高雄高等行政法院判決
106年度訴字第25號民國107年12月20日辯論終結原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 黃育徵訴訟代理人 王榮興 律師被 告 經濟部工業局屏東工業區服務中心代 表 人 裘紹礎訴訟代理人 楊靖儀 律師上列當事人間環境管理費事件，原告不服經濟部中華民國105年11月16日經訴字第10506312420號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分關於徵收一般公共設施維護費超過新臺幣710,066元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔10分之3，餘由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要:原告所有坐落屏東市○○段○○號土地（下稱系爭土地），面積279,214平方公尺，位於經濟部工業局所屬之「屏東工業區」園區內。被告係屏東工業區之管理機構，依經濟部104年8月13日經工字第10402612550號函（下稱104年8月13日函）核定實施之「屏東工業區一般公共設施維護費費率」（下稱系爭104年費率）第2、6點規定，認定系爭土地之閒置土地面積257,662平方公尺，應加徵5倍一般公共設施維護費，乃對原告核定徵收一般公共設施維護費2,380,404元{包括自104年8月13日至105年1月31日就閒置土地加徵5倍之一般公共設施維護費，暨105年2月份之一般公共設施維護費（含該月份就閒置土地加徵5倍部分）}，於105年2月16日作成第1TZ000000000000號繳款單（下稱系爭繳款單），復以105年2月24日屏總字第1057140186號函（下稱系爭105年2月24日函，與系爭繳款單合稱原處分）檢附系爭繳款單通知原告。原告不服原處分，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠、主張要旨
1、被告依產業創新條例第53條第2項規定授權訂定之系爭104年費率第6點，對原告作成就系爭土地之「閒置土地加徵5倍一般公共設施維護費」之處分，係屬行政罰，須以法律或法律授權訂定之命令為依據。然產業創新條例並無就閒置土地加徵維護費之意旨，系爭104年費率第6點規定，未經法律明確授權，顯已逾越母法產業創新條例之文義可能範圍，侵害特定對象基本權之負擔，違反法律保留原則及授權明確性原則。
2、被告認定系爭土地之閒置土地面積257,662平方公尺，並無明確之範圍或依據。原告為配合內政部都市計畫委員會（下稱部都委會）80年6月24日第343次會議決議（下稱80年第343次會議決議），於83年間將原有之糖廠、紙漿廠循序搬遷，目前尚有製冰廠及其必要附屬設施倉庫屬工業使用、基地人行道、運輸道路、廠區間停車場及植樹使用之土地，其實際使用非閒置土地面積範圍應扣除。其中製冰廠（15,810平方公尺）仍在生產運作中，並非閒置土地。另區處辦公室及其附屬範圍（10,790平方公尺）、員工宿舍（9,500平方公尺），性質上為廠房附屬空間，供輔助或便利工業生產使用，目前持續使用中，亦非閒置土地。又舊紙漿廠原料倉庫範圍（18,614.04平方公尺）經屏東縣政府於105年1月11日公告登錄為歷史建築，而受有利用之限制，實係不可歸責原告之原因而不能供生產使用，依經濟部工業局104年8月25日工地字第10400784160號函訂定「產業園區閒置產業用地認定原則」（下稱系爭認定原則）第4點第4款規定，符合暫時解除列管，應非屬閒置土地。另原告基於公益原因，無償以部分空地供屏東縣府綠美化範圍（87,726.50平方公尺），屬於不可歸責原因而未供生產使用，性質上亦非閒置土地。
3、被告未衡量系爭土地閒置之情節，一律依系爭104年費率第6點規定，就閒置土地面積加徵5倍一般公共設施維護費，有違行政程序法第7條規範之比例原則。
4、原告因信賴部都委會80年第343次會議決議，於83年循序搬遷屏東糖廠、紙漿廠，致部分廠房停工生產。又經濟部99年11月25日經工字第09902643200號函核定「工業區一般公共設施維護費費率」第6點規定工業區一般公共設施維護費費率為零，直至經濟部102年8月9日經工字第10204604200號函核定「屏東工業區一般公共設施維護費費率」（下稱屏東工業區102年費率）將原「工業區一般公共設施維護費費率」第6點規定刪除，始重新開徵一般公共設施維護費。然於此期間內政部或經濟部均無要求原告禁止拆除或保持廠房處於堪用，原告因信賴上開決議及函示，而未從事開發使用行為，自應有信賴保護原則之適用。
5、系爭104年費率第6點增訂就閒置土地加徵5倍一般公共設施維護費之規定，經濟部核定自104年8月13日起實施。然閒置土地之定義係自租購土地或廠房建築物，自取得使用權或所有權之日起算，或自認定歇業之日起算3年。被告就閒置土地加徵5倍一般公共設施維護費之時點，未經起算3年，卻溯及自104年8月13日起徵，有違禁止溯及既往原則。
㈡、聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯及聲明：
㈠、答辯要旨：
1、依產業創新條例第53條第2項規定，授權管理機構擬定該條各類費用之費率，管理機構於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自得訂定其收取費用之費率。原處分適用之系爭費率，係被告為配合行政院「產業用地政策革新方案」，針對工業區閒置土地加倍課徵一般公共設施維護費，而增訂系爭104年費率第6點規定，復由經濟部以104年8月13日經工字第10402612550號函核定實施，符合司法院釋字第522、52
4、568及617號解釋所稱「可理解性」、「可預測性」及「可審查性」之標準，未逾越母法授權範圍，無違反法律保留及授權明確性原則。
2、依原告屏東總廠84年3月13日屏總務字第00000000號函，表示其屏東副產品廠應繳納維護費面積，於83年12月申請工廠登記變更後，合併土地面積為257,662平方公尺。另經濟部工業區開發管理基金保管運用委員會84年4月15日經（84）工基字第001345號函文說明欄第3項，亦載明原屏東副產品加工廠內部份土地面積257,662平方公尺，應自併入台糖公司屏東總廠使用之日起恢復徵收一般公共設施維護費。故被告依據以上2函意旨，據以核計102年起恢復徵收一般公共設施維護費之面積，暨閒置土地之面積，於法並無不合。又系爭104年費率第6點第1點就閒置土地已有定義規定，另經濟部工業局訂定之系爭認定原則，就閒置土地之判斷，亦有詳細規定。原告所有之系爭土地自83年起，將紙漿廠設施搬遷後，即停工未再利用，迄於104年8月13日系爭104年費率實施時，視同歇業逾3年以上，應屬系爭104年費率第6條規定歇業之閒置土地。又系爭認定原則雖於106年3月9日廢止，係在原處分作成之後，不影響原處分之正確性。至於部都委會80年第343次會議決議，僅限制不得為製糖廠、紙漿廠之利用，不得增改建，不得增加動力，在此限制條件下，仍得修建廠房，為其他事業之生產利用，難謂有不可歸責於原告之原因致無法生產。
3、被告就園區之閒置土地核定加徵5倍維護費之原處分，係基於為活化土地使用、解決產業用地不當閒置之正當目的，且係可達成相同目的之其他較溫和手段，尚無違反比例原則。
4、依部都委會80年第343次會議決議意旨，原告仍得不增改建，且不增加動力情況下，從事製糖廠、紙漿廠以外工業生產利用，原告卻自行停工歇業，並無合理之信賴基礎，自無信賴保護原則之適用。
5、被告係自系爭104年費率於104年8月13日實施生效日，就系爭土地符合閒置土地要件之事實，起徵一般公共設施維護費並加徵5倍，未就實施生效前之期間加徵，並無溯及既往之情形。
㈡、聲明：駁回原告之訴。
四、本件爭點為：
㈠、系爭104年費率有無違反法律保留、法律明確性原則？得否採為被告作成原處分之依據？
㈡、系爭土地是否屬閒置土地？其閒置土地面積若干？依系爭104年費率核算應課徵之一般公共設施維護費若干？
㈢、原處分自系爭104年費率核定實施之日即104年8月13日起算，就閒置土地核定加徵5倍維護費，有無違反比例原則、信賴保護原則、禁止溯及既往原則？
五、本院的判斷︰
㈠、前提事實︰
1、原告所有之系爭土地面積279,214平方公尺，位於經濟部所屬之屏東工業區開發範圍內，原依前台灣省建設廳屏東工業區管理中心65年12月24日屏東字第258號通知函繳交一般公共設施維護費。後因經濟部99年11月25日經工字第09902643200號函核定「工業區一般公共設施維護費費率」第6點規定工業區一般公共設施維護費費率為零，被告遂對原告停徵一般公共設施維護費。嗣後經濟部102年8月9日經工字第10204604200號函核定屏東工業區102年費率（將原工業區一般公共設施維護費費率第6點規定刪除，並將第7點調整為第6點），被告遂依此規定恢復向原告徵收一般公共設施維護費。
2、嗣被告遵照行政院「產業用地政策革新方案」政策，為強化土地之利用，依產業創新條例第53條第2項之授權，增訂系爭104年費率第6點，對屏東工業區內之閒置土地加徵5倍一般公共設施維護費，報由經濟部於104年8月13日核定系爭104年費率自即日起實施。
3、被告以系爭土地上之閒置土地面積為257,662平方公尺，適用系爭104年費率，自104年8月13日起加徵5倍一般公共設施維護費，算至105年2月份止，以原處分核定對原告徵收一般公共設施維護費2,380,404元（包括①自104年8月13日至105年1月31日止，因原告已繳納一般公共設施維護費之1倍基本費，故僅就閒置土地加徵5倍部分核計。②105年2月份，因原告尚未繳納，故除一般公共設施維護費之1倍基本費外，再就閒置土地加徵5倍部分核計）。原告不服原處分，致生本件爭訟。
4、以上事實，業經兩造陳述在卷，並有台灣省建設廳屏東工業區管理中心65年12月24日屏東字第258號函（第299頁）、經濟部99年11月25日經工字第09902643200號函（第435頁）、經濟部102年8月9日經工字第10204604200號函（第301頁）、內政部都委會80年6月24日第343次會議紀錄（第323頁）、系爭繳款單（第223頁）、系爭105年2月24日函（第227頁）附原處分卷，及經濟部104年8月13日經工字第10402612550號函（第215頁）、屏東工業區圖（第363頁）、內政部都委會103年4月15日第825次會議紀錄（第367頁）附本院卷一、土地登記第二類謄本（第159頁）附本院卷二為證，可信為真實。
㈡、應適用之法規：
1、產業創新條例第50條第1項第1款規定：「產業園區應依下列規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。……。」第53條規定：「（第1項）依第50條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：一、一般公共設施維護費。……。（第2項）前項各類費用之費率，由管理機構擬訂，產業園區屬中央主管機關開發者，應報中央主管機關核定……。」
2、系爭104年費率第2點規定：「租購土地者，按下列規定徵收其一般公共設施維護費：㈠土地面積在2,000平方公尺以下者，按每平方公尺徵收新臺幣0.555元。㈡土地面積超過2,000平方公尺在10,000平方公尺以下者，除2,000平方公尺以下部分，按前款徵收外，其超過部分，每100平方公尺徵收新臺幣38元（未滿100平方公尺部分按實計徵）。……。㈧土地面積超過250,000平方公尺在300,000平方公尺以下者，除250,000平方公尺以下部分，按前7款徵收外，其超過部分，每100平方公尺徵收新臺幣8.5元（未滿100平方公尺部分按實計徵）……。」第6點規定：「（第1項）閒置土地指租購土地或廠房建築物，自取得使用權或所有權之日起，逾3年未完成建廠或雖建廠，未具主要機械設備，或歇業逾3年者。（第2項）前項閒置土地應按第2點及第3點之費率標準，加徵5倍之一般公共設施維護費……。」第7點規定：「自99年1月1日起，費率逐年按應繳總額依行政院主計處公布之上年度消費者物價指數與前年同期調整幅度之比率調整。」
3、系爭認定原則第3點規定：「考量取得土地後需有一合理時間之建廠申設時間，故以3年作業時間供廠商完成所有建廠程序，並分別就……『歇業』等閒置土地類型，訂其起算日：㈢歇業：閒置土地起算日係以歇業核准日或認定日期之次日起算。」第4點規定：「閒置土地暫時解除列管之條件：……㈣其他：指土地或工廠因不可歸責於土地所有權人之因素導致無法生產或建廠。土地所有權人得提出相關證明文件以暫時解除列管（直至上述不可歸責於土地所有權人之因素排除為止）。」
㈢、系爭104年費率並無違反法律保留原則、法律授權明確性原則，被告據以作成原處分，並無適法性疑慮：
1、按主管機關為達成一定之政策目標，對於有特定關係之人民課徵公法上金錢負擔，性質上屬於特別公課者，與稅捐有別。其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許（參照司法院釋字第426號解釋意旨）。依產業創新條例第49條第3項第4款規定意旨，產業園區開發管理基金之來源，包括「產業園區維護費」（產業園區開發管理基金收支保管及運用辦法第3條第4款有相同規定），依同條第3項第3、4款規定意旨，產業園區開發管理基金之用途，包括「三、產業園區或其周邊相關公共設施之興建、維護或改善。」「
四、產業園區管理機構之營運。」（產業園區開發管理基金收支保管及運用辦法第4條第3、4款有相同規定），可知此項一般公共設施維護費係國家為開發各地產業園區，以發達工業生產之政策目標上需要，對於有特定關係之園區土地使用人所課徵之公法上金錢負擔，並限定其課徵維護費之用途，性質上應屬特別公課，自得由主管機關依法律授權訂定之法規命令為課徵處分之依據。
2、經查，被告係經濟部工業局就其開發之屏東工業園區，依產業創新條例第50條第1項第1款成立之管理機構，則被告依同條例第53條第2項規定之授權，就課徵性質上屬於特別公課之一般公共設施維護費，區分閒置土地與非閒置土地為不同課徵標準，擬定屬法規命令性質之系爭104年費率，報由經濟部核定後實施，核與法律保留原則無違。次查，依產業創新條例第53條第2項授權規定之法條文字，概括「前項各類費用之費率」之訂定，而為達成杜絕使用人將園區土地閒置而不從事生產之弊端，就閒置土地加徵維護費以提高屯積養地之成本負擔，並可充作園區開發管理基金，以利相關公共設施之興建、維護或改善，符合同條例第1條為促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力之立法目的，及同條例第49條第3項第3款園區開發管理基金之設置目的，足認其授權之目的、內容及範圍尚稱具體明確，且未逾越母法授權之範圍，核與法律授權明確性原則無違。原告主張系爭104年費率第6點規定違反法律保留原則、法律授權明確性原則，不得作為原處分之依據云云，並無可採。
㈣、系爭土地上閒置土地面積之判斷，暨其一般公共設施維護費之計算：
1、系爭104年費率第6點第1項就「閒置土地」之定義規定，包括「歇業逾3年者」之情形。又經濟部工業局訂定之系爭認定原則，係為統一解釋所主管法規之解釋性行政規則，核與系爭104年費率之立法意旨無違，自可採為本件判斷之依據。依系爭認定原則第3點第3款規定之「註」部分，援引工廠管理輔導法第20條第2款規定，工廠有事實足以認定自行停工超過一年者，視同歇業。而歇業類型之閒置土地起算日，則以認定歇業日期之次日起算。是以，工廠自行停工1年之次日，即為認定歇業之起算日，經起算日後，繼續歇業逾3年者，即符合閒置土地定義之要件。經查，系爭土地屬原告製糖總廠範圍內，於66年另設「屏東紙漿廠」，於77年改組為「屏東副產品加工廠」，嗣於83年屏東副產品加工廠裁撤而停廠關閉等情，有被告網際網路首頁之台灣製糖工百年文史地圖資料影本（本院卷二第372頁）在卷可參。又經濟部工業區開發管理基金保管運用委員會84年4月15日經（84）工基字第001345號函說明欄第2項載明：「貴工業區內台糖公司屏東副產品加工於83年7月1日裁撤，並註銷營業登記，其一般公共設施維護費原則可自83年8月1日起暫停徵」等語（本院卷一第297頁），核與原告於起訴狀自承：「原告為配合都委會80年決議，83年將原有之糖廠、紙漿廠循序搬遷」（參見起訴狀）等語，大致相符合。綜合上開證據資料，系爭土地原供作紙漿廠、糖業副產品生產之廠房，除小部分土地仍供作製冰廠使用外，自83年7月1日起已全面自行停工，未再供工業生產利用之事實，應可認定。是以，依系爭認定原則之標準，系爭土地之工廠（除下述製冰廠土地範圍外）有事實足可認定自83年間7月起停工，迄84年7月間停工逾1年即視同歇業，自歇業日之次日起算至104年8月13日系爭系爭104年費率實施時，歇業顯已逾3年，合於系爭104年費率、系爭認定原則所定義之閒置土地。
2、又依系爭認定原則第4點各款規定，閒置土地符合一定條件時，得暫時解除其列管。其中第4點第4款規定之條件，係指因不可歸責於土地所有權人之因素導致無法生產或建廠，直至不可歸責於土地所有權人之因素排除為止，始再予列管為閒置土地。依此規定意旨之合理解釋，倘有不可歸責於土地所有權人（使用人）之因素致園區土地不能生產或建廠者，基於公平原則，應認非屬閒置土地，不適用加徵5倍一般公共設施維護之規定。經查，系爭土地位於屏東都市計畫範圍內，依部都委會80年第343次會議決議之「變更屏東都市計畫（第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討）」案，業於81年5月12日發布實施。系爭土地位於該計畫使用分區「工二」範圍內，而「工二」範圍土地因該都市計畫案受有如下限制：「㈠除准修建外，不得增改建或增加使用動力，但為防治污染者，不在此限。……。㈢現有之糖廠、紙漿廠應於5年內完成搬遷，其遷移後之土地，應予變更為其他使用分區，不得作為甲種或特種工業區使用。」等情，此有屏東縣政府106年9月1日屏府城都字第10626833800號函及其檢附之都市計畫書圖、公告（本院卷二第7頁至第35頁）在卷可參。由此可知，系爭土地受有上開都市計畫案之限制，關於原有廠房設施之土地部分，在廠房「僅准修建，不得增建、改建」「不得增加使用動力」條件下，仍可繼續從事「製糖、紙漿廠」以外之工業生產，而非全然無法繼續工業生產，土地使用人不得執此作為無法生產而將廠房設施閒置之不可歸責原因。至其餘空地部分，其上既不能供作興建廠房，亦不能安裝增加動力之設施，核屬因不可歸責於土地所有權人之因素導致無法生產或建廠。依系爭認定原則之標準，衡諸公平原則，空地部分自應排除計入閒置土地之面積。
3、至於部都委會103年4月15日第825次會議，雖就原告陳情及建議事項，決議略以：經濟部得會同土地權利關係人於都市計畫案發布實施2年內，研提產業引進整體開發計畫，報經屏東縣政府審查同意後，則准予開發使用，不受部都委會80年第343次會議決議之限制等情，且經公告展覽計畫書圖，並提報部都委會105年11月29日第889次會議審決，然因案情較為複雜，且針對部分變更案內規定需與相關土地所有權人簽訂協議書，後續仍待屏東縣政府核對修正計畫書、圖報內政部核定，故尚未公告實施等情，亦經上開屏東縣政府106年9月1日屏府城都字第10626833800號函復（本院卷二第8頁）在卷為證。此項會議決議既尚未實施生效，自無從適用於本件之判斷，兩造援引決議內容以支持其主張，即屬無據，併予敘明。
4、原告於本院審理程序中，就系爭土地之使用現況，經測量繪製現況成果圖（本院卷二第133頁）提報本院，為被告所認同。依該成果圖所示，其上有製冰廠（面積15,810平方公尺）、區處辦公室（面積10,790平方公尺）、員工宿舍（面積9,500平方公尺）、經公告登錄歷史建築之原紙漿廠原料倉庫（面積18,614.04平方公尺）、其餘為空地（包括提供屏東縣政府綠美化之土地面積87,726.50平方公尺）。又該空地範圍，本有供作紙漿廠使用之廠房（面積17,973.25平方公尺），於系爭104年費率實施前，已遭原告自行拆除乙節，為兩造所不爭，並有原告陳報之拆除建物明細在卷為證（本院卷二第403頁），應可採信。茲依系爭認定原則之上開分析，就應否列入閒置土地範圍，分述如後：
⑴製冰廠（15,810平方公尺）部分：原告主張此部分建物，從
來即供作製冰廠使用，並提出現場照片2幀（本院卷二第134頁）為證。參照本院另案（105年度訴字第392號地價稅事件）於106年8月17日現場勘驗筆錄，屏東縣政府稅務局在場人楊素貞陳述：「真正的廠房，工業用地直接生產就是這個部分（指製冰工廠）」等語，有該案影印卷宗之筆錄可證。依此證據資料，足信此部分廠房之土地，合於「工業園區各種用地用途及使用規範辦法」第3條第1項第1款規定，係供與工業生產直接相關之製造業使用，不在原告停工歇業之範圍內，依系爭認定原則之上開判斷標準，應非屬閒置土地範圍。
⑵區處辦公室（10,790平方公尺）、員工宿舍（9,500平方公
尺）部分：依建築技術規則建築設計施工編第270條第2款但書規定，將單身員工宿舍、辦公室等設施定義為「廠房附屬空間」，固可認屬廠房之一部分。惟查，此部分辦公室、宿舍係供原告所屬整個屏東區處之員工使用，而非供系爭土地上現存小部分製冰廠員工使用，此經原告於辯論程序陳明在卷。故此部分建物並非輔助或便利系爭土地之工業生產而設置，性質上並非系爭土地上製冰廠之附屬空間，亦即此部分建物基地並未供作工業生產使用，仍屬停工歇業範圍。又此部分建物在上開都市計畫限制下，非不可供作廠房營運生產使用，難認有不可歸責於原告之原因，故此部分土地應計入閒置土地範圍。
⑶原紙漿廠原料倉庫（18,614.04平方公尺，後經登錄為歷史
建築）部分：經查，此部分建物在原告停工歇業範圍內，而在上開都市計畫案限制下，仍可供作其他事業廠房之營運生產使用，原告卻未供作生產使用，難認有不可歸責之原因，依系爭認定原則之標準，此部分土地仍應算入閒置土地範圍。次查，此部分建物經屏東縣政府以105年1月11日屏府文保字第10530007000號公告登錄為屏東縣歷史建築，嗣後以106年2月10日屏府文保字第10630043700號函公告更正其定著土地面積。依文化資產保存法第22條及古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安全處理辦法第4條第1項、第6條第1項規定，歷史建築之修復或再利用，除修復或再利用計畫外，尚須提出因應計畫，送主管機關核准。於修復或再利用工程竣工時，須經相關主管機關依其核准之因應計畫查驗通過許可後，始得使用。亦即該原料倉庫性質之建物，倘有修復或再利用供作廠房生產，須經主管機關查驗通過，並許可其使用，始得投入工業生產。從而，自105年1月11日公告登錄為歷史建築後，因文化資產保存法相關法規之限制，此部分建物已甚難供作工業生產使用，足認有不可歸責原告之原因致無法供生產或建廠，故自該公告日105年1月11日起，此部分之倉庫土地應不予計入閒置土地。
⑷已拆除之紙漿廠廠房（面積17,973.25平方公尺）部分：系
爭土地上之空地，包括提供屏東縣政府綠美化之土地在內，其上並無廠房設施，因受有上開都市計畫案之限制，不得增改建，且不得增加使用動力，實質上即無法作為工廠從事生產之用，足認有不可歸責於原告之原因致無法生產或建廠，故空地部分應不計入閒置土地範圍。又查，系爭土地之空地上，本有此部分供作紙漿廠使用之廠房，後遭原告於系爭費率實施前自行拆除，已如前述。是以，此部分廠房在上開都市計畫案之限制條件下，仍可供作其他事業廠房之營運生產使用，原告卻未供作工業生產使用，置之停工歇業多年甚至將之拆除，以規避其義務，難認有不可歸責之原因。依系爭認定原則之標準，此部分建物之基地範圍，應計入閒置土地範圍。
⑸被告無非係依原告屏東總廠84年3月13日屏總務字第0000000
0號函、經濟部工業區開發管理基金保管運用委員會84年4月15日經（84）工基字第001345號函內容（本院卷一第295頁、第297頁），認定系爭土地之閒置土地面積為257,662平方公尺，據以核算應加徵維護費金額作成原處分。惟查，上開函文內容係就系爭土地當時供作屏東副產品廠使用面積之概算，並未將受都市計畫案限制而無法供作生產或建廠使用之空地部分排除，顯與系爭認定原則有違，足認被告認定之閒置土地面積，並不正確。
⑹縱上所述，系爭土地面積279,214平方公尺，於104年8月13
日系爭104年費率實施生效，就閒置土地加徵5倍一般公共設施維護費之起徵時點，其閒置土地面積為：56,877.29平方公尺{區處辦公室（10,790平方公尺）+員工宿舍（9,500平方公尺）+原紙漿廠原料倉庫（18,614.04平方公尺）+已拆除之紙漿廠廠房（面積17,973.25平方公尺）＝56,877.29}，但自105年1月11日起，因原紙漿廠原料倉庫經公告登錄為歷史建築後，應不再計入屬閒置土地範圍，經減除後，閒置土地面積應為：38,263.25平方公尺。依此計算至105年2月底止，原告尚未繳納之一般公共設施維護費如下：
①自104年8月13日至105年1月31日就閒置土地加徵5倍之一般般公共設施維護費部分：
A.自104年8月13日至105年1月10日止（以閒置土地面積56,877.29平方公尺計算加徵5倍之一般公共設施維護費，每月為19,813.19元，詳如附表一）：
〔19,813.19×(4+19÷31)×104年度物價指數105.53%＋(19,813.19×10÷31)×105年度物價指數105.2%〕×5＝515,87
1.2
B.自105年1月11日至105年1月31日止（以閒置土地面積38,263.25平方公尺計算加徵5倍之一般公共設施維護費，每月為13,759.51元，詳如附表二）：
13,759.51×21÷31×105.2%×5＝49,028.2②105年2月份之一般公共設施維護費部分（包括以整筆土地面
積279,214平方公尺計算之一般公共設施維護費之基本費，每月69,193.89元，詳如附表三，及以閒置土地面積38,263.25平方公尺計算加徵5倍之一般公共設施維護費，每月為13,
759.51元，詳如附表二）：基本費：69,193.89×105.2%＝72,791.97加徵5倍部分：13,759.51×105.2%×5＝72,375.02③綜合上開計算結果，被告就系爭土地應向原告課徵之一般公
共設施維護費，計算至105年2月底止，應為710,066元（515,871.2＋49,028.2＋72,791.97＋72,375.02＝710,066.39，元以下四捨五入）。
㈤、原處分並無違反比例原則、信賴保護原則、禁止溯及既往原則：
1、被告依產業創新條例第50條第3項、系爭104年費率第2點、第6點規定，徵收一般公共設施維護費，係為達成產業園區之公共設施之興建、維護或改善，塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而對園區土地使用人課予繳納金錢負擔之特別公課，並非行政罰，已如前述。故系爭104年費率第6點規定就閒置土地加徵5倍一般公共設施維護費，並無行政罰法第18條第1項之適用，被告無從依其情節酌減加徵之倍數。
又被告對閒置土地加徵5倍維護費，可達成促進園區土地供作生產利用，並維持產業園區公共設施環境品質之目的，核係達成相同效果之必要且適當之方法，合於行政程序法第7條規定之比例原則。原告主張原處分未衡量造成土地閒置之情節，一律加徵5倍一般公共設施維護費，有違比例原則云云，並無可採。
2、依部都委會80年第343次會議決議之都市計畫案，雖於81年5月12日發布實施。然依都市計畫案之限制內容，關於上開認定屬閒置土地範圍，原告仍得在一定條件下，從事製糖、紙漿廠以外之工業生產使用。故原告主張因信賴都委會80年第343次會議決議內容之限制，不得不於83年間將紙漿廠所在之土地停工閒置，就此信賴表現行為應受保護等語，核係個人主觀上對都市計畫案限制內容之誤會所致，並無信賴保護原則之適用。原告雖另主張以經濟部99年11月25日核定「工業區一般公共設施維護費費率」、屏東工業區102年費率等舊法規為其信賴基礎，惟未主張有何客觀上具體之信賴表現行為，核與信賴保護原則之要件不符，亦無信賴保護原則之適用。
3、按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，此即所謂禁止法律溯及既往原則。惟新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則，此係非真正之溯及既往，並不牴觸禁止法律溯及既往原則（最高行政法院105年度判字第33號、第504號判決意旨參照）。經查，系爭104年費率第6點增訂加徵5倍一般公共設施維護費之規定，由經濟部於104年8月13日命令核定自即日起實施，依中央法規標準法第14條規定，自該特定日發生效力。雖閒置土地之要件，須有歇業3年之事實，然系爭土地自83年7月起停工1年後，有事實可認定為歇業，已如前述。
是以，自歇業之次日起算迄於系爭104年費率實施生效後，仍在停工歇業中，亦即「歇業逾3年」而合於閒置土地之規範要件事實，有橫跨系爭104年費率之修正實施時點，非屬「真正溯及既往」，被告適用系爭104年費率第6點作成加徵5倍一般公共設施維護費之原處分，並未溯及適用於新法生效前已完結之事實，自無違反禁止溯及既往原則。故原告主張原處分適用系爭104年費率加徵5倍維護費，有違反禁止溯既往原則云云，亦無可採。
㈥、從而，原處分課徵金額在710,066元範圍內，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，並無不合。原告就此部分請求撤銷，為無理由，應予駁回。至原處分課徵金額超過710,066元部分，即屬違法有誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，原告起訴就此部分求予撤銷，為有理由。
㈦、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
七、結論：本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 10 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 10 日
書記官 宋 鑠 瑾