高雄高等行政法院判決
106年度訴字第139號民國106年11月14日辯論終結原 告 祭祀公業林聚益代 表 人 林傳山被 告 臺南市大內區公所代 表 人 李賢村訴訟代理人 林禎輝
葉定宏陳美秀
參 加 人 林石東上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南市政府中華民國106年1月20日府法濟字第1060114186號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰參加人經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要︰緣原告所有臺南市○○區○○段○○○○○○○○號等2筆土地（下稱系爭地號土地）出租予參加人（承租面積4分之1）及第三人楊進芳、楊進成、方月雲等3人耕作，並分別訂有（38）大內字第915號（下稱915號租約）及第953號等2件耕地三七五租約，租期至民國109年12月31日屆滿。嗣原告於105年6月15日以系爭地號土地非因不可抗力已繼續1年以上不為耕作為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第17條第1項第4款暨臺南市耕地租約登記辦法第6條第1項、第2項第4款規定向被告申請終止上開2件租約。被告於調查並審核相關事證後，認難為參加人無自任耕作事實之判定，故以105年9月30日所民字第1050635804號函（下稱原處分）否准原告所請關於終止（38）大內字第915號租約部分；另（38）大內字第953號租約（楊進芳、楊連成、方月雲3人部分），被告則以105年11月9日所民字第1050707950號函依原告申請予以終止登記。原告不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）原告所有臺南市○○區○○段○○○○號土地（面積0.1915甲）及109地號土地（面積3.206甲）於38年分別出租予參加人父親林媽守（承租面積：108地號0.0479甲、109地號
0.8015甲）、第三人楊進成、楊進芳、方月雲等3人之母親楊韓報（承租面積：108地號0.0478甲、109地號0.8015甲，大內民地字第953號租約）、第三人楊慶林之父親、楊燕芬之祖父楊水吉（承租面積：108地號0.0479甲、109地號0.8015甲大內民地字第955號租約）及第三人楊石祥之兄長楊江泉（承租面積：108號土地0.0479甲、109號土地0.8015甲大內民地字第154號租約），此租約後來由楊石祥繼承，租約字號後來改為石林字第117號，楊石祥逝世後由其配偶楊陳炭繼承。據上，系爭土地是由參加人與其他族親共同承租，而原告與參加人及其他承租人間並未約定特定承租區域（被告並無登記原告與參加人間之承租位置圖。依臺南市耕地租約登記辦法第3條第3項規定，承租一宗耕地之一部者，應提出地籍圖謄本及承租位置圖），租佃雙方依約，由出租人分別向各承租人收取承租面積份額之租金（大內段109號稻穀661斤、108號甘藷143斤數），數十年來迄今並未改變。嗣原告於105年6月15日以系爭土地非因不可抗力已繼續1年以上不為耕作為由，依減租條例第17條第1項第4款暨臺南市耕地租約登記辦法第6條第1項、第2項第4款規定，檢具系爭土地廢耕之照片，向被告申請終止上開4件租約登記。
（二）被告於調查並審核相關事證後，以105年6月21日所民字第1050365815號函及第0000000000號函發還大內民地字第955號租約及石林字第117號租約，稱該2筆租約已於104年8月20日註銷登記。另大內字第953號租約（楊進成、楊進芳、方月雲等3人部分）和本件租約，則遲不核定，經原告提起不作為訴願後，被告才於105年11月9日對大內字第953號租約，作成終止租約登記之處分（105年11月9日所民字第1050707950號函）。而對於本件915號租約，被告卻以參加人任意提出一些造假照片，和出具不符本件共同承租契約關係的否認意見書，加上會勘時，參加人女兒指出有一片剛整理過的芒果樹，就是參加人承租的耕地，毫不探究其真實性。尤有甚者，被告無視其他部分全已荒蕪（如其會勘記錄所載），參加人依法應當與其他共同承租人，共同構成廢耕終止租約要件，反而輕率以105年9月30日所民字第1050635804號函，否准原告所請。
（三）因系爭土地4份租約之承租人不但各積欠原告租金達2、30年，且近年來又讓耕地全部荒廢、雜草叢生、難以進出。因此，大內民地字第955號及石林字第117號租約之承租人，於104年即未再辦理續租，而遭被告同意終止而註銷租約在案。反觀參加人積欠租金達31年，於104年辦理續租之後，卻任果園荒廢，影響人員進出，原告乃依法向被告申請終止租約。未料參加人卻於被告處理期間緊急整理荒廢的果園，原告著急之下於105年9月5日提起被告不作為之訴願，而被告不但未於法定期間作出處分，卻通知原告於同年9月9日會同參加人現場會勘，原告因無法接受被告之作為而未出席該日會勘，會勘當日參加人未出席卻由其女兒以其名義簽署，而會勘紀錄中亦明確載明部分土地有耕作之事實，其餘土地有荒蕪之情事。姑不論原已廢耕之果園，於原告申請廢耕終止後，參加人再加以整理恢復，是否仍因法定要件構成而成立。系爭土地於會勘時，被告顯然得知系爭土地除參加人倉促整理的部分有耕作之事實外，其餘兩甲多土地確實都已荒蕪。
（四）由第915號租約、大內民地字第953號租約、大內民地字第955號租約與石林字第117號租約可證，系爭土地係由參加人與其他族親共同承租，依民法第831條、第818條、第820條規定，共同承租人，按其承租面積對於共同承租地之全部，有使用收益之權。又按承租人非因不可抗力繼續1年不為耕作，不問其不為耕作者係承租耕地之一部或全部，出租人均得依減租條例第17條第1項第4款規定終止租約，收回全部耕地（最高法院84年台上字第1856號判例參照）。參加人承租系爭土地，對於系爭土地全部，有使用收益之權，因此，只要耕地有一部分廢耕，原告均得依減租條例第17條第1項第4款規定終止租約，收回全部耕地。由原告於105年6月15日申請終止租約登記時，所提之廢耕證據，加上被告於105年9月9日之會勘意見，印證確有荒蕪情事。既然系爭土地有荒蕪情形，被告在未經查證承租範圍之前根本無法確定承租人是否構成廢耕之終止要件，本件依法應為租佃爭議事件，被告應無法判定承租人是否廢耕，更無權作出承租人無廢耕之實質審查。惟被告竟以105年9月30日所民字第1050635804號處分函作實質審查，並於函中認定尚難謂參加人無自任耕作之事實，被告在案件尚有爭議之下，作此肯定判斷，顯然違法應予撤銷。況原告從未主張參加人未自任耕作，依減租條例規定，承租人未自任耕作，租約無效，何來終止租約，未自任耕作與廢耕之要件不同，原告自始只依減租條例第17條第1項第4款申請終止租約，原處分竟稱原告認參加人承租之系爭土地（915號租約）未自任耕作，任其荒蕪達一年以上，提出耕地三七五租約終止申請，顯然違誤應予撤銷。
（五）被告雖主張其接獲申請後即於105年6月20日前往勘查並拍照存證，惟由該照片看出，地上長滿雜草，6月20日應仍為芒果產期（芒果的產期為6月到8月），如有耕作應當是結果纍纍，並有滿果園的包護紙袋，照片卻未見半顆芒果，顯然可見系爭土地全部都已荒蕪、廢耕，因此被告才以105年6月22日所民字第1050365814號函，依行政程序法第38條、39條規定，通知參加人於7日內以書面或到所陳述意見。又依臺南市耕地租約登記辦法第2條第2項規定，出租人單獨申請終止租約登記，承租人應於20日之法定不變期間內提出書面意見，逾期未提出者，應由被告逕行登記。本件原告單獨向被告申請終止租約登記，被告既於6月22日發函通知參加人，參加人即應於函到後20日之不變期間，提出書面意見，參加人遲至8月10日才檢附照片，提出書面意見，依法應由被告逕行終止租約登記，被告原處分否准原告申請顯然違法。
（六）原告從未與參加人間有特定承租位置之約定，且參加人亦未曾向被告申請登記特定承租位置，因此，只要系爭土地有一部分耕地荒蕪廢耕，被告就應依臺南市耕地租約登記辦法第6條第1項規定作成准予終止登記之處分，無待探究參加人指陳之耕作位置是否有無耕作事實。又參加人為系爭土地之共同承租人，其與其他共同承租人是否有分管之約定，原告並不清楚且亦未曾獲得承租人之告知。僅於80年間，第三人楊慶林曾經簡略告訴原告母親謝秀爵，他們長輩共同承租耕地，共同種植稻米、甘薯。如今這一輩，他們私自改種芒果並各自管理，以及其管理的大略區位。當時原告母親就其描述，隨意拿了一張紙，畫了一幅含糊的簡圖。按全體共有人對共有物使用、收益或管理的約定（口頭或書面均可），即為分管，約定分管後，共有人對共有物雖然仍維持共有關係，但得依分管約定的內容，就自己分管的特定部分，使用、收益及管理，即取得分管部分的管理權。然，分管約定，僅係共有人間的契約，故只有債權的效力，對第三人並無拘束力。亦即，對於原告並無拘束力。因此，就全部耕地，只要有一部分荒蕪廢耕，被告就應依臺南市耕地租約登記辦法第6條第1項規定，作成准予終止登記之處分。
（七）大內段108地號土地全部都已廢耕多年且成為雜樹林，參加人與其他承租人約定的分管位置，如原告所呈之簡圖，如果屬實，該分管部分亦早已廢耕多年，參加人所提出之照片以及105年9月9日會勘時參加人所指其整理芒果園之區域，均為大內段109地號土地，會勘時參加人女兒並未帶領被告前往108地號土地勘查，被告於會勘紀錄記載：
「部分土地有耕作之事實，餘其他土地有荒蕪之情事」，亦可證108地號土地全部荒蕪，參加人已經違反減租條例。又原告所提航照圖就大內段108地號土地，顯然在1年多期間，該土地為一片荒蕪的雜樹林，根本沒有半棵香蕉樹，且由被告所呈衛星定位照片，就大內段108地號土地亦毫無耕作跡象，更可證明大內段108地號土地荒蕪達1年以上；另由航照圖可證大內段109地號土地，該1年間根本未經耕作，而被告所呈之衛星定位資料，於105年9月9日大內段109地號土地明顯剛被整理過，可證明原告於105年6月15日申請終止租約登記時，大內段109地號土地全部都已荒蕪廢耕。據此，被告應依臺南市耕地租約登記辦法第6條第1項規定，作成准予終止登記之處分等情，並聲明求為判決：1、訴願決定及原處分（被告105年9月30日所民字第1050635804號）均撤銷；2、被告應依原告105年6月15日之申請，依減租條例第17條第1項第4款規定，作成准予終止915號租約之行政處分。
四、被告則以︰
（一）被告於105年6月15日收受原告申請書後即著手釐清，並於105年6月20日至系爭土地勘查，發現其上種植有芒果樹，並有搭接竹竿，為能更確實瞭解915號租約耕地使用情況，即以105年6月22日所民字第1050365814號函，請參加人就勘查結果於7日內陳述意見，嗣後參加人於105年7月1日以陳情書要求被告更正所民字第1050365814號函內容以維百姓權益，惟該陳情書語意不清，經探求當事人真意後，於105年7月27日以所民字0000000000號函，同意准許再給予20日陳述意見期間。嗣參加人於105年8月11日提出陳述意見及系爭土地之照片，主張其確有持續耕作之事實。被告復於105年8月26日以所民字第1050564798號函通知原告及參加人、承租人方月雲、楊進成、楊進芳等，於105年9月9日上午10時至系爭土地進行會勘，惟當時僅參加人女兒林欣怡及另一承租人方月雲到場，經現地會勘系爭土地，確認各承租人之耕作情形，系爭土地上部分土地有耕作之事實，遂以105年9月30日所民字第1050635804號函，作成難以認定參加人有非因不可抗力繼續1年不為耕作之決定。
（二）原告認系爭土地確有部分荒蕪，然系爭土地原有4份租約，103年出租人、承租人均未申請續約而終止之租約計2件，續存之租約有二，其中之一為915號租約（承租面積4分之1），被告於105年6月15日至8月31日間依據原告提供之照片曾多次至現地進行瞭解，105年6月20日當時芒果樹已種植於該區，並且有竹竿搭接於其上，尚難以枝蔓或雨季雜草長度認定其荒蕪之事實，自無由驟然認以承租人有任其荒蕪之事實。本件調查芒果樹所有權之歸屬，亦函請當事人到系爭土地辦理共同會勘並陳述意見，行政程序法第102條定有明文，此係為踐行正當法律程序。民眾以書面為意見陳述，係輔助事實之調查，至事實之認定，仍應宜以現地會勘及採證結果為依據，原告所舉尚須藉由證據之調查並會同兩造確認爭點陳述意見後，方能審認全部事實原貌；至若出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，依法應先向當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會申請調解、調處。被告依據原告提供照片、地籍圖資、歷次會勘照片、會勘結果及紀錄，均難認定參加人有達1年以上任其荒蕪之事實，作成尚難謂參加人無自認耕作之事實，僅為對現況事實為陳述，無違減租條例第17條規定，且亦於處分書中教示原告依法可循之爭議處理方式，原告可依之，另終止租約應以意思表示向對方為之，本件原告似未為終止租約之意思表示，逕向被告申請終止租約登記，應有未合。
（三）原告於105年6月15日以系爭耕地已荒廢1年以上為由，向被告申請終止租約，經被告於105年6月22日以所民字第1050365814號函，請參加人陳述意見，而參加人於105年7月1日添具陳情書表示被告105年6月22日函示內容與事實不符，觀其意思表示之實質內涵，乃係否認105年6月22日以所民字第1050365814號函之內容，而該函文之內容則係有關原告主張參加人有荒廢系爭耕地1年以上之情，故綜合上開文件之具體意思表示意涵，足認參加人已於接獲被告通知後，在20日內提出書面意見表示異議，其後被告乃為確認參加人意思內涵，再於105年7月27日以所民字第1050422991號函，請參加人再次陳述意見，而參加人並於105年8月11日再以陳情書表達其對於原告主張異議，實與參加人105年7月1日之陳情書之實質內涵相同。是被告乃依臺南市耕地租約登記辦法第2條之規定，認因參加人已就原告主張於20日內以書面提出異議，故被告否准原告申請逕行登記系爭耕地終止租約，乃屬合法有據。準此，原告請求被告應依減租條例第17條第1項第4款暨臺南市耕地租約登記辦法第6條第1項規定作成准予終止登記之處分，並無理由。
（四）按人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依減租條例第26條第1項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟，此有最高行政法院50年判字第70號判例可資參照。被告105年9月30日所民字第1050635804號函雖認定「尚難謂林石東先生無自任工作之事實」，惟此係被告本於自身職權依法調查證據後所認定之事實，並將被告所調查而認定之事實通知原告，並未對原告直接發生公法效果。果若原告就此有所爭執，應仍得於依法提起民事訴訟救濟時，由普通法院依法審理、確認之，並無損及原告權利。而原告主張就系爭915號租約已生終止租約之法律效果，惟經參加人有所爭執，則原告與參加人間就系爭915號租約是否已終止租約之紛爭，應由原告就此涉及私權爭執，依減租條例第26條第1項規定另循租佃爭議程序，申請調解、調處若仍不服，再依法向普通法院提起民事訴訟，待判決確定後再據以向被告申請登記，方符法制。準此，本件原告與參加人間就系爭土地之耕地三七五租約是否終止，應依減租條例第26條規定之程序解決等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人未到庭陳述，據其提出書面意見略以：
（一）參加人自承租耕地以來，均有持續自任耕作，並無不為耕作之情形，參加人在承租之系爭土地上，種有芒果樹、香蕉等農作物，參加人近年來雖身體微恙，但參加人均親自指示家人前往耕地管理經營芒果樹及香蕉樹之種植，並無廢耕之情形，此由現場之芒果樹均有數十年之歷史，即可證明。
（二）參加人在108地號土地上所種植之芒果樹，雖有砍伐而改種香蕉樹之情形，此係因該地號上之芒果樹已過於高大，果實減收，且有枯死之現象所致，惟參加人仍有保留部分經砍伐之芒果樹，可證明芒果樹已有數十年之歷史，故參加人對承租之耕地絕無廢耕之情形。至原告所提出104年、105年之航照圖，並不能證明參加人就系爭土地有廢耕之情事。
六、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有915號租約、原告耕地三七五租約終止申請書、105年9月30日所民字第1050635804號函、105年11月9日所民字第1050707950號函、105年9月9日會勘紀錄及照片等附本院卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為被告否准原告關於終止915號租約之請求，是否適法？本院判斷如下：
（一）按「（第1項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：……四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。」「（第1項）出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。（第2項）前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」減租條例第6條、第17條第1項第4款及第26條定有明文。可知減租條例第6條第1項關於耕地租約應一律以書面為之，且租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記之規定，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，至承租人有無積欠地租達2年總額、非因不可抗力繼續1年不為耕作等事，而衍生出租人與承租人間發生租約是否終止之爭議時，既應循調解、調處及民事訴訟程序處理，該項私權爭執即非租約登記機關所得裁斷（最高行政法院95年度判字第308號判決要旨參照）。
（二）次按依減租條例第6條第2項規定授權頒定之臺南市耕地租約登記辦法（下稱登記辦法）第2條規定：「（第1項）耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地區公所申請。
（第2項）前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，區公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管區公所逕行登記：一、經判決確定。二、經訴訟上和解或調解成立。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記。五、耕地經逕為標示變更登記。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記。（第3項）前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第26條規定處理。」亦清楚說明耕地租約之變更或終止，理應由出租人會同承租人共同申請變更登記，除非該耕地租約存有登記辦法第2條第2項各款事由或他方於接到區公所通知之日起20日逾期未提出異議者，始得由耕地租約之一方單獨申請，並得由該管區公所逕行登記；反之，若耕地租約之一方單獨申請租約變更或終止登記，如其變更或終止事由非屬登記辦法第2條第2項各款事項，且租約之他方於接到區公所通知之日起20日內有提出異議，而該異議事項又屬耕地租佃爭議者，此際登記申請程序即應依登記辦法第2條第3項規定轉介至該管區公所耕地租佃委員會依減租條例第26條第1項規定進行調解程序，至於區公所則不得逕為職權調查，並依其調查結果作成准駁申請登記之處分。而上開登記辦法係屬法規命令，其中登記辦法第2條第3項就有關租約登記事項明示如已涉及租佃爭議者應依減租條例第26條規定程序處理，非可由區公所逕行准許登記之規定，核與前述減租條例之規定相符，本院自得適用。又「依耕地三七五減租條例第26條規定，應由耕地租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係專指當事人間因耕地租賃之權利義務關係所生之爭議而言，其他非屬上項之爭議，則非該委員會應調解調處之事項。」亦經內政部68年9月10日台內地字第33207號函釋有案，而耕地租約之承租人究有無「非因不可抗力繼續一年不為耕作」情事，涉及承租人是否依約履行其對耕地之使用收益權義，並致出租人依法（減租條例第17條第1項第4款、民法第458條第2款參照）取得終止耕地租約之權利，則前揭事項之存否，自屬耕地租佃爭議，且屬私權爭議，亦堪以認定。故綜前規定觀察，耕地租約之出租人如係以承租人具有「非因不可抗力繼續一年不為耕作」事由單獨向區公所辦理終止租約登記時，如其所憑證明文件非屬經民事判決確定、經訴訟上和解或調解成立、或經耕地租佃委員會調解或調處成立之證據資料，該管區公所即有義務通知承租人於文到20日內表示意見，若承租人於期限屆至前已為不同意終止租約之意思表示（例如向區公所聲明異議、向民事法院訴請確認租賃關係存在、或向耕地租佃委員會聲請調解等是），該申請登記程序即應轉至該管區公所耕地租佃委員會進行調解程序之處理模式，原受理申請終止租約登記之區公所即不得逕為調查並逕行登記。
（三）經查：
1、原告與參加人間訂有915號租約，約定參加人得就原告所有系爭108地號、面積0.0619公頃土地及系爭109地號、面積0.7774公頃土地範圍內（約為系爭土地之4分之1）從事耕作使用、收益，期間自104年1月1日起至109年12月31日止。嗣原告於105年6月15日填寫耕地三七五租約終止登記申請書，附上915號租約、系爭土地照片一批等物，以參加人有「非因不可抗力繼續一年不為耕作」事由，向被告申辦租約終止登記，並另以申請書表明伊自38年起即出租上開耕地予參加人，但參加人僅繳付至73年度之租金後即不再繳租，雖參加人於70年起於上開耕地改種芒果，但近年因生病委由他人照顧，然近三年因受託人無意照顧整理，導致芒果園荒廢、雜草叢生，為此爰依減租條例第17條第1項第4款、登記辦法第6條第1項第4款規定申請終止租約等語之事，有915號租約、原告申請書、耕地三七五租約終止登記申請書、照片34張等文件附卷可稽（見原處分卷第2至12頁）。
2、然被告收受原告申請書後，隨即在未徵得原告及參加人會勘之情形下，於105年6月20日自行派員前往勘查，認有部分種植情事，並拍攝系爭土地照片3張附卷。爾後被告即以105年6月22日所民字第1050365814號函通知參加人，表示因原告舉證其於系爭土地有荒廢未耕作情事，請於文到7日內函復或到所陳述意見，若未於期限內陳述意見，將視為放棄陳述意見，出租人即得以減租條例第17條第1項第4款事由終止租約等語。惟參加人隨即於105年7月1日向被告遞送陳情書，表示被告105年6月22日函文所示內容與事實不符，並限期7日內函復陳述，影響其權益，要求被告更正及展延期限等語。被告乃另以105年7月27日所民字第1050422991號函同意再給予參加人文到20日陳述意見之期間，參加人於同年月28日收受該函後，乃以105年8月10日陳述意見表示原告所提照片並非參加人承租耕作範圍，其所言伊未為耕作與事實不符，並另提系爭土地照片17張說明伊並無非因不可抗力繼續一年不為耕作情事等情，亦有被告105年6月20日現勘照片3張、被告105年6月22日、7月27日函文、參加人陳情書、送達函件回執、參加人陳述意見書及其附件照片在卷可佐（見原處分卷第13至27頁）。
3、被告收受參加人陳述意見書後，隨即以105年8月26日所民字第1050564798號函通知原告及參加人，表明被告將依原告申請為認定租約是否終止，要求原告及參加人會同被告於105年9月9日上午10時至系爭土地進行會勘，並備註系爭土地如有減租條例第17條第1項第4款事由，該耕地租約得終止之。惟屆期到場會勘者，僅參加人女兒到場，原告及參加人均未到場，而後被告隨即經參加人女兒（無參加人之委託或授權書）之指認，逕認系爭土地確有耕作事實，並種植芒果，並無非因不可抗力繼續一年不為耕作情事，遂作成本件原處分，一方面表示原告與承租之參加人間存有耕地租佃爭議，原告應另向當地區公所耕地租佃委員會申請調解，他方面並表示經被告依行政程序法第42條第1項規定為了解事實真相得實施勘驗，故被告經由會勘系爭土地實際情形，認定參加人尚難謂其無自任耕作之事實等情，復有被告105年8月26日函、系爭土地出租人申請認定租約無效案會勘紀錄表、送達函文回執、原處分等文件在卷可證（見原處分卷第28至31、35至43頁），而上開事實亦為兩造及參加人所是認，則此等事實自堪信實。
（四）是依上開查得事實可知，原告單獨向被告提出915號租約終止登記之申請，並未提出民事法院確定判決書、訴訟上和解或調解筆錄、或經耕地租佃委員會調解或調處成立證明書等相關文件，而僅是其個人查證照片資料，則依減租條例第6條、登記辦法第2條第2項規定，被告僅負有通知承租人於文到20日內提出書面意見，以及承租人逾期未表示意見者逕行登記之義務，除此之外，被告就該租佃雙方私法爭議事項並不存在所謂之職權調查權限；更無論參加人僅承租系爭土地之4分之1，則原告與參加人間理應就系爭土地存在特定之租賃範圍，而不及於其他，依此，被告於105年6月20日自依職權自行進行之系爭土地現勘，既無從特定參加人租賃系爭土地位置，該等現勘紀錄對租佃雙方即無任何拘束力；雖被告嗣後另訂105年9月9日通知原告及參加人進行系爭土地之會勘，然租佃雙方均未到場，卻僅由非耕地租約當事人以外之人之指認，即逕認參加人並無減租條例第17條第1項第4款之「非因不可抗力繼續一年不為耕作」情事（惟被告於處分書上用語誤載為：「依據當日會勘實際情形，尚難謂林石東先生無自任耕作之事實」等語），顯屬無據。惟查，參加人於收受被告105年6月22日函文時，隨即以105年7月1日陳情書表示其否認有「非因不可抗力繼續一年不為耕作」之情事乙節，已如前述，則參加人既已於被告通知之日起20日內聲明異議，揆諸前揭規定之說明，被告即應依登記辦法第2條第3項規定將本件申請事件移由該公所耕地租佃委員會進行調解，而不得續行登記申請程序，更不得逕依原告之申請將915號租約辦理終止登記。依此，被告原處分復以本件原告與參加人存有租佃爭議，應由當地區公所耕地租佃委員會申請調解為由，故其結論仍作成否准原告之終止租約登記申請，仍屬適法之處置。雖原告主張參加人女兒係於伊提出本件申請後，因被告給予過長之陳述意見期間，導致其有相當之整地時程而改變地貌，且參加人縱認於其承租之系爭109地號土地有耕作事實，但其承租之系爭108地號土地確呈荒廢狀態，則依最高法院84年台上字第1856號判例意旨，參加人既有部分不為耕作之事實，被告理應准原告終止915號租約以收回自耕云云，顯係誤解本件因參加人異議而應歸屬為私法爭議之事務本質，當非被告可得審認，故被告否准原告之申請，其結論並無違誤。
七、綜上所述，本件原告申請915號租約終止登記，因參加人已於被告通知後之20日內表示其不同意終止租約之意思表示，則該租約能否終止，僅能經由減租條例第26條規定之調解、調處、提起民事訴訟之方式為之，而不得由被告逕為調查並作成准其終止租約登記之處分。依此，被告原處分除向原告表示本件屬租佃爭議，應向當地區公所耕地租佃委員會申請調解意旨外，以系爭土地經其會勘實際情形，尚難謂參加人無自任耕作事實等語，雖非妥適，但其否准原告單獨申請租約終止登記意旨之結論，揆諸前揭減租條例及登記辦法等規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應依原告105年6月15日之申請，依減租條例第17條第1項第4款規定，作成准予終止915號租約之行政處分，為無理由，不應准許。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 28 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 28 日
書記官 謝 廉 縈