)政府辦理。（第2項）前項管理機關，在中央為經濟部水利署(以下簡稱水利署)，並由水利署所屬河川局(以下簡稱河川局)執行其轄管之河川管理工作。」河川管理辦法第3條及第4條分別定有明文。經查，系爭土地○○○區○○○○道路用地、部分河川區，然該土地係位於二仁溪堤防外，與二仁溪中間隔著堤防圍牆及道路，並非位於二仁溪內之河川用地；又按河川管理辦法第7條第1項、第2項規定：「（第1項）河川區域之劃定及變更，除前條第1款第3目外，由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關核定後，由主管機關公告並函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽；中央管河川由水利署測定，報中央主管機關核定公告，並函送當地直轄市、縣（市）主管機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。（第2項）前項公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。」由上開規定可知，縱使公私有土地位於公告之河川區域內，在未經徵收或撥用移轉給河川主管理機關管理前，所有權人並未喪失其對土地之管領權限，僅其土地使用受有限制而已。又系爭土地非位於二仁溪內之河川用地，其○○○區○○○○道路用地、部分河川區，惟迄今仍未辦理撥用程序，交由河川主管機關管理乙節，為兩造所不爭執，復有系爭土地查詢資料（訴願卷第67頁）可資佐證。則原告既為系爭土地管理機關，自應善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標。是原告主張經濟部水利署第六河川局為管理機關即為系爭土地之管理人，亦不可採。
（五）再依廢棄物清理法第71條第1項規定應由土地所有人、管理人或使用人負清除處理責任者，需具備之要件有二：其一為需於廢棄物棄置當時為該土地之所有人、管理人或使用人。另一為該土地之所有人、管理人或使用人主觀上需有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。亦即土地之所有人、管理人或使用人，因其自身之「容許」或「因重大過失」行為，肇致廢棄物遭非法棄置於其土地上時，方負有清除處理之義務。又所謂重大過失，在廢棄物清理法或行政罰法、行政程序法相關法律並未明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺普通人之注意者而言（最高行政法院105年度判字第537號判決意旨參照）。經查，系爭土地緊鄰二仁溪之堤防道路，該堤防道路於82年間施設興建，而財政部國有財產署於81年10月19日即已登記為該土地管理者乙節，此有經濟部水利署第六河川局105年12月7日水六管字第10550179940號函及系爭土地查詢資料影本附訴願卷（第102、67頁）可稽。又系爭土地遠離市區，附近並無建物（詳見訴願卷第42頁系爭土地91及93年航拍圖），屬比較偏僻之地區，且該土地位於堤防道路旁，因通行方便，又較無人煙，即易成為棄置廢棄物之目標，通常為避免被傾倒垃圾，一般人會以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意勿丟棄垃圾，或派人經常巡查，以防止被人棄置廢棄物。然原告就其管理之系爭土地，易成為棄置廢棄物之目標，毫無警覺，既未於以鐵絲網或鐵皮圍該住土地（現場之鐵絲網圍籬係案發後，原告始架設，此觀104年4月24日被告挖掘採樣時之照片，尚無該圍籬可知，詳見本院卷第149-151頁現場照片），或立警告牌示意勿丟棄垃圾（現場之警告牌係經濟部水利署第六河川局於103年5月間，在其管理之同安段542-1地號土地豎立，詳見本院卷第250頁現場照片，第297頁地籍圖謄本及第299頁土地查詢資料），亦未派人經常巡查，致系爭土地自91年間起即遭人棄置廢棄物，原告猶未自知，嗣經被告查獲上情，原告所屬臺南辦事處始於104年7月17日及同年8月20日，分別向保七總隊第三大隊第三中隊及臺南市調處府城調查站告發偵辦，終因案發時間久遠，致無從追查行為人予以究責。綜上以觀，原告顯然欠缺普通人之注意，致其管理之系爭土地遭人棄置廢棄物，原告明顯具有重大過失，揆諸前揭法令之規定及說明，被告依廢棄物清理法第71條規定，認定原告對系爭土地上之廢棄物須負清理責任，並命原告在清理前應於105年10月17日前先提出廢棄物棄置場址清理計畫，並無違誤。原告主張系爭土地上既立有警告牌禁止傾倒垃圾，並有鐵絲網圍起來，而與堤防、道路部分有所區隔，顯見原告已盡善良管理人責任，被告所為處分，尚有違誤云云，要無足取。
六、綜上所述，原告之主張既無足取，被告依廢棄物清理法第71條規定，認定原告對系爭土地上之廢棄物須負清理責任，並命原告在清理前應於105年10月17日前先提出廢棄物棄置場址清理計畫，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 10 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 10 日
書記官 黃 玉 幸